ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
8 de Julho de 2008 (*)
«Responsabilidade extracontratual – Função pública – Inquéritos do OLAF – Processo ‘Eurostat’ – Transmissão às autoridades judiciárias nacionais de informações relativas a factos susceptíveis de procedimento criminal – Falta de informação prévia dos funcionários em causa e do Comité de Fiscalização do OLAF – Fugas para a imprensa – Divulgação pelo OLAF e pela Comissão – Violação do princípio da presunção de inocência – Dano moral – Nexo de causalidade»
No processo T‑48/05,
Yves Franchet, antigo funcionário da Comissão das Comunidades Europeias, residente em Nice (França),
Daniel Byk, funcionário da Comissão das Comunidades Europeias, residente no Luxemburgo (Luxemburgo),
representados por G. Vandersanden e L. Levi, advogados,
demandantes,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada por J.‑F. Pasquier, na qualidade de agente,
demandada,
que tem por objecto um pedido de reparação do prejuízo material e moral que os demandantes alegam ter sofrido devido a faltas que a Comissão e o OLAF supostamente cometeram no âmbito dos inquéritos relativos ao processo «Eurostat»,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção),
composto por: M. Jaeger, presidente, V. Tiili (relator) e T. Tchipev, juízes,
secretário: K. Pocheć, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 3 de Outubro de 2007,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
1 O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), instituído pela Decisão 1999/352/CE, CECA, Euratom da Comissão, de 28 de Abril de 1999 (JO L 136, p. 20), está encarregado, designadamente, de efectuar, no interior das instituições, inquéritos administrativos destinados a investigar os factos graves, ligados ao exercício de actividades profissionais, eventualmente constitutivos de um incumprimento das obrigações dos funcionários e agentes das Comunidades, susceptíveis de procedimento disciplinar e, sendo caso disso, criminal.
2 O Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de Maio de 1999, relativo aos inquéritos efectuados pelo OLAF (JO L 136, p. 1), regula os controlos, averiguações e acções levadas a cabo pelos agentes do OLAF no exercício das suas funções. Os inquéritos efectuados pelo OLAF consistem em inquéritos «externos», ou seja, exteriores às instituições da Comunidade, e em inquéritos «internos», ou seja, no interior das dessas instituições.
3 O considerando 10 do Regulamento n.° 1073/1999 dispõe:
«Considerando que estes inquéritos devem ser efectuados em conformidade com o Tratado, designadamente com o protocolo relativo aos privilégios e imunidades das comunidades, no respeito do Estatuto dos Funcionários das Comunidades Europeias e o Regime aplicável aos outros agentes […], bem como no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, em particular do princípio de equidade, do direito da pessoa implicada a expressar‑se sobre os factos que lhe dizem respeito e do direito a que apenas os elementos com valor probatório possam constituir a base das conclusões de um inquérito; que, para o efeito, as instituições, órgãos e organismos devem poder prever as condições e disposições de execução dos inquéritos internos; que, por conseguinte, convém modificar o estatuto, a fim de prever os direitos e obrigações dos funcionários e outros agentes em matéria de inquéritos internos».
4 O considerando 13 do Regulamento n.° 1073/1999 dispõe:
«Considerando que compete às autoridades nacionais competentes ou, sendo caso disso, às instituições, órgãos e organismos decidir o seguimento a dar aos inquéritos concluídos, com base no relatório elaborado pel[o] [OLAF]; que convém, no entanto, prever a obrigação de o director d[o] [OLAF] transmitir directamente às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa todas as informações que [o OLAF] tenha recolhido através de inquéritos internos sobre factos passíveis de processo penal».
5 O artigo 4.° do Regulamento n.° 1073/1999 tem a seguinte redacção:
«Inquéritos internos
1. Nos domínios visados no artigo 1.°, [o OLAF] realizará inquéritos administrativos no interior das instituições, órgãos e organismos […]
Tais inquéritos internos serão efectuados no respeito das normas dos Tratados, designadamente o protocolo relativo aos privilégios e imunidades, bem como do estatuto, nas condições e segundo as regras previstas no presente regulamento e em decisões adoptadas por cada instituição, órgão e organismo. As instituições concertar‑se‑ão sobre o conteúdo dessa decisão.
