NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
NICHOLAS EMILIOU
prednesené 16. februára 2023(1)
Vec C‑216/21
Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“,
YN
proti
Consiliul Superior al Magistraturii
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, Rumunsko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Rozhodnutie 2006/928/ES – Mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii – Článok 2 ZEÚ – Právny štát – Článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ – Článok 47 Charty základných práv Európskej únie – Nezávislosť sudcov – Vnútroštátne opatrenie upravujúce pravidlá postupu povyšovania sudcov na súdoch nižšieho stupňa“
I. Úvod
1. „Spravodlivosť sa musí nielen vykonávať, ale jej vykonávanie musí byť tiež vidieť.“ Na tento známy výrok sa často odkazuje v otázkach nezávislosti súdnictva, pretože podstatou týchto otázok je dôveryhodnosť, ktorú súdy v demokratickej spoločnosti musia vzbudzovať u verejnosti.(2)
2. V roku 2019 schválil Útvar pre sudcov Consiliul Superior al Magistraturii (Najvyššia rada sudcov a prokurátorov, Rumunsko; ďalej len „CSM“) vnútroštátne nariadenie, ktorým sa zreformoval postup povyšovania týkajúci sa sudcov súdov nižšieho stupňa v Rumunsku (ďalej len „napadnuté nariadenie“)(3). Žalobcovia v prejednávanej veci, Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ (Združenie „Fórum rumunských sudcov“; ďalej len „Fórum rumunských sudcov“) a YN, sa usilujú dosiahnuť čiastočné zrušenie tohto rozhodnutia na Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, Rumunsko), ktorý v prejednávanej veci podal návrh na začatie prejudiciálneho konania.
3. Tvrdia, že reforma zavedená napadnutým nariadením je problematická do takej miery, že podľa ich názoru postup povyšovania týkajúci sa sudcov vnútroštátnych súdov nižšieho stupňa riadia predsedovia a členovia odvolacích súdov, na ktorých sa majú obsadiť pracovné miesta, a tento proces sa zakladá na subjektívnych a svojvoľných kritériách, a nie na objektívnom posúdení uchádzačov v rámci tohto postupu založenom výhradne na ich výkone v písomnom preskúšaní, ako to bolo pred prijatím napadnutého nariadenia.
4. Týmto návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa vnútroštátny súd pýta na zlučiteľnosť takejto reformy so zásadou nezávislosti súdnictva, ktorá podľa neho vyplýva z článku 47 Charty základných práv Európskej únie (ďalej len „Charta“) (základné právo na spravodlivý proces) a z článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ (právo na účinnú právnu ochranu), ako aj z hodnoty právneho štátu v zmysle článku 2 ZEÚ.
5. Stručne zhrnuté, z dôvodov, ktoré opíšem nižšie, sa domnievam, že legislatívne zmeny podobné tým, ktoré sa zaviedli napadnutým nariadením, neporušujú zásadu nezávislosti súdnictva.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
6. Podľa článku 19 ods. 1 druhého pododseku ZEÚ „členské štáty ustanovia v oblastiach, na ktoré sa vzťahuje právo Únie, prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany“.
7. V článku 47 Charty, nazvanom „Právo na účinný prostriedok nápravy a na spravodlivý proces“ jeho druhom pododseku sa stanovuje toto:
„Každý má právo na to, aby jeho záležitosť bola spravodlivo, verejne a v primeranej lehote prejednaná nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom…“
B. Rumunské právo
8. Legea nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 303/2004 o postavení sudcov a prokurátorov) z 28. júna 2004, opätovne zverejnený v Monitorul Oficial al României, Partea I, č. 826 z 13. septembra 2005 (ďalej len „zákon č. 303/2004“), zmenený a doplnený prostredníctvom Legea nr. 242/2018 pentru modificarea și completarea Legii nr. 303/2004 privind statutul judecătorilor și procurorilor (zákon č. 242/2018, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 303/2004 o postavení sudcov a prokurátorov) z 12. októbra 2018, Monitorul Oficial al României, Partea I, č. 868 z 15. októbra 2018 (ďalej len „zákon č. 242/2018“), ktorý nadobudol účinnosť 18. októbra 2018.
9. Podľa zákona č. 242/2018 sa do zákona č. 303/2004 vložili články 461 až 463. V týchto ustanoveniach sa uvádza, že postup povyšovania sudcov a prokurátorov sa môže realizovať výlučne prostredníctvom výberových konaní na celoštátnej úrovni, v rámci ktorých sa posudzuje pracovný výkon a správanie uchádzačov za posledné tri roky. Osobitné pravidlá upravujúce organizáciu a priebeh týchto postupov povyšovania sa majú stanoviť v nariadeniach, ktoré prijme podľa potreby buď Útvar pre sudcov, alebo Útvar pre prokurátorov CSM.
10. Napadnuté nariadenie, ktoré obsahuje pravidlá organizácie a priebehu výberového konania týkajúceho sa postupu povyšovania sudcov vo funkcii, bolo prijaté uplatnením článkov 461 až 463 zákona č. 303/2004. Toto nariadenie bolo schválené rozhodnutím č. 1348 Útvaru pre sudcov CSM zo 17. septembra 2019.
III. Skutkové okolnosti, vnútroštátne konanie a prejudiciálne otázky
11. Žalobcovia v prejednávanej veci vo svojej žalobe zaregistrovanej 12. novembra 2019 požiadali Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť), aby čiastočne zrušil rozhodnutie č. 1348 Útvaru pre sudcov CSM zo 17. septembra 2019, ktorým bolo schválené napadnuté nariadenie. Tvrdia, že toto nariadenie porušuje zásadu nezávislosti súdnictva a bolo prijaté bez dodržania odporúčaní stanovených vo viacerých správach Európskej komisie v súlade s mechanizmom na zaistenie spolupráce a overovania (ďalej len „MSO“), ktorý bol vytvorený v kontexte pristúpenia Rumunska k Európskej únii.
12. Po prvé tvrdia, že napadnutým nariadením sa predsedom odvolacích súdov poskytuje príliš veľká moc, keďže výberová komisia zodpovedná za priebeh výberového konania je zložená z predsedu príslušného odvolacieho súdu a ďalších členov tohto súdu, ktorých vymenovanie do výberovej komisie sa uskutočňuje na základe návrhu riadiaceho orgánu odvolacieho súdu (ktorého členom je aj predseda). Členovia výberovej komisie sú tiež prakticky zodpovední za rozhodovanie o odvolaniach proti rozsudkom, ktoré vyniesli uchádzači v rámci svojej funkcie na súdoch nižšieho stupňa, a za vykonávanie pravidelných hodnotení pracovného výkonu uchádzačov ako sudcov v prípade, že budú povýšení na odvolacie súdy.(4)
13. Po druhé žalobcovia tvrdia, že v postupe povyšovania zavedeného uvedeným nariadením sa prikladá priveľká váha subjektívnemu hodnoteniu činností a správania uchádzačov za posledné tri roky pred účasťou na tomto postupe. Ako súčasť tohto posúdenia výberová komisia skúma len malý počet rozhodnutí vypracovaných jednotlivými uchádzačmi. Úspešnosť uchádzačov pri postupe povyšovania navyše závisí od subjektívnych názorov komisie na uchádzačov a od názorov, ktoré vyjadrili kolegovia týchto uchádzačov skôr na základe ich správania než zásluh.
14. Podľa žalobcov v prejednávanej veci by zmeny, ktoré prinieslo napadnuté nariadenie, mohli viesť k prejavom hierarchickej podriadenosti voči členom odvolacích súdov, keďže uchádzači by mohli byť v záujme dosiahnutia povýšenia motivovaní k tomu, aby sa k predsedom a ďalším členom odvolacích súdov zasadajúcim vo výberových komisiách správali podriadene.
15. S ohľadom na pochybnosti o zlučiteľnosti práva Únie s reformou zavedenou napadnutým nariadením Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť) rozhodol prerušiť konanie a položiť Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Má sa [MSO] považovať za akt prijatý inštitúciou Európskej únie v zmysle článku 267 ZFEÚ, ktorý môže byť predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora Európskej únie? Patria obsah, povaha a trvanie [MSO] do pôsobnosti Zmluvy o pristúpení Bulharskej republiky a Rumunska k Európskej únii…(5)? Sú požiadavky uvedené v správach vypracovaných v rámci [MSO] pre Rumunsko záväzné?
