ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção)
11 de Julho de 1997(1)
[234s«Modificação do regime do azeite — Ausência de período transitório — Acção de
indemnização»[s
No processo T-267/94,
Oleifici Italiani SpA, sociedade de direito italiano com sede em Ostuni (Itália),
representada por Piero A. M. Ferrari e Massimo Merola, advogados no foro de
Roma, e Antonio Tizzano, advogado no foro de Nápoles, com domicílio escolhido
no Luxemburgo no escritório do advogado Alain Lorang, 51, rue Abert 1er,
demandante,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Eugenio de March,
consultor jurídico, na qualidade de agente, assistido por Alberto Dal Ferro,
advogado no foro de Vicence, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete
de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço Jurídico, Centre Wagner,
Kirchberg,
demandada,
que tem por objecto um pedido de reparação do prejuízo alegadamente sofrido
pela demandante em razão da ausência de qualquer medida transitória no
Regulamento (CEE) n.° 1429/92 da Comissão, de 26 de Maio de 1992, que altera
o Regulamento (CEE) n.° 2568/91 relativo às características dos azeites e dos óleos
de bagaço de azeitona, bem como aos métodos de análise relacionados (JO L 150,
p. 17),
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Quinta Secção),
composto por: R. García-Valdecasas, presidente, J. Azizi e M. Jaeger, juízes,
secretário: A. Mair, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 4 de Fevereiro de 1997,
profere o presente
Acórdão
Quadro regulamentar
- Pelo Regulamento n.° 136/66/CEE, de 22 de Setembro de 1966, várias vezes
alterado, o Conselho estabeleceu uma organização comum de mercado no sector
das matérias gordas (JO 1966, 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214, a seguir
«Regulamento n.° 136/66»). O seu artigo 35.°-A, introduzido pelo Regulamento
(CEE) n.° 1915/87 do Conselho, de 2 de Julho de 1987 (JO L 183, p. 7, a seguir
«Regulamento n.° 1915/87»), determina que os produtos referidos no artigo 1.°,
entre os quais se incluem os óleos e azeites, só possam ser comercializados na
Comunidade em determinadas condições.
- O Regulamento (CEE) n.° 2568/91 da Comissão, de 11 de Julho de 1991, relativo
às características dos azeites e dos óleos de bagaço de azeitona, bem como aos
métodos de análise relacionados (JO L 248, p. 1, a seguir «Regulamento
n.° 2568/91»), define, no artigo 1.°, n.° 2, as características que deve apresentar o
azeite virgem lampante. Este regulamento exclui expressamente do seu âmbito de
aplicação os azeites acondicionados antes da sua entrada em vigor, verificada em
6 de Setembro de 1991, e comercializados até 31 de Outubro de 1992.
- O regulamento em litígio, que é o Regulamento (CEE) n.° 1429/92 da Comissão,
de 26 de Maio de 1992, que altera o Regulamento (CEE) n.° 2568/91 relativo às
características dos azeites e dos óleos de bagaço de azeitona, bem como aos
métodos de análise relacionados (JO L 150, p. 17, a seguir «Regulamento
n.° 1429/92»), entrou em vigor em 5 de Junho de 1992. Por este acto legislativo, a
Comissão alterou os anexos do Regulamento n.° 2568/91 que definem as
características que devem apresentar as diversas categorias de azeites, em especial
o teor máximo em isómeros trans. A partir da entrada em vigor do Regulamento
n.° 1429/92, os óleos e azeites cujo teor em isómeros trans excediam este limite
deixaram de poder ser comercializados na Comunidade. No entanto, «para não
causar um prejuízo ao comércio», a Comissão previu a possibilidade de escoar,
durante um período limitado, os azeites e óleos de bagaço de azeitona
acondicionados antes da entrada em vigor deste regulamento (segundo
considerando do Regulamento n.° 1429/92). Foi por esta razão que excluiu do
âmbito de aplicação do referido regulamento os azeites acondicionados antes da
sua entrada em vigor, verificada em 5 de Junho de 1992, e comercializados até 31
de Outubro de 1992 (artigo 2.°, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1429/92).
Factos na origem do litígio e tramitação processual
- Em Julho de 1991 a demandante importou 6 500 toneladas de azeite virgem
lampante da Tunísia. A fim de beneficiar do regime de aperfeiçoamento activo,
colocou este azeite em importação temporária, a partir de 29 de Outubro de 1991
e em várias fases, com vista a refiná-lo. Estando impossibilitada de vender o
produto a breve prazo, depositou em entreposto aduaneiro uma determinada
tonelagem de azeite refinado, não acondicionado, a partir de 1 de Abril de 1992.
920 toneladas desse azeite foram seguidamente reexportadas para países terceiros.
- A partir da entrada em vigor do Regulamento n.° 1429/92, o azeite que restou em
entreposto aduaneiro deixou de poder — enquanto tal — ser comercializado no
mercado comunitário, uma vez que não satisfazia os novos critérios estabelecidos
pelo Regulamento n.° 1429/92.
