STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
NICHOLASE EMILIOUA
přednesené dne 18. dubna 2024(1)
Věc C‑119/23
Virgilijus Valančius
proti
Lietuvos Respublikos Vyriausybė,
za účasti:
Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarija,
Lietuvos Respublikos Prezidento kanceliarija,
Saulius Lukas Kalėda
[žádost o rozhodnutí o předběžné otázce, kterou podal Vilniaus apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva)]
„Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce – Vnitrostátní postup výběru kandidáta na jmenování soudcem Tribunálu Evropské unie – Článek 19 odst. 2 SEU – Článek 254 SFEU – Požadavek, aby kandidát poskytoval veškeré záruky nezávislosti – Nezávislost soudnictví – Skupina nezávislých odborníků – Kritéria výběru – Pořadí kandidátů“
I. Úvod
1. Jmenování soudců Tribunálu se řídí čl. 19 odst. 2 SEU a článkem 254 SFEU. Tato ustanovení – poměrně stručná a podobně formulovaná – mimo jiné stanoví, že soudci jsou „jmenováni vzájemnou dohodou vlád členských států […] po konzultaci s výborem uvedeným v článku 255“ a „jsou vybíráni z osob, které poskytují veškeré záruky nezávislosti a jsou způsobilé k výkonu vysokých soudních funkcí“.
2. Jsou zásady uvedené v těchto ustanoveních použitelné na vnitrostátní postupy výběru kandidátů, které vlády členských států navrhují na funkci soudce Tribunálu? Pokud ano, vyplývají z požadavku nezávislosti stanoveného v těchto ustanoveních pro členské státy nějaké konkrétní povinnosti, pokud jde o způsob organizace a vedení těchto postupů? Konkrétněji řečeno, brání právo Unie tomu, aby členský stát, který pro účely posouzení kandidátů a sestavení seznamu kandidátů, kteří splňují požadavky odborné způsobilosti a nezávislosti, zřídil skupinu nezávislých odborníků, z tohoto seznamu vybral jiného kandidáta než toho, který se umístil na prvním místě?
3. To jsou v podstatě klíčové otázky, které jsou předmětem tohoto řízení.
II. Právní rámec
A. Unijní právní předpisy
4. Podle článku 1 rozhodnutí Rady 2010/124/EU ze dne 25. února 2010 o pravidlech fungování výboru stanoveného v článku 255 Smlouvy o fungování Evropské unie(2) (dále jen „výbor podle článku 255“) jsou tato pravidla stanovena v příloze uvedeného rozhodnutí. Body 6 až 8 těchto pravidel znějí takto:
„6. Předkládání návrhů výboru a žádost o doplňující informace
Jakmile vláda některého členského státu navrhne kandidáta, generální sekretariát Rady předá tento návrh předsedovi výboru.
Výbor může požádat vládu, která návrh podala, o předložení doplňujících informací nebo jiných skutečností, které považuje za nezbytné pro svá jednání.
7. Slyšení
Výbor vyslechne kandidáta v rámci neveřejného slyšení, s výjimkou situace, kdy se jedná o návrh, jehož předmětem je obnovení funkčního období soudce nebo generálního advokáta.
8. Odůvodnění a předložení stanoviska
Stanovisko vydané výborem je odůvodněno. Odůvodnění uvádí základní důvody, na nichž se zakládá stanovisko výboru.
Stanovisko výboru se předá zástupcům vlád členských států. […]“
B. Vnitrostátní právní předpisy
5. Článek 52 odst. 3 Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas (zákon Litevské republiky o vládě) ze dne 19. května 1994(3) stanoví:
„Vláda navrhuje kandidáty na soudce Soudního dvora Evropské unie a Tribunálu Evropské unie [(dále jen ‚Tribunál‘)] po obdržení souhlasu prezidenta Litevské republiky a po konzultaci s litevským Parlamentem způsobem stanoveným v Lietuvos Respublikos Seimo statutas [(Statut Parlamentu Litevské republiky)].“
6. Body 2 až 4, 13, 15, 19, 21 a 22 Pretendento į Europos Sąjungos bendrojo teismo teisėjus atrankos tvarkos aprašas (Popis výběrového řízení na kandidáty na funkci soudce [Tribunálu]), ve znění použitelném na spor ve věci v původním řízení, přijaté nařízením ministra spravedlnosti Litevské republiky č. 1R-65 ze dne 9. března 2021, stanoví:
„2. Výběrová pracovní skupina [(dále jen ‚pracovní skupina‘)] je zřízena nařízením předsedy vlády Litevské republiky. Pracovní skupina se skládá ze sedmi osob. Pracovní skupinu tvoří ministr spravedlnosti Litevské republiky (vedoucí pracovní skupiny) a zástupce Parlamentu Litevské republiky, zástupce prezidenta Litevské republiky, zástupce soudní rady, zástupce Právnické fakulty Univerzita Mykolase Römerise, zástupce Právnické fakulty Vilniuské university a zástupce Právnické fakulty Univerzity Vytautase Velkého. Tajemníkem pracovní skupiny je jmenován úředník Ministerstva spravedlnosti Litevské republiky.
3. Pracovní skupina – s ohledem na šest kritérií pro výběr kandidátů na funkci soudce [Tribunálu] stanovených ve Smlouvách, na nichž je založena Unie, a uvedených v šesté zprávě o činnosti [výboru podle článku 255] […] – prostřednictvím oznámení zveřejněného na internetových stránkách Ministerstva spravedlnosti informuje veřejnost o zahájení výběrového řízení a vyzývá zájemce, kteří uvedená kritéria výběru splňují, aby se do výběrového řízení přihlásili […].