2. Možno zásadu nezávislosti sudcov zakotvenú v článku 19 ods. 1 druhom pododseku Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a článku 47 Charty, ako aj, s odkazom na článok 2 ZEÚ, v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie, vykladať v tom zmysle, že sa týka aj konaní súvisiacich s postupom povyšovania sudcov?
3. Je uvedená zásada ohrozená v dôsledku zavedenia systému povyšovania na súd vyššieho stupňa, ktorého základom je výlučne súhrnné hodnotenie činnosti a správania sa uchádzačov vykonávané komisiou zloženou z predsedu odvolacieho súdu a sudcov, ktorí sú jeho členmi, ktorá popri pravidelnom hodnotení sudcov vykonáva samostatne aj hodnotenie sudcov na účely postupu povyšovania a tiež súdne preskúmanie nimi vyhlásených rozsudkov?
4. Je zásada nezávislosti sudcov zakotvená v článku 19 ods. 1 druhom pododseku Zmluvy o Európskej únii (ZEÚ) a článku 47 [Charty], ako aj, s odkazom na článok 2 ZEÚ, v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie, ohrozená v prípade, že [Rumunsko] nerešpektuje predvídateľnosť a istotu práva Európskej únie, keďže viac ako 10 rokov [akceptovalo] a [implementovalo] [MSO] a príslušné správy, pričom následne bez upozornenia [zmenilo] postup povyšovania sudcov, ktorí nemajú riadiacu funkciu, a to v rozpore s odporúčaniami [MSO]?“
16. Návrh na začatie prejudiciálneho konania zo 16. februára 2021 bol zaregistrovaný 6. apríla 2021. Písomné pripomienky predložili Fórum rumunských sudcov, CSM, poľská vláda, ako aj Komisia. Neuskutočnilo sa žiadne pojednávanie.
IV. Analýza
17. Prejednávaná vec poskytuje Súdnemu dvoru príležitosť, aby po prvýkrát zvážil uplatnenie svojej judikatúry týkajúcej sa nezávislosti sudcov na postupy povyšovania, ktoré sa na nich vzťahujú, ako aj preskúmal, či je taká reforma, akú zaviedlo Rumunsko napadnutým nariadením, zlučiteľná s požiadavkami stanovenými v uvedenej judikatúre.
18. Predtým, ako sa budem venovať položeným otázkam, stručne opíšem súvislosti, ktoré majú pre prejednávanú vec význam.
A. Okolnosti predchádzajúce sporu a úvodné poznámky
19. V priebehu rokovaní vedúcich k pristúpeniu Rumunska k Európskej únii v roku 2007 boli vyjadrené obavy týkajúce sa závažných nedostatkov v systéme súdnictva a boji proti korupcii v tomto štáte.(6) S cieľom zmierniť tieto obavy prijala Komisia, ako bola oprávnená podľa článkov 37 a 38 aktu o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska(7), rozhodnutie(8), v ktorom zdôraznila význam právneho štátu ako predpokladu pre všetky štáty vstupujúce do Európskej únie,(9) a pripomenula, že je potrebné, aby všetky členské štáty mali nestranný a nezávislý súdny systém.(10) Týmto rozhodnutím bol zriadený MSO, teda prechodný nástroj, ktorý mal Rumunsku pomáhať v nepretržitom úsilí o reformu jeho súdnictva a zintenzívniť boj proti korupcii v rokoch nasledujúcich po pristúpení k Európskej únii.
20. V rozhodnutí o MSO sa konkrétne stanovuje, že Komisia má prijímať pravidelné správy. Tieto správy sa vypracúvajú v pravidelnom intervale s cieľom posúdiť pokrok Rumunska v reforme jeho súdneho systému podľa súboru referenčných kritérií (ďalej len „referenčné kritériá MSO“),(11) prostredníctvom ktorých sa konkretizujú osobitné záväzky prijaté týmto členským štátom a požiadavky, s ktorými súhlasil pri uzatvorení prístupových rokovaní, najmä pokiaľ ide o ochranu a zlepšenie nezávislosti súdnictva na celom svojom území.(12)
21. Osobitná pozornosť na vnútroštátnej úrovni aj úrovni Únie sa v tomto kontexte venuje tomu, či sa nedávnymi reformami súdneho systému v Rumunsku dostatočne chráni nezávislosť vnútroštátnych sudcov. Už v roku 2019 bolo na Súdny dvor predložených viacero vecí týkajúcich sa zmien prijatých v Rumunsku v rokoch 2018 až 2019, ktoré súviseli s trestnoprávnymi a disciplinárnymi konaniami, ktorým môžu podliehať členovia rumunských súdnych orgánov, ako aj s režimom občianskoprávnej zodpovednosti, ktorý sa na nich vzťahuje.
22. Súdny dvor posúdil zlučiteľnosť týchto zmien so zásadou nezávislosti súdnictva v rozsudku vo veci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i.(13) V tomto rozsudku objasnil, že rozhodnutie o MSO a správy, ktoré vypracúva Komisia na základe tohto rozhodnutia, predstavujú akty inštitúcie, ktoré môžu byť predmetom výkladu Súdneho dvora. Ďalej rozhodol, že rozhodnutie o MSO je pre Rumunsko záväzné v celom svojom rozsahu spoločne s referenčnými kritériami MSO, ktorými sa má zabezpečiť, že tento členský štát bude dodržiavať hodnotu rešpektovania právneho štátu stanovenú v článku 2 ZEÚ. Takisto uviedol, že od Rumunska sa vyžaduje, aby na účely splnenia uvedených referenčných kritérií prijalo primerané opatrenia, pričom musí náležite zohľadňovať správy vypracované Komisiou na základe rozhodnutia o MSO, a to predovšetkým odporúčania, ktoré sa v týchto správach uvádzajú.(14)
23. Predmetný návrh na začatie prejudiciálneho konania bol zaregistrovaný len niekoľko týždňov pred vynesením rozsudku vo veci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i.(15)Podotýkam však, že vnútroštátny súd sa svojou prvou otázkou usiluje znovu získať objasnenie o povahe a právnych účinkoch rozhodnutia o MSO a správ, ktoré sa prijímajú na jeho základe.
24. Keďže zistenia Súdneho dvora v tomto predchádzajúcom rozsudku už poskytujú odpoveď na uvedenú otázku, budú tieto návrhy zamerané len na zvyšné tri položené otázky v súlade s požiadavkou Súdneho dvora.
25. Štruktúra mojej analýzy bude takáto: najprv sa niekoľkými slovami vyjadrím k pôsobnosti a relevantnosti viacerých ustanovení práva Únie, na ktoré sa odvolával vnútroštátny súd v návrhu na začatie prejudiciálneho konania (časť B). Takisto sa budem venovať námietkam voči právomoci Súdneho dvora, ktoré predložili CSM a poľská vláda (časť C). Potom opíšem judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa nezávislosti súdnictva (ako sa odvodzuje z rozsudku vo veci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i. a z ďalších) a vysvetlím, prečo je podľa môjho názoru potrebné v kontexte postupov povyšovania sudcov vo funkcii zachovať dostatočné záruky pre nezávislosť súdnictva (otázka č. 2) (časť D). So zreteľom na uvedenú judikatúru poskytnem dôvody, pre ktoré sa s výhradou overení vykonaných vnútroštátnym súdom domnievam, že taká reforma, aká bola zavedená napadnutým nariadením, neporušuje zásadu nezávislosti súdnictva (otázka č. 3) (časť E). Ako posledným sa budem venovať obavám vnútroštátneho súdu, že uvedená reforma môže byť v rozpore s odporúčaniami, ktoré obsahovali niektoré správy vypracované Komisiou v súlade s MSO (otázka č. 4).
