WYROK TRYBUNAŁU (siódma izba)
z dnia 18 kwietnia 2024 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Rolnictwo – Wspólna polityka rolna – Systemy wsparcia bezpośredniego dla rolników – Rozporządzenie (WE) nr 1122/2009 – System jednolitej płatności obszarowej – Artykuł 58 – Zmniejszenia płatności i wykluczenia mające zastosowanie w przypadkach zawyżenia deklaracji – Kara za zawyżenie deklaracji przekraczające 50 % obszaru zatwierdzonego – Odzyskanie kwoty kary w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym dokonano ustalenia – Pojęcie „ustalenia” – Sprawozdanie z kontroli stwierdzające istnienie nieprawidłowości w danym wniosku o przyznanie pomocy
W sprawie C‑79/23 [Kaszamás](1)
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapesztu, Węgry) postanowieniem z dnia 24 stycznia 2023 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 14 lutego 2023 r., w postępowaniu:
FJ
przeciwko
Agrárminiszter,
TRYBUNAŁ (siódma izba),
w składzie: F. Biltgen, prezes izby, N. Wahl i M.L. Arastey Sahún (sprawozdawczyni), sędziowie,
rzecznik generalny: N. Emiliou,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu rządu węgierskiego – Zs. Biró-Tóth i M.Z. Fehér, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – J. Aquilina oraz V. Bottka, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. 2005, L 209, s. 1) oraz art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. 2009, L 316, s. 65), zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 1368/2011 z dnia 21 grudnia 2011 r. (Dz.U. 2011, L 341, s. 33) (zwanego dalej „rozporządzeniem nr 1122/2009”).
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy FJ a Agricárminiszter (ministrem rolnictwa, Węgry) w przedmiocie zaliczki przyznanej FJ w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej za 2020 r., która została potrącona w celu odzyskania kary nałożonej na niego z powodu zawyżenia zadeklarowanego obszaru w ramach tego systemu za rok 2013.
Ramy prawne
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1290/2005
3 Artykuł 1 rozporządzenia nr 1290/2005 stanowił:
„Niniejsze rozporządzenie określa szczegółowe warunki i zasady mające zastosowanie do finansowania wydatków ponoszonych w ramach wspólnej polityki rolnej, w tym wydatków na rozwój obszarów wiejskich”.
4 Artykuł 2 ust. 1 tego rozporządzenia przewidywał::
„W celu realizacji określonych traktatem założeń wspólnej polityki rolnej oraz zapewnienia finansowania poszczególnych środków tej polityki, w tym środków na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, ustanawia się:
a) Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji, zwany dalej »EFRG«;
b) Europejski Fundusz Rolniczy Rozwoju Obszarów Wiejskich, zwany dalej »EFRROW«”.
5 Tytuł IV tego rozporządzenia – „Rozliczanie rachunków i nadzór Komisji [Europejskiej]” – zawierał rozdział 2, dotyczący „[n]ieprawidłowości”, w którym znajdowały się art. 32–35 wspomnianego rozporządzenia.
6 Artykuł 32 rozporządzenia nr 1290/2005, przewidujący przepisy szczególne dotyczące EFRG, stanowił w ust. 5 akapit pierwszy:
„Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło w terminie czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub w terminie ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi, konsekwencje finansowe nieodzyskania ponosi w 50 % zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50 % budżet wspólnotowy”.
7 Artykuł 33 tego rozporządzenia, przewidujący przepisy szczególne dotyczące EFRROW, stanowił w ust. 8 akapit pierwszy:
„Jeżeli odzyskanie nie nastąpiło przed zamknięciem programu rozwoju obszarów wiejskich, konsekwencje finansowe nieodzyskania są ponoszone w 50 % przez zainteresowane państwo członkowskie oraz w 50 % przez budżet wspólnotowy i uwzględnione na koniec terminu czterech lat od daty pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego lub na koniec terminu ośmiu lat, w przypadku gdy odzyskanie jest przedmiotem postępowania przed sądami krajowymi albo w chwili zamknięcia programu, jeżeli powyższe terminy wygasają przed jego zamknięciem”.
8 Artykuł 35 wspomnianego rozporządzenia brzmiał następująco:
„Do celów niniejszego rozdziału pierwsze ustalenie administracyjne lub sądowe stanowi pierwsza pisemna ocena dokonana przez właściwy organ administracyjny lub sądowy stwierdzająca, na podstawie konkretnych faktów, istnienie nieprawidłowości, bez uszczerbku dla możliwości poddania tego stwierdzenia sprawdzeniu lub późniejszemu wycofaniu w wyniku rozwoju przebiegu postępowania administracyjnego lub sądowego”.
