ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (siedma komora)
z 18. apríla 2024 (*)
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Poľnohospodárstvo – Spoločná poľnohospodárska politika – Režim priamej podpory v prospech poľnohospodárov – Nariadenie (ES) č. 1122/2009 – Režim jednotných platieb na plochu – Článok 58 – Zníženia a vylúčenia uplatniteľné na prípady nadhodnotenia plôch pri deklarovaní – Pokuta uložená v prípade nadhodnotenia plôch pri deklarovaní o viac ako 50 % určenej plochy – Vymáhanie pokuty počas troch kalendárnych rokov nasledujúcich po kalendárnom roku zistenia – Pojem ‚zistenie‘ – Správa z kontroly, ktorá konštatuje existenciu nezrovnalostí v príslušnej žiadosti o pomoc“
Vo veci C‑79/23 [Kaszamás](i),
ktorej predmetom je návrh na začatie prejudiciálneho konania podľa článku 267 ZFEÚ, podaný rozhodnutím Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť, Maďarsko) z 24. januára 2023 a doručený Súdnemu dvoru 14. februára 2023, ktorý súvisí s konaním:
FJ
proti
Agrárminiszter,
SÚDNY DVOR (siedma komora),
v zložení: predseda siedmej komory F. Biltgen, sudcovia N. Wahl a M. L. Arastey Sahún (spravodajkyňa),
generálny advokát: N. Emiliou,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
so zreteľom na pripomienky, ktoré predložili:
– maďarská vláda, v zastúpení: Z. Biró‑Tóth a M. Z. Fehér, splnomocnení zástupcovia,
– Európska komisia, v zastúpení: J. Aquilina a V. Bottka, splnomocnení zástupcovia,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Návrh na začatie prejudiciálneho konania sa týka výkladu článku 35 nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005 z 21. júna 2005 o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky (Ú. v. EÚ L 209, 2005, s. 1) a článku 58 tretieho odseku nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009 z 30. novembra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 73/2009, pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených uvedeným nariadením, ako aj podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o krížové plnenie v rámci schémy podpory ustanovenej pre odvetvie vinohradníctva a vinárstva (Ú. v. EÚ L 316, 2009, s. 65), zmeneného vykonávacím nariadením Komisie (EÚ) č. 1368/2011 z 21. decembra 2011 (Ú. v. EÚ L 341, 2011, s. 33) (ďalej len „nariadenie č. 1122/2009“).
2 Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi FJ a Agrárminiszter (minister poľnohospodárstva, Maďarsko) vo veci preddavku poskytnutého FJ na základe režimu jednotnej platby na plochu za rok 2020, ktorá bola zadržaná na účely vymoženia pokuty uloženej FJ z dôvodu nadhodnotenia plôch pri deklarovaní v rámci tohto režimu za rok 2013.
Právny rámec
Právo Únie
Nariadenie č. 1290/2005
3 Článok 1 nariadenia č. 1290/2005 uvádzal:
„Toto nariadenie určuje osobitné podmienky a pravidlá uplatniteľné na financovanie výdavkov patriacich pod Spoločnú poľnohospodársku politiku vrátane výdavkov na rozvoj vidieka.“
4 Článok 2 ods. 1 tohto nariadenia stanovoval:
„S cieľom dosiahnuť ciele Spoločnej poľnohospodárskej politiky stanovené zmluvou a zabezpečiť financovanie rôznych opatrení tejto politiky, vrátane opatrení na rozvoj vidieka, sa týmto zriaďuje:
a) Európsky poľnohospodársky záručný fond, ďalej len ‚EPZF‘;
b) Európsky poľnohospodársky fond pre rozvoj vidieka, ďalej len ‚EPFRV‘.“
5 Hlava IV uvedeného nariadenia, nazvaná „Zúčtovanie a dohľad [Európskej k]omisie“, obsahovala kapitolu 2 týkajúcu sa „nezrovnalostí“, v ktorej sa nachádzali články 32 až 35 tohto nariadenia.
6 Článok 32 nariadenia č. 1290/2005 týkajúci sa osobitných ustanovení platných pre EPZF v odseku 5 prvom pododseku stanovoval:
„Pokiaľ sa vymáhanie nevykonalo v lehote štyroch rokov od dátumu prvého správneho súdneho zistenia alebo ôsmich rokov, ak je vymáhanie predmetom konania pred vnútroštátnymi súdmi, finančné dôsledky nevykonaného vymáhania znáša vo výške 50 % daný členský štát a vo výške 50 % rozpočet Spoločenstva.“
7 Článok 33 tohto nariadenia, nazvaný „Osobitné ustanovenia platné pre EPFRV“, v odseku 8 prvom pododseku stanovoval:
„Pokiaľ sa vymáhanie nevykonalo pred uzavretím programu na rozvoj vidieka, finančné dôsledky toho, že nedošlo k vymáhaniu, znáša vo výške 50 % dotknutý členský štát a vo výške 50 % rozpočet Spoločenstva a zaúčtujú sa buď po uplynutí štyroch rokov po prvom správnom alebo súdnom zistení, alebo ôsmich rokov, ak je vymáhanie predmetom konania pred vnútroštátnymi súdmi, alebo pri uzavretí programu, pokiaľ tieto lehoty uplynú pred jeho uzavretím.“
8 Článok 35 uvedeného nariadenia znel:
„Na účely tejto kapitoly prvé správne alebo súdne zistenie znamená prvý písomný posudok príslušného orgánu, správneho alebo súdneho, ktorý na základe konkrétnych faktov uvádza existenciu nezrovnalostí bez toho, aby bola dotknutá možnosť následnej revízie alebo stiahnutia tohto záveru následkom vývoja v priebehu správneho alebo súdneho konania.“
9 Nariadenie (ES) č. 1290/2005 uplatniteľné ratione temporis na skutkové okolnosti v spore vo veci samej bolo zrušené nariadením Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 zo 17. decembra 2013 o financovaní, riadení a monitorovaní spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa zrušujú nariadenia Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Ú. v. EÚ L 347, 2013, s. 549).