B. Príslušné ustanovenia práva Únie: článok 2 a článok 19 ods. 1 ZEÚ a/alebo článok 47 Charty
26. V položených otázkach sa v kontexte preskúmania zlučiteľnosti napadnutého rozhodnutia s právom Únie odkazuje na článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, článok 47 Charty a článok 2 ZEÚ ako na príslušné ustanovenia práva Únie. Z judikatúry Súdneho dvora je zrejmé prepojenie medzi týmito rôznymi ustanoveniami. Súdny dvor skutočne rozhodol, že podmienka nezávislosti súdov je súčasťou podstaty práva na účinnú právnu ochranu (článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ) a základného práva na spravodlivý proces (článok 47 druhý odsek Charty), ktoré má okrem iného zásadný význam na zabezpečenie ochrany hodnôt spoločných pre členské štáty stanovených v článku 2 ZEÚ, a to najmä rešpektovania právneho štátu.(16) Vzhľadom na to je zrejmé, že v rámci právneho poriadku Únie existuje jedna zásada nezávislosti súdnictva a že obsah článku 19 ods. 1 ZEÚ a článku 47 Charty je, pokiaľ ide o nezávislosť súdnictva, v podstate rovnaký.(17)
27. Napriek uvedenému existencia týchto odlišných právnych základov a rozdielnych funkcií, ktoré majú článok 19 ZEÚ a článok 47 Charty, znamená, že druhy preskúmania, ktoré vykoná Súdny dvor s cieľom overiť dodržiavanie zásady nezávislosti súdnictva, sa môžu líšiť.
28. V tomto smere generálny advokát Bobek objasnil,(18) že článok 19 ZEÚ má širokú pôsobnosť. Od členských štátov sa v ňom okrem iného vyžaduje, aby „[ustanovili] prostriedky nápravy potrebné na zabezpečenie účinnej právnej ochrany“, a preto sa týka predovšetkým štrukturálnych a systémových prvkov vnútroštátnych právnych rámcov, a nie prvkov týkajúcich sa konkrétnych vecí alebo jednotlivých spisov. Zároveň je však prah porušenia článku 19 ods. 1 ZEÚ celkom vysoký. Účelom tohto ustanovenia nie je podchytiť všetky možné problémy, ktoré môžu nastať, pokiaľ ide o vnútroštátne súdnictvo, ale len tie, ktoré sú takej závažnej a/alebo systémovej povahy, že ohrozujú riadne fungovanie vnútroštátneho súdneho systému a schopnosť daných členských štátov poskytnúť ľuďom dostatočné prostriedky nápravy.
29. Článok 47 Charty je naopak zameraný na ochranu subjektívneho práva každého účastníka konania získať účinný prostriedok nápravy a mať spravodlivý proces prejednávaný „nezávislým a nestranným súdom zriadeným zákonom“. Overenie „nezávislosti“ súdu si v tomto kontexte vyžaduje podrobné posúdenie príslušných okolností so zreteľom na konkrétnu vec, pričom otázky súvisiace s určitými štrukturálnymi alebo systémovými prvkami súdneho systému členského štátu vstúpia do hry len vtedy, pokiaľ môžu mať vplyv na jednotlivé konania.(19) Predtým, ako je možné odvolávať sa na článok 47 Charty, však musia byť splnené osobitné podmienky. Aby sa mohla Charta uplatňovať ako celok, musí totiž daná situácia patriť do pôsobnosti práva Únie.(20) Navyše potenciálny problém vedúci k porušeniu článku 47 Charty môže v zásade vzniknúť len vo vzťahu k individuálnemu právu zaručenému v rámci práva Únie.
30. Tento rozdiel v pôsobnosti a účele článku 19 ods. 1 ZEÚ a článku 47 Charty, ako aj v podmienkach upravujúcich uplatniteľnosť týchto ustanovení znamená, že celkovo možno na Súdny dvor predložiť dva druhy vecí týkajúcich sa zlučiteľnosti vnútroštátnych ustanovení so zásadou nezávislosti súdnictva.(21) Na jednej strane sú to veci, kde otázku nezávislosti súdnictva predloží fyzická osoba ako náhodný problém v situácii, o ktorej tvrdí, že v nej došlo k porušeniu jej individuálnych práv chránených právom Únie. V takýchto veciach sa nezávislosť súdnictva zvyčajne preskúmava optikou článku 47 Charty. Na druhej strane existujú veci, ktoré sa týkajú „abstraktnej“ zlučiteľnosti určitých legislatívnych nástrojov alebo štrukturálnych prvkov, ktoré prijali členské štáty, s požiadavkami práva Únie, ktoré nesúvisia s konkrétnym prípadom porušenia individuálneho práva na spravodlivý proces. V takomto prípade Súdny dvor zvyčajne ako svoje hlavné alebo jediné referenčné kritérium uplatní článok 19 ods. 1 ZEÚ.(22)
31. Prejednávaná vec je trochu nezvyčajná. Na jednej strane sa na základe spisu zdá, že žalobcovia v prejednávanej veci netvrdia, že došlo k porušeniu ich individuálnych práv chránených právom Únie, ale skôr to, že reforma zavedená napadnutým nariadením vytvára problém systémovej, prierezovej povahy. Chcú, aby sa posúdila „abstraktná“ zlučiteľnosť danej reformy so zásadou nezávislosti súdnictva. Na druhej strane je ťažké domnievať sa, že hlavným alebo jediným referenčným kritériom na účely tohto posúdenia je článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ a že v tomto zmysle nemá článok 47 Charty v prejednávanej veci žiaden význam. Ako uviedol generálny advokát Bobek vo svojich návrhoch vo veci Asociaţia „Forumul Judecătorilor din România“ a i.(23), vnútroštátne ustanovenia ako tie v prejednávanej veci sa vyznačujú tým, že, ako som vysvetlil v časti A vyššie, ich Rumunsko prijalo ako „vnútroštátne vykonanie“ rozhodnutia o MSO a aktu o podmienkach pristúpenia Bulharskej republiky a Rumunska. Ide teda o správanie členského štátu (v tomto prípade Rumunska) v situácii, keď vykonáva svoje záväzky podľa práva Únie, pričom koná v pôsobnosti práva Únie, a keď v dôsledku toho dochádza k uplatňovaniu Charty.
32. Súhlasím s názorom, ktorý vyjadril generálny advokát Bobek, že tieto špecifické okolnosti otvárajú dvere pre druhý scenár, ktorý sa líši od scenára opísaného v bode 29 vyššie, v ktorom sa na ustanovenia Charty (vrátane jej článku 47), ktoré majú rovnakú hodnotu ako ustanovenia Zmlúv,(24) môže Súdny dvor odvolávať nie vo vzťahu k nejakému porušeniu individuálnych práv (ako som už uviedol, v tomto prípade údajne nedošlo k porušeniu žiadnych takýchto práv), ale ako na objektívne meradlo alebo referenčné kritérium s cieľom posúdiť zlučiteľnosť vykonávania právnych požiadaviek Únie Rumunskom.
33. Z vyššie uvedeného podľa mňa vyplýva, že prejednávaná vec zapadá do druhej kategórie vecí opísanej v bode 30 vyššie, keďže sa v nej vyzýva na abstraktné preskúmanie zlučiteľnosti reformy zavedenej napadnutým nariadením so zreteľom na zásadu nezávislosti súdnictva, a nie na konkrétne preskúmanie vo vzťahu k údajnému porušeniu individuálnych práv. Vzhľadom na špecifický kontext, v ktorom sa prejednávaná vec uskutočnila (keď Rumunsko podlieha MSO a vnútroštátne legislatívne rozhodnutia, ktoré Rumunsko prijíma, sú v dôsledku toho sledované so zreteľom na Chartu), sa však domnievam, že za relevantné referenčné kritériá na účely vykonania preskúmania sa môžu považovať článok 47 Charty aj článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 2 ZEÚ, a nielen samotný článok 19 ods. 1 ZEÚ.(25)
C. Právomoc Súdneho dvora
34. CSM a poľská vláda predložili viacero námietok, v ktorých v zásade tvrdili, že otázky položené Súdnemu dvoru sú neprípustné, pretože Súdny dvor nemá právomoc ich prejednávať. Podľa týchto účastníkov konania patrí organizácia súdnictva – vrátane záležitostí ako postupy povyšovania vnútroštátnych sudcov – do výlučnej právomoci členských štátov, a teda mimo pôsobnosti práva Únie. Podľa nich tak táto oblasť nepatrí do právomoci Súdneho dvora.
35. Tieto tvrdenia podľa môjho názoru neobstoja a dajú sa ľahko odmietnuť. Ako som už uviedol v bode 31 vyššie, Rumunsko napadnuté nariadenie prijalo, keď sa naň uplatňoval MSO. Preto sa musí považovať za „výkon“ povinnosti, ktorá bola Rumunsku uložená na základe MSO tým, že ide o akt prijatý inštitúciou Únie, ktorý je pre daný členský štát plne záväzný.(26) Za týchto okolností by bolo nesprávne sa domnievať, že prejednávaná vec nepatrí do pôsobnosti práva Únie.