4. Pracovní skupina stanoví uchazečům o účast ve výběrovém řízení lhůtu pro podání přihlášek ministerstvu spravedlnosti nejméně 10 pracovních dnů. […]
[…]
13. Výběrové řízení zahrnuje posouzení, zda kandidáti splňují kritéria stanovená v bodě 3 popisu, na základě dokumentů předložených kandidáty a na základě výběrového pohovoru. […]
[…]
15. Ve fázi výběru jsou kandidáti posuzováni na základě šesti kritérií uvedených v bodě 3 popisu: právní způsobilosti, odborné praxe, vhodnosti pro výkon soudní funkce, jazykové vybavenosti, schopnosti pracovat v týmu v mezinárodním prostředí, ve kterém je zastoupeno několik právních tradic, a záruky nezávislosti, nestrannosti, poctivosti a bezúhonnosti.
[…]
19. Na konci výběrového řízení každý člen pracovní skupiny udělí uchazeči známku od 1 do 10. Nejnižší výsledek je 1 bod a nejvyšší 10 bodů. Jednotlivá hodnocení členů pracovní skupiny se sčítají. Pořadí stanovené na základě získaných výsledků je uvedeno ve formě seznamu. Seznam musí obsahovat všechny kandidáty, o nichž pracovní skupina za to, že splňují kritéria pro výběr na funkci soudce [Tribunálu], bez ohledu na počet získaných bodů.
[…]
21. Na závěr výběrového řízení předloží vedoucí pracovní skupiny litevské vládě návrh právního předpisu o jmenování nejvýše hodnoceného kandidáta na funkci soudce [Tribunálu], k němuž připojí zápis z jednání pracovní skupiny jako přílohu (seznam sestavený pracovní skupinou s uvedením počtu bodů, které kandidáti získali) a životopis nejvýše hodnoceného kandidáta.
22. Jedná se o doporučení nejvýše postaveného kandidáta na funkci soudce [Tribunálu] adresované litevské vládě, která v souladu s § 52 odst. 3 zákona o vládě kandidáta na funkci soudce [Tribunálu] navrhuje.“
III. Skutkový stav, původní řízení a předběžné otázky
A. Sporné výběrové řízení
7. Virgilijus Valančius, žalobce ve věci v původním řízení (dále jen „žalobce“), byl dne 13. dubna 2016 jmenován do funkce soudce Tribunálu, poté, co ho litevská vláda navrhla jako kandidáta. Funkční období žalobce skončilo dne 31. srpna 2019, avšak po tomto datu nadále funkci soudce Tribunálu vykonával na základě článku 5 statutu Soudního dvora Evropské unie (dále jen „statut“)(4).
8. Rozhodnutím ze dne 31. července 2019 litevská vláda požádala prezidenta Litevské republiky a litevský parlament, aby souhlasili s kandidaturou V. Valančiuse na další funkční období. Po neúspěchu této nominace z důvodu nemožnosti dosáhnout shody mezi třemi zúčastněnými vnitrostátními orgány byla v březnu 2021 zveřejněna výzva k účasti na řízení za účelem jmenování kandidáta na funkci soudce Tribunálu. Současně byla vyhláškou předsedy vlády zřízena pracovní skupina a nařízením ministra spravedlnosti byla schválena pravidla, podle nichž mělo výběrové řízení probíhat.
9. Dne 10. května 2021 pracovní skupina potenciální kandidáty vyhodnotila a dohodla se na seznamu osmi osob, u nichž bylo zjištěno, že kritéria pro výběr soudce splňují, a seřadila je sestupně podle počtu bodů (dále jen „seznam kandidátů“). Žalobce byl v seznamu kandidátů označen za nejvhodnějšího kandidáta.
10. Dne 11. května 2021 Ministerstvo spravedlnosti litevské vládě navrhlo jako kandidáta žalobce.
11. Dne 6. dubna 2022 litevská vláda navrhla prezidentovi Litevské republiky a litevskému parlamentu, aby schválili kandidaturu osoby, která se na seznamu uchazečů o funkci umístila na druhém místě. Rozhodnutím ze dne 4. května 2022 litevská vláda s přihlédnutím k souhlasu, který vyjádřili prezident Litevské republiky a litevský parlament, tuto osobu navrhla jako kandidáta na funkci soudce Tribunálu (dále jen „rozhodnutí o prvním jmenování“).
12. Dne 5. července 2022 vydal výbor podle článku 255 stanovisko, které bylo pro tohoto kandidáta nepříznivé.
13. Dne 14. září 2022 požádala vláda Litevské republiky prezidenta Litevské republiky a litevský Parlament, aby schválili návrh kandidatury osoby uvedené na třetím místě na seznamu kandidátů na funkci soudce Tribunálu, Sauliuse Lukase Kalėdy. Po obdržení souhlasu obou orgánů se litevská vláda rozhodla tuto osobu navrhnout jako kandidáta („druhé rozhodnutí o jmenování“)(5).
14. V návaznosti na kladné stanovisko výboru podle článku 255 byl S. L. Kalėda zástupci vlád členských států dne 15. září 2023 jmenován soudcem Tribunálu a na zasedání Tribunálu dne 27. září 2023 složil slib, čímž funkční období žalobce jako soudce Tribunálu skončilo.
B. Původní řízení a řízení před Soudním dvorem
15. Dne 18. května 2022 podal žalobce u Vilnius apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva) žalobu na neplatnost prvního rozhodnutí o jmenování, kterou se zejména domáhal, aby bylo litevské vládě uloženo, aby řízení o konzultaci a návrhu kandidáta na funkci soudce Tribunálu v souladu s postupy stanovenými zákonem zahájila znovu, a to tak, že ke konzultaci a návrhu předloží jméno kandidáta, který se po hodnocení pracovní skupinou umístil nejvýše. V této souvislosti žalobce tvrdil, že vnitrostátní postup výběru kandidáta na funkci soudce Tribunálu (dále jen „sporný vnitrostátní postup“) tak, jak byl proveden, porušuje zásady vyplývající z čl. 19 odst. 2 třetího pododstavce SEU a článku 254 druhého pododstavce SFEU. Následně žalobce rozsah své žaloby rozšířil tak, aby se vztahovala i na druhé rozhodnutí o jmenování(6).