Nariadenie č. 885/2006
10 Nariadenie Komisie (ES) č. 885/2006 z 21. júna 2006, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia Rady (ES) č. 1290/2005, pokiaľ ide o akreditáciu platobných agentúr a iných orgánov a zúčtovania EPZF a EPFRV (Ú. v. EÚ L 171, 2006, s. 90), zmenené nariadením Komisie (ES) č. 1034/2008 z 21. októbra 2008 (Ú. v. EÚ L 279, 2008, s. 13) (ďalej len „nariadenie č. 885/2006“), v článku 5b stanovovalo:
„Bez toho, aby boli dotknuté akékoľvek opatrenia vymáhania ustanovené vo vnútroštátnych právnych predpisoch, členské štáty započítajú všetky ešte neuhradené dlhy príjemcu, ktoré sa stanovili v súlade s vnútroštátnymi právnymi predpismi, voči akejkoľvek budúcej platbe, ktorú uhrádza platobná agentúra zodpovedná za vymáhanie dlhu príslušného príjemcu.“
11 Toto nariadenie uplatniteľné ratione temporis na skutkové okolnosti sporu vo veci samej bolo zrušené delegovaným nariadením Komisie (EÚ) č. 907/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady č. 1306/2013, pokiaľ ide o platobné agentúry a ostatné orgány, finančné hospodárenie, schvaľovanie účtovných závierok, zábezpeky a používanie eura (Ú. v. EÚ L 255, 2014, s. 18).
Nariadenie č. 1122/2009
12 Nariadenie č. 1122/2009, ako vyplýva z jeho názvu, stanovovalo najmä podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 73/2009 z 19. januára 2009, ktorým sa ustanovujú spoločné pravidlá režimov priamej podpory pre poľnohospodárov v rámci spoločnej poľnohospodárskej politiky a ktorým sa ustanovujú niektoré režimy podpory pre poľnohospodárov, ktorým sa menia a dopĺňajú nariadenia (ES) č. 1290/2005, (ES) č. 247/2006, (ES) č. 378/2007 a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1782/2003 (Ú. v. EÚ L 30, 2009, s. 16), pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených týmto nariadením č. 73/2009.
13 V odôvodneniach 73, 90, 92 a 101 nariadenia č. 1122/2009 sa uvádzalo:
„(73) Je potrebné ustanoviť pravidlá na vypracovanie podrobných a špecifických správ z kontrol krížového plnenia. Špecializovaní kontrolóri v teréne by mali uviesť všetky zistenia, ako aj stupeň závažnosti týchto zistení s cieľom umožniť platobnej agentúre stanoviť príslušné zníženia alebo, pokiaľ sa taký prípad vyskytne, rozhodnúť o vylúčeniach z poskytovania priamych platieb.
…
(90) Informácie o výsledkoch kontrol krížového plnenia by sa mali sprístupniť všetkým platobným agentúram zodpovedným za správu rôznych platieb, na ktoré sa vzťahuje krížové plnenie, a to tak, aby sa mohli uplatniť vhodné zníženia, ak sú odôvodnené na základe zistení.
…
(92) S ohľadom na povinnosti súvisiace s krížovým plnením by sa okrem odstupňovania znížení alebo vylúčení s ohľadom na zásadu proporcionality malo ustanoviť, že od určitého momentu by sa opakované porušenia tej istej povinnosti súvisiacej s krížovým plnením mali po predchádzajúcom varovaní poľnohospodára považovať za úmyselný nesúlad.
…
(101) S cieľom zabezpečiť v rámci Spoločenstva jednotné uplatňovanie zásady konania v dobrej viere by sa pri vymáhaní neoprávnene vyplatených súm mali ustanoviť podmienky, za ktorých je možné túto zásadu uplatniť bez toho, aby bolo dotknuté nakladanie s príslušnými výdavkami v rámci zúčtovania podľa nariadenia [č. 1290/2005]“
14 Článok 2 nariadenia č. 1122/2009, nazvaný „Vymedzenie pojmov“, v odseku 1 stanovoval:
„… Uplatňuje sa aj toto vymedzenie pojmov:
…
(10) ‚nezrovnalosť‘ je každé nedodržanie príslušných pravidiel poskytovania dotknutej pomoci;
…
(12) ‚schémy pomoci na plochu‘ sú všetky schémy pomoci ustanovené podľa hláv IV a V nariadenia [č. 73/2009]…;
…
(23) ,stanovená plocha‘ je plocha, v prípade ktorej sa splnili všetky podmienky ustanovené v pravidlách poskytovania pomoci;…
…
(31) ‚krížové plnenie‘ sú povinné požiadavky na hospodárenie a dobrý poľnohospodársky a environmentálny stav v súlade s článkami 5 a 6 nariadenia [č. 73/2009];
…“
15 Hlava III časť II nariadenia č. 1122/2009, nazvaná „Kontroly“, obsahovala kapitolu II týkajúcu sa „kontroly kritérií oprávnenosti“. V oddiele II tejto kapitoly, nazvanom „Kontroly na mieste“, sa nachádzal článok 32 tohto nariadenia s názvom „Správa z kontroly“, ktorý stanovoval:
„1. Z každej kontroly na mieste podľa tohto oddielu sa vypracuje správa z kontroly, ktorou sa umožní zrevidovať podrobnosti uskutočnených kontrol. …
2. Poľnohospodárovi sa poskytne príležitosť podpísať správu, aby tak potvrdil svoju prítomnosť na kontrole a doplnil svoje vyjadrenie. Pokiaľ sa zistia nedostatky, poľnohospodár dostane kópiu správy z kontroly.