- Por carta de 21 de Dezembro de 1993, a demandante solicitou à demandada que
adoptasse uma decisão a seu respeito, reparando o prejuízo que o Regulamento
n.° 1429/92 lhe causara. Informou-a ainda da sua intenção de intentar uma acção
por omissão, no caso de não ser encontrada qualquer solução.
- A demandada elaborou seguidamente, e enviou à demandante, um projecto de
regulamento com o objectivo de alterar, com efeito retroactivo, o Regulamento
n.° 1429/92, no sentido de ele não ser aplicável às quantidades de azeite que se
encontrassem sob um regime aduaneiro suspensivo, na condição de tal regime ser
«apurado» antes de 31 de Dezembro de 1994.
- Por carta de 20 de Janeiro de 1994, a demandante informou a demandada de que
não intentaria a acção no caso de as medidas previstas entrarem em vigor num
prazo razoável.
- Em 29 de Abril de 1994, o projecto de regulamento ainda não tinha sido incluído
na ordem do dia do Comité de Gestão. Por carta do mesmo dia, a demandante
convidou formalmente a demandada, ao abrigo do artigo 175.° do Tratado CE, a
tomar as medidas destinadas a reparar o prejuízo que sofrera em consequência da
adopção do Regulamento n.° 1429/92.
- Por carta de 5 de Maio de 1994, a demandada fez saber à demandante que «não
aceit[ava] qualquer responsabilidade pelas perdas alegadas» e que «o escoamento
do azeite em questão dev[ia] ser efectuado em conformidade com a
regulamentação existente».
- A demandante fez entrega da petição introdutiva da presente acção em 18 de
Julho de 1994.
- Por carta de 13 de Fevereiro de 1995, a demandada informou o Ministério das
Finanças italiano de que uma eventual autorização de venda do azeite em causa
se incluía na competência das autoridades nacionais.
- Após as autoridades italianas terem concedido tal autorização, a demandante
exportou para países terceiros, no decurso dos anos de 1995 e 1996, a maior parte
do azeite depositado em entreposto aduaneiro.
- Com base no relatório preliminar do juiz-relator, o Tribunal (Quinta Secção)
decidiu dar início à fase oral do processo e, ao abrigo do artigo 64.° do
Regulamento de Processo, adoptar medidas de organização do processo
consistentes em solicitar às partes que respondessem por escrito, antes da data da
audiência, a determinadas perguntas.
- Foram ouvidas as alegações apresentadas pelos representantes das partes e as suas
respostas às perguntas orais feitas pelo Tribunal na audiência, a qual se desenrolou
em 4 de Fevereiro de 1997.
Pretensões das partes
- Na sua petição, a demandante conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar verificada, ao abrigo do artigo 175.° do Tratado, a omissão da
demandada, consistente em ela não ter adoptado medidas específicas
destinadas a reparar o prejuízo alegadamente sofrido pela demandante em
consequência do Regulamento n.° 1429/92;
- condenar a demandada, ao abrigo dos artigos 178.° e 215.° do Tratado, a
reparar o prejuízo sofrido pela demandante em razão de o Regulamento
n.° 1429/92 não prever um regime transitório para o azeite colocado a
granel em entreposto aduaneiro, sendo o prejuízo avaliado em 18 473
milhões de LIT, equivalente ao preço de compra do azeite em litígio,
acrescido dos juros e das despesas de armazenagem, de seguro e de
refinação (16 083 milhões de LIT) e ainda do lucro cessante resultante da
impossibilidade de o revender (2 359 milhões de LIT);
- condenar a demandada nas despesas.
- Por carta de 16 de Setembro de 1996, a demandante reduziu o seu pedido de
indemnização a 7 345 milhões de LIT, correspondentes às despesas de
armazenagem e aos juros a elas relativos, bem como às despesas de caução que
teve de efectuar.
- Na audiência, a demandante desistiu do seu pedido de declaração de omissão.
- A demandada conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- julgar improcedente a acção intentada ao abrigo dos artigos 178.° e 215.° do
Tratado;
- condenar a demandante nas despesas.
Quanto à acção de indemnização
- A título liminar, há que recordar que, segundo jurisprudência firmada, a
responsabilidade da Comunidade depende da prova, a efectuar pela demandante,
da ilegalidade do comportamento censurado à instituição em causa, da realidade
do dano e da existência de um nexo de causalidade entre este comportamento e
o prejuízo alegado (acórdãos do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1982,
Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Recueil, p. 3057, n.° 16, e do Tribunal de
Primeira Instância de 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens
e o./Comissão, T-481/93 e T-484/93, Colect., p. II-2941, n.° 80, de 11 de Julho de
1996, International Procurement Services/Comissão, T-175/94, Colect., p. II-729,
n.° 44, e de 16 de Outubro de 1996, Efisol/Comissão, T-336/94, ainda não publicado
na Colectânea, n.° 30).
- Se o comportamento censurado consistir numa omissão de uma instituição
comunitária, ele só é susceptível de determinar a responsabilidade da Comunidade
na medida em que essa instituição tenha violado uma obrigação legal de agir
resultante de uma disposição comunitária (v., por exemplo, o acórdão do Tribunal
de Justiça de 15 de Setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão, C-146/91,
Colect., p. I-4199, n.° 58).