9 Rozporządzenie nr 1290/2005, właściwe ratione temporis w odniesieniu do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, zostało uchylone rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13).
Rozporządzenie nr 885/2006
10 Rozporządzenie Komisji (WE) nr 885/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. 2006, L 171, s. 90), zmienione rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1034/2008 z dnia 21 października 2008 r. (Dz.U. 2008, L 279, s. 13) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 885/2006”), stanowiło w art. 5b:
„Bez uszczerbku dla wszelkich innych działań mających na celu egzekwowanie prawa przewidzianych przez przepisy krajowe, państwa członkowskie odliczają wszelkie zaległe należności dłużnika, których wysokość została ustalona zgodnie z krajowym ustawodawstwem, od wszelkich płatności wypłacanych mu przez agencję płatniczą, odpowiedzialną za odzyskanie długu od tego samego beneficjenta”.
11 Rozporządzenie to, mające zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym, zostało uchylone rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz.U. 2014, L 255, s. 18).
Rozporządzenie nr 1122/2009
12 Jak wynika z jego tytułu, rozporządzenie nr 1122/2009 ustanawiało między innymi szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. 2009, L 30, s. 16), odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009.
13 Motywy 73, 90, 92 i 101 rozporządzenia nr 1122/2009 miały następujące brzmienie:
„(73) Należy określić zasady sporządzania szczegółowych sprawozdań z konkretnych kontroli pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Wyspecjalizowani w tej dziedzinie kontrolerzy powinni wskazać wszelkie ustalenia oraz stopień ich ważności, aby umożliwić agencji płatniczej ustalenie odpowiednich zmniejszeń płatności lub, w stosownych przypadkach, wykluczenia z płatności bezpośrednich.
[…]
(90) Informacje na temat wyników kontroli zasady wzajemnej zgodności należy udostępnić wszystkim agencjom płatniczym odpowiedzialnym za zarządzanie poszczególnymi płatnościami podlegającymi wymaganiom w zakresie zasady wzajemnej zgodności, tak aby w uzasadnionych przypadkach umożliwić stosowanie odpowiednich zmniejszeń.
[…]
(92) W odniesieniu do obowiązków w zakresie zasady wzajemnej zgodności, poza stopniowymi zmniejszeniami płatności oraz wykluczeniami zgodnie z zasadą proporcjonalności, należy ustalić, że od pewnego momentu powtarzalne naruszenia tych samych obowiązków w zakresie zasady wzajemnej zgodności, po uprzednim ostrzeżeniu rolnika, powinny być traktowane jako zamierzone niezgodności.
[…]
(101) Aby zapewnić jednolite zastosowanie zasady dobrej wiary na terenie Wspólnoty, w przypadku gdy nienależnie wypłacone kwoty zostają odzyskane, należy określić warunki, na których można powoływać się na te zasady bez uszczerbku dla wydatków związanych z kontrolą rozliczeń zgodnie z rozporządzeniem [nr 1290/2005]”.
14 Artykuł 2 rozporządzenia nr 1122/2009, zatytułowany „Definicje”, przewidywał w akapicie drugim:
„[…] Stosuje się również następujące definicje:
[…]
10. »nieprawidłowości« oznaczają każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy;
[…]
12. »systemy pomocy obszarowej« oznaczają […] wszystkie systemy pomocy ustanowione na mocy tytułów IV oraz V rozporządzenia [nr 73/2009] […];
[…]
23. »zatwierdzony obszar« oznacza obszar, odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy;
[…]
31. »zasada wzajemnej zgodności« oznacza wymogi w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 oraz art. 6 rozporządzenia [nr 73/2009];
[…]”.
15 Tytuł III części II rozporządzenia nr 1122/2009 – „Kontrole” – zawierał rozdział II dotyczący „[k]ontrol[i] odnośnie do kryteriów kwalifikowalności”. W sekcji II tego rozdziału, zatytułowanej „Kontrole na miejscu”, znajdował się art. 32, zatytułowany „Sprawozdanie z kontroli”, który stanowił:
„1. Z każdej kontroli na miejscu przeprowadzonej na mocy przepisów niniejszej sekcji sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. […]
2. Rolnik może podpisać sprawozdanie w celu potwierdzenia swojej obecności przy kontroli oraz dodać do niego swoje uwagi. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię sprawozdania z kontroli.
Jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 35, państwa członkowskie nie mają obowiązku umożliwiać rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania sprawozdania z kontroli, o ile podczas kontroli z wykorzystaniem teledetekcji nie stwierdzono żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń płatności lub wykluczeń”.