Pokiaľ sa kontrola na mieste uskutočňuje pomocou diaľkového snímania v súlade s článkom 35, členské štáty môžu rozhodnúť neposkytnúť poľnohospodárovi alebo jeho zástupcovi možnosť podpísať správu z kontroly, ak sa počas kontroly diaľkovým snímaním nezistia žiadne nedostatky. Ak sa takýmito kontrolami odhalia nezrovnalosti, príležitosť podpísať správu sa poľnohospodárovi poskytne pred tým, ako príslušné orgány na základe zistení dospejú k zníženiam alebo vylúčeniam.“
16 Hlava III časť II nariadenia č. 1122/2009 okrem toho obsahovala kapitolu III týkajúcu sa „kontroly krížového plnenia“, ktorej oddiel III s názvom „Kontroly na mieste“ obsahoval článok 54 tohto nariadenia. Tento článok, nazvaný „Správa z kontroly“, stanovoval:
„1. Z každej kontroly na mieste podľa tejto kapitoly… príslušný kontrolný orgán vypracuje správu alebo zodpovedá za jej vypracovanie. …
Správa sa rozdelí na tieto časti:
…
b) časť, ktorá sa venuje vykonaným kontrolám týkajúcim sa jednotlivo každého z aktov a každej z noriem a ktorá obsahuje najmä tieto informácie:
i) požiadavky a normy, ktoré boli predmetom kontroly na mieste;
ii) povaha a rozsah vykonaných kontrol;
iii) zistenia;
iv) akty a normy, v súvislosti s ktorými sa zistil nesúlad;
…
2. O každom zistenom nesúlade sa poľnohospodárovi zašle informácia do troch mesiacov odo dňa kontroly na mieste.
…
3. …
Pokiaľ platobná agentúra nie je príslušným kontrolným orgánom, správa sa zašle platobnej agentúre alebo koordinačnému orgánu do jedného mesiaca od jej ukončenia.
…“
17 Hlava IV časť II uvedeného nariadenia s názvom „Základ výpočtu pomoci, znížení a vylúčení“ obsahovala kapitolu II, nazvanú „Zistenia týkajúce sa kritérií oprávnenosti“, ktorej oddiel I sa týkal „režimu jednotnej platby a iných schém pomoci ‚na plochu‘“. Článok 58 tohto nariadenia, ktorý sa nachádzal v tomto oddiele, nazvaný „Zníženia a vylúčenia v prípadoch nadhodnotenia pri deklarovaní“, stanovoval:
„Ak plocha týkajúca sa skupiny plodín deklarovaná na účely akýchkoľvek schém pomoci na plochu presahuje plochu stanovenú v súlade s článkom 57, pomoc sa vypočíta na základe stanovenej plochy zníženej o dvojnásobok zisteného rozdielu, ak je tento rozdiel väčší než 3 % alebo dva hektáre, nie však väčší než 20 % stanovenej plochy.
Ak je rozdiel väčší ako 20 % určenej plochy, žiadna pomoc na plochu sa v prípade príslušnej skupiny plodín neposkytuje.
Ak je rozdiel väčší ako 50 %, poľnohospodár sa takisto vylučuje z prijímania pomoci do výšky rovnajúcej sa sume, ktorá zodpovedá rozdielu medzi deklarovanou plochou a plochou určenou v súlade s článkom 57 tohto nariadenia. Táto suma sa započíta v súlade s článkom 5b nariadenia Komisie [č. 885/2006]. Ak sa táto suma nemôže v plnej výške započítať v súlade s uvedeným článkom počas troch kalendárnych rokov po kalendárnom roku zistenia, neuhradený zostatok zanikne.“
18 Hlava IV časť II nariadenia č. 1122/2009 okrem toho obsahovala kapitolu III, nazvanú „Zistenia v súvislosti s krížovým plnením“. Článok 70 tohto nariadenia nachádzajúci sa v tejto kapitole, nazvaný „Všeobecné zásady a vymedzenie pojmov“, v odseku 4 stanovoval:
„Výskyty nesúladu sa považujú za ‚určené‘, ak sa zistili v dôsledku akéhokoľvek druhu kontrol vykonaných v súlade s týmto nariadením alebo po tom, ako boli na nich príslušný kontrolný orgán alebo prípadne platobná agentúra akýmkoľvek iným spôsobom upozornení.“
19 Nariadenie č. 1122/2009 uplatniteľné ratione temporis na skutkové okolnosti sporu vo veci samej v rozsahu, v akom sa týka žiadosti o pomoc za rok 2013, bolo zrušené s účinnosťou od 1. januára 2015 delegovaným nariadením Komisie (EÚ) č. 640/2014 z 11. marca 2014, ktorým sa dopĺňa nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 1306/2013 vzhľadom na integrovaný administratívny a kontrolný systém, podmienky zamietnutia alebo odňatia platieb a administratívne sankcie uplatniteľné na priame platby, podporné nariadenia na rozvoj vidieka a krížové plnenie (Ú. v. EÚ L 181, 2014, s. 48).