[…]
5. Quando as investigações revelem que um membro, dirigente, funcionário ou agente pode estar implicado pessoalmente, a instituição, órgão ou organismo a que pertença será informado.
Nos casos em que o inquérito exija segredo absoluto ou o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional, esta informação poderá ser diferida.
[…]»
6 Por força do artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1073/1999:
«Os inquéritos desenvolver‑se‑ão ininterruptamente durante um período que deve ser proporcional às circunstâncias e à complexidade do assunto.»
7 O artigo 8.° do Regulamento n.° 1073/1999, intitulado «Confidencialidade e protecção dos dados», tem a seguinte redacção:
«1. As informações obtidas no âmbito dos inquéritos externos, seja qual for a sua forma, ficam protegidas pelas disposições relevantes.
2. As informações comunicadas ou obtidas no âmbito dos inquéritos internos, seja qual for a sua forma, ficam abrangidas pelo segredo profissional e beneficiam da protecção concedida pelas disposições aplicáveis às instituições das Comunidades Europeias.
Essas informações não podem ser comunicadas a outras pessoas além daquelas que, nas instituições das Comunidades Europeias ou nos Estados‑Membros, devam conhecê‑las em razão das suas funções, nem ser utilizadas para outros fins que não sejam os de assegurar a luta contra a fraude, contra a corrupção e contra qualquer outra actividade ilegal.
3. O director deve garantir que os agentes d[o] [OLAF] e outras pessoas sob a sua autoridade respeitem as disposições comunitárias e nacionais relativas à protecção de dados pessoais, nomeadamente as disposições previstas pela Directiva 95/46/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Outubro de 1995, relativa à protecção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais e à livre circulação desses dados [JO L 281, p. 31].
4. O director d[o] OLAF] e os membros do comité de fiscalização previsto no artigo 11.° devem zelar pela aplicação das disposições contidas no presente artigo, bem como nos artigos 286.° [CE] e 287.° [CE]»
8 O artigo 9.° do Regulamento n.° 1073/1999, intitulado «Relatório de inquérito e sequência dos inquéritos», dispõe:
«1. No termo de qualquer inquérito realizado [pelo OLAF], [este] elaborará, sob a autoridade do director, um relatório que incluirá nomeadamente os factos verificados, o prejuízo financeiro, se for caso disso, e as conclusões do inquérito, incluindo as recomendações do director [do OLAF] sobre o seguimento a dar ao mesmo.
2. Os relatórios serão elaborados tendo em conta os requisitos processuais exigidos pela legislação nacional do Estado‑Membro em causa. Os relatórios assim estabelecidos constituirão, nas mesmas condições e com o mesmo valor que os relatórios administrativos elaborados pelos inspectores administrativos nacionais, elementos de prova admissíveis nos processos administrativos ou judiciais do Estado‑Membro em que a sua utilização se revele necessária. Ficarão sujeitos às mesmas regras de apreciação que as aplicáveis aos relatórios administrativos elaborados pelos inspectores administrativos nacionais e terão idêntico valor.
3. Os relatórios elaborados na sequência dos inquéritos externos e todos os respectivos documentos úteis serão transmitidos às autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa, em conformidade com a regulamentação relativa aos inquéritos externos.
4. Os relatórios elaborados na sequência dos inquéritos internos e todos os respectivos documentos úteis serão enviados à instituição, órgão ou organismo em causa. As instituições, órgãos e organismos darão aos inquéritos internos o seguimento, designadamente a nível disciplinar e judicial, requerido pelos respectivos resultados e informarão o director d[o] [OLAF], num prazo por este estabelecido nas conclusões do seu relatório, do seguimento dado ao inquérito.»