16 Tytuł III części II rozporządzenia nr 1122/2009 zawierał ponadto rozdział III, odnoszący się do „[k]ontrol[i] dotycząc[ych] zasady wzajemnej zgodności”, którego sekcja III, zatytułowana „Kontrole na miejscu”, zawierała art. 54 tego rozporządzenia. Artykuł ten, zatytułowany „Sprawozdanie z kontroli”, przewidywał:
„1. Każda kontrola na miejscu przeprowadzona na mocy niniejszego rozdziału stanowi przedmiot sprawozdania z kontroli sporządzonego przez właściwy organ kontroli lub na jego odpowiedzialność […].
Sprawozdanie składa się z następujących części:
[…]
b) części opisującej oddzielne kontrole przeprowadzone w odniesieniu do każdego aktu prawnego i każdej normy, zawierającej w szczególności informacje o:
(i) wymogach i normach będących przedmiotem kontroli na miejscu;
(ii) charakterze i zakresie przeprowadzonych kontroli;
(iii) wynikach kontroli;
(iv) aktach prawnych i normach, w odniesieniu do których wykryto niezgodności;
[…]
2. Rolnik otrzymuje informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu.
[…]
3. […]
Jeżeli agencja płatnicza nie jest właściwym organem kontrolnym, sprawozdanie przesyłane jest do agencji płatniczej lub do organu koordynującego w ciągu miesiąca od jego ukończenia.
[…]”.
17 Tytuł IV tego rozporządzenia – „Podstawa obliczania pomocy, zmniejszeń płatności i wykluczeń z płatności” – zawierał rozdział II, zatytułowany „Ustalenia w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności”, którego sekcja I dotyczyła „[s]ystem[u] płatności jednolitej i inn[ych] system[ów] pomocy obszarowej”. Artykuł 58 wspomnianego rozporządzenia, który znajdował się w tej sekcji, zatytułowany „Zmniejszenia płatności i wykluczenia w przypadkach zawyżenia deklaracji”, stanowił:
„Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru.
Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.
Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji [nr 885/2006]. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane”.
18 Tytuł IV części II rozporządzenia nr 1122/2009 zawierał ponadto rozdział III, zatytułowany „Ustalenia w odniesieniu do wzajemnej zgodności”. Znajdujący się w tym rozdziale art. 70 tego rozporządzenia, zatytułowany „Zasady ogólne i definicje”, stanowił w ust. 4:
„Niezgodności uznaje się za »stwierdzone«, jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub gdy właściwy organ kontroli lub, w stosownych przypadkach, agencja płatnicza uzyskały informacje o nich z innych źródeł”.
19 Rozporządzenie nr 1122/2009, mające zastosowanie ratione temporis do okoliczności faktycznych sporu w postępowaniu głównym w zakresie, w jakim dotyczy on wniosku o przyznanie pomocy za rok 2013, zostało uchylone z dniem 1 stycznia 2015 r. rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. 2014, L 181, s. 48).
Prawo węgierskie
20 Artykuł 60 ust. 1 mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (ustawy nr XVII z 2007 r. o niektórych kwestiach proceduralnych związanych z pomocą i innymi środkami w dziedzinie rolnictwa, rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich oraz rybołówstwa, zwanej dalej „ustawą o pomocy”) przewiduje:
„Jeżeli akt prawa wspólnotowego mający bezpośrednie zastosowanie nie stanowi inaczej, pomoc, do której uprawniony jest zainteresowany, jest potrącana przez instytucję wspierającą w rolnictwie i rozwoju obszarów wiejskich do wysokości długu zainteresowanego z tytułu tych środków i tym samym dług uznaje się za spłacony. Jeżeli kwota pomocy, której można żądać, nie pokrywa wszystkich długów beneficjenta, należy ją zaliczyć na poczet długów zaksięgowanych w kolejności ich wymagalności”.
Postępowanie główne i pytania prejudycjalne
21 FJ jest rolnikiem, który w dniu 14 maja 2013 r. złożył do Magyar Államkincstár (węgierskiego skarbu państwa, zwanego dalej „organem pierwszej instancji”) wniosek o przyznanie pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej za rok 2013 (zwany dalej „wnioskiem o przyznanie pomocy za rok 2013”).
22 W następstwie szeregu kontroli na miejscu przeprowadzonych w latach 2013 i 2014 organ pierwszej instancji decyzją z dnia 30 września 2014 r. oddalił wniosek o przyznanie pomocy za rok 2013 i wykluczył FJ z pomocy na kwotę 3 834 105 forintów węgierskich (HUF) (około 9900 EUR).
23 Decyzją z dnia 23 czerwca 2016 r. minister rolnictwa, działający jako organ drugiej instancji, uchylił tę decyzję ze względu na brak uzasadnienia i nakazał organowi pierwszej instancji wszczęcie nowego postępowania.