Maďarské právo
20 Ustanovenie § 60 ods. 1 a mezőgazdasági, agrár vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (zákon č. XVII z roku 2007 o konkrétnych aspektoch postupu poskytovania pomoci a iných opatreniach v oblasti poľnohospodárstva, rozvoja vidieka a rybného hospodárstva; ďalej len „zákon o pomoci“) stanovuje:
„Ak nie je v priamo uplatniteľnom akte Spoločenstva stanovené niečo iné, orgán zodpovedný za podporu poľnohospodárstva a rozvoj vidieka odmietne vyplatiť pomoc, ktorá prináleží príjemcovi, až do výšky sumy, ktorú príjemca dlhuje v súvislosti s podpornými opatreniami, a dlh sa tým považuje za splatený. Ak výška pomoci, na ktorú má príjemca nárok, nepokrýva v plnej výške jeho evidované dlhy, tieto dlhy sa uhradia v poradí, v akom sú splatné.“
Spor vo veci samej a prejudiciálne otázky
21 FJ je poľnohospodár, ktorý 14. mája 2013 podal na Magyar Államkincstár (maďarská štátna pokladnica, ďalej len „prvostupňový orgán“) žiadosť o pomoc v rámci režimu jednotnej platby na plochu za rok 2013 (ďalej len „žiadosť o pomoc z roku 2013“).
22 Po viacerých kontrolách na mieste vykonaných v rokoch 2013 a 2014 prvostupňový orgán rozhodnutím z 30. septembra 2014 zamietol žiadosť o pomoc z roku 2013 a vylúčil FJ z poskytnutia pomoci vo výške 3 834 105 maďarských forintov (HUF) (približne 9 900 eur).
23 Uznesením z 23. júna 2016 minister poľnohospodárstva konajúci ako druhostupňový orgán zrušil toto rozhodnutie pre nedostatok odôvodnenia a nariadil prvostupňovému orgánu, aby začal nové konanie.
24 Prvostupňový orgán opätovne rozhodol o žiadosti o pomoc z roku 2013 rozhodnutím z 9. apríla 2018. V nadväznosti na sťažnosť FJ však bolo toto rozhodnutie zrušené uznesením ministra poľnohospodárstva z 13. mája 2019, ktorým bolo uvedenému orgánu po druhýkrát nariadené začať nové konanie.
25 Rozhodnutím z 27. januára 2020 prvostupňový orgán opätovne zamietol žiadosť o pomoc z roku 2013 a vylúčil FJ z poskytovania pomoci vo výške 4 253 460 HUF (približne 11 000 eur) na základe článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009 týkajúceho sa sankcií v prípade nadhodnotenia pri deklarovaní o viac ako 50 % určenej plochy. FJ toto rozhodnutie nenapadol.
26 Dňa 15. mája 2020 FJ predložil tomuto orgánu žiadosť o pomoc v rámci režimu jednotnej platby na plochu za rok 2020.
27 Rozhodnutím z 20. októbra 2020 uvedený orgán poskytol FJ na základe tejto žiadosti o pomoc preddavok vo výške 235 564 HUF (približne 600 eur).
28 Uznesením z 21. októbra 2020 však ten istý orgán podľa § 60 ods. 1 zákona o pomoci nariadil zaistenie celej sumy tohto preddavku, a to na účely vymáhania pokuty uloženej FJ v rozhodnutí tohto orgánu z 27. januára 2020.
29 Uznesením z 23. februára 2021 minister poľnohospodárstva potvrdil toto uznesenie s odôvodnením, že podľa článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009 a § 60 ods. 1 zákona o pomoci môže k vymáhaniu sumy tejto sankcie dôjsť v lehote troch kalendárnych rokov od rozhodnutia z 27. januára 2020.
30 FJ napadol uznesenie z 23. februára 2021 žalobou podanou na Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť, Maďarsko), ktorý podal návrh na začatie prejudiciálneho konania. FJ tvrdí, že minister poľnohospodárstva tým, že za rok zistenia uvedený v článku 58 treťom odseku nariadenia č. 1122/2009 považoval rok, v ktorom bolo vydané konečné rozhodnutie o jeho žiadosti o pomoc, nezohľadnil článok 35 nariadenia č. 1290/2005, ktorý definuje pojem „zistenie“ v prípade nezrovnalosti, ku ktorej došlo v rámci financovania spoločnej poľnohospodárskej politiky.
31 FJ tvrdí, že v prejednávanej veci zodpovedá rok zistenia s ohľadom na tento pojem „zistenie“ roku 2013, prípadne ak to nie je možné, roku 2014, počas ktorého boli vykonané kontroly na mieste, boli vyhotovené zápisnice o týchto kontrolách a bolo prijaté prvé rozhodnutie na základe uvedených kontrol. V súlade s článkom 58 tretím odsekom nariadenia č. 1122/2009 by preto výška predmetnej pokuty, ktorá nebola vymožená počas troch kalendárnych rokoch nasledujúcich po roku 2014, mala zaniknúť.
32 Minister poľnohospodárstva pred vnútroštátnym súdom naďalej tvrdí, že vzhľadom na to, že táto sankcia bola uložená rozhodnutím z 27. januára 2020, za rok zistenia treba považovať rok prijatia tohto rozhodnutia.