16. Vilnius apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu), který měl o správném výkladu výše uvedených ustanovení unijního práva pochybnosti, se rozhodl řízení přerušit a předložit Soudnímu dvoru následující předběžné otázky:
„1) Vyžaduje článek 254 [SFEU] ve spojení s čl. 19 odst. 2 [SEU], který stanoví, že soudci Tribunálu Evropské unie jsou vybíráni z osob, které ‚poskytují veškeré záruky nezávislosti a jsou způsobilé k výkonu vysokých soudních funkcí‘, aby kandidát na jmenování do [Tribunálu] byl vybrán v členském státě Evropské unie výhradně na základě odborných schopností?
2) Je taková vnitrostátní praxe, jako je praxe dotčená v projednávané věci, kdy vláda členského státu odpovědná za navržení kandidáta na jmenování soudcem [Tribunálu] za účelem zajištění transparentnosti výběru konkrétního kandidáta zřídí k posouzení kandidátů skupinu nezávislých odborníků, která po pohovoru se všemi kandidáty sestaví pořadí kandidátů na základě předem stanovených jasných a objektivních kritérií výběru a v souladu s předem oznámenými podmínkami navrhne vládě kandidáta, který se na základě svých odborných schopností a způsobilosti umístil nejvýše, avšak vláda navrhne ke jmenování soudcem Evropské unie jiného kandidáta než toho, který se na seznamu umístil na prvním místě, v souladu s požadavkem, aby byly zajištěny veškeré záruky nezávislosti soudce, a s ostatními požadavky na výkon soudcovské funkce stanovenými v článku 254 [SFEU] ve spojení s čl. 19 odst. 2 [SEU], a to s ohledem na skutečnost, že soudce, který mohl být jmenován protiprávně, by mohl ovlivňovat rozhodování [Tribunálu]?“
17. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 26. září 2023 byla předkládajícímu soudu zaslána žádost o informace, v níž byl předkládající soud požádán, aby uvedl, zda skutečnost, že S. L. Kalėda byl rozhodnutím zástupců vlád členských států ze dne 15. září 2023 jmenován soudcem Tribunálu, má vliv na předmět v původním řízení, a pokud ano, zda tento soud na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce trvá. Dopisem ze dne 10. října 2023 předkládající soud sdělil, že toto jmenování nemá na předmět sporu v původním řízení žádný vliv a že na své žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce trvá.
18. Písemná vyjádření v tomto řízení předložili žalobce, česká, litevská, maďarská, nizozemská, polská a švédská vláda a Evropská komise. Žalobce, česká, irská, litevská a polská vláda a Komise rovněž na jednání dne 16. ledna 2024 přednesli svá ústní vyjádření.
IV. Analýza
19. Podstatou dvou otázek předkládajícího soudu – které lze posoudit společně – je, zda čl. 19 odst. 2 SEU a článek 254 SFEU brání vnitrostátní právní úpravě nebo praxi, podle níž může vláda členského státu, která zřídila skupinu nezávislých odborníků za účelem posouzení kandidátů, kteří mají být navrženi na funkci soudce Tribunálu, a pro sestavení seznamu kandidátů, kteří splňují požadavky odborné způsobilosti a nezávislosti stanovené ve Smlouvách, z tohoto seznamu vybrat jiného kandidáta než toho, který se umístil na prvním místě.
20. Než tuto otázku posoudím z hmotněprávního hlediska, prozkoumám některé procesní otázky předběžné povahy.
A. Procesní otázky: příslušnost Soudního dvora, přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce a potřeba odpovědi
21. Některé vlády členských států, které předložily svá vyjádření, předložily řadu argumentů, kterými zpochybňují příslušnost Soudního dvora nebo přípustnost žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce, případně potřebu, aby Soudní dvůr na otázky položené předkládajícím soudem odpovídal. I když tito zúčastnění své argumenty k těmto třem otázkám do určité míry spojili, přezkoumám je nicméně odděleně.
1. K pravomoci
22. Zaprvé některé vlády se domnívaly, že Soudní dvůr nemá pravomoc na položené otázky odpovědět. Vzhledem k tomu, že postup, kterým vláda kandidáta navrhuje, se řídí pouze vnitrostátním právem, nejsou unijní ustanovení, jejichž výklad je požadován, podle jejich názoru v původním řízení použitelná. Některé vlády rovněž poukazují na složitou povahu postupu jmenování na funkci soudce Tribunálu, který končí rozhodnutím přijatým společnou dohodou zástupců vlád členských států, která nepodléhá přezkumu legality ze strany Soudního dvora. Tvrdí, že Soudní dvůr a fortiori nemůže mít pravomoc k rozhodování o zákonnosti vnitrostátní fáze tohoto složitého postupu.
23. V tomto ohledu bych chtěl na úvod připomenout, že položené otázky se týkají působnosti čl. 19 odst. 2 SEU a článku 254 SFEU, což je otázka, která vyžaduje výklad těchto ustanovení primárního unijního práva a jako taková plně spadá do pravomoci Soudního dvora podle článku 267 SFEU(7).
24. Kromě toho připomínám, že podle ustálené judikatury organizace soudnictví v členských státech sice spadá do jejich pravomoci, ale při výkonu této pravomoci jsou členské státy povinny dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva. Tak tomu může být zejména v případě vnitrostátních pravidel týkajících se přijímání rozhodnutí o jmenování soudců a případně pravidel týkajících se soudního přezkumu použitelného v kontextu takových jmenovacích řízení(8). Jeví se mi, že taková zásada se musí a fortiori vztahovat na vnitrostátní právní úpravu týkající se přijímání rozhodnutí, která mají být – jak vysvětlím později – součástí postupu jmenování členů Soudního dvora Evropské unie.
25. Dále nejsem přesvědčen, že lze nalézt analogii mezi projednávanou věcí a věcmi, v nichž Soudní dvůr rozhodl, že podle článku 263 SFEU nemá pravomoc přezkoumávat platnost aktů přijatých zástupci vlád členských států, kteří jednají nikoli v postavení členů Rady, ale v postavení zástupců své vlády, a vykonávají tak kolektivně pravomoci členských států, jako je tomu v případě rozhodování o jmenování členů Soudního dvora Evropské unie(9).