24 Decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r. organ ten ponownie rozpatrzył wniosek o przyznanie pomocy za rok 2013. Jednakże w następstwie odwołania wniesionego przez FJ decyzja ta została uchylona decyzją ministra rolnictwa z dnia 13 maja 2019 r., w której po raz drugi nakazano wspomnianemu organowi wszczęcie nowego postępowania.
25 Decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r. organ pierwszej instancji ponownie oddalił wniosek o przyznanie pomocy za rok 2013 i wykluczył FJ z pomocy w wysokości 4 253 460 HUF (około 11 000 EUR) na podstawie art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, dotyczącego kar w przypadku zawyżenia deklaracji przekraczającego 50 % obszaru zatwierdzonego. FJ nie zaskarżył tej decyzji.
26 W dniu 15 maja 2020 r. FJ złożył do tego organu wniosek o przyznanie pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej za rok 2020.
27 Decyzją z dnia 20 października 2020 r. wspomniany organ przyznał FJ z tytułu tego wniosku o przyznanie pomocy zaliczkę w wysokości 235 564 HUF (około 600 EUR).
28 Jednakże postanowieniem z dnia 21 października 2020 r. ten sam organ nakazał, na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy, potrącenie całej kwoty tej zaliczki w celu odzyskania kwoty kary nałożonej na FJ w decyzji tego organu z dnia 27 stycznia 2020 r.
29 Postanowieniem z dnia 23 lutego 2021 r. minister rolnictwa utrzymał w mocy to postanowienie ze względu na to, że zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 i art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy odzyskanie kwoty tej kary może nastąpić w terminie trzech lat kalendarzowych od wydania decyzji z dnia 27 stycznia 2020 r.
30 FJ wniósł skargę na postanowienie z dnia 23 lutego 2021 r. do Fővárosi Törvényszék (sądu dla miasta stołecznego Budapeszt, Węgry), który jest sądem odsyłającym. Twierdzi on, że utożsamiając rok, w którym dokonano ustalenia, o którym mowa w art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, z rokiem, w którym wydano ostateczną decyzję w przedmiocie jego wniosku o przyznanie pomocy, minister rolnictwa nie uwzględnił art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005, który definiuje pojęcie „ustalenia” w przypadku nieprawidłowości popełnionej w ramach finansowania wspólnej polityki rolnej.
31 FJ podnosi, że w niniejszym przypadku rok, w którym dokonano ustalenia, biorąc pod uwagę to pojęcie „ustalenia”, odpowiada rokowi 2013, a jeżeli nie temu, to rokowi 2014, w trakcie których zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, sporządzone protokoły dotyczące tych kontroli i wydana pierwsza decyzja na podstawie tych kontroli. W związku z tym zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 należy anulować kwotę rozpatrywanej kary, która nie została odzyskana w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku 2014.
32 Przed sądem odsyłającym minister rolnictwa nadal utrzymuje, że ponieważ kara ta została nałożona decyzją z dnia 27 stycznia 2020 r., za rok, w którym dokonano ustalenia, należy uznać rok wydania tej decyzji.
33 W tym względzie sąd odsyłający przede wszystkim ma wątpliwości co do tego, czy pojęcie „ustalenia” w rozumieniu art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, które nie zostało zdefiniowane w tym rozporządzeniu, należy interpretować z uwzględnieniem pojęcia „ustalenia” w rozumieniu art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005. Podnosi on, że ów art. 35 jest wprowadzony wyrażeniem „[d]o celów niniejszego rozdziału”, w związku z czym można go stosować wyłącznie w odniesieniu do innych przepisów tytułu IV rozdział 2 tego rozporządzenia dotyczących nieprawidłowości. Jednakże nie wyklucza on, że pojęcie „ustalenia” w rozumieniu wspomnianego art. 35 może mieć zastosowanie również do odzyskania kary przewidzianej w art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ przepis ten odwołuje się do art. 5b rozporządzenia nr 885/2006, a to ostatnie rozporządzenie ustanawia szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1290/2005.
34 Następnie sąd odsyłający uważa, że na podstawie okoliczności faktycznych sprawy w postępowaniu głównym istnieją trzy możliwe wykładnie pojęcia „ustalenia” w rozumieniu art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005.