33 V tejto súvislosti má vnútroštátny súd v prvom rade pochybnosti o tom, či sa má pojem „zistenie“ v zmysle článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009, ktorý nie je v tomto nariadení definovaný, vykladať s prihliadnutím na pojem „zistenie“ v zmysle článku 35 nariadenia č. 1290/2005. Zdôrazňuje, že tento článok 35 je uvedený formuláciou „na účely tejto kapitoly“, takže by sa mohol uplatňovať len vo vzťahu k ostatným ustanoveniam hlavy IV kapitoly 2 tohto nariadenia, ktoré sa týkajú nezrovnalostí. Nevylučuje však, že pojem „zistenie“ v zmysle uvedeného článku 35 môže byť použiteľný aj pri vymáhaní pokuty stanovenej v článku 58 treťom odseku nariadenia č. 1122/2009, keďže tento článok odkazuje na článok 5b nariadenia č. 885/2006 a toto posledné uvedené nariadenie stanovuje podrobné pravidlá uplatňovania nariadenia č. 1290/2005.
34 Vnútroštátny súd sa následne domnieva, že na základe skutkových okolností veci samej existujú tri možné výklady pojmu „zistenie“ v zmysle článku 35 nariadenia č. 1290/2005.
35 Podľa prvého výkladu, ktorý podporuje minister poľnohospodárstva, je zistením rozhodnutie, ktorým sa s konečnou platnosťou ukončuje konanie o žiadosti o pomoc. Tento výklad je v súlade s cieľom takéhoto rozhodnutia, ktorým orgán konštatuje skutkový stav a kvalifikuje ho z právneho hľadiska. Vnútroštátny súd sa však pýta, či je uvedený výklad v súlade so zámerom normotvorcu Únie, vyjadreným v odôvodneniach 92 a 101 nariadenia č. 1122/2009, a to zámerom zabezpečiť v rámci zníženia a vylúčenia pomoci dodržiavanie zásad proporcionality, odstupňovania a dobrej viery, najmä ak, ako v prejednávanej veci, orgán vydá konečné rozhodnutie o žiadosti o pomoc sedem rokov po podaní tejto žiadosti a po zrušení dvoch predchádzajúcich rozhodnutí o tejto žiadosti z dôvodu ich protiprávnosti.
36 Podľa druhého výkladu je zistením kontrola na mieste vykonaná príslušným orgánom. Táto kontrola by totiž mohla byť považovaná za prvé písomné posúdenie, ktoré tento orgán vykoná s cieľom dospieť k záveru o existencii nezrovnalosti na základe konkrétnych skutočností. Vnútroštátny súd poznamenáva, že za predpokladu, že uvedený orgán vykoná viacero kontrol na mieste, tento výklad vyvolá otázku, či zistenie predstavuje prvú alebo poslednú z týchto kontrol.
37 Podľa tretieho výkladu je zistením prvé rozhodnutie, ktoré vydal príslušný orgán v rámci konania o žiadosti o pomoc. V prejednávanej veci ide o rozhodnutie z 30. septembra 2014. Tento výklad potvrdzuje samotné znenie článku 35 nariadenia č. 1290/2005, ktorý odkazuje na „prvé zistenia“ a spresňuje, že týmto zistením nie je dotknutá možnosť následnej revízie alebo stiahnutia tohto zistenia.
38 Napokon, ak by definícia pojmu „zistenie“ uvedená v článku 35 nariadenia č. 1290/2005 nemala byť uplatniteľná na účely výkladu článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009, vnútroštátny súd sa pýta, ktorý rok možno v prejednávanej veci považovať za rok zistenia.
39 Za týchto podmienok Fővárosi Törvényszék (Súd hlavného mesta Budapešť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru nasledujúce prejudiciálne otázky:
„1. Je pojem ‚zistenie‘ vymedzený v článku 35 [nariadenia č. 1290/2005] o financovaní Spoločnej poľnohospodárskej politiky uplatniteľný pri výklade a uplatňovaní článku 58 tretieho odseku [nariadenia č. 1122/2009]?
2. V prípade kladnej odpovede na predchádzajúcu prejudiciálnu otázku, má sa pojem ‚zistenie‘ vymedzený v článku 35 [nariadenia č. 1290/2005] vykladať v tom zmysle, že za kalendárny rok prvého správneho alebo súdneho zistenia sa má považovať kalendárny rok, v ktorom orgán, ktorý rozhoduje o správnom konaní začatom na základe žiadosti
– vykoná prvý úkon zameraný na získanie dôkazov, pri ktorom zistí existenciu nezrovnalosti, čo je v prejednávanej veci rok, v ktorom bol vypracovaný protokol obsahujúci závery z kontroly na mieste, alebo
– vydá prvé meritórne rozhodnutie na základe tohto úkonu zameraného na získanie dôkazov, alebo
– vydá v rámci konania konečné alebo právoplatné rozhodnutie, ktorým rozhodne o vylúčení?
3. Má na odpoveď na predchádzajúcu prejudiciálnu otázku nejaký vplyv skutočnosť, že písomný posudok, ktorý je zistením, môže byť následne stiahnutý alebo revidovaný v dôsledku práva na opravný prostriedok, ktoré dotknutej osobe priznávajú právne predpisy, a nie v dôsledku zmien v priebehu správneho alebo súdneho konania?
4. Ak je kalendárnym rokom zistenia rok prvého úkonu zameraného na získanie dôkazov a – ako je to v prejednávanej veci – tento úkon spočíval v kontrole na mieste, ktorá bola vykonaná niekoľkokrát, má sa pojem ‚prvý úkon zameraný na získanie dôkazov‘ podľa článku 35 [nariadenia č. 1290/2005] vykladať v tom zmysle, že zodpovedá prvej kontrole orgánu na mieste, alebo v tom zmysle, že zodpovedá poslednej kontrole orgánu na mieste, pri ktorej boli zohľadnené aj pripomienky a dôkazy predložené dotknutou osobou?