9 O artigo 10.° do Regulamento n.° 1073/1999, intitulado «Transmissão de informações pel[o] [OLAF]», dispõe:
«1. Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.°, 9.° e 11.° do presente regulamento e das disposições contidas no Regulamento (Euratom, CE) n.° 2185/96, [o OLAF] poderá transmitir a qualquer momento às autoridades competentes dos Estados‑Membros em causa informações obtidas durante os inquéritos externos.
2. Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.°, 9.° e 11.° do presente regulamento, o director d[o] [OLAF] transmitirá às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa as informações colhidas pel[o] [OLAF], por ocasião de inquéritos internos, sobre factos susceptíveis de processo penal. Sob reserva das necessidades do inquérito, informará simultaneamente o Estado‑Membro em causa.
3. Sem prejuízo do disposto nos artigos 8.° e 9.° do presente regulamento, [o] [OLAF] poderá transmitir a qualquer momento à instituição, órgão ou organismo em causa informações obtidas durante inquéritos internos.»
10 O artigo 11.° do Regulamento n.° 1073/1999, intitulado «Comité de fiscalização», dispõe:
«1. O comité de fiscalização, pelo controlo regular que exerce sobre a execução da função de inquérito, reforça a independência d[o OLAF].
A pedido do director, ou por sua própria iniciativa, o comité dirige pareceres ao director sobre as actividades d[o OLAF], sem todavia interferir no desenrolar dos inquéritos em curso.
[…]
7. O director transmitirá anualmente ao Comité de Fiscalização o programa das actividades d[o OLAF] previstas no artigo 1.° do presente regulamento. O director informará regularmente o comité sobre as actividades d[o OLAF], sobre os inquéritos efectuados, os resultados e o seguimento dos mesmos. Quando um inquérito estiver a decorrer há mais de nove meses, o director informará o comité de Fiscalização sobre as razões que não permitem a conclusão do mesmo, bem como sobre o prazo previsivelmente necessário ao seu termo. O director informará o comité sobre os casos em que a instituição, o órgão ou o organismo em causa não tiver dado seguimento às recomendações que lhe foram dirigidas. O director informará o Comité sobre os casos que requeiram a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro.
[…]»
11 O artigo 12.°, n.° 3, segundo e terceiro parágrafos, do Regulamento n.° 1073/1999 dispõe:
«O director informará periodicamente o Parlamento Europeu, o Conselho, a Comissão e o Tribunal de Contas sobre os resultados dos inquéritos efectuados pel[o OLAF], observando a respectiva confidencialidade, os direitos legítimos das pessoas em causa e, se for caso disso, todas as disposições nacionais aplicáveis aos processos judiciais.
Estas instituições garantirão o respeito da confidencialidade dos inquéritos efectuados pel[o OLAF], dos direitos legítimos das pessoas em causa e, caso existam processos judiciais, de todas as disposições nacionais aplicáveis aos referidos processos.»
12 A decisão 1999/396/CE, CECA, Euratom, de 2 de Junho de 19992, relativa às condições e regras dos inquéritos internos em matéria de luta contra a fraude, a corrupção e todas as actividades ilegais lesivas dos interesses das Comunidades (JO L 149, p. 57), prevê, no seu artigo 4.°, as modalidades de informação ao interessado nos termos seguintes:
«No caso de se revelar a possibilidade de uma implicação pessoal de um membro, funcionário ou agente da Comissão, o interessado deve ser rapidamente informado, desde que tal não seja susceptível de prejudicar o inquérito. Em qualquer caso, na sequência do inquérito, não podem ser extraídas conclusões visando especificamente um membro, funcionário ou agente da Comissão sem que o interessado tenha tido a possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito.
Em casos que requeiram a manutenção de absoluto sigilo para efeitos do inquérito e exijam o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional, a obrigação de convidar o membro, funcionário ou agente da Comissão a exprimir‑se pode ser diferida de acordo com, respectivamente, o presidente da Comissão ou o seu secretário‑geral.»