- Se a ilegalidade censurada diz respeito a um acto normativo, a responsabilidade da
Comunidade está subordinada à verificação da violação de uma regra superior de
direito que protege os particulares. Finalmente, se a instituição adoptou o acto
normativo no exercício de um amplo poder de apreciação, a responsabilidade da
Comunidade só existe se a violação for caracterizada, isto é, se tiver uma natureza
manifesta e grave (v. os acórdãos do Tribunal de Justiça de 2 de Dezembro de
1971, Schöppenstedt/Conselho, 5/71, Colect. 1971, p. 375, n.° 11, de 25 de Maio de
1978, HNL e o./Conselho e Comissão, 83/76 e 94/76, 4/77, 15/77 e 40/77, Recueil,
p. 1209, n.° 6, Colect. 1973, p. 421, de 19 de Maio de 1992, Mulder e o./Conselho
e Comissão, C-104/89 e C-37/90, Colect., p. I-3061, n.° 12, e do Tribunal de
Primeira Instância de 6 de Julho de 1995, Odigitria/Conselho e Comissão, T-572/93,
Colect., p. II-2025, n.° 34, e Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, já
referido, n.° 81).
- O Tribunal começará por examinar a questão de saber se a demandante provou
a existência de um comportamento ilegal da demandada.
Quanto ao alegado comportamento ilegal
- Para começar, a demandante duvida que o Regulamento n.° 1429/92 possa ser
qualificado como um acto normativo que implique uma escolha de política
económica, mas sustenta que, de qualquer modo, ele cumpre, no caso vertente, os
critérios definidos pelo juiz comunitário na sua jurisprudência relativa à
responsabilidade da Comunidade pela adopção de um acto normativo (v. supra,
n.° 22).
- Não tendo previsto, no regulamento em litígio, qualquer período transitório para
o azeite depositado a granel em entreposto aduaneiro, a demandada violou,
segundo a demandante, os princípios da não discriminação, da proporcionalidade,
da protecção da confiança legítima e do respeito pelos direitos adquiridos.
1. Violação do princípio da confiança legítima
Argumentos das partes
- A demandante acusa a demandada de ter violado o princípio da confiança legítima
pelas duas seguintes razões. Em primeiro lugar, o Regulamento n.° 1429/92, que
não prevê qualquer período transitório, baseia-se no artigo 35.°-A do Regulamento
n.° 136/66 do Conselho, acrescentado pelo Regulamento n.° 1915/87 do Conselho
(v. o n.° 1). Ora, o Regulamento n.° 1915/87 entrou em vigor quatro meses após a
sua adopção. Do mesmo modo, os outros regulamentos da Comissão que fazem
expressamente referência ao artigo 35.°-A atrás referido continham tambémdisposições transitórias para as diversas categorias de azeite, com base no modelo
do Regulamento n.° 1915/87, com excepção dos que incidiam sobre as medidas
relativas ao comércio de retalho, como o Regulamento (CEE) n.° 1860/88 da
Comissão, de 30 de Junho de 1988, que estabelece normas especiais de
comercialização no sector do azeite e altera o Regulamento (CEE) n.° 983/88 que
estabelece normas específicas relativas à comercialização de azeite que contenha
substâncias indesejáveis (JO L 166, p. 16). Na medida em que não prevê um
regime transitório para o azeite a granel, o Regulamento n.° 1429/92 distingue-se,
portanto, dos outros regulamentos citados e, em consequência, viola o princípio da
confiança legítima.
- Em segundo lugar, segundo a jurisprudência comunitária, o princípio da confiança
legítima impõe que se evite que os operadores que efectuaram importantes
investimentos e que se comprometeram definitivamente perante a autoridade
pública a efectuar determinadas operações possam ver os seus interesses
económicos prejudicados pela entrada em vigor de regulamentações cuja adopção
não era previsível. Daqui resulta que, nestes casos, as instituições em causa têm a
obrigação de adoptar um regime transitório para proteger os interesses desses
operadores, a menos que um interesse peremptório faça obstáculo à adopção de
um tal regime (acórdãos do Tribunal de Justiça de 27 de Abril de 1978,
Stimming/Comissão, 90/77, Recueil, p. 995, n.° 6, Colect. 1978,p. 353, de 16 de
Maio de 1979, Tomadini, 84/78, Recueil, p. 1801, n.° 20, e de 11 de Julho de 1991,
Crispoltoni, C-368/89, Colect., p. I-3695, n.° 21). No caso vertente, a demandante
não só teve de investir para adquirir o azeite e o refinar como ainda se
comprometeu irrevogavelmente perante a autoridade pública, submetendo-se a
obrigações aduaneiras. Ora, a demandada não invocou qualquer interesse público
superior que a impedisse de prever um regime transitório. Na realidade, ela não
poderá invocar que um regime transitório estava excluído por razões de prevenção
das fraudes. Com efeito, a presença de isómeros trans não revelaria
necessariamente operações fraudulentas, pois que poderia também resultar de
operações lícitas de refinação. Além disso, o azeite em litígio foi constantemente
controlado pelas autoridades aduaneiras, desde a sua importação.