36. Navyše námietky, ktoré predložili CSM a poľská vláda, určite nie sú nové a boli už v minulosti vznesené okrem iného aj uvedenou vládou vo viacerých iných veciach týkajúcich sa nezávislosti súdnictva.(27)
37. V týchto predchádzajúcich veciach Súdny dvor vyriešil uvedené námietky konzistentným spôsobom, pričom zdôraznil, že hoci organizácia súdnictva v členských štátoch zostáva v ich právomoci, platí, že pri vykonávaní tejto právomoci sa od nich požaduje, aby splnili svoje povinnosti vyplývajúce z práva Únie vrátane tých, ktoré vyplývajú z článku 2 a článku 19 ods. 1 ZEÚ.(28)
38. Predmet tohto návrhu na začatie prejudiciálneho konania sa znovu presne týka povinností členských štátov, ktoré vyplývajú z uvedených ustanovení spoločne s článkom 47 Charty a rozhodnutím o MSO, a toho, či sú predmetné vnútroštátne ustanovenia skutočne v súlade s týmito povinnosťami. Námietky, ktoré predniesli CSM a poľská vláda, sa navyše v zásade týkajú skutočnej pôsobnosti zásady nezávislosti súdnictva, ako sa vymedzuje v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ a článku 47 Charty v spojení s článkom 2 ZEÚ, a teda aj výkladu týchto ustanovení. Ako už Súdny dvor rozhodol, výklad takejto povahy jasne patrí do jeho právomoci podľa článku 267 ZFEÚ.(29)
D. Nezávislosť súdnictva a postupy povyšovania sudcov vo funkcii (otázka č. 2)
39. Svojou druhou otázkou sa vnútroštátny súd pýta Súdneho dvora na to, či sa zásada nezávislosti súdnictva má vykladať v tom zmysle, že sa uplatňuje na postupy povyšovania sudcov vo funkcii.
40. Podotýkam, že CSM sa domnieva, že druhá otázka je neprípustná, a to na základe toho, že odpoveď na túto otázku je z judikatúry Súdneho dvoru taká zrejmá, že nenecháva žiadny priestor na odôvodnené pochybnosti. V tomto smere by som len chcel upozorniť, že hoci takáto okolnosť, ak sa preukáže, môže viesť Súdny dvor k tomu, aby vo veci rozhodol prostredníctvom uznesenia podľa článku 99 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, rovnaká okolnosť však nemôže vnútroštátnemu súdu brániť, aby položil prejudiciálnu otázku, ani nemá za následok neprípustnosť takto položenej otázky.(30) Podľa môjho názoru tak nie je žiadny dôvod, aby sa dospelo k záveru, že druhá otázka je, ako tvrdí CSM, neprípustná.
41. Na zodpovedanie tejto otázky najprv opíšem judikatúru Súdneho dvora týkajúcu sa nezávislosti vnútroštátnych sudcov v súvislosti s článkom 19 ods. 1 druhým pododsekom ZEÚ a článkom 47 Charty v spojení s článkom 2 ZEÚ (časť 1) a potom vysvetlím, prečo sa podľa mňa zásada nezávislosti sudcov uplatňuje na postupy povyšovania, ktoré sa na nich vzťahujú (časť 2).
1. Judikatúra týkajúca sa nezávislosti súdnictva
42. Na úvod poznamenávam, že ani v článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ, ani v článku 47 Charty sa od členských štátov nevyžaduje prijatie žiadneho konkrétneho modelu, pokiaľ ide o organizáciu ich súdnych systémov. Cieľom týchto ustanovení je skôr zabrániť takým vnútroštátnym ustanoveniam, ktoré sa týkajú organizácie súdnictva a ktoré v dotknutých členských štátoch ohrozujú ochranu právneho štátu podľa článku 2 ZEÚ.(31) Judikatúra, ktorú vypracoval Súdny dvor v súvislosti so zásadou nezávislosti súdnictva, sa ako taká zameriava na minimálne požiadavky, ktoré musia vnútroštátne systémy spĺňať. Konkrétne nesmú byť tieto minimálne požiadavky pod úrovňou ochrany stanovenou v článku 6 Európskeho dohovoru o ľudských právach (EDĽP) v zmysle výkladu Európskeho súdu pre ľudské práva.(32)
43. V tomto kontexte Súdny dvor rozhodol, že pojem nezávislosť súdnictva zahŕňa dva aspekty. Prvý aspekt, ktorý má vonkajšiu povahu, si vyžaduje, aby dotknutý súd alebo orgán vykonával svoje súdne funkcie úplne autonómne bez toho, aby podliehal obmedzeniam vyplývajúcim z hierarchie alebo bol niekomu podriadený a aby prijímal príkazy alebo pokyny z akéhokoľvek zdroja, čím je chránený pred vonkajším zasahovaním alebo nátlakom, ktoré by mohli narušiť nezávislý úsudok jeho členov a ovplyvniť ich rozhodnutia. Druhý aspekt, ktorý má vnútornú povahu, súvisí s nestrannosťou a má zabezpečiť zachovanie rovnakej úrovne odstupu od účastníkov konania a ich príslušných záujmov, pokiaľ ide o predmet sporu daného konania. Tento aspekt si vyžaduje objektivitu a absenciu akéhokoľvek záujmu na výsledku konania, s výnimkou prísneho uplatňovania právneho štátu.(33) Samozrejme, oba tieto aspekty spolu úzko súvisia.(34)
44. V tomto smere Súdny dvor navrhol jednoduché kritérium, ktoré si v zásade vyžaduje, aby pravidlá, a to najmä tie, ktoré sa týkajú zloženia súdu alebo orgánu vykonávajúceho súdne funkcie a vymenúvania jeho členov, ako aj dĺžky funkčného obdobia a dôvodov zdržania sa hlasovania, vylúčenia pre zaujatosť a odvolania jeho členov, ktoré umožňujú odstrániť akékoľvek oprávnené pochybnosti účastníkov konania, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť uvedeného orgánu vonkajšími faktormi a jeho neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom.(35) Ďalej uviedol, že sudcovia musia byť chránení pred možnými pokušeniami, nielen pokiaľ ide o priame ovplyvňovanie v podobe pokynov, ale aj druhy ovplyvňovania, ktoré sú menej priame a ktoré môžu mať vplyv na rozhodnutia dotknutých sudcov.(36)
45. Súdny dvor v nadväzujúcich rozsudkoch potvrdil, že pôsobnosť zásady nezávislosti súdnictva je široká. Vzťahuje sa na pravidlá týkajúce sa vymenúvania sudcov(37), podmienok ich kariérneho postupu a ukončenia pracovnej činnosti (vrátanie zmien v ich odmeňovaní(38), odvolania z funkcie(39), disciplinárneho režimu(40) alebo trestnoprávnych konaní(41), ktorým môžu podliehať, a možnosti využiť predĺženie trvania ich sudcovskej činnosti po dosiahnutí bežného dôchodkového veku).(42) Uvedená zásada sa navyše vzťahuje aj na pravidlá upravujúce ich preloženie na súd vyššieho stupňa ministerstvom spravodlivosti. Tieto pravidlá musia poskytovať dostatočné záruky, aby sa zabránilo predovšetkým riziku, že sa takéto preloženie bude využívať ako prostriedok vykonávania politickej kontroly nad obsahom súdnych rozhodnutí.(43)
2. Uplatňovanie vo vzťahu k postupom povyšovania sudcov vo funkcii
46. So zreteľom na judikatúru, ktorú som práve pripomenul, nepochybujem o tom, čo nespochybňujú ani účastníci konania v prejednávanej veci, že zásada nezávislosti sudcov sa uplatňuje na postupy povyšovania, ktoré sa na nich vzťahujú. Príklady uvedené v bode 45 vyššie ukazujú, že Súdny dvor už túto zásadu uplatnil na širokú škálu aspektov a prvkov štrukturálnej organizácie vnútroštátnych súdov a že sa má vykladať v tom zmysle, že má širokú pôsobnosť. Konkrétne už Súdny dvor zistil, že je potrebné zachovať dostatočné záruky nezávislosti súdnictva týkajúce sa pravidiel upravujúcich vymenúvanie sudcov, ich preloženia na súdy vyššieho stupňa a všeobecne podmienok, za ktorých sa uskutočňuje ich kariérny postup a ukončuje ich pracovná činnosť. Postupy povyšovania medzi rôznymi úrovňami súdov sa týkajú presne spôsobu výberu sudcov súdov nižšieho stupňa na ich vymenovanie alebo preloženie na súdy vyššieho stupňa.(44) Navyše sú súčasťou podmienok, za ktorých dochádza ku kariérnemu postupu sudcov a ukončuje sa ich pracovná činnosť. Preto by sa malo vyžadovať, aby boli v súlade so zásadou nezávislosti súdnictva.(45)
47. Vzhľadom na tieto prvky sa domnievam, že článok 47 Charty a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 2 ZEÚ sa majú vykladať v tom zmysle, že zásada nezávislosti súdnictva sa uplatňuje aj na postupy povyšovania sudcov vo funkcii.