26. Napadená rozhodnutí nejsou akty mezivládní povahy, ale akty přijatými litevskými orgány na základě vnitrostátního práva. Tyto akty mohou – jak tvrdí některé vlády – být považovány za předběžné akty v tom smyslu, že mají představovat krok ve složitém postupu, který nakonec vede k přijetí rozhodnutí mezivládní povahy. Skutečností však zůstává, že mohou-li být napadená rozhodnutí – která nepochybně vyvolávají nějaké právní účinky – předmětem soudního přezkumu podle vnitrostátního práva, je nedostatek pravomoci Soudního dvora, jde-li o jiný, odlišný akt (rozhodnutí o jmenování přijaté zástupci vlád členských států), zjevně irelevantní, pokud jde o stanovení způsobilosti (spíše povinnosti) Soudního dvora odpovědět na otázky položené podle článku 267 SFEU, týkají-li se výkladu unijního práva.
2. K přípustnosti
27. Zadruhé některé vlády namítaly, že položené otázky jsou nepřípustné, neboť odpověď na ně není nezbytná k vyřešení sporu projednávaného před předkládajícím soudem. Toto stanovisko je odůvodněno dvěma důvody: i) předkládající soud nemá pravomoc žalobci požadovanou ochranu (příkaz ke zdržení se jednání vůči vládě) přiznat, neboť by se jednalo o výkon výsadních pravomocí vlády v oblasti zahraniční politiky, a ii) jsou tyto otázky hypotetické, neboť dotčené vnitrostátní řízení – i za předpokladu, že by dotčená unijní ustanovení byla považována za použitelná – bylo v každém případě provedeno v souladu s těmito ustanoveními.
28. Je třeba připomenout, že v souladu s ustálenou judikaturou je věcí pouze vnitrostátního soudu, kterému byl spor předložen a jež musí nést odpovědnost za soudní rozhodnutí, které bude vydáno, posoudit s ohledem na konkrétní okolnosti věci jak nezbytnost rozhodnutí o předběžné otázce pro vydání jeho rozsudku, tak i relevanci otázek, které Soudnímu dvoru klade. Jestliže se tedy položené otázky týkají výkladu normy unijního práva, je Soudní dvůr v zásadě povinen rozhodnout. Z toho vyplývá, že k otázkám týkajícím se unijního práva se váže domněnka relevance. Odmítnutí rozhodnout o žádosti podané vnitrostátním soudem je možné pouze, je-li zjevné, že žádaný výklad unijního práva nemá žádný vztah k realitě nebo předmětu sporu v původním řízení, jestliže se jedná o hypotetický problém nebo také jestliže Soudní dvůr nedisponuje skutkovými nebo právními poznatky nezbytnými pro užitečnou odpověď na jemu položené otázky(10).
29. V tomto případě nevidím žádný prvek, který by tuto domněnku mohl vyvrátit. Před předkládajícím soudem totiž probíhá skutečný spor, v němž se žalobce dovolává unijních ustanovení, jejichž výklad je předmětem položených otázek(11). Otázka, zda jsou unijní ustanovení, jichž se dovolává, v tomto sporu skutečně použitelná, a pokud ano, zda byla dodržena, se dotýká merita položených otázek a nemůže tedy mít vliv na přípustnost těchto otázek(12).
30. Za přesvědčivější nepovažuji ani argument založený na údajném nedostatku pravomoci předkládajícího soudu k přezkumu napadených rozhodnutí nebo přiznání žalobci konkrétní formy nápravy, kterou požaduje. Otázky týkající se výkladu unijního práva, jež položil vnitrostátní soud, musí být zodpovězeny s přihlédnutím ke skutkovému a právnímu rámci, který tento soud vymezí v rámci své odpovědnosti a jehož správnost Soudnímu dvoru nepřísluší ověřovat(13). Otázka přípustnosti návrhu podaného u předkládajícího soudu nebo otázka, zda bylo předkládací rozhodnutí přijato v souladu s příslušnými pravidly upravujícími vnitrostátní řízení, přesahují rámec pravomoci Soudního dvora podle článku 267 SFEU(14).
31. Stejně tak otázkou, kterou Soudnímu dvoru rovněž nepřísluší posuzovat, je to, zda příslušné vnitrostátní orgány v dotčeném vnitrostátním řízení správně uplatnily zásady vyplývající z příslušných ustanovení unijního práva. Pro účely tohoto řízení postačí uvést, že účastníci řízení v původním řízení se v této otázce rozcházejí a předkládající soud požádal Soudní dvůr o asistenci, aby mohl v tomto ohledu rozhodnout. To stačí k tomu, aby byla žádost o rozhodnutí o předběžné otázce považována za přípustnou. V rámci řízení o předběžné otázce je úkolem Soudního dvora objasnit správný výklad dotčených unijních ustanovení a úkolem předkládajícího soudu je tato ustanovení, jak jsou vykládána, aplikovat na konkrétní okolnosti případu(15) a vyvodit z jejich případného porušení všechny odpovídající důsledky(16).
3. Nezbytnost odpovědi
32. Zatřetí některé vlády tvrdí, že vzhledem k tomu, že se S. L. Kalėda mezitím ujal úřadu, ztratilo hlavní řízení svůj účel, z čehož vyplývá, že na položené otázky není třeba odpovídat. Domnívají se, že i kdyby práva žalobce byla dotčeným vnitrostátním postupem porušena (quod non), nebylo by již možné přiznat jím požadovanou nápravu: rozhodnutí předkládajícího soudu by nemělo vliv na platnost rozhodnutí zástupců vlád členských států o jmenování S. L. Kalėdy soudcem Tribunálu.
33. V tomto ohledu je třeba připomenout, že řízení o předběžné otázce mimo jiné předpokládá, že před vnitrostátním soudem probíhá spor, v jehož rámci má tento soud vydat rozhodnutí, které může zohlednit rozsudek vydaný v rámci řízení o předběžné otázce(17).