5. V prípade zápornej odpovede na prvú prejudiciálnu otázku, mení sa tým niečo na predtým vymedzenom obsahu zistenia, ktoré sa má zohľadniť na účely článku 58 [tretieho odseku] [nariadenia č. 1122/2009]?“
O prejudiciálnych otázkach
40 Svojimi piatimi otázkami, ktoré treba preskúmať spoločne, sa vnútroštátny súd v podstate pýta, či sa má pojem „zistenie“ v zmysle článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009 – prípadne s ohľadom na pojem „zistenie“ v zmysle článku 35 nariadenia č. 1290/2005 – vykladať tak, že sa v prípade, ak poľnohospodár bol podrobený kontrole na mieste, vzťahuje na správu z kontroly, ktorá bola vypracovaná na základe tejto kontroly a ktorá konštatuje existenciu nezrovnalostí v príslušnej žiadosti o pomoc alebo na prvé meritórne rozhodnutie prijaté na základe tejto správy alebo na konečné rozhodnutie o vylúčení poskytnutia pomoci.
41 V prvom rade je potrebné na jednej strane uviesť, že položenie otázok vnútroštátneho súdu týkajúcich sa možnosti zohľadnenia článku 35 nariadenia č. 1290/2005 na účely výkladu článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009 možno vysvetliť najmä tým, že v maďarskej jazykovej verzii týchto nariadení používajú tieto dve ustanovenia jeden a ten istý pojem, čiže „tenymegállapítás“. Hoci niektoré jazykové verzie týchto ustanovení používajú takisto jeden a ten istý výraz, ako napríklad nemecká verzia („Feststellung“) a anglická („finding“), alebo prinajmenšom výrazy blízke, ako napríklad francúzska verzia („acte de constat“ a „constatation“), iné jazykové verzie uvedených ustanovení už používajú odlišné pojmy, ako napríklad španielska verzia („acto de comprobación“ a „se haya descubierto la irregularidad“), chorvátska verzia („nalaz“ a „kada je utvrđen“), talianska verzia („“verbale a „accertamento“) alebo portugalská verzia („auto“ a „a diferença seja constatada“).
42 Na druhej strane, hoci tieto dve nariadenia patria do oblasti spoločnej poľnohospodárskej politiky, treba poznamenať, že nariadenie č. 1290/2005 má všeobecnú pôsobnosť, keďže v súlade s jeho článkom 1 a jeho článkom 2 ods. 1 určuje osobitné podmienky a pravidlá uplatniteľné na financovanie výdavkov patriacich pod túto politiku a zriaďuje dva finančné fondy na financovanie týchto výdavkov, a to EPZF a EPFRV, zatiaľ čo nariadenia č. 1122/2009 má za cieľ konkrétnejšie vykonať nariadenie č. 73/2009, pokiaľ ide o určité aspekty schém priamej podpory v prospech poľnohospodárov.
43 Presnejšie článok 35 nariadenia č. 1290/2005 sa nachádza v kapitole 2 hlavy IV tohto nariadenia, ktorej cieľom je najmä stanoviť v prípade nevymoženia výdavkov v nadväznosti na nezrovnalosti, ktorých sa dopustili príjemcovia, rozdelenie finančného zaťaženia medzi členské štáty a Európsku úniu.
44 Na tento účel tento článok 35 stanovuje definíciu správneho alebo súdneho zistenia, pričom ho výslovne vymedzuje „na účely tejto kapitoly“, a to kapitoly 2, v ktorej sa nachádzajú články 32 až 35 uvedeného nariadenia, čo vedie k vylúčeniu jeho relevantnosti pre výklad iných ustanovení.
45 Článok 58 nariadenia č. 1122/2009 ako taký sa netýka finančného zaťaženia, ktoré musia znášať členské štáty a Únia, ale sankcií, ktoré musia znášať poľnohospodári, ktorí vykonali nadhodnotenie pri deklarovaní.
46 Za týchto okolností je potrebné vychádzať z toho, že článok 35 nariadenia č. 1290/2005 nie je relevantný na účely výkladu článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009.
47 V druhom rade podľa ustálenej judikatúry je pri výklade ustanovenia práva Únie potrebné zohľadniť nielen jeho znenie, ale aj jeho kontext a ciele sledované právnymi predpismi, ktorých je súčasťou (rozsudok z 27. januára 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, bod 39 a citovaná judikatúra).
48 V tejto súvislosti treba po prvé poznamenať, že článok 58 nariadenia č. 1122/2009 stanovuje, ako vyplýva z jeho názvu, zníženia a vylúčenia v prípadoch nadhodnotenia plôch pri deklarovaní. Nadhodnotenia pri deklarovaní sa vzťahujú na prípady, keď poľnohospodár, ktorý požiadal o pomoc pre skupinu plodín v rámci niektorého z režimov pomoci „na plochu“ – ktoré zahŕňajú okrem iných, ako vyplýva z článku 2 druhého odseku bodu 12 tohto nariadenia, režim jednotnej platby na plochu dotknutý vo veci samej, stanovený v hlave V nariadenia č. 73/2009 – deklaruje vo svojej žiadosti o pomoc určitú plochu, ktorá presahuje „stanovenú plochu“. Tá je definovaná v článku 2 druhom odseku bode 23 nariadenia č. 1122/2009 ako plocha, v prípade ktorej sa splnili všetky podmienky stanovené pre poskytnutie takejto pomoci.