35 Zgodnie z pierwszą wykładnią, za którą opowiada się minister rolnictwa, ustaleniem jest decyzja ostatecznie kończąca postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie pomocy. Taka wykładnia byłaby spójna z celem takiej decyzji, w której organ ustala okoliczności faktyczne i kwalifikuje je pod względem prawnym. Niemniej sąd odsyłający zastanawia się, czy wspomniana wykładnia jest zgodna z wyrażonym w motywach 92 i 101 rozporządzenia nr 1122/2009 zamiarem prawodawcy Unii polegającym na zapewnieniu poszanowania zasad proporcjonalności, stopniowania i dobrej wiary w ramach zmniejszenia pomocy i wykluczenia z niej, w szczególności gdy – jak w niniejszej sprawie – organ wydaje ostateczną decyzję w sprawie wniosku o przyznanie pomocy siedem lat po jego złożeniu i po stwierdzeniu nieważności dwóch wcześniejszych decyzji w przedmiocie tego wniosku z powodu ich niezgodności z prawem.
36 Zgodnie z drugą wykładnią ustaleniem jest kontrola na miejscu przeprowadzana przez właściwy organ. Kontrolę tę można by bowiem uznać za pierwszą ocenę na piśmie, której organ ten dokonuje w celu stwierdzenia istnienia nieprawidłowości na podstawie konkretnych okoliczności faktycznych. Sąd odsyłający zauważa, że w przypadku gdy wspomniany organ przeprowadza szereg kontroli na miejscu, wykładnia ta rodzi pytanie, czy ustalenie oznacza pierwszą, czy ostatnią z tych kontroli.
37 Zgodnie z trzecią wykładnią ustaleniem jest pierwsza decyzja wydana przez właściwy organ w ramach postępowania w sprawie wniosku o przyznanie pomocy. W niniejszym przypadku chodzi o decyzję z dnia 30 września 2014 r. Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w samym brzmieniu art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005, który odnosi się do „pierwszego ustalenia” i precyzuje, że pozostaje to bez uszczerbku dla późniejszego sprawdzenia lub wycofania tego ustalenia.
38 Wreszcie, gdyby definicja pojęcia „ustalenia” zawarta w art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005 nie miała zastosowania do celów wykładni art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, sąd odsyłający zastanawia się, który rok można uznać w niniejszej sprawie za rok, w którym dokonano ustalenia.
39 W tych okolicznościach Fővárosi Törvényszék (sąd dla miasta stołecznego Budapeszt) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy pojęcie »ustalenia« zdefiniowane w art. 35 rozporządzenia [nr 1290/2005] w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej ma zastosowanie w ramach wykładni i stosowania art. 58 akapit trzeci rozporządzenia [nr 1122/2009]?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na poprzednie pytanie, czy pojęcie »ustalenia« zdefiniowane w art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005 należy interpretować w ten sposób, że za rok kalendarzowy pierwszego ustalenia administracyjnego lub sądowego należy uznać rok kalendarzowy, w którym organ prowadzący postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku
– dokonuje pierwszego działania mającego na celu zgromadzenie materiału dowodowego, w którym stwierdza istnienie nieprawidłowości, to znaczy w niniejszej sprawie rok, w którym sporządzono protokół zawierający wnioski z kontroli na miejscu, lub
– wydaje pierwszą decyzję co do istoty sprawy na podstawie tego działania mającego na celu zgromadzenie materiału dowodowego, lub
– wydaje w ramach postępowania końcową lub ostateczną decyzję o wykluczeniu?
3) Czy na odpowiedź na poprzednie pytanie prejudycjalne ma wpływ okoliczność, że pisemna ocena, która stanowi ustalenie, może zostać następnie poddana wycofaniu lub sprawdzeniu w wyniku prawa do zaskarżenia przysługującego zainteresowanemu na mocy przepisów, a nie na skutek zmian postępowania administracyjnego lub sądowego?
4) Jeżeli rokiem kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, jest rok, w którym podjęto pierwsze działanie mające na celu zgromadzenie materiału dowodowego, a działanie to, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, polegało na kontroli na miejscu przeprowadzonej kilkakrotnie, to czy pojęcie »pierwszego działania mającego na celu zgromadzenie materiału dowodowego«, o którym mowa w art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005, należy interpretować w ten sposób, że odpowiada ono pierwszej kontroli na miejscu przeprowadzonej przez organ, czy też w ten sposób, że odpowiada ono ostatniej kontroli na miejscu, podczas której uwzględniono również uwagi i dowody przedstawione przez zainteresowanego?
5) W przypadku udzielenia odpowiedzi przeczącej na pierwsze pytanie prejudycjalne, czy ma to jakikolwiek wpływ na określoną powyżej treść ustalenia, które należy uwzględnić do celów art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009?”.