E. Porušuje reforma, akú zaviedlo Rumunsko, zásadu nezávislosti súdnictva? (otázky č. 3 a 4)
48. Svojou treťou a štvrtou otázkou sa vnútroštátny súd pýta na zlučiteľnosť reformy, akú zaviedlo Rumunsko napadnutým nariadením, so zásadou nezávislosti súdnictva. Takisto si kladie otázku, či je takáto reforma v rozpore s odporúčaniami uvedenými v správach, ktoré pripravila Komisia v súlade s MSO.
49. Skôr, ako sa budem týmto otázkam venovať, predložím tri úvodné poznámky.
50. Po prvé CSM tvrdí, že tretia a štvrtá otázka sú neprípustné, pretože sa zakladajú na chybnom opise predmetného postupu povyšovania v rámci prejednávanej veci. V tomto smere pripomínam, že z ustálenej judikatúry vyplýva, že pri otázkach týkajúcich sa výkladu práva Únie položených vnútroštátnym súdom v rámci právnej úpravy a skutkových okolností, ktorých správnosť Súdnemu dvoru neprináleží preverovať, platí prezumpcia relevantnosti.(46) Ďalej poznamenávam, že tvrdenia CSM o neprípustnosti tretej a štvrtej otázky sa v skutočnosti týkajú vecnej podstaty týchto otázok a odpovede, ktorú Súdny dvor v tomto smere poskytne. Z uvedeného vyplýva, že tretia a štvrtá sú podľa môjho názoru prípustné.
51. Po druhé skutočnosť, že prejednávaná vec si, ako som uviedol v časti B vyššie, vyžaduje posúdenie abstraktnej zlučiteľnosti(47) reformy zavedenej napadnutým nariadením, neznamená, že na odsúdenie celého procesu bude postačovať len samotná možnosť zneužitia tohto procesu. Ako uviedol generálny advokát Bobek(48), Súdnemu dvoru musí byť predložené nejaké presvedčivé tvrdenie o tom, ako konkrétne a špecificky môže určitý proces ohroziť nezávislosť súdnictva.
52. Konkrétnejšie, v súlade s kritériom, ktoré som opísal v bode 44 vyššie, otázky predložené konkrétne v tejto súvislosti musia v mysli jednotlivcov vyvolať odôvodnené pochybnosti o nezávislosti a nestrannosti dotknutých sudcov, inak nemôže ísť o štrukturálny problém nezávislosti súdnictva. Ako zdôraznil Súdny dvor, pričom pripomenul judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva v tomto smere, aby sa mohol stanoviť prvok „nezávislosti“, je jedným z relevantných prvkov, ktoré sa majú zvážiť, otázka, či orgán vzbudzuje „dojem nezávislosti“, keďže to, čo musia vo verejnosti súdy vzbudzovať, je práve dôveryhodnosť. Kľúčový prvok inými slovami spočíva v tom, ako môže verejnosť legitímne vnímať predmetný režim.(49) Tento režim je potrebné posudzovať ako celok, keďže niektoré aspekty daného procesu alebo systému, ktoré sa môžu na prvý pohľad javiť ako problematické, môžu byť vyvážené inými aspektmi.(50)
53. Po tretie konečné rozhodnutie o tom, či v prejednávanej veci existuje štrukturálny problém s nezávislosťou súdnictva alebo nie, prislúcha vnútroštátnemu súdu po tom, ako v tomto smere dospeje k relevantným zisteniam. Treba mať totiž na pamäti, že článok 267 ZFEÚ neposkytuje Súdnemu dvoru právomoc uplatňovať právne normy Únie na konkrétnu vec, ale len vyjadriť sa k výkladu Zmlúv a aktov inštitúcií Únie. V súlade s ustálenou judikatúrou však Súdny dvor môže v rámci súdnej spolupráce stanovenej v článku 267 ZFEÚ na základe okolností uvedených v spise poskytnúť vnútroštátnemu súdu prvky výkladu Únie, ktoré môžu byť pre tento súd užitočné pri posudzovaní účinkov daného ustanovenia tohto práva.(51)
54. Po tomto vysvetlení poznamenávam, ako objasnil vnútroštátny súd, že postup povyšovania sudcov pôsobiacich na súdoch nižšieho stupňa v Rumunsku je podľa všetkého rozdelený do dvoch krokov. Prvý krok, ktorý upravuje kapitola II napadnutého nariadenia, sa nazýva „povýšenie na mieste“. Je založený na písomnej skúške, ktorá je koncipovaná tak, aby sa preskúšali teoretické aj praktické zručnosti uchádzačov. Úspešní uchádzači sú potom povýšení do vyššej platovej triedy, ale v skutočnosti zostávajú v rovnakej funkcii.(52)
55. Druhý krok, ktorý sa nazýva „povýšenie na základe hodnotenia“, upravuje kapitola III daného nariadenia. Uchádzačom, ktorí už boli povýšení „na mieste“ a ktorí dosiahli požadovanú platovú triedu, umožňuje skutočné vymenovanie na regionálny alebo odvolací súd(53).
56. Žalobcovia v prejednávanej veci nemajú problém s prvým krokom postupu povyšovania, teda povýšením „na mieste“. Snažia sa len spochybniť podmienky druhého kroku daného procesu (postupu „povýšenia na základe hodnotenia“), v rámci ktorého musí výberová komisia ohodnotiť prácu a správanie sa uchádzačov za predchádzajúce tri roky pred ich účasťou v druhom kroku(54). Obzvlášť problematické sa im zdajú dva aspekty tohto postupu: i) ako sa určujú členovia výberovej komisie, ktorí sa zúčastnia na postupe „povýšenia na základe hodnotenia“, a zloženie tejto komisie, a ii) kritériá, ktoré uplatňujú členovia výberovej komisie na rozhodnutie o tom, ktorí uchádzači budú povýšení.(55)
1. Prvý aspekt: určenie a zloženie výberovej komisie
57. V napadnutom nariadení sa stanovuje, že hodnotenie uchádzačov na účely „povýšenia na základe hodnotenia“ má vykonávať výberová komisia, ktorej členov určí Útvar pre sudcov CSM.(56) Na úrovni jednotlivých odvolacích súdov sa táto komisia skladá z predsedu daného súdu a štyroch jeho členov, ktorých špecializácia musí zodpovedať špecializácii voľného pracovného miesta. Týchto štyroch členov vyberá Útvar pre sudcov CSM na základe návrhu riadiaceho orgánu odvolacieho súdu (ktorého členom je predseda tohto súdu).(57)
58. Žalobcovia v prejednávanej veci tvrdia, že v napadnutom nariadení sa kladie priveľa moci do rúk predsedov odvolacích súdov. Podľa ich názoru navyše reforma vedie k riziku, že sa uchádzači v postupe „povýšenia na základe hodnotenia“ budú voči predsedom a členom odvolacích súdov správať podriadene a budú sa im cítiť zaviazaní. V tomto smere poukazujú na to, že osoby zasadajúce vo výberových komisiách sú tiež zodpovedné za to, aby v rámci odvolacích konaní preskúmavali rozsudky, ktoré vyniesli uchádzači v čase svojho pôsobenia na súdoch nižšieho stupňa, a sú zodpovedné za vykonávanie pravidelných hodnotení pracovného výkonu uchádzačov vo funkcii sudcov v prípade, že dôjde k ich povýšeniu na odvolacie súdy. Tvrdia, že nezávislosť súdnictva môže byť ohrozená nielen za takých okolností, keď sú sudcovia vystavení politickému tlaku, ale aj vtedy, keď sa v súdnictve podporuje zaujatosť a nepotizmus.