49 Podľa článku 58 tretieho odseku tohto nariadenia ak rozdiel medzi plochou deklarovanou v žiadosti o pomoc a určenou plochou presahuje 50 % tejto plochy, poľnohospodárovi je penalizovaný až do výšky rovnajúcej sa sume, ktorá zodpovedá tomuto rozdielu. Táto suma sa vymáha v súlade s článkom 5b nariadenia č. 885/2006, a to tak, že sa odpočíta z akejkoľvek budúcej platby, ktorá sa má vyplatiť tomuto poľnohospodárovi. Ak sa táto suma nemôže v plnej výške vymôcť v súlade s uvedeným článkom počas troch kalendárnych rokov nasledujúcich po kalendárnom roku zistenia, neuhradený zostatok zanikne.
50 Znenie tohto článku 58 teda samo osebe neumožňuje jasne určiť význam, ktorý má byť priznaný pojmu „zistenie“, ktorý je v tomto článku uvedený.
51 Pokiaľ ide po druhé o kontext článku 58 nariadenia č. 1122/2009, treba povedať, že pojmy „zistenie“ (constatation), „zistenie“ (constat) alebo „zistený/á/é“ (constaté/e) sa v tomto nariadení viackrát objavujú.
52 V tejto súvislosti článok 32 uvedeného nariadenia, ktorý sa vzťahuje na kontroly na mieste týkajúce sa kritérií oprávnenosti – a síce, ako vyplýva z článku 21 nariadenia č. 73/2009, podmienok stanovených v tomto nariadení, ktoré sa vyžadujú na získanie pomoci –, je osobitne relevantný pre kontextuálny výklad článku 58 nariadenia č. 1122/2009 v rozsahu, v akom sa tento článok 58 nariadenia č. 1122/2009 týka, ako vyplýva z bodu 17 tohto rozsudku, zistení týkajúcich sa týchto kritérií.
53 Článok 32 tohto nariadenia stanovuje, že z každej kontroly na mieste týkajúcej sa kritérií oprávnenosti sa najprv vypracuje správa z kontroly, pričom sa v nej zohľadnia podrobnosti uskutočnených kontrol. Poľnohospodárovi sa následne poskytne príležitosť podpísať správu, a pokiaľ sa zistia nedostatky, poľnohospodár dostane kópiu správy z kontroly. Napokon, ak sa kontrola na mieste uskutoční pomocou diaľkového snímania a odhalia sa ňou nezrovnalosti, príležitosť podpísať správu sa poľnohospodárovi poskytne predtým, ako príslušné orgány na základe zistení rozhodnú o zníženiach alebo vylúčeniach.
54 Z tohto článku 32 tak jasne vyplýva, že na jednej strane sa v správe z kontroly zistia nezrovnalosti a na druhej strane príslušný orgán pri rozhodovaní o prípadných zníženiach alebo vylúčeniach k nim pristúpi na základe zistení uvedených v tejto správe.
55 Z toho vyplýva, že pojem „zistenie“ v zmysle nariadenia č. 1122/2009, a najmä v zmysle jeho článku 58 tretieho odseku, zodpovedá zisteniam nezrovnalostí konštatovaných počas kontroly na mieste, ktoré sú uvedené v správe z kontroly vypracovanej pri tejto príležitosti.
56 Tento výklad je podporený článkom 54 nariadenia č. 1122/2009 zameraným na správy z kontroly, ktoré musí príslušný orgán vypracovať po každej kontrole na mieste, ktorá sa týka krížového plnenia – teda, ako vyplýva z článku 2 druhého odseku bodu 31 tohto nariadenia, povinných požiadaviek na hospodárenie a dobrý poľnohospodársky a environmentálny stav v súlade s článkami 5 a 6 nariadenia č. 73/2009 – v spojení s odôvodneniami 73 a 90 nariadenia č. 1122/2009. Tento článok 54 totiž na jednej strane stanovuje, že tieto správy obsahujú okrem iného zistenia v súvislosti s takouto kontrolou, a na druhej strane, že ak príslušný kontrolný orgán nie je platobnou agentúrou, uvedené správy sa zašlú platobnej agentúre. Ako však vyplýva z odôvodnení 73 a 90 tohto nariadenia, zistenia uvedené v správach o kontrole umožňujú uvedenej platobnej agentúre stanoviť príslušné zníženia alebo vylúčenia.
57 Okrem toho článok 70 ods. 4 nariadenia č. 1122/2009 týkajúci sa znížení a vylúčení v súvislosti s krížovým plnením stanovuje, že za „určené“ sa považujú prípady nesúladu, ak sa zistili v dôsledku akéhokoľvek druhu kontrol vykonaných v súlade s týmto nariadením alebo potom, ako boli na ne príslušný kontrolný orgán alebo prípadne platobná agentúra akýmkoľvek iným spôsobom upozornení. Toto ustanovenie tak potvrdzuje nielen to, že vo všeobecnosti zistenia vyplývajú priamo z kontrol vykonaných v súlade s uvedeným nariadením, ale aj to, že za zistené možno považovať nezrovnalosti zodpovedajúce prípadom nesúladu, ktoré boli jednoducho oznámené orgánu, a to akýmkoľvek spôsobom. Zdá sa teda, že pojem „zistenie“ v zmysle tohto nariadenia má neformálnu povahu a v dôsledku toho sa nemusí nevyhnutne materializovať v meritórnom správnom rozhodnutí prijatom na základe správy o kontrole.
58 Po tretie výklad uvedený v bode 55 tohto rozsudku potvrdzujú aj ciele, ktoré sleduje článok 58 tretí odsek nariadenia č. 1122/2009.