13 Por força do artigo 2.° do regulamento interno do Comité de Fiscalização d[o] OLAF (JO 2000, L 41, p. 12), intitulado «Respeito pela legalidade»:
«O Comité vela por que as actividades da OLAF sejam exercidas no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, e em conformidade com o disposto nos Tratados e no direito derivado, nomeadamente no protocolo relativo aos privilégios e imunidades e no estatuto dos funcionários.»
14 Por força do artigo 14.°, n.os 1 a 3, do regulamento interno do Comité de Fiscalização do OLAF:
«1. As reuniões do Comité de Fiscalização realizam‑se à porta fechada. As suas deliberações, bem como todos e quaisquer documentos que estejam na base dessas deliberações são confidenciais, a menos que o Comité de Fiscalização decida em contrário.
2. Os documentos e informações apresentados pelo director d[o] OLAF encontram‑se sujeitos às disposições do artigo 287.° [CE] relativas à protecção da confidencialidade.
3. O Comité de Fiscalização delibera na base de documentos e de projectos de parecer, de relatórios ou de decisões.»
15 O artigo 6.° da Convenção Europeia para a Protecção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (CEDH), assinada em Roma em 4 de Novembro de 1950, que diz respeito ao processo equitativo, dispõe:
«[…]
2. Qualquer pessoa acusada de uma infracção presume‑se inocente enquanto a sua culpabilidade não tiver sido legalmente provada.
3. O acusado tem, como mínimo, os seguintes direitos:
a) Ser informado no mais curto prazo, em língua que entenda e de forma minuciosa, da natureza e da causa da acusação contra ele formulada;
b) Dispor do tempo e dos meios necessários para a preparação da sua defesa;
[…]»
16 A carta dos direitos fundamentais da União Europeia, proclamada em 7 de Dezembro de 2000 em Nice (JO 2000, C 364, p. 1, a seguir «Carta») prevê:
«Artigo 41.°
Direito a uma boa administração
1. Todas as pessoas têm direito a que os seus assuntos sejam tratados pelas instituições e órgãos da União de forma imparcial, equitativa e num prazo razoável.
2. Este direito compreende, nomeadamente:
– o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada qualquer medida individual que a afecte desfavoravelmente,
– o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional e comercial,
– a obrigação, por parte da administração, de fundamentar as suas decisões.
3. Todas as pessoas têm direito à reparação, por parte da Comunidade, dos danos causados pelas suas instituições ou pelos seus agentes no exercício das respectivas funções, de acordo com os princípios gerais comuns às legislações dos Estados‑Membros.
[…]
Artigo 48.°
Presunção de inocência e direitos de defesa
1. Todo o arguido se presume inocente enquanto não tiver sido legalmente provada a sua culpa.
2. É garantido a todo o arguido o respeito dos direitos de defesa.»
Factos na origem do litígio
17 Os demandantes, Yves Franchet e Daniel Byk, são, respectivamente, o antigo director‑geral e o antigo director do Eurostat (Serviço Estatístico das Comunidades Europeias).
18 Várias auditorias internas do Eurostat revelaram eventuais irregularidades na gestão financeira. Em consequência, o OLAF abriu vários inquéritos relativos, designadamente, a contratos celebrados pelo Eurostat com as sociedades Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat e CESD Communautaire e os subsídios concedidos a estas sociedades.
19 Em 4 de Julho de 2002, o OLAF comunicou às autoridades judiciárias luxemburguesas um dossier relativo ao inquérito à Eurocost e outro dossier relativo ao inquérito à Eurogramme.
20 Em 13 de Novembro de 2002, Y. Franchet enviou ao director‑geral do OLAF, uma carta redigida nos seguintes termos:
«[…]
Soube, através da Cocobu, que o Sr. lhes facultou informações sobre os dossiers que enviou às autoridades judiciárias luxemburguesas, informações de que não disponho; acabo de ler na revista Stern que identificou na Eurostat ‘uma série de casos’ sobre os quais os seus serviços nada me comunicaram.