W przedmiocie pytań prejudycjalnych
40 Poprzez pięć pytań, które należy rozpatrzyć łącznie, sąd odsyłający zwraca się zasadniczo o odpowiedź, czy pojęcie „ustalenia” w rozumieniu art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować – w razie potrzeby w świetle pojęcia „ustalenia” w rozumieniu art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005 – jako dotyczące, w przypadku gdy rolnik został poddany kontroli na miejscu, sprawozdania z kontroli sporządzonego w wyniku tej kontroli i stwierdzającego istnienie nieprawidłowości w danym wniosku o przyznanie pomocy, czy jako dotyczące pierwszej decyzji co do istoty wydanej na podstawie tego sprawozdania, czy też jako dotyczące ostatecznej decyzji o wykluczeniu z pomocy.
41 Po pierwsze, należy zauważyć z jednej strony, że wątpliwości sądu odsyłającego dotyczące możliwości uwzględnienia art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005 do celów wykładni art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 wynikają w szczególności z faktu, że w węgierskiej wersji językowej tych rozporządzeń oba te przepisy używają jednego i tego samego terminu, a mianowicie „téonymegállapítás”. Tymczasem, o ile niektóre wersje językowe posługują się również jednym i tym samym wyrażeniem, jak wersje niemiecka („Feststellung”) i angielska („finding”), lub przynajmniej bliskimi wyrażeniami, takimi jak wersja francuska (odpowiednio „acte de constat” i „constatation”), o tyle inne wersje językowe tych przepisów używają odrębnych pojęć, takich jak wersje hiszpańska (odpowiednio „acto de comprobación” i „se haya descubierto la irregularidad”), chorwacka (odpowiednio „nalaz” i „kada je utvrđen”), włoska (odpowiednio „verbale” i „accertamento”) lub portugalska (odpowiednio „auto” i „a diferença seja constatada”).
42 Z drugiej strony, mimo że oba te rozporządzenia wchodzą w zakres wspólnej polityki rolnej, należy zauważyć, że rozporządzenie nr 1290/2005 ma charakter generalny, ponieważ zgodnie z jego art. 1 i art. 2 ust. 1 określa ono warunki i zasady szczególne mające zastosowanie do finansowania wydatków w ramach tej polityki i ustanawia dwa fundusze finansowania tych wydatków, a mianowicie EFRG i EFRROW, podczas gdy rozporządzenie nr 1122/2009 ma na celu w sposób bardziej szczegółowy wykonanie rozporządzenia nr 73/2009 w odniesieniu do niektórych aspektów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników.
43 Dokładniej rzecz ujmując, art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005 znajduje się w rozdziale 2 tytułu IV tego rozporządzenia, którego celem jest w szczególności ustanowienie, w przypadku nieodzyskania wydatków w wyniku nieprawidłowości popełnionych przez beneficjentów, podziału obciążenia finansowego między państwa członkowskie i Unię Europejską.
44 W tym celu ów art. 35 przewiduje definicję ustalenia administracyjnego lub sądowego, wyraźnie ograniczając ją „[d]o celów niniejszego rozdziału”, a mianowicie rozdziału 2, w którym znajdują się art. 32–35 wspomnianego rozporządzenia, co wyklucza jego znaczenie dla wykładni innych przepisów.
45 Artykuł 58 rozporządzenia nr 1122/2009 nie dotyczy natomiast obciążeń finansowych ponoszonych przez państwa członkowskie i Unię, lecz sankcji, jakie muszą ponieść rolnicy, którzy zawyżyli deklarację.
46 W tych warunkach należy uznać, że art. 35 rozporządzenia nr 1290/2005 nie ma znaczenia dla wykładni art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009.
47 W drugiej kolejności zgodnie z utrwalonym orzecznictwem przy dokonywaniu wykładni przepisu prawa Unii należy uwzględniać nie tylko jego brzmienie, lecz także jego kontekst oraz cele regulacji, której część ten przepis stanowi (wyrok z dnia 27 stycznia 2021 r., De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, pkt 39 i przytoczone tam orzecznictwo).
48 W tym względzie należy zauważyć, po pierwsze, że art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009 ustanawia, jak wynika z jego tytułu, zmniejszenia i wykluczenia, które mają zastosowanie w przypadkach zawyżenia deklaracji. Zawyżenia deklaracji dotyczą przypadków, w których rolnik, który złożył w odniesieniu do grupy upraw wniosek o pomoc w ramach jednego z systemów pomocy obszarowej – które obejmują w szczególności, jak wynika z art. 2 akapit drugi pkt 12 tego rozporządzenia, system jednolitej płatności obszarowej będący przedmiotem postępowania głównego, przewidziany w tytule V rozporządzenia nr 73/2009 – zadeklarował we wniosku o pomoc obszar większy niż „zatwierdzony obszar”. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 akapit drugi pkt 23 rozporządzenia nr 1122/2009 jako obszar, odnośnie do którego zostały spełnione wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy.