59. Podľa môjho názoru a s výhradou overenia vnútroštátnym súdom nemôžu prvky, ktoré predložili žalobcovia v prejednávanej veci, samy osebe ani zo svojej podstaty vzbudzovať v mysli jednotlivcov odôvodnené obavy, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť uchádzačov v postupe „povýšenia na základe hodnotenia“ vonkajšími faktormi v súlade s kritériom, ktoré som stanovil v bode 44 vyššie.
60. K tomuto záveru ma viedli dva dôvody.
61. Po prvé poznamenávam, že hoci Súdny dvor vo svojej judikatúre dôrazne trval na skutočnosti, že nezávislosť súdnictva sa musí zabezpečiť predovšetkým vo vzťahu k zákonodarnej a výkonnej moci,(58) zatiaľ veľmi neprikladal dôraz na skutočnosť, že by vzťahy podriadenosti alebo kontroly medzi rôznymi súdmi (nezahŕňajúce výkonnú ani zákonodarnú moc) mohli viesť k problémom s nezávislosťou súdnictva.(59)
62. Domnievam sa, že tento rozdiel v zaobchádzaní má zrejmé vysvetlenie. Veci týkajúce sa nezávislosti súdnictva od iných zložiek štátnej moci (napríklad veci týkajúce sa vymenúvania členov súdneho orgánu ministrom) sa do programu pojednávaní Súdneho dvora dostávajú častejšie, pretože, ako Súdny dvor zdôraznil,(60) zasahujú do jadra zásady „deľby moci“. Preto sa dajú ľahšie odhaliť a označiť ako potenciálne problematické. Veci týkajúce sa vplyvu, ktorý majú niektorí členovia súdnictva na svojich kolegov, sú nenápadnejšie. Aj ony však môžu viesť k problémom s nezávislosťou súdnictva. Je totiž určite možné, a nie je vôbec ťažké si to predstaviť, že niektoré formy sudcovskej samosprávy môžu vytvárať „systém závislých sudcov v rámci nezávislého súdnictva“, v ktorom súdni úradníci, ako sú predsedovia súdov alebo úradníci v orgánoch sudcovskej samosprávy, majú v rámci súdnictva nadmerný vplyv.(61) Problémy s nezávislosťou sudcov sa v tomto smere neobmedzujú len na situácie zahŕňajúce iné zložky moci alebo tretie strany, ale môžu vzniknúť v rámci samotného súdneho systému vždy, keď hrozí riziko, že sudcovia by mohli byť neoprávnene ovplyvňovaní svojimi kolegami.(62) Hoci samotná účasť výkonnej alebo zákonodarnej moci na rozhodnutiach ovplyvňujúcich súdnictvo postačuje na možné zvýšenie ostražitosti, pokiaľ ide o zásady deľby moci, skutočnosť, že niektorí sudcovia majú kontrolu nad svojimi kolegami, však sama osebe ani zo svojej podstaty (pokiaľ v tomto smere nezasahuje výkonná alebo zákonodarná moc)(63) nepoukazuje na existenciu možného problému s nezávislosťou súdnictva.(64)
63. Na základe uvedeného súhlasím so žalobcami v prejednávanej veci, že v žiadnom demokratickom systéme nie je nikdy dobré (bez ohľadu na to, o ktorú zložku štátnej moci ide) zveriť príliš veľa moci jednej osobe alebo orgánu. Príliš veľa moci v rukách príliš malého počtu ľudí znamená menej zodpovednosti a väčší potenciál na svojvoľné rozhodovanie, zaujatosť, nepotizmus a zneužívanie.(65) V tomto prípade je pravda, že členovia výberovej komisie majú zároveň viacero úloh, čo môže ovplyvniť pracovný život a kariéru sudcov na súdoch nižšieho stupňa. Sú zodpovední za vedenie postupu povyšovania sudcov zo súdov nižšieho stupňa, preskúmanie rozsudkov, ktoré títo sudcovia vyniesli, v rámci odvolacích konaní a za pravidelné posudzovanie ich práce v prípade, že dôjde k ich eventuálnemu povýšeniu a vymenovaniu na odvolací súd (a v prípade predsedov odvolacích súdov za vypracúvanie odporúčaní, koho vymenovať do výberovej komisie).
64. Postačuje to však na to, aby to v mysliach jednotlivcov vzbudilo odôvodnené pochybnosti, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť sudcov súdov nižšieho stupňa vonkajšími faktormi? Podľa môjho názoru je na to potrebné trochu viac. Musí existovať náznak, že takéto sústredenie moci by skutočne mohlo spôsobiť vonkajšie zasahovanie alebo nátlak, ktoré by mohli narušiť nezávislý úsudok sudcov súdov nižšieho stupňa a ovplyvniť ich rozhodnutia, napríklad ich motiváciou k tomu, aby v konaní, o ktorom rozhodujú, nadŕžali jednému účastníkovi konania oproti druhému alebo aby rozhodli so zreteľom na spokojnosť tých, ktorí ich vymenovali alebo povýšili.(66) Myslím si, že samotná skutočnosť, že sa sudcovia s cieľom zvýšiť svoje šance na povýšenie podporujú v tom (bez toho, aby boli ovplyvnení inými úvahami, napríklad, či sa rozsudok, ktorý vynesú, stretne so súhlasom určitého člena, napríklad predsedu odvolacieho súdu), aby vynaložili čo najväčšie úsilie na zabezpečenie najvyššej možnej kvality takýchto rozsudkov, čím minimalizujú riziko, že budú v odvolacích konaniach zrušené, predstavuje relatívne neškodný stav v systéme, v rámci ktorého sa predpokladá, že súdy nižšieho stupňa sa budú, pri nedostatku presvedčivých dôvodov konať inak,(67) riadiť judikatúrou súdov vyššieho stupňa.
65. Navyše a v rozpore so skôr negatívnym obrazom, ktorý vykreslili žalobcovia v prejednávanej veci, by sa mohlo tvrdiť, že vzhľadom na to, že podľa práva Únie sa aj od samotných členov odvolacích súdov členských štátov vyžaduje, aby dodržiavali zásadu nezávislosti súdnictva a nepodliehali vonkajším vplyvom a nátlaku, sú v zásade vhodní na hodnotenie práce uchádzačov a určenie toho, ktorí z nich si zaslúži povýšiť. Skutočnosť, že v odvolacom konaní môžu byť zodpovední za preskúmanie rozsudkov, ktoré uchádzači vyniesli ako sudcovia na súdoch nižšieho stupňa, a že sú oboznámení s fungovaním súdov a vypracúvaním súdnych rozhodnutí, podľa môjho názoru len potvrdzuje ich spôsobilosť vykonávať toto posúdenie v situácii, ako je predmetná situácia v prejednávanej veci, v rámci ktorej sa nespochybňuje ich vlastná nezávislosť.