[…]»
21 Em 13 de Março de 2003, o Parlamento adoptou uma resolução relativa ao processo Eurostat.
22 Em 19 de Março de 2003, o director‑geral do OLAF enviou às autoridades judiciárias francesas uma carta que tinha por objecto a «Transmissão de informações relativas a factos susceptíveis de receber qualificação penal CMS N° IO/2002/0510 − Eurostat/Datashop/Planistat » (a seguir «carta de 19 de Março de 2003»), acompanhada de uma nota de dois inquiridores do OLAF, dirigida no mesmo dia ao director‑geral do OLAF, que tinha por objecto a «Denúncia de factos susceptíveis de qualificação penal CMS N° IO/2002/0510 − Eurostat/Datashop/Planistat» (a seguir «nota de 19 de Março de 2003»).
23 Em 3 de Abril de 2003, o director‑geral do OLAF enviou ao secretário‑geral da Comissão uma nota de síntese sobre os inquéritos em curso relativos ao Eurostat.
24 Em 19 de Maio de 2003, os demandantes pediram à Comissão «assistência ao abrigo do artigo 24.° do Estatuto a fim de preservar a [sua] reputação e [os seus] direitos de defesa contra os autores e contra quem divulga estas informações falaciosas» e a destituição das suas funções a fim de poderem assegurar a sua defesa.
25 Em 21 de Maio de 2003, os demandantes foram transferidos a seu pedido.
26 Em 26 de Maio de 2003, os demandantes enviaram duas cartas ao director‑geral do OLAF e pediram, nomeadamente, para serem informados «o mais rapidamente possível das alegações e acusações formuladas pelo OLAF» contra os demandantes a fim de garantir o respeito dos direitos de defesa no âmbito das audições marcadas para fins de Junho de 2003. Por conseguinte, pediram o acesso à totalidade do dossier. Sublinharam que não foram informados nem ouvidos antes da comunicação dos dossiers às autoridades judiciárias nacionais. Além disso, afirmaram que «parec[ia] igualmente manifesto que [tinha havido] fugas de dados confidenciais do OLAF para a imprensa e que essas fugas foram voluntariamente organizadas no contexto de uma campanha de difamação em que foram postos em causa o Eurostat e mesmo pessoas com elevados cargos na Comissão».
27 No mesmo dia, os demandantes dirigiram igualmente ao Comité de Fiscalização do OLAF duas cartas informando‑o de que tinham sabido pela imprensa que o OLAF tinha apresentado às autoridades judiciárias nacionais um dossier que continha acusações de «infracções de abuso de confiança, de encobrimento de abuso de confiança e de constituição de uma associação criminosa», de que nunca foram ouvidos pelo OLAF e de que tinha havido fugas. Pediram ao Comité de Fiscalização que se «pronunciasse sobre o comportamento inadmissível do OLAF que [tinha] organizado essas fugas ou não [tinha] tomado todas as medidas necessárias para as evitar, assumindo assim a sua total responsabilidade em relação a [eles] […] e que, por outro lado, ordenasse ao o OLAF que daí em diante velasse pelo respeito integral dos seus direitos fundamentais».
28 Em 26 de Maio de 2003, os demandantes enviaram ainda duas cartas, respectivamente ao secretário‑geral da Comissão e a um director‑geral desta, pedindo à Comissão que precisasse o conteúdo da assistência que esta tinha aceite em conceder‑lhes. Pediram também o acesso aos elementos relativos ao dossier do OLAF eventualmente à disposição da Comissão.
29 Em 5 de Junho de 2003, os demandantes dirigiram‑se ao director‑geral do OLAF pedindo‑lhes que lhes facultasse o acesso ao dossier antes das audições previstas para fins de Junho de 2003.
30 Em 11 de Junho de 2003, a Comissão mandatou no Serviço de Auditoria Interno (SAI) o exame dos contratos e dos subsídios concedidos pelo Eurostat no contexto do acompanhamento do processo de quitação. O SAI elaborou três relatórios, o primeiro dos quais datado de 7 de Julho, o segundo de 24 de Setembro e o terceiro de 22 de Outubro de 2003.