49 Zgodnie z art. 58 akapit trzeci tego rozporządzenia, w przypadku gdy stwierdzona różnica między obszarem zadeklarowanym we wniosku o pomoc a obszarem zatwierdzonym przekracza 50 % tego ostatniego, rolnik zostaje ukarany w wysokości równej kwocie odpowiadającej tej różnicy. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia nr 885/2006, a mianowicie poprzez jej odliczenie od wszelkich przyszłych płatności na rzecz tego rolnika. Niemniej, jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z tym ostatnim artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane.
50 Samo brzmienie art. 58 nie pozwala zatem na jasne określenie znaczenia, jakie należy nadać znajdującemu się w nim pojęciu „ustalenia”.
51 Co się tyczy, po drugie, kontekstu art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, należy zauważyć, że wyrażenia „ustalenie”, „stwierdzenie” lub „stwierdzony” pojawiają się w tym rozporządzeniu wielokrotnie.
52 W tym względzie art. 32 tego rozporządzenia, który dotyczy kontroli na miejscu odnoszących się do kryteriów kwalifikowalności – a mianowicie, jak wynika z art. 21 rozporządzenia nr 73/2009, warunków przewidzianych w tym ostatnim rozporządzeniu, wymaganych do skorzystania z pomocy – ma szczególne znaczenie dla wykładni kontekstowej art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009, ponieważ artykuł ten dotyczy, jak wynika z pkt 17 niniejszego wyroku, ustaleń odnoszących się do tych kryteriów.
53 Artykuł 32 tego rozporządzenia przewiduje przede wszystkim, że z każdej kontroli na miejscu dotyczącej kryteriów kwalifikowalności sporządza się sprawozdanie, które umożliwia wgląd w szczegóły przeprowadzonych kontroli. Następnie rolnik ma możliwość podpisania tego sprawozdania, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości otrzymuje jego kopię. Wreszcie, w przypadku gdy kontrola na miejscu jest przeprowadzana za pomocą teledetekcji i wykaże nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie sprawozdania z kontroli, zanim właściwy organ wyciągnie wnioski z ustaleń w zakresie ewentualnych zmniejszeń lub wykluczeń.
54 Ze wspomnianego art. 32 wynika zatem jasno z jednej strony, że nieprawidłowości zostają stwierdzone w sprawozdaniu z kontroli, a z drugiej strony, że właściwy organ, w celu podjęcia decyzji w sprawie ewentualnych zmniejszeń lub wykluczeń, czyni to na podstawie ustaleń dokonanych w tym sprawozdaniu.
55 Wynika z tego, że pojęcie „ustalenia” w rozumieniu rozporządzenia nr 1122/2009, a w szczególności jego art. 58 akapit trzeci, odpowiada ustaleniom dotyczącym nieprawidłowości ujawnionych w trakcie kontroli na miejscu, zawartym w sporządzonym przy tej okazji sprawozdaniu z kontroli.
56 Wykładnia ta znajduje potwierdzenie w interpretowanym w świetle motywów 73 i 90 rozporządzenia nr 1122/2009 art. 54 tego rozporządzenia, dotyczącym sprawozdań z kontroli, które właściwy organ powinien sporządzić w następstwie wszelkich kontroli na miejscu dotyczących zasady wzajemnej zgodności – a mianowicie, jak wynika z art. 2 akapit drugi pkt 31 tego rozporządzenia, wymogów w zakresie zarządzania oraz dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 5 i 6 rozporządzenia nr 73/2009. Ów art. 54 przewiduje bowiem w szczególności z jednej strony, że sprawozdania te zawierają między innymi ustalenia poczynione w ramach takiej kontroli, a z drugiej strony, że w przypadku gdy właściwym organem kontroli nie jest agencja płatnicza, sprawozdania te są przekazywane tej agencji. Jak zaś wynika z motywów 73 i 90 tego rozporządzenia, ustalenia zawarte w sprawozdaniach z kontroli pozwalają tej agencji płatniczej na ustalenie odpowiednich zmniejszeń lub wykluczeń.
57 Ponadto art. 70 ust. 4 rozporządzenia nr 1122/2009, dotyczący zmniejszeń i wykluczeń związanych z zasadą wzajemnej zgodności, stanowi, że za „stwierdzone” uznaje się przypadki niezgodności wykazane w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z tym rozporządzeniem lub gdy właściwy organ kontroli lub, w stosownych przypadkach, agencja płatnicza uzyskały informacje o nich z innych źródeł. Przepis ten potwierdza zatem nie tylko to, że co do zasady ustalenia wynikają bezpośrednio z kontroli przeprowadzonych zgodnie z tym rozporządzeniem, ale także to, że za stwierdzone można uznać nieprawidłowości odpowiadające przypadkom niezgodności, o których po prostu powiadomiono organ, i to w jakikolwiek sposób. Okazuje się zatem, że pojęcie „ustalenia” w rozumieniu tego rozporządzenia ma charakter nieformalny i że w konsekwencji nie musi ono koniecznie materializować się w decyzji administracyjnej co do istoty sprawy wydanej na podstawie sprawozdania z kontroli.