34. V projednávaném případě s těmito vládami souhlasím, že i kdyby napadená rozhodnutí byla předkládajícím soudem zrušena, nemělo by to přímý dopad na platnost rozhodnutí zástupců vlád členských států o jmenování S. L. Kalėdy soudcem Tribunálu. V této souvislosti bych jen na okraj poznamenal, že skutečnost, že S. L. Kalėda splňuje požadavky stanovené Smlouvami, se mezi zúčastněnými jeví být nesporná. Stejně tak se mi jeví, že žádost žalobce směřovaná předkládajícímu soudu, aby postup výběru kandidáta na funkci soudce Tribunálu zahájil znovu, se již stala bezpředmětnou, neboť pozice, ve vztahu ke které byl postup veden, již není k dispozici.
35. V této souvislosti je vhodné pro úplnost dodat, že konečné ověření, zda daný kandidát splňuje požadavky na způsobilost a nezávislost stanovené Smlouvami, je úkolem zástupců vlád členských států a toto hodnocení nemůže být předmětem soudního přezkumu ze strany soudů unijních ani vnitrostátních. Člen Soudního dvora Evropské unie, který byl jednou jmenován, nemůže být své funkce automaticky zbaven v důsledku pochybení (údajného nebo skutečného), k němuž došlo na vnitrostátní úrovni během postupu výběru. To by bylo v rozporu se zásadou neodvolatelnosti soudců(18).
36. To však neznamená, že chyby v postupu jmenování nelze napravit. Článek 6 statutu stanoví, že „[s]oudce může být zbaven funkce nebo mu může být odňat nárok na důchod nebo jej nahrazující požitky pouze tehdy, nesplňuje-li nadále podle jednomyslného názoru soudců a generálních advokátů Soudního dvora požadované podmínky nebo neplní-li nadále povinnosti vyplývající ze své funkce. […] Je-li dotyčná osoba členem Tribunálu nebo specializovaného soudu, rozhodne Soudní dvůr po konzultaci dotyčného soudu“(19).
37. Z tohoto ustanovení vyplývá, že pokud by se po jmenování soudce objevil jakýkoli prvek, který by mohl zpochybnit, že posouzení ze strany zástupců vlád členských států bylo provedeno na základě úplných, správných a pravdivých informací, mohl by Soudní dvůr tuto záležitost prošetřit a případně rozhodnout o zahájení řízení podle článku 6 statutu. Může tomu tak být například v případě, kdy uchazeč vědomě poskytl příslušným vnitrostátním orgánům nebo výboru podle článku 255 zavádějící informace nebo zfalšoval dokumenty(20).
38. Je rovněž důležité poznamenat, že pravomoc Soudního dvora podrobit tyto otázky zkoumání po jmenování je vymezena povinností, nikoli širokou diskreční pravomocí. Jak Soudní dvůr soustavně uvádí, a to i ve věci Simpson (věc, která se týkala chyby v postupu jmenování soudce tehdejšího Soudu pro veřejnou službu Evropské unie), ze základního práva na nezávislý a nestranný soud předem zřízený zákonem, které je zakotveno v článku 47 Listiny, vyplývá, že „každý soudní orgán má povinnost zkoumat, zda je z hlediska svého složení takovým soudním orgánem, jestliže o této skutečnosti vyvstane pochybnost. Toto ověření je nezbytné pro důvěru, kterou musí soudy v demokratické společnosti vzbuzovat u jednotlivců. Tento přezkum představuje v tomto smyslu podstatnou náležitost, jejíž dodržování náleží do veřejného pořádku a je ji třeba ověřit z úřední povinnosti“(21).
39. Navzdory výše uvedenému mi není zřejmé, že by dotčený spor ztratil svůj účel. Předkládající soud totiž na dotaz Soudního dvora v tomto ohledu uvedl, že řízení ve věci v původním řízení stále probíhá a domnívá se, že není třeba vzít návrh na zahájení řízení podle článku 267 SFEU zpět, neboť odpověď na tyto otázky je pro rozhodnutí sporu stále nezbytná(22). Kromě toho žalobce na jednání uvedl – aniž by mu litevská vláda odporovala –, že po obnovení řízení v návaznosti na přerušení řízení nařízené předkládajícím soudem podle článku 267 SFEU bude moci žalobní návrh změnit například tak, že bude požadovat vydání deklaratorního rozsudku, který by mu jako formu náhrady škody mohl poskytnout zadostiučinění, nebo bude požadovat náhradu škody v penězích.
40. S přihlédnutím k informacím poskytnutým jak předkládajícím soudem, tak účastníky řízení v původním řízení se proto domnívám, že odpověď na položené otázky je stále nezbytná k tomu, aby předkládající soud mohl rozhodnout spor, který mu byl předložen.
B. K věci samé
41. Postup a podmínky jmenování soudců Tribunálu se řídí čl. 19 odst. 2 SEU a článkem 254 SFEU. Tato podobně znějící ustanovení stanoví, že soudci Tribunálu musí být zejména: i) „vybíráni z osob, které poskytují veškeré záruky nezávislosti a jsou způsobilé k výkonu vysokých soudních funkcí“ a ii) „jmenováni vzájemnou dohodou vlád členských států“ po konzultaci s výborem podle článku 255.
42. První otázka, která je jádrem projednávané věci, spočívá v tom, zda požadavek stanovený v těchto ustanoveních, aby soudci Tribunálu byli vybíráni z osob, které poskytují veškeré záruky nezávislosti („požadavek nezávislosti“), zakládá pro členské státy nějakou povinnost, pokud jde o postup pro výběr kandidátů, kteří mají být na tyto funkce navrženi.
43. Většina vlád, které předložily svá vyjádření, se v tomto ohledu vyjádřila negativně. Zdůrazňují, že čl. 19 odst. 2 SEU a článek 254 SFEU se týkají postupu jmenování kandidátů na soudce, tedy postupu, který probíhá poté, co členský stát kandidáta navrhne. Naproti tomu tato ustanovení neobsahují žádné zvláštní pravidlo týkající se způsobu, jakým mají členské státy kandidáty vybírat. Tyto vlády proto tvrdí, že postup výběru kandidátů spadá do výlučné pravomoci členských států, které mají v tomto ohledu neomezenou diskreční pravomoc.