59 V tejto súvislosti treba odkázať na zásadu právnej istoty, na ktorú Súdny dvor prihliada v oblasti pomoci vyplácanej poľnohospodárom (pozri v tomto zmysle rozsudok z 27. januára 2021, De Ruiter, C‑361/19, EU:C:2021:71, bod 35 a citovanú judikatúru), najmä pokiaľ ide o ustanovenia týkajúce sa správnych sankcií, ako je to v prípade pravidiel týkajúcich sa vylúčenia pomoci (pozri v tomto zmysle rozsudok zo 4. mája 2006, Haug, C‑286/05, EU:C:2006:296, bod 22). Článok 58 tretí odsek nariadenia č. 1122/2009 totiž tým, že stanovuje lehotu na uplatnenie správnej sankcie, má práve zabezpečiť právnu istotu poľnohospodárov.
60 Zásada právnej istoty si vyžaduje, aby právna úprava Únie dotknutým osobám umožnila presne poznať rozsah povinností, ktoré im ukladá, pričom musia mať možnosť jednoznačne poznať svoje práva a povinnosti a podľa toho konať (rozsudok z 25. júla 2018, Teglgaard a Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, bod 52, ako aj citovaná judikatúra).
61 Ak by však pojem „zistenie“ v zmysle článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009 mal závisieť od rizík správneho – prípadne súdneho – vnútroštátneho konania, mohlo by to, ako to dokazujú skutkové okolnosti sporu vo veci samej, sťažiť dotknutému poľnohospodárovi predvídateľnosť finančných dôsledkov, ktoré bude musieť znášať v prípade, že sa rozhodne podať novú žiadosť o pomoc, a táto pomoc bude čiastočne alebo úplne zadržaná z dôvodu nezrovnalostí zistených pred viac ako tromi kalendárnymi rokmi.
62 V tejto súvislosti je potrebné pripomenúť, že z návrhu na začatie prejudiciálneho konania vyplýva, že v spore vo veci samej z dôvodu, že rozhodnutia prijaté prvostupňovým orgánom boli dvakrát zrušené, uplynulo viac ako sedem rokov od okamihu uskutočnenia prvej kontroly na mieste v súvislosti s príslušnou žiadosťou o pomoc, teda od júna 2013, do okamihu, keď vnútroštátne orgány pristúpili k vymáhaniu pokuty za nadhodnotenie pri deklarovaní, teda do októbra 2020.
63 V prejednávanej veci sa tak treba domnievať, že rok zistenia v zmysle článku 58 tretieho odseku nariadenia č. 1122/2009 zodpovedá kalendárnemu roku, počas ktorého bola vypracovaná správa o kontrole vydaná na základe kontroly na mieste a konštatujúca existenciu nezrovnalostí v dotknutej žiadosti o pomoc.
64 Vzhľadom na to, že v spore vo veci samej sa v priebehu rokov 2013 a 2014 uskutočnili viaceré kontroly na mieste, treba dodať, že prináleží vnútroštátnemu súdu, ktorý je jediný príslušný na posúdenie skutkových okolností, aby určil, ktorá z týchto kontrol umožnila s konečnou platnosťou založiť z dôvodu zistených nezrovnalostí sankciu, ktorú neskôr uložili vnútroštátne orgány, a to vylúčenie poskytnutia pomoci vo výške vypočítanej v súlade s článkom 58 tretím odsekom nariadenia č. 1122/2009.
65 Vzhľadom na všetky predchádzajúce úvahy je potrebné odpovedať na položené otázky tak, že článok 58 tretí odsek nariadenia č. 1122/2009 sa má vykladať v tom zmysle, že pojem „zistenie“ v zmysle tohto ustanovenia sa v prípade, keď poľnohospodár bol podriadený kontrole na mieste, vzťahuje na správu z kontroly, ktorá bola vypracovaná na základe tejto kontroly a ktorá konštatuje existenciu nezrovnalostí v príslušnej žiadosti o pomoc.
O trovách
66 Vzhľadom na to, že konanie pred Súdnym dvorom má vo vzťahu k účastníkom konania vo veci samej incidenčný charakter a bolo začaté v súvislosti s prekážkou postupu v konaní pred vnútroštátnym súdom, o trovách konania rozhodne tento vnútroštátny súd. Iné trovy, ktoré vznikli v súvislosti s predložením pripomienok Súdnemu dvoru a nie sú trovami uvedených účastníkov konania, nemôžu byť nahradené.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (siedma komora) rozhodol takto:
Článok 58 tretí odsek nariadenia Komisie (ES) č. 1122/2009 z 30. novembra 2009, ktorým sa ustanovujú podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 73/2009, pokiaľ ide o krížové plnenie, moduláciu a integrovaný správny a kontrolný systém v rámci schém priamej podpory pre poľnohospodárov ustanovených uvedeným nariadením, ako aj podrobné pravidlá vykonávania nariadenia Rady (ES) č. 1234/2007, pokiaľ ide o krížové plnenie v rámci schémy podpory ustanovenej pre odvetvie vinohradníctva a vinárstva, zmeneného vykonávacím nariadením Komisie (EÚ) č. 1368/2011 z 21. decembra 2011,
sa má vykladať v tom zmysle, že:
pojem „zistenie“ v zmysle tohto ustanovenia sa v prípade, keď poľnohospodár bol podriadený kontrole na mieste, vzťahuje na správu z kontroly, ktorá bola vypracovaná na základe tejto kontroly a ktorá konštatuje existenciu nezrovnalostí v príslušnej žiadosti o pomoc.
Podpisy