- A demandada sublinha a diferença fundamental que existe entre o Regulamento
n.° 1915/87 e o Regulamento n.° 1429/92. Com efeito, o primeiro alterou o
Regulamento de base n.° 136/66, nomeadamente acrescentando-lhe um artigo
35.°-A. Em contrapartida, o Regulamento n.° 1429/92 contém unicamente medidas
de execução do regulamento de base. À semelhança do Regulamento n.° 1429/92,
o Regulamento de execução n.° 2568/91, que estava em vigor no momento da
importação do azeite pela demandante, também não continha qualquer regime
transitório no que respeita aos azeites não acondicionados.
- Além disso, alega que a demandante sabia, desde Julho de 1991, que a Comissão
tinha a intenção de adoptar o Regulamento n.° 1429/92, que só entrou em vigor em
5 de Junho de 1992.
- Além disso, a instauração de um período transitório para o azeite a granel teria
comprometido o objectivo principal do Regulamento n.° 1429/92, que era a
protecção da pureza do azeite. A possibilidade de, durante um certo período após
a entrada em vigor do Regulamento n.° 1429/92, comercializar azeite a granel não
conforme com as características de pureza fixadas no regulamento teria feito
acrescer os riscos de adulteração que o regulamento tinha precisamente por fim
impedir.
- Além disso, tendo a nomenclatura pautal adaptada ao Regulamento n.° 1429/92
entrado em vigor apenas em 19 de Fevereiro de 1993, no que respeita aos azeites
em trânsito para os países terceiros, o Regulamento n.° 1429/92 só se tornou
aplicável a partir de tal data, deixando assim à demandante toda a liberdade de
reexportar, até essa data, o azeite em litígio, sob a denominação de azeite refinado.
Apreciação do Tribunal
- Embora o princípio do respeito da confiança legítima se inscreva entre os
princípios fundamentais da Comunidade, os operadores económicos não podem
depositar uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente, que
pode ser alterada no âmbito do poder de apreciação das instituições comunitárias,
em especial num domínio como o das organizações comuns de mercado, cujo
objectivo implica uma constante adaptação em função das variações da situação
económica (v., nomeadamente, os acórdãos do Tribunal de Justiça de 21 de Maio
de 1987, Rau e o., 133/85 a 136/85, Colect., p. 2289, n.° 18, e de 5 de Outubro de
1994, Crispoltoni e o., C-133/93, C-300/93 e C-362/93, Colect., p. I-4863, n.° 57).
Um operador económico também não pode invocar um direito adquirido ou
mesmo uma confiança legítima na manutenção de uma situação existente que pode
ser modificada por decisões tomadas pelas instituições comunitárias no âmbito do
seu poder de apreciação (acórdão do Tribunal de Justiça de 5 de Outubro de 1994,
Alemanha/Conselho, C-280/93, Colect., p. I-4973, n.° 80).
- À luz dos princípios assim definidos, há que examinar se a demandante podia, no
caso vertente, ter uma esperança fundada na introdução de um período transitório
para o azeite a granel.
- Em primeiro lugar, não procede a alegação da demandante relativa à existência,
no Regulamento n.° 1915/87, de uma disposição fixando a sua entrada em vigor
aproximadamente quatro meses após a sua publicação. Com efeito, enquanto o
objectivo do Regulamento n.° 1915/87 era o de adaptar as denominações e
definições dos azeites com vista a facilitar a sua comercialização, o do Regulamento
n.° 1429/92 é o de modificar, a título de medidas de execução do regulamento de
base, as características dos azeites, com o fim de melhor garantir a sua pureza.
- No âmbito do amplo poder de apreciação de que goza em matéria de política
agrícola comum (v. supra, n.° 32), o legislador comunitário tem o direito de
privilegiar o objectivo de melhor assegurar a pureza de um determinado produto,
bem como, implicitamente, o de proteger os consumidores, relativamente ao
objectivo, que tenha eventualmente prosseguido num regulamento anterior, de
facilitar a comercialização desse produto.
- No que respeita a um eventual período transitório, o regulamento em litígio deve
ser apreciado por comparação com o Regulamento n.° 2568/91, que ele altera e
que participa, portanto, da mesma natureza jurídica. Ora, este último, tal como o
Regulamento n.° 1429/92, só previa um período transitório para o azeite
acondicionado.
- Além disso, a demandante, enquanto profissional do sector, não podia ignorar,
entre o dia da importação do azeite em litígio e a entrada em vigor do
Regulamento n.° 1429/92, a probabilidade da adopção deste regulamento. De resto,
reconheceu na audiência ter estado ao corrente do facto de as normas técnicas que
se contêm no Regulamento n.° 1429/92 terem anteriormente sido negociadas e
adoptadas ao nível internacional pelo Conselho Oleícula Internacional (COI), antes
de serem adoptadas pela demandada.