31 Durante os meses de Junho e Julho de 2003, a Comissão do Controlo Orçamental do Parlamento (Cocobu) reuniu‑se e procedeu a uma troca de opiniões sobre o dossier Eurostat, nomeadamente com alguns membros da Comissão.
32 Em 18 de Junho de 2003, os demandantes dirigiram‑se novamente ao director‑geral do OLAF sublinhando que o «direito de ser ouvido pressupõe que o interessado seja informado das acusações que lhe são feitas e que lhe seja permitido o acesso ao dossier», indicando que as audições previstas para fins de Junho não podiam decorrer de forma regular. Observaram que «[q]uando o acesso ao dossier fo[sse] possível e os advogados e os seus clientes [pudessem] dispor do tempo útil para examinar os documentos, as audições pode[ria]m prosseguir».
33 Em 23 de Junho de 2003, numa primeira audição do OLAF, Y. Franchet apresentou uma declaração prévia com uma nota jurídica relativa aos direitos de defesa. Em 25 e 26 de Junho de 2003, foi ouvido pelo OLAF sobre o dossier Eurocost. Em 26 e 27 de Junho de 2003, foi ouvido sobre os dossiers Datashop e Planistat e, em 2 de Julho de 2003, sobre o dossier CESD Communautaire.
34 Em 1 de Julho de 2003, o Sr. P. , chefe de unidade no secretariado‑geral da Comissão, enviou uma nota aos membros da Comissão tendo por objecto a reunião da Cocobu e a troca de opiniões com o secretário‑geral da Comissão e o director‑geral do OLAF de 30 de Junho de 2003.
35 Em 3 e 4 de Julho de 2003, D. Byk foi ouvido pelo OLAF sobre os dossiers Datashop e Planistat. Apresentou igualmente uma declaração preliminar com uma nota jurídica relativa aos direitos de defesa.
36 Em 9 de Julho de 2003, a Comissão decidiu dar instaurar um procedimento disciplinar contra os demandantes o qual foi imediatamente suspenso pelo facto de o inquérito do OLAF ainda estar a correr. A Comissão criou igualmente uma equipa operacional multidisciplinar, denominada «task‑force» (a seguir «task‑force»).
37 No mesmo dia, a Comissão publicou um comunicado de imprensa, intitulado «A Comissão toma medidas na sequência de práticas abusivas no Eurostat» (IP/03/979).
38 Em 17 de Julho de 2003, os demandantes enviaram ao presidente da Comissão duas cartas informando‑o das situações respectivas.
39 Em 22 de Julho de 2003, os demandantes enviaram uma carta à Comissão na qual faziam referência a faltas que esta tinha supostamente cometido e imputando‑lhe a respectiva responsabilidade. Pediram igualmente que a Comissão lhes comunicasse os documentos citados nas decisões de abertura dos procedimentos disciplinares.
40 As actas das audições dos demandantes do final do mês de Junho do princípio do mês de Julho foram redigidas em 11 de Agosto de 2003.
41 Em 24 de Setembro de 2003, o Director‑geral do OLAF comunicou ao presidente da Comissão um «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos». Segundo a nota de transmissão, «esta nota de síntese não pod[ia] de modo nenhum ser considerada um relatório final de inquérito na acepção do Regulamento n.° 1073/1999» e «destina[va‑se] unicamente a expor as principais conclusões que resulta[vam] dos inquéritos realizados».
42 Este resumo, acompanhado de um relatório intitulado «Relatório da task‑force Eurostat (TFES) – Resumo e conclusões» e de una nota informativa relativa ao Eurostat, baseada no segundo relatório intermédio elaborado pelo SAI, foram comunicados no mesmo dia ao Parlamento.
43 Em 25 de Setembro de 2003, o OLAF redigiu os relatórios de inquérito finais, na acepção do artigo 9.° do Regulamento n.° 1073/1999, nos processos Eurocost, Datashop, Planistat e CESD Communautaire.
44 No mesmo dia, o presidente da Comissão foi ouvido pela Cocobu e proferiu igualmente um discurso na Conferência dos presidentes dos grupos parlamentares do Parlamento.