66. Po druhé samotná skutočnosť, že rozhodnutiami týkajúcimi sa vymenúvania sudcov (alebo, ako v tomto prípade, ich povyšovania) sú poverené určité osoby alebo skupiny osôb, a nie iné, podľa môjho názoru nepostačuje na zistenie nedostatku dostatočných záruk nezávislosti súdnictva. Niekto musí byť zodpovedný za takéto vymenúvanie, či už predstavitelia výkonnej alebo zákonodarnej moci, alebo iní členovia súdnictva, alebo spojenie všetkých troch zložiek, alebo dokonca úplne iný orgán, pričom často nie je ľahké vybrať ideálneho kandidáta na túto prácu. Ako som práve vysvetlil, členovia súdnictva sa na vykonávanie týchto funkcií v zásade veľmi hodia. Podľa všetkého však z hľadiska nezávislosti súdnictva nie sú samy osebe ani zo svojej podstaty problematické prípady, keď sudcov vymenúva alebo povyšuje výkonná moc.(68)
67. Súdny dvor tento prístup zaujal okrem iného v rozsudkoch vo veci A.B. a i. (Menovanie sudcov Najvyššieho súdu – Opravné prostriedky)(69) a vo veci Prokuratura Rejonowa w Mińsku Mazowieckim a i.(70). Posledný uvedený rozsudok sa týkal podmienok, za ktorých minister spravodlivosti môže preložiť sudcu na súd vyššieho stupňa a ukončiť toto preloženie. Súdny dvor v tejto veci v zásade zdôraznil, že na to, aby sa zabránilo svojvoľnosti a riziku manipulácie, nie je až také dôležité, aká „osoba“ je zodpovedná za prijímanie rozhodnutí, ale to, aby sa tieto rozhodnutia prijímali na základe vopred známych kritérií a aby obsahovali náležité uvedenie dôvodov.(71)Samozrejme to neznamená, že „osoba“ zodpovedná za vymenúvanie alebo povyšovanie sudcov, je bezvýznamná. Čím viac sa táto „osoba“ javí problematická napríklad z hľadiska deľby moci alebo z dôvodu stupňa podriadenosti medzi orgánom zodpovedným za vymenovanie a sudcom, v ktorého prospech bude, tým sú potrebnejšie hmotnoprávne a procedurálne záruky, aby sa vyvážil dojem neoprávnenosti, ktorý to inak môže vzbudiť. Preto sú v tomto smere rozhodujúce uvedené záruky.
68. Tieto zistenia možno podľa môjho názoru uplatniť aj na prejednávanú vec. Vo všetkých prípadoch vrátane tých, keď sa zdá, že je orgán zodpovedný za vymenúvanie a povyšovanie vnútroštátnych sudcov vhodný na vykonávanie týchto funkcií, nie je z hľadiska nezávislosti súdnictva až taká rozhodujúca otázka, kto vedie postup povyšovania, aký bol stanovený v napadnutom nariadení, ale to, či sú kritériá, ktoré uplatňuje orgán zodpovedný za vedenie takéhoto postupu, dostatočne jasné, objektívne a overiteľné(72) a či má tento orgán povinnosť uvádzať dôvody svojich rozhodnutí. Dôležité je aj to, či je možné tieto rozhodnutia napadnúť v súdnom konaní.(73)
69. So zreteľom na už uvedené teraz preskúmam, či v situácii, ako je situácia v prejednávanej veci, spĺňajú kritériá, ktoré uplatňuje výberová komisia, uvedené požiadavky.
2. Druhý aspekt: kritériá uplatňované výberovou komisiou
70. Ako som už zdôraznil, v prejednávanej veci prislúcha vnútroštátnemu súdu, aby overil, či kritériá, ktoré uplatňuje výberová komisia v rámci postupu „povýšenia na základe hodnotenia“, spĺňajú požiadavky, ktoré som uviedol v bode 68 vyššie, alebo naopak poskytujú členom tejto komisie „neodôvodnenú diskrečnú právomoc“, ktorá vedie k odôvodneným pochybnostiam v mysliach jednotlivcov, pokiaľ ide o nezávislosť sudcov súdov nižšieho stupňa, ktorých sa daný postup týka. K neodôvodnenej diskrečnej právomoci dochádza najmä vtedy, ak podmienky určitého postupu alebo kritérií uplatňovaných pri vedení tohto postupu nie sú predpísané právom (a teda nie sú overiteľné), sú nejasné, irelevantné alebo vedú k špekuláciám o vplyve politických alebo iných síl (napríklad ak uplatňované kritéria nie sú dostatočne objektívne).(74)
71. Za týchto okolností si myslím, že osobitnú zmienku si zasluhuje viacero prvkov zo spisu.
72. Po prvé na postup „povýšenia na základe hodnotenia“ sa vzťahujú dva odlišné a jasne stanovené súbory kritérií. Podľa napadnutého nariadenia sa totiž pri hodnotení práce uchádzačov musia zohľadniť tri kritériá: i) schopnosť analýzy a syntézy; súvislé vyjadrovanie; ii) jasnosť a logika v argumentácii; analýza argumentácie v predložených návrhoch a obhajobách účastníkov konania; dodržiavanie judikatúry Înalta Curte de Casație şi Justiție (Najvyšší a kasačný súd) a odvolacích súdov, a iii) dodržiavanie primeraných lehôt na spracovanie prípadov a písomných rozhodnutí.(75) Ďalej sa pri posudzovaní správania uchádzačov vychádza z dvoch kritérií: i) vhodnosť prístupu alebo správania sa uchádzača k účastníkom konania, právnym zástupcom, znalcom a tlmočníkom počas pojednávaní a ďalších pracovných činností a jeho schopnosť riešiť situácie, ktoré nastanú v súdnej sieni, a ii) schopnosť uchádzača spolupracovať s ostatnými členmi senátu a komunikovať s inými sudcami a pracovníkmi.(76) Tieto kritériá sú v napadnutom nariadení jasne uvedené, a tak sú overiteľné. Okrem toho majú všetky význam na vytvorenie si názoru na sudcovskú činnosť a zásluhy uchádzača.(77)
73. Po druhé, pokiaľ ide o otázku, či sú takéto kritériá dostatočne objektívne, poznamenávam, že na kontrolu splnenia prvých dvoch kritérií výberová komisia používa vzorku 10 rozhodnutí, ktoré uchádzači prijali v posledných troch rokoch.(78) Tieto rozhodnutia sa vyberajú náhodne s použitím počítačového softvéru a opäť na základe jednotných kritérií.(79) Navyše s cieľom hodnotiť spôsobilosť uchádzačov na základe viacerých kritérií týkajúcich sa ich správania výberová komisia preskúma vzorku záznamov z pojednávaní, ktorým jednotliví uchádzači predsedali.(80) Výberová komisia takisto posúdi informácie z pracovných spisov uchádzačov, informácie, ktoré má k dispozícii Inspecția Judiciarâ (Súdna inšpekcia, Rumunsko) o možných disciplinárnych a etických priestupkoch za príslušné obdobie, ako aj ďalšie overiteľné informácie o uchádzačoch.(81)
74. Nemožno samozrejme vylúčiť, a dokonca je to nevyhnutné, že keď bude výberová komisia interpretovať tieto rôzne prvky s cieľom vytvoriť si názor na prácu a správanie uchádzačov, bude dochádzať k určitej miere subjektívnosti. Faktom však podľa mňa zostáva, že zdroje informácií a dôkazov, na ktorých musia členovia výberovej komisie založiť svoje rozhodnutie v súvislosti s jednotlivými uchádzačmi, sú pomerne početné a rôznorodé. Prispieva to k tomu, že sa postup „povýšenia na základe hodnotenia“ javí ako a priori založený skôr na objektívnom než svojvoľnom posúdení.
75. Po tretie poznamenávam, že zo spisu vyplýva, že v napadnutom nariadení sa tiež stanovuje, aby výberová komisia zohľadňovala odôvodnené stanoviská oddelení, v ktorých jednotliví uchádzači pôsobia v čase konania postupu povyšovania,(82) a oddelení, ktoré zodpovedajú ich špecializácii na hierarchicky vyššom súde, s cieľom dospieť k rozhodnutiu, ktorých uchádzačov sa bude povýšenie týkať.(83) V tomto smere Súdny dvor uviedol, že zapojenie druhého orgánu do postupu vedúceho k prijatiu takýchto rozhodnutí môže v zásade prispieť k tomu, že daný proces bude ešte objektívnejší. Samozrejme je to možné len v prípade, že takýto orgán je sám nezávislý od zákonodarných a výkonných orgánov a od orgánu alebo subjektu, ktorému má poskytnúť svoje stanovisko, a tiež len do takej miery, v akej je stanovisko vypracované na základe objektívnych a relevantných kritérií a je náležite odôvodnené, aby bolo vhodné na účely poskytnutia objektívnych informácií, na základe ktorých môže daný orgán alebo subjekt prijať svoje rozhodnutie.(84) Či ide o takýto prípad, prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu.