- Em segundo lugar, a jurisprudência invocada pela demandante é destituída de
pertinência no caso vertente. Ela começa por invocar o acórdão de 26 de Junho
de 1990, Sofrimport/Comissão (C-152/88, Colect., p. I-2477), no qual o Tribunal de
Justiça considerou que a instituição em causa violara o princípio da confiança
legítima por motivo de ter adoptado uma medida de salvaguarda omitindo
completamente, sem alegar um interesse público peremptório, tomar em
consideração a situação dos operadores económicos, como a Sofrimport, que
tinham mercadorias em curso de expedição, quando uma disposição específica a
isso a obrigava. Inversamente, a regulamentação pertinente no caso vertente não
contém qualquer disposição específica que obrigasse a demandada a ter em conta
a situação particular dos operadores que detinham, no momento da adopção do
Regulamento n.° 1429/92, azeite a granel em entreposto aduaneiro.
- A demandante invoca seguidamente os acórdãos do Tribunal de Justiça de 14 de
Maio de 1975, CNTA/Comissão (74/74, Colect. 1975, p. 183, n.os 28 a 44), e
Tomadini, já referido (n.° 20). No acórdão CNTA/Comissão, o Tribunal de Justiça
considerou que o CNTA, que tinha obtido certificados de exportação contendo
uma fixação antecipada do montante da restituição à exportação, podia
legitimamente ter confiança no facto de, quanto a operações em que se
comprometera irrevogavelmente, não ocorrer qualquer modificação imprevisível
que tivesse por efeito causar-lhe perdas inevitáveis. No acórdão Tomadini, o
Tribunal de Justiça explicitou o princípio da protecção da confiança legítima na
hipótese de existir uma regulamentação específica que permita aos operadores
económicos acautelar-se, no que respeita a operações em que estejam
definitivamente comprometidos, contra os efeitos das variações das modalidades
de aplicação de uma organização comum. Num tal caso, este princípio proíbe às
instituições comunitárias alterar essa regulamentação sem a fazer acompanhar de
medidas transitórias, desde que um interesse público peremptório não se lhes
oponha.
- No caso vertente, a demandante não pode invocar operações a que se tenha
irrevogavelmente comprometido, uma vez que a colocação de uma mercadoria em
entreposto aduaneiro constitui uma simples etapa prévia da sua comercialização.
Ninguém estando obrigado a manter em entreposto aduaneiro uma mercadoria que
aí tenha anteriormente colocado, não se pode reconhecer a tal colocação a
natureza de um «compromisso irrevogável», como pretende a demandante.
- Não tendo a demandante demonstrado a existência de circunstâncias que tenham
podido fazer nascer uma confiança legítima, a acusação baseada na violação deste
princípio deve ser rejeitada.
2. Violação do princípio da não discriminação
Argumentos das partes
- Segundo a demandante, ao prever um período transitório para o azeite
acondicionado mas não para o azeite a granel, a demandada, sem justificação
objectiva, tratou os detentores de azeite a granel de um modo menos favorável do
que os que possuíam azeite acondicionado. De qualquer modo, o objectivo
consistente em prevenir as fraudes não justifica esta diferença de tratamento.
- Além disso, a demandada fez uma discriminação injustificada ao tratar de modo
idêntico os detentores de azeite a granel em situação de livre prática e os que
colocaram o azeite em entreposto aduaneiro. Com efeito, segundo a demandante,
o azeite referido em segundo lugar não podia ser objecto de fraude, em razão do
controlo exercido pelas autoridades aduaneiras.
- A demandante considera que o tratamento diferenciado do azeite acondicionado
e do azeite a granel se justificava objectivamente pela finalidade do Regulamento
n.° 1429/92, que é a de garantir a pureza do azeite. Com efeito, uma forte presença
de isómeros trans facilita a mistura do azeite com azeites de qualidade inferior. Em
resposta à pergunta escrita formulada pelo Tribunal em 15 de Janeiro de 1997,
bem como no decurso da audiência, a demandada justificou esta diferença de
tratamento alegando que o azeite acondicionado apresenta menos riscos de
adulteração do que o azeite a granel. Se a demandada tivesse admitido a faculdade
de escoamento do azeite a granel durante um período transitório, tal azeite teria
estado mais longamente exposto ao risco de falsificação. Não era esse o caso do
azeite acondicionado, uma vez que o acondicionamento impede qualquer alteração
fraudulenta.
Apreciação do Tribunal
- Segundo jurisprudência constante, o princípio da não discriminação faz parte dos
princípios fundamentais do direito comunitário (acórdão Alemanha/Conselho, já
referido, n.° 67; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 11 de Dezembro de
1996, Atlanta e o./CE, T-521/93, ainda não publicado na Colectânea, n.° 46). Este
princípio exige que, a menos que uma diferenciação se justifique objectivamente,
situações comparáveis sejam tratadas de modo idêntico.