44. Na následujících stránkách vysvětlím, proč tento názor nesdílím. Než se však budeme zabývat těmito argumenty, je třeba učinit několik předběžných poznámek k pojmu „nezávislost soudnictví“ a k tomu, co s ním souvisí v takových situacích, jako je situace dotčená v původním řízení.
1. K zásadě nezávislosti soudnictví
45. Soudní dvůr soustavně uvádí, že článek 19 SEU konkretizuje základní hodnotu právního státu podle článku 2 SEU(23), přičemž pověřuje odpovědností za zajištění soudního přezkumu v unijním právním řádu Soudní dvůr Evropské unie a vnitrostátní soudy(24). Právo na účinný soudní přezkum nezávislým soudem – které je nyní zakotveno v článku 47 Listiny – označil Soudní dvůr za „inherentní existenci právního státu“(25). Soudní dvůr rovněž rozhodl, že záruka nezávislosti – která má dva aspekty, nezávislost stricto sensu a nestrannost(26) – je inherentní poslání rozhodovat a platí na unijní úrovni (pokud jde o členy Soudního dvora Evropské unie) i na úrovni členských států (pokud jde o členy vnitrostátních soudů, které mohou rozhodovat o otázkách týkajících se uplatňování nebo výkladu unijního práva)(27).
46. Kromě toho Soudní dvůr upřesnil, že záruka nezávislosti předpokládá existenci takových pravidel pro výkon spravedlnosti, která umožní rozptýlit jakékoli legitimní pochybnosti jednotlivců o neovlivnitelnosti soudního orgánu ve vztahu k vnějším skutečnostem a jeho neutralitě ve vztahu k zájmům vzájemně se střetávajícím ve věci(28).
47. Z ustálené judikatury konkrétně vyplývá, že musí existovat dva soubory pravidel. Jeden soubor pravidel – která lze považovat za pravidla ex ante – má zajistit, aby soudci mohly být jmenovány pouze osoby, které jsou a jeví se jako nezávislé. Tato pravidla zahrnují hmotněprávní podmínky a procesní pravidla pro přijímání rozhodnutí o jmenování(29). Další soubor pravidel – která lze považovat za pravidla ex post – má za cíl zajistit, aby osoby jmenované soudci vykonávaly soudní funkce tak, aby o jejich nezávislosti nemohly vzniknout objektivně odůvodněné pochybnosti. Tato pravidla zahrnují mimo jiné pravidla stanovující důvody pro vyloučení pro podjatost a odvolání členů soudního sboru(30) a další aspekty činnosti soudců(31).
48. Z výše uvedené judikatury tedy expressis verbis vyplývá, že v unijním právu existuje pouze jeden pojem „nezávislost soudnictví“(32), který se vztahuje jak na soudy unijní, tak na soudy vnitrostátní. Za tímto účelem musí mít příslušné právní systémy mimo jiné pravidla upravující jmenování soudců přijatá zákonodárnou mocí(33) a formulovaná dostatečně jasně, přesně a srozumitelně(34), tak, aby byla zachována skutečná i zdánlivá nezávislost soudců(35).
49. Po objasnění výše uvedeného je dále třeba se zabývat otázkou, zda a případně jak lze výše uvedené zásady použít v takové situaci, jako je situace dotčená ve věci v původním řízení.
2. Postup výběru kandidátů na funkci soudce Tribunálu
50. Na tomto místě se musím vrátit k námitkám uvedeným v bodě 43 výše, které vznesly některé vlády ohledně použitelnosti zásad vyplývajících z čl. 19 odst. 2 SEU a článku 254 SFEU na dotčený vnitrostátní postup.
51. Tento postup a rozhodnutí, která litevská vláda na jeho konci přijala, se – jsou-li posuzovány izolovaně – jmenování soudce netýkají, neboť vedou pouze k výběru kandidáta na tuto funkci. Tento prvek nicméně podle mého názoru nemá v této souvislosti žádný význam. Argumenty, které v tomto ohledu předkládají některé vlády, mi připadají extrémně formalistické.
52. Vnitrostátní výběrová řízení a rozhodnutí, kterými se tato řízení uzavírají, jsou nedílnou součástí celkového procesu, který vede ke jmenování soudců Tribunálu. Tento proces se skládá ze tří různých fází: jedna probíhá na vnitrostátní úrovni (výběr kandidáta), druhá na unijní úrovni (před výborem podle článku 255(36)) a třetí na mezivládní úrovni (když zástupci vlád členských států přijmou rozhodnutí).
53. Každý z těchto tří kroků představuje nezbytnou fázi procesu. Zástupci vlád členských států zejména nemohou rozhodnutí o jmenování člena Soudního dvora Evropské unie přijmout, pokud k tomu nebyl předložen formální návrh ze strany národní vlády (a dotyčná osoba nebyla vyslechnuta výborem podle článku 255).
54. Podle mého názoru je nepochybné, že – vzhledem k tomu, že Smlouvy o této otázce mlčí – členské státy mají širokou volnost, pokud jde o organizaci, strukturu a průběh výběrového řízení. Mohou zavést standardní postup, který se použije ve všech podobných případech jmenování, nebo naopak pokaždé použít postup ad hoc. Tyto postupy mohou být relativně jednoduché a přímočaré, nebo se mohou skládat z různých procesních kroků, například zapojením různých institucí nebo orgánů do výběrového řízení.
55. V tomto ohledu tedy považuji za vcelku přiměřený přístup výboru podle článku 255, který uvedl, že existence „otevřeného, transparentního a důkladného vnitrostátního výběrového řízení“ je prvkem, který se při posuzování vhodnosti kandidáta posuzuje kladně; zatímco neexistence takového řízení nemůže být sama o sobě důvodem k tomu, aby byl kandidát považován za nevhodného pro funkci(37).