76. Pokiaľ ide napokon o povinnosti výberovej komisie uviesť dôvody a možnosť napadnutia rozhodnutí, ku ktorým dospela výberová komisia, v súdnom konaní, konštatujem, že po ukončení postupu musí výberová komisia vypracovať odôvodnenú správu, v ktorej uvedie známky udelené za päť kritérií uvedených vyššie, ako aj celkovú známku, ktorú uchádzač získal.(85) Navyše, ak má uchádzač proti tejto správe nejaké námietky, má právo predostrieť ich počas pohovoru s výberovou komisiou, ktorý sa koná vo všetkých prípadoch, ako aj písomne.(86) Uchádzač má takisto od dátumu zverejnenia výsledkov 48 hodín na to, aby spochybnil známku pred Útvarom pre sudcov CSM, ktorý následne posúdi, či je potrebné nové hodnotenie, a v takomto prípade vykoná nové hodnotenie.(87)
77. Podľa môjho názoru všetky tieto prvky spoločne podľa všetkého potvrdzujú neexistenciu reálneho rizika „neodôvodnenej diskrečnej právomoci“, ktorá by vzbudzovala v mysliach jednotlivcov pochybnosti, pokiaľ ide o nezávislosť dotknutých sudcov. Či je to naozaj tak, však prislúcha overiť vnútroštátnemu súdu. S výhradou takéhoto overenia sa však skôr nestotožňujem s obavami, ktoré vyjadrili žalobcovia v prejednávanej veci, pokiaľ ide o nedostatočnú objektívnosť kritérií uplatňovaných výberovou komisiou.
78. Vzhľadom na to sa domnievam, že zásada nezávislosti súdnictva, ktorá je zakotvená v článku 47 Charty a článku 19 ods. 1 druhom pododseku ZEÚ v spojení s článkom 2 ZEÚ, nie je porušená zavedením postupu povyšovania vnútroštátnych sudcov na súd vyššieho stupňa založeného na posúdení ich práce a správania výberovou komisiou zloženou z predsedu a zo sudcov takéhoto súdu vyššieho stupňa, ktorí okrem uvedeného posúdenia preskúmavajú v rámci odvolacích konaní rozhodnutia, ktoré vyniesli sudcovia súdov nižšieho stupňa, a vykonávajú pravidelné hodnotenia týchto sudcov v prípade, že sú povýšení na príslušný súd vyššieho stupňa. Aj v prípadoch, keď sú členovia tejto komisie sami nezávislí, však kritéria, ktoré uplatňujú, musia byť dostatočne objektívne, relevantné a overiteľné, aby v mysliach jednotlivcov nevzbudili odôvodnené pochybnosti, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť dotknutých sudcov súdov nižšieho stupňa vonkajším zasahovaním alebo nátlakom, ktoré by mohli narušiť ich nezávislý úsudok a ovplyvniť ich rozhodnutia, a výberová komisia je povinná uvádzať dôvody svojich rozhodnutí. Ďalším dôležitým faktorom v tomto smere je možnosť týchto sudcov napadnúť na súde rozhodnutia, ktoré majú vplyv na ich povýšenie.(88)
3. Vplyv rozhodnutia o MSO na posúdenie zlučiteľnosti
79. Zostáva mi preskúmať, či reforma zavedená napadnutým nariadením porušuje niektoré z ustanovení rozhodnutia o MSO alebo sa v nej nezohľadňujú odporúčania stanovené v správach, ktoré vypracovala Komisia na jeho základe (otázka č. 4).
80. V tomto smere poznamenávam, že v rozhodnutí o MSO sa Rumunsku neukladajú žiadne osobitné povinnosti okrem povinnosti podávať správy o svojom pokroku, pokiaľ ide o vykonávanie referenčných kritérií MSO a reformu jeho súdneho systému v súlade s týmito referenčnými kritériami. Ako navyše vysvetľuje sama Komisia, žiadna zo správ, ktoré vypracovala na základe MSO, či už pred prijatím napadnutého nariadenia, alebo po ňom, neobsahuje konkrétne odporúčania týkajúce sa postupov povyšovania sudcov súdov nižšieho stupňa v Rumunsku.
81. Komisia v skutočnosti prijala svoju poslednú správu na základe MSO 22. novembra 2022(89). V tejto správe uznala, že úpravu postupu povyšovania zavedenú napadnutým nariadením kritizovali niektoré združenia sudcov a organizácie občianskej spoločnosti, ktoré tvrdili, že sa ňou oslabila meritokratická a konkurenčná povaha tohto postupu. V správe sa však nepoukazovalo na žiadny konkrétny problém ani neobsahovala žiadne odporúčanie týkajúce sa postupu povyšovania sudcov.
82. Na základe už uvedeného sa domnievam, že podstatou štvrtej otázky, ktorú položil vnútroštátny súd, je, či práve skutočnosť, že správy o MSO zverejnené pred prijatím napadnutého nariadenia neobsahujú žiadne takéto odporúčania, by sa mala chápať v tom zmysle, že Rumunsku bránila v úprave jeho postupu povyšovania. Inými slovami, či by sa absencia tejto otázky v správach mala vykladať ako povinnosť Rumunska nemeniť status quo.
83. Nemyslím si, že by takýto prístup bol správny. Podľa môjho názoru si môže Rumunsko slobodne, v kontexte uplatňovania MSO, zorganizovať svoj systém súdnictva tak, ako uzná za vhodné, pokiaľ zohľadní odporúčania stanovené v správach Komisie prijatých na základe uvedeného mechanizmu a zaručí, že všetky reformy prijaté v tomto kontexte budú spĺňať referenčné kritériá MSO a všeobecne ďalšie právne požiadavky Únie. Aj tu, v súlade s tým, čo som uviedol v bode 42 vyššie, platí, že účelom nie je nadiktovať Rumunsku konkrétny model organizácie jeho súdnictva, ale skôr zabezpečiť, že budú prijaté určité záruky v rámci modelu, ktorý bude chcieť prijať. V tomto smere tak podľa mňa nie je podstatné, že predchádzajúci postup povyšovania zostával vyše 10 rokov nezmenený. Rumunsko bolo oprávnené ho zmeniť.(90)
V. Návrh
84. Vzhľadom na všetko vyššie uvedené navrhujem, aby Súdny dvor odpovedal na prejudiciálne otázky, ktoré mu položil Curtea de Apel Ploieşti (Odvolací súd Ploješť, Rumunsko), takto:
1. Článok 47 Charty základných práv Európskej únie a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 2 ZEÚ
sa majú vykladať v tom zmysle, že zásada nezávislosti súdnictva sa uplatňuje na postupy povyšovania sudcov. Túto zásadu neporušuje zavedenie postupu povyšovania vnútroštátnych sudcov na súd vyššieho stupňa založeného na posúdení ich práce a správania výberovou komisiou zloženou z predsedu a sudcov takéhoto súdu vyššieho stupňa, ktorí okrem uvedeného posudzovania preskúmavajú v rámci odvolacích konaní rozhodnutia, ktoré vyniesli sudcovia súdov nižšieho stupňa, a vykonávajú pravidelné hodnotenia týchto sudcov v prípade, že sú povýšení na príslušný súd vyššieho stupňa. Aj v prípadoch, keď sú členovia tejto komisie sami nezávislí, však kritériá, ktoré uplatňujú, musia byť dostatočne objektívne, relevantné a overiteľné, aby v mysliach jednotlivcov nevzbudili odôvodnené pochybnosti, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť dotknutých sudcov súdov nižšieho stupňa vonkajším zasahovaním alebo nátlakom, ktoré by mohli narušiť ich nezávislý úsudok a ovplyvniť ich rozhodnutia, a výberová komisia je povinná uvádzať dôvody svojich rozhodnutí. Ďalším dôležitým faktorom v tomto smere je možnosť týchto sudcov napadnúť na súde rozhodnutia, ktoré majú vplyv na ich povýšenie.
2. Článok 47 Charty základných práv Európskej únie a článok 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ v spojení s článkom 2 ZEÚ a rozhodnutím Komisie 2006/928/ES z 13. decembra 2006, ktorým sa zriaďuje mechanizmus na zaistenie spolupráce a overovania pokroku v Rumunsku na účely osobitných referenčných kritérií v oblastiach reformy súdnictva a boja proti korupcii,
sa majú vykladať v tom zmysle, že nebránia zavádzaniu reforiem súdnictva v Rumunsku za okolností, že takéto reformy spĺňajú požiadavky vyplývajúce z práva Únie a keď by jediným dôvodom brániacim zavedeniu takýchto reforiem bolo, že Komisia v správach vypracovaných na základe rozhodnutia 2006/928 neuviedla žiadne osobitné odporúčanie týkajúce sa konkrétneho predmetu týchto reforiem.