- Além disso, há que esclarecer que o legislador comunitário dispõe, em matéria de
política agrícola comum, de um amplo poder de apreciação, que corresponde às
responsabilidade políticas que os artigos 40.° e 43.° do Tratado lhe atribuem
(acórdão de 5 de Outubro de 1994, Crispoltoni e o., já referido, n.° 42; acórdão do
Tribunal de Primeira Instância de 13 de Julho de 1995, O'Dwyer e o./Conselho,
T-466/93, T-469/93, T-473/93, T-474/93 e T-477/93, Colect., p. II-2071, n.os 107 e
113). Consequentemente, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida
adoptada nesse domínio relativamente ao objectivo que a instituição competenteentende prosseguir pode afectar a sua legalidade (acórdão O'Dwyer e o./Conselho,
já referido, n.° 107).
- Ora, o regulamento em litígio releva da política agrícola comum. Para apurar a
existência de uma discriminação, é portanto necessário verificar se ele tratou
diferentemente situações comparáveis e, se assim foi, se a diferença de tratamento
é objectivamente justificada, tendo simultaneamente em conta, a este respeito, o
amplo poder de apreciação da demandada quanto à justificação objectiva de um
eventual tratamento diferente.
- O artigo 2.°, segundo parágrafo, do regulamento em litígio distingue entre azeite
a granel e azeite acondicionado, prevendo um período transitório somente para o
segundo. A finalidade principal do regulamento em litígio, como é indicado no seus
considerandos, é a de assegurar a pureza do azeite. Ora, como resulta do processo,
se o azeite em causa for sobreaquecido passa a dispor de uma percentagem
elevada de isómeros trans, o que permite misturá-lo com outros azeites de menos
boa qualidade. Este risco de falsificação, que, em princípio e em razão do seu
acondicionamento, não existe para o azeite acondicionado, não pode ser excluído
relativamente ao azeite a granel, mesmo que ele se encontre em entreposto
aduaneiro.
- A demandada só teria tido a obrigação de prever uma derrogação ao regime em
litígio na hipótese de a colocação em entrepostos aduaneiros nacionais constituir
uma garantia da impossibilidade de falsificação dos produtos a granel que aí são
armazenados. Com efeito, face ao seu amplo poder de apreciação, a demandada
só estaria obrigada a prever uma tal derrogação se estivesse provado que era
impossível falsificar azeite a granel colocado num qualquer entreposto aduaneiro
da Comunidade. Ora, face aos seus objectivos de ordem principalmente aduaneira,
as normas comunitárias aplicáveis aos entrepostos aduaneiros não são susceptíveis
de excluir qualquer possibilidade de fraude ou de manipulação, excepto quando de
natureza aduaneira.
- Dado que se não podia excluir um rico de falsificação relativamente ao azeite a
granel, não obstante a sua eventual colocação em entreposto aduaneiro, o Tribunal
considera que a demandada, no quadro do amplo poder de apreciação de que goza
em matéria de política agrícola, estava habilitada a tomar as medidas apropriadas
para melhor assegurar a pureza do azeite. Para este fim, tinha o direito de não
conceder aos detentores de azeite a granel colocado em entreposto aduaneiro um
prazo suplementar para o vender.
- Daqui resulta que a acusação baseada na violação do princípio da não
discriminação deve ser rejeitada, por infundada.
3. Violação do princípio da proporcionalidade
Argumentos das partes
- Reportando-se ao acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Julho de 1989, Schräder
(265/87, Colect., p. 2237, n.° 21), a demandante considera que, ao omitir prever um
período transitório para o azeite a granel, a demandada criou um entrave ao
comércio, desproporcionado face ao objectivo de garantir a pureza do azeite
prejudicando o menos possível o comércio. O azeite sob controlo aduaneiro não
tinha qualquer hipótese de ser falsificado, pelo que os imperativos de prevenção
das fraudes não podiam justificar a ausência de um regime transitório em seu
benefício.
- A demandada sustenta que a necessidade de prevenir as fraudes excluía todas as
possibilidades de prever uma medida transitória para o azeite a granel.
Diferentemente do sucedido no processo Schräder, já referido, nenhum encargo
financeiro foi imposto à demandante no caso vertente.
Apreciação do Tribunal
- Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, para se determinar se uma
disposição de direito comunitário é conforme com o princípio da proporcionalidade
importa verificar se os meios que utiliza são aptos para realizar o objectivo visado
e se não vão além do necessário para o atingir (acórdãos do Tribunal de Justiça
de 11 de Março de 1987, Rau e o./Comissão, 279/84, 280/84, 285/84 e 286/84,
Colect., p. 1069, n.° 34, e de 9 de Novembro de 1995, Alemanha/Conselho,
C-426/93, Colect., p. I-3723, n.° 42).
- Como atrás foi referido (n.° 46), no domínio da política agrícola comum só o
carácter manifestamente inadequado de uma medida relativamente ao objectivo
que a instituição competente lhe atribui pode afectar a legalidade dessa medida.
- No caso vertente, a acusação formulada pela demandante traduz-se em criticar a
primazia dada pela demandada ao objectivo de assegurar a pureza do azeite,
sublinhado no segundo considerando do regulamento em litígio, relativamente ao
objectivo de não causar um prejuízo ao comércio, invocado no terceiro
considerando do regulamento litigioso.