56. V této souvislosti je vhodné připomenout, že podle ustálené judikatury Soudního dvora žádné ustanovení unijního práva (včetně článků 2 a 19 SEU) neukládá členským státům povinnost zvolit si určitý ústavní model upravující vztahy a vzájemné vazby mezi jednotlivými složkami státní moci, zejména pokud jde o definici a vymezení jejich pravomocí(38). Kromě toho Soudní dvůr v tomto směru rovněž judikoval, že – jak vyplývá z čl. 4 odst. 2 SEU – Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, takže tyto státy mají při zajišťování provádění zásad právního státu určitý prostor pro uvážení(39).
57. Pokud tedy jde o jmenování vnitrostátních soudců, Soudní dvůr shledal, že v zásadě pouhá skutečnost, že vnitrostátní právní předpisy stanovily, že dotčená rozhodnutí přijímá prezident(40), předseda vlády(41) nebo zákonodárné orgány(42) státu nebo po konzultaci s nimi, není sama o sobě prvkem, který by mohl zpochybnit nezávislost soudců vůči těmto orgánům. Soudní dvůr rovněž rozhodl, že zapojení poradních orgánů, například složených z jiných soudců, za předpokladu, že tyto orgány jsou samy o sobě dostatečně nezávislé, může přispět ke zobjektivnění tohoto procesu omezením prostoru pro rozhodování ostatních orgánů zapojených do procesu. Zapojení těchto orgánů však nelze považovat za nezbytné(43). Problematické samo o sobě není ani to, že orgán, který má rozhodovací pravomoc, má při výběru kandidátů, kteří mají být jmenováni, určitou volnost(44).
58. Soudní dvůr přitom důsledně objasňuje, že široká volnost členských států při strukturování vztahů mezi veřejnou mocí, definování vlastní soudní architektury a v neposlední řadě při regulaci procesu jmenování vnitrostátních soudců je nezbavuje povinnosti dodržovat unijní právo. Členské státy jsou zejména povinny dodržovat požadavek nezávislosti soudů, který vyplývá z článků 2 a 19 SEU(45). Jak je uvedeno v bodě 24 výše, z ustálené judikatury totiž vyplývá, že ačkoli organizace soudnictví v členských státech sice spadá do jejich pravomoci, faktem zůstává, že při výkonu této pravomoci jsou členské státy povinny dodržovat povinnosti, které pro ně vyplývají z unijního práva.
59. Tyto zásady se na proces jmenování soudců Tribunálu – a na každou z jeho tří fází – musí nutně vztahovat. Domnívám se, že je umělé a nerozumné tvrdit, že první fáze tohoto procesu – navzdory svému zásadnímu charakteru a rozhodující roli, kterou na jejím konci přijaté rozhodnutí hraje – by měla být považována za „oblast bez dopadu unijního práva“(46). Není totiž náhodou, že Soudní dvůr ve své judikatuře týkající se nezávislosti soudců často hovoří o postupu jmenování soudců(47), který chápu jako proces zahrnující všechny různé procesní kroky, které nakonec vedou k formálnímu jmenování soudců.
60. Na druhou stranu je mi však stejně jasné, že jednotlivé fáze nelze posuzovat izolovaně: záleží na tom, jak může být celkový proces – složený z různých fází – veřejností objektivně vnímán(48).
61. V této souvislosti se domnívám, že nelze mít za to, že členský stát unijní právo dodržuje, pokud vnitrostátní postup výběru kandidátů na funkci člena Soudního dvora Evropské unie – jak jej koncipoval vnitrostátní zákonodárce nebo jak jej příslušné orgány uplatňují v praxi(49) – může narušit integritu celého procesu jmenování a proto i jeho výsledek(50). Tak je tomu v případě, kdy bez ohledu na existenci unijních předpisů, které upravují zaprvé další dvě fáze postupu jmenování(51), zadruhé další aspekty soudní činnosti, které mají zajistit, že je vykonávána bez jakéhokoli vnějšího vlivu(52), je postup výběru kandidátů takový, že může o nezávislosti vybrané osoby vyvolat oprávněné pochybnosti.
62. Abychom uvedli několik extrémních příkladů: tak by tomu bylo například v případě výzvy k podávání přihlášek, v níž je jako požadavek, který musí kandidáti splnit, uvedena příslušnost k určité politické straně, nebo v případě rozhodnutí vybrat kandidáta, který otevřeně prohlásil (v tisku, před veřejným orgánem nebo výborem a tak podobně), že bude jednat v zájmu svého domovského státu nebo podle pokynů instituce, která ho vybrala.
63. Proto rovněž nemohu souhlasit s argumentem některých vlád, že rozhodnutí o tom, zda daný kandidát splňuje požadavky stanovené Smlouvami, je úkolem, který přísluší výhradně výboru podle článku 255.
64. Je samozřejmé, že v tomto ohledu má hrát klíčovou roli výbor podle článku 255. Ověření „vhodnosti kandidátů pro výkon funkce soudce a generálního advokáta Soudního dvora a Tribunálu“ totiž představuje samotný smysl existence takového výboru. Podle mého názoru je rovněž zcela zřejmé, že zřízení výboru podle článku 255 – jehož kořeny lze spatřovat v „poradním výboru“, o němž se uvažovalo v takzvané Závazné zprávě z ledna 2000(53) a v Závěrečné zprávě pracovní skupiny zabývající se fungováním Soudního dvora z března 2003(54) – nebylo zamýšleno jako pouhé pro forma cvičení, ale mělo skutečně „zvýšit laťku“ pro členské státy(55).
65. I přes to zůstává pravdou, že výbor podle článku 255 je pouze poradním orgánem, který vydává nezávazné stanovisko k dané věci. Jeho úlohu nelze chápat jako úlohu jediného orgánu pověřeného úkolem ověřit odbornou způsobilost a nezávislost kandidátů. Z výše uvedených důvodů jsem toho názoru, že každý institucionální aktér zapojený do postupu (vnitrostátní orgány, výbor podle článku 255 a zástupci vlád členských států) jedná v rámci svých pravomocí a v příslušné fázi postupu tak, aby zajistil splnění těchto požadavků.