58 Po trzecie, wykładnię przedstawioną w pkt 55 niniejszego wyroku potwierdzają cele realizowane przez art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009.
59 W tym względzie należy odwołać się do zasady pewności prawa, którą Trybunał bierze pod uwagę w dziedzinie pomocy wypłacanej rolnikom (zob. podobnie wyrok z dnia 27 stycznia 2021 r., De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, pkt 35 i przytoczone tam orzecznictwo), w szczególności gdy chodzi o przepisy dotyczące kar administracyjnych, jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących wykluczenia z pomocy (zob. podobnie wyrok z dnia 4 maja 2006 r., Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, pkt 22). Artykuł 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 w zakresie, w jakim ustanawia termin dla zastosowania kary administracyjnej, ma bowiem właśnie na celu zapewnienie rolnikom pewności prawa.
60 Zasada pewności prawa wymaga, aby takie uregulowania umożliwiały zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków nakładanych na nich przez te uregulowania oraz aby mogli oni poznać jednoznacznie swoje prawa i obowiązki i podjąć w związku z tym odpowiednie działania (wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., Teglgaard i Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
61 Tymczasem uzależnienie pojęcia „ustalenia” w rozumieniu art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 od ryzyka związanego z krajowym postępowaniem administracyjnym – i ewentualnie sądowym – mogłoby sprawić, jak wskazują okoliczności faktyczne sporu w postępowaniu głównym, że zainteresowanemu rolnikowi trudno będzie przewidzieć konsekwencje finansowe, jakie będzie musiał ponieść w przypadku, gdy zdecyduje się złożyć nowy wniosek o pomoc, oraz że pomoc ta zostanie częściowo lub w całości potrącona z powodu nieprawidłowości wykrytych ponad trzy lata wcześniej.
62 W tym względzie należy przypomnieć, że z postanowienia odsyłającego wynika, iż w sporze w postępowaniu głównym ze względu na dwukrotne stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przez organ pierwszej instancji upłynęło ponad siedem lat od momentu przeprowadzenia pierwszej kontroli na miejscu związanej z przedmiotowym wnioskiem o przyznanie pomocy w czerwcu 2013 r. do momentu, w którym władze krajowe w październiku 2020 r. przystąpiły do odzyskania kary za zawyżenie deklaracji.
63 W niniejszym przypadku należy zatem uznać, że rok, w którym dokonano ustalenia w rozumieniu art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, odpowiada rokowi kalendarzowemu, w którym sporządzono sprawozdanie z kontroli opracowane w następstwie kontroli na miejscu i stwierdzające istnienie nieprawidłowości w danym wniosku o przyznanie pomocy.
64 Ze względu na to, że w sprawie w postępowaniu głównym przeprowadzono szereg kontroli na miejscu w latach 2013 i 2014, należy zaznaczyć, iż ustalenie, która z tych kontroli pozwoliła ostatecznie dać podstawę, ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, dla kary nałożonej później przez organy krajowe, a mianowicie wykluczenia z pomocy na kwotę obliczoną zgodnie z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009, będzie należało do sądu krajowego, który jako jedyny jest właściwy do dokonania oceny okoliczności faktycznych.
65 W świetle całości powyższych rozważań na zadane pytania należy odpowiedzieć, iż art. 58 akapit trzeci rozporządzenia nr 1122/2009 należy interpretować w ten sposób, że pojęcie „ustalenia” w rozumieniu tego przepisu odnosi się, w przypadku gdy rolnik został poddany kontroli na miejscu, do sprawozdania z kontroli sporządzonego w następstwie tej kontroli i stwierdzającego istnienie nieprawidłowości w danym wniosku o przyznanie pomocy.
W przedmiocie kosztów
66 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (siódma izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, zmienionego rozporządzeniem wykonawczym Komisji (UE) nr 1368/2011 z dnia 21 grudnia 2011 r.,
należy interpretować w ten sposób, że:
pojęcie „ustalenia” w rozumieniu tego przepisu odnosi się, w przypadku gdy rolnik został poddany kontroli na miejscu, do sprawozdania z kontroli sporządzonego w następstwie tej kontroli i stwierdzającego istnienie nieprawidłowości w danym wniosku o przyznanie pomocy.
Podpisy