- A este respeito, convém recordar que, de acordo com a jurisprudência do Tribunal
de Justiça, na prossecução dos objectivos da política agrícola comum as instituições
comunitárias devem assegurar a conciliação permanente exigida por eventuais
contradições entre esses objectivos considerados separadamente e, se for caso disso,
conceder a um ou outro, dentre eles, a prioridade temporária imposta pelos factos
ou circunstâncias económicas em função dos quais adoptam as suas decisões
(acórdãos do Tribunal de Justiça de 20 de Setembro de 1988, Espanha/Conselho,
203/86, Colect. p. 4563, n.° 10, e de 19 de Março de 1992, Hierl, C-311/90, Colect.,
p. I-2061, n.° 13).
- Daqui decorre que, no caso vertente, a demandada podia sopesar os interesses em
presença para dar prioridade ao objectivo da pureza, o qual se destina sobretudo
à protecção do consumidor. A este respeito, a demandante não demonstrou que
a argumentação da demandada fosse manifestamente errónea nem que esta tivesse
ultrapassado os limites do seu poder discricionário na matéria. Também não
comprovou que as medidas adoptadas pela demandada tivessem constituído um
entrave ao comércio nem, de qualquer modo, que tivessem sido desproporcionadas
relativamente ao objectivo prosseguido.
- Convém acrescentar que, embora a Comissão deva velar, no exercício das suas
atribuições, por que os ónus impostos aos operadores económicos não excedam o
que é necessário para atingir os objectivos que a autoridade é obrigada a realizar,
daí não resulta no entanto que esta obrigação deva ser medida em relação à
situação especial de um operador ou de um grupo determinado de operadores (v.
os acórdãos do Tribunal de Justiça de 24 de Outubro de 1973, Balkan, 5/73, Colect.
1973, p. 387, n.° 22, e do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Dezembro de
1994, Unifruit Hellas/Comissão, T-489/93, Colect., p. II-1201, n.° 74).
- Resulta de tudo o que precede que a demandante não demonstrou que a
demandada tivesse violado o princípio da proporcionalidade ao adoptar o
Regulamento n.° 1429/92.
4. Violação dos direitos adquiridos
Argumentos das partes
- A demandante considera que, ao colocar o azeite em litígio em entreposto
aduaneiro, solicitou a passagem do regime de importação temporário ao regime de
mercadoria destinada à exportação. Assim sendo, deveria entender-se que a
mercadoria já tinha formalmente saído do território comunitário. A demandante
tinha ainda adquirido o direito de exportar a mercadoria para países terceiros sem
autorização, segundo as regras em vigor no momento em que colocou o azeite em
litígio no entreposto aduaneiro. A demandada violou tal direito ao adoptar o
Regulamento n.° 1429/92 sem o fazer acompanhar de um regime transitório
adequado.
- A existência de um direito adquirido deduz-se também do artigo 121.°, n.° 1, do
Regulamento (CEE) n.° 2913/92 do Conselho, de 12 de Outubro de 1992, que
estabelece o Código Aduaneiro Comunitário (JO L 302, p. 1, a seguir
«Regulamento n.° 2913/92»), o qual determina que se tenha em conta os
elementos de tributação aplicáveis à mercadoria considerada no momento da
aceitação da declaração de sujeição dessa mercadoria ao regime de
aperfeiçoamento activo, sem ter em conta alterações posteriores. A demandante
considera que, se tal critério é válido para a determinação da obrigação aduaneira,
é também válido para o exercício do direito de exportar a mercadoria sujeita a esta
obrigação.
- Segundo a demandada, a demandante não adquiriu qualquer direito à manutenção
ilimitada da regulamentação em vigor no momento em que colocou o seu azeite
em entreposto aduaneiro. Conservou o seu direito a exportar o azeite, desde que
respeitasse as novas prescrições. Segundo a jurisprudência comunitária (acórdãos
do Tribunal de Justiça de 21 de Maio de 1987, Rau e o., já referido, n.° 18, e de
7 de Maio de 1991, Nakajima/Conselho, C-69/89, Colect., p. I-2069, n.° 119),
ninguém goza de um direito adquirido à manutenção de uma vantagem de que
beneficiou num dado momento. Finalmente, o artigo 121.°, n.° 1, do Regulamento
n.° 2913/92 não se aplica ao caso de o produto destinado a ser reexportado não
satisfazer a regulamentação aplicável.
Apreciação do Tribunal
- Nenhuma disposição confere ao detentor de mercadorias colocadas em entreposto
aduaneiro o direito subjectivo de as escoar nos termos da legislação em vigor no
momento da sua colocação em tal entreposto. Além disso, ao prever a possibilidade
de sujeitar as mercadorias de importação a manipulações destinadas a assegurar
a sua conservação, a melhorar a sua apresentação ou qualidade ou a preparar a
sua distribuição ou revenda, o artigo 109.° do Regulamento n.° 2913/92 permite aos
detentores destas mercadorias adaptá-las, de modo a adequá-las a eventuais novas
regulamentações. Em consequência, os operadores económicos em causa não
podem invocar a manutenção em vigor da regulamentação aplicável no momento
da colocação da mercadoria em entreposto aduaneiro.