66. Ve světle výše uvedených zásad se tedy budu nyní zabývat otázkami předloženými Vilnius apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu), jak jsou formulovány v bodě 19 výše.
3. Dotčené vnitrostátní řízení
67. Z výše uvedených úvah vyplývá, že pro řešení otázek, které v projednávaném případě vyvstávají, je klíčová otázka, zda sporný vnitrostátní postup, jak byl koncipován nebo litevskými orgány uplatňován, může narušit integritu postupu jmenování dotčeného soudce Tribunálu.
68. Toto posouzení – při zohlednění všech relevantních okolností – přísluší v zásadě předkládajícímu soudu. S cílem tomuto soudu poskytnout podporu však uvádím, že nevidím žádný právní nebo skutkový prvek, ať už systémový nebo týkající se skutkového stavu(56), který by sám o sobě nebo ve spojení s jinými(57) mohl v jednotlivcích vyvolat objektivně odůvodněné pochybnosti o nezávislosti kandidáta navrženého litevskou vládou na funkci soudce Tribunálu.
69. Zaprvé se jeví být důležité hned na začátku zdůraznit, že všechny osoby, které byly zařazeny na seznam sestavený pracovní skupinou, byly tímto orgánem považovány za osoby splňující požadavky na způsobilost a nezávislost stanovené v unijních Smlouvách(58). Navíc – jak je uvedeno výše – mám za to, že v původním řízení nevznikly žádné pochybnosti o tom, zda S. L. Kalėda tyto požadavky skutečně splnil.
70. Zadruhé mám také za to, že litevská vláda ve sporném vnitrostátním řízení žádným způsobem nepřekročila právní rámec, který si sama stanovila a který byla povinna respektovat(59). Na základě platného vnitrostátního práva se zejména jeví, že pracovní skupina je poradním orgánem a její doporučení týkající se jmenování nejvýše postaveného kandidáta není pro litevskou vládu závazné.
71. Zatřetí žádné ustanovení unijního práva, včetně článku 19 SEU a článku 254 SFEU, nevyžaduje, aby vlády navrhly kandidáta, který je pro danou funkci podle jejich názoru „nejvhodnější“. Pro jmenování soudce Tribunálu unijní Smlouvy vyžadují splnění pouze dvou v nich uvedených požadavků – na odbornou způsobilost a nezávislost. Pokud má příslušná vláda za to, že tyto požadavky splňují různí kandidáti, může podle svého uvážení navrhnout kandidáta dle své volby.
72. V této souvislosti bych dodal, že vládám rozhodně nic nebrání v tom, aby při výběru kandidátů používaly další kritéria výběru, pokud jsou tato kritéria slučitelná s kritérii způsobilosti a nezávislosti, jak jsou stanovena ve Smlouvách. Nepovažuji například za problematické, že vláda může chtít zohlednit také genderovou nebo geografickou vyváženost(60). Stejně tak mám za to, že kritéria stanovená v příslušných litevských právních předpisech (právní způsobilost, odborná praxe, vhodnost pro výkon soudní funkce, jazyková vybavenost, schopnost pracovat v týmu v mezinárodním prostředí, ve kterém je zastoupeno několik právních tradic, a záruky nezávislosti, nestrannosti, poctivosti a bezúhonnosti(61)) jsou s kritérii stanovenými ve Smlouvách zcela slučitelná.
73. V neposlední řadě připomínám, že podle judikatury Soudního dvora(62) i Evropského soudu pro lidská práva(63) ne každé pochybení, kterého se lze v průběhu postupu jmenování soudce dopustit, nutně zpochybňuje nezávislost tohoto soudce. Vše závisí na povaze pochybení a okolnostech, za kterých k němu došlo(64). Vážné pochybnosti vznikají zejména tehdy, pokud je toto pochybení takového druhu a takové závažnosti, že vytváří reálné riziko, že by ostatní složky státu (zejména moc výkonná) – nebo, dodal bych, jakákoli jiná veřejná nebo soukromá fyzická nebo právnická osoba – mohly na tohoto soudce vykonávat nepatřičný vliv. Naproti tomu drobná pochybení obvykle pochybnosti o nezávislosti dotyčných soudců nevyvolávají.
74. Jeví se mi tedy, že žádný z prvků uvedených v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce nebo v písemných a ústních vyjádřeních zúčastněných není způsobilý nezávislost kandidáta vybraného litevskou vládou zpochybnit(65). Zejména nevidím nic, co by objektivního pozorovatele mohlo vést k tomu, aby měl za to, že by tato osoba mohla například být podřízenou nebo závislou(66) ve vztahu k vnitrostátnímu orgánu nebo že by při výkonu své funkce soudce Tribunálu měla tendenci podléhat vnějšímu vlivu(67), přímému nebo nepřímému(68).
75. Domnívám se proto, že dotčená vnitrostátní právní úprava nebo praxe, jak je stanovena v příslušných vnitrostátních právních předpisech (a pokud je mi známo, jak je v rámci sporného vnitrostátního postupu skutečně uplatňována), je slučitelná s čl. 19 odst. 2 SEU a článkem 254 SFEU.
V. Závěry
76. Závěrem navrhuji, aby Soudní dvůr odpověděl na předběžné otázky položené Vilnius apygardos administracinis teismas (Krajský správní soud ve Vilniusu, Litva) v tom smyslu, že čl. 19 odst. 2 SEU a článek 254 SFEU nebrání vnitrostátní právní úpravě nebo praxi, v rámci níž vláda členského státu, která zřídila skupinu nezávislých odborníků za účelem posouzení kandidátů, kteří mají být navrženi na funkci soudce Tribunálu, a sestavení seznamu kandidátů, kteří splňují požadavky odborné způsobilosti a nezávislosti stanovené v unijních Smlouvách, může z tohoto seznamu vybrat jiného kandidáta než toho, který se umístil na prvním místě.