- A demandante também não pode extrair um direito adquirido do artigo 121.°, n.° 1,
do Regulamento n.° 2913/92. Este artigo dispõe que «Salvo o disposto no artigo
122.°, quando se constituir uma dívida aduaneira, o montante dessa dívida é
determinado com base nos elementos de tributação aplicáveis às mercadorias de
importação no momento da aceitação da declaração de sujeição dessas mercadorias
ao regime de aperfeiçoamento activo».
- Em primeiro lugar, o Regulamento n.° 1429/92 em nada altera o montante da
dívida aduaneira que resulta do artigo 121.°, n.° 1, do Regulamento n.° 2913/92. Em
segundo lugar, não pode deduzir-se do direito que assiste à demandante de ver o
montante da sua dívida aduaneira fixado nos termos da disposição do artigo 121.°,
atrás referido, o direito à manutenção em vigor da regulamentação que determina
as características que o azeite comercializado deve apresentar. Em terceiro lugar,
o artigo 121.°, já referido, é totalmente destituído de pertinência no caso vertente,
na medida em que a demandante já transformara a mercadoria em conformidade
com o regime de aperfeiçoamento activo antes da sua colocação em entreposto
aduaneiro.
- Resulta do que precede que a acusação baseada numa violação dos direitos
adquiridos deve ser rejeitada.
5. Conclusão relativa à condição da existência de um comportamento ilegal
- Resulta de tudo o que precede que a demandante não demonstrou que a
demandada tenha tido um comportamento ilegal. Em consequência, não há lugar
a examinar se o acto em litígio é, ou não, normativo, ou se as violações alegadas
são caracterizadas.
- Embora, mais não seja que por esta razão, o pedido de indemnização não possa
ser acolhido, o Tribunal considera útil, tendo em conta as circunstâncias
particulares do caso vertente, examinar a questão do alegado prejuízo.
Quanto ao prejuízo alegado
Argumentos das partes
- A demandante considera ter sofrido um prejuízo de 7 345 milhões de LIT,
correspondente às despesas de armazenagem e aos juros a elas relativos, bem
como às despesas de caução que terá suportado. Inicialmente, o prejuízo terá sido
de 18 473 milhões de LIT (v. supra, n.os 16 e 17), mas foi reduzido em razão da
venda do azeite em litígio no decurso do presente processo, após a demandada ter
deixado de se opor à emissão, pelas autoridades aduaneiras italianas, de uma
autorização de venda desse azeite.
- Segundo a demandada, como a demandante vendeu o azeite em litígio, em 1995
e 1996, aproveitando o aumento dos preços do azeite no mercado mundial, não
sofreu qualquer prejuízo em razão da eventual blocagem do azeite em entreposto
aduaneiro, tendo, pelo contrário, realizado um lucro de 10 929 648 626 LIT. De
qualquer modo, o prejuízo eventualmente causado pelo regulamento não poderia
ser superior à diferença entre o preço da mercadoria em litígio no mercado dos
países terceiros imediatamente antes da entrada em vigor do Regulamento
n.° 1429/92 e o preço de tal mercadoria imediatamente após a entrada em vigor do
referido regulamento. Ora, a demandante de modo algum demonstrou a existênciade uma tal diferença.
- Na audiência, a demandante retorquiu que, se tivesse podido reinvestir
anteriormente a totalidade do produto da venda das 4 788,809 toneladas de azeite,
teria realizado um lucro muito superior ao indicado pela demandada.
Apreciação do Tribunal
- A demandante não contesta ter efectivamente vendido o azeite em litígio em 1995
e 1996, nem que os preços do azeite no mercado mundial tenham aumentado no
decurso deste período, permitindo-lhe vender o azeite em litígio a um preço
superior ao que teria obtido se o tivesse vendido em 1992 e, assim, realizar um
lucro superior à indemnização finalmente solicitada. O argumento de que a
demandante teria podia realizar um lucro bastante superior se tivesse podido
reinvestir mais cedo a totalidade do produto da venda do azeite em litígio é
inoperante, uma vez que, em primeiro lugar, não pediu a reparação do lucrum
cessans e, em segundo lugar, o prejuízo resultante da impossibilidade de reinvestir
anteriormente o produto da venda é não apenas simplesmente hipotético mas
ainda indeterminado.
- Daqui resulta que o prejuízo cuja indemnização é solicitada não é efectivo.
- Em consequência, a demandante não provou ter sofrido o prejuízo alegado.
Conclusão
- Não tendo a demandante provado a existência de uma ilegalidade ou a efectividade
do prejuízo alegado, há que julgar a acção totalmente improcedente.
Quanto às despesas
Por força do disposto no n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, a parte
vencida deve ser condenada nas despesas, se a parte vencedora o tiver requerido.
Tendo a demandada formulado este pedido e tendo a demandante sido vencida,
há que condená-la nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Quinta Secção),
decide:
- A acção é julgada improcedente.
- A demandante é condenada nas despesas.
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García-ValdecasasAzizi
Jaeger
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Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 11 de Julho de 1997.
O secretário
O presidente
H. Jung
R. García-Valdecasas
1: Língua do processo: italiano.