45 Em 25 de Setembro de 2003, os demandantes enviaram uma carta à Comissão fazendo referência aos documentos comunicados em 24 de Setembro de 2003 ao Parlamento. Nesta carta, consideravam que «[era] inaceitável que fossem postos publicamente em causa sem terem acesso aos documentos que os acusa[vam]» e perguntavam se «[era] normal que, uma vez mais, soubessem pela imprensa que [eram] acusados de práticas abusivas». Nessa carta pediam igualmente à Comissão que lhes comunicasse esses relatórios e os documentos pedidos por carta de 22 de Julho de 2003, ou seja:
« – a nota de 3 de Abril de 2003 (004201) e as notas de 19 de Março de 2003 (003441 e 003440) redigidas pelo OLAF;
– o relatório da DG [‘]Orçamento[’] de 4 de Julho de 2003 (‘DGBUDG Report – Analysis of audit reports on Eurostat systems for grants and procurement’);
– o relatório do [SAI] da Comissão de 7 de Julho de 2003 (‘First Interim Report – IAS examination of Eurostat contracts and grants: reportable events’);
– os três relatórios preparados pelo [SAI], a task‑force e o OLAF para a audição do [presidente da Comissão] em 25 de Setembro de 2003».
46 Em 1 de Outubro de 2003, a Comissão adoptou uma decisão relativa à reorganização do Eurostat, com efeitos a 1 de Novembro de 2003. Foi decidido suprimir uma direcção e um posto de director.
47 Em 10 de Outubro de 2003, os demandantes receberam uma cópia dos relatórios finais de 25 de Setembro de 2003 nos processos Eurocost, Datashop e CESD Communautaire e uma cópia de três documentos comunicados ao Parlamento em 24 de Setembro de 2003, referidos no n.° 42, supra. Na mesma data, receberam os documentos referidos nas decisões de abertura dos procedimentos disciplinares, pedidos por cartas de 22 de Julho e 25 de Setembro de 2003, com excepção da carta e da nota de 19 de Março de 2003, porque «se trata[va] da correspondência dirigida pelo OLAF às autoridades judiciárias francesas em Paris e porque este último [fazia] parte integrante de um processo de instrução a nível nacional».
48 Em 23 de Outubro de 2003, os demandantes apresentaram um pedido com base no artigo 90.°, n.° 1, do Estatuto dos funcionários das Comunidades Europeias, na versão aplicável ao caso presente (a seguir «estatuto»), destinado a obter a reparação dos prejuízos sofridos devido às faltas cometidas pela Comissão, incluindo as imputáveis ao OLAF.
49 Por decisão de 10 de Maio de 2004, que os demandantes receberam em 17 de Maio de 2004, a Autoridade Investida do Poder de Nomeação (a seguir «AIPN») indeferiu esse pedido.
50 Em 19 de Maio de 2004, os demandantes apresentaram uma reclamação, com base no artigo 90.°, n.° 2, do Estatuto, contra a decisão de 10 de Maio de 2004. Em 5 de Agosto de 2004, os demandantes apresentaram um complemento à sua reclamação.
51 Por decisão de 27 de Outubro de 2004, notificada aos demandantes por carta de 3 de Novembro de 2004, a AIPN rejeitou expressamente esta reclamação.
Tramitação processual e pedidos das partes
52 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de Janeiro de 2005, os demandantes propuseram a presente acção.
53 Com base no relatório do juiz relator, o Tribunal (Terceira Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Primeira Instância, convidou as partes a apresentar certos documentos e a responder a certas questões escritas. As partes cumpriram parcialmente estes pedidos nos prazos fixados.
54 Por despacho de 6 de Junho de 2007, em conformidade com os artigos 65.°, alínea b), 66.°, n.° 1, e 67.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento de Processo, o Tribunal ordenou à Comissão que apresentasse todos os documentos comunicados às autoridades judiciárias francesas no âmbito do processo Eurostat, determinando ao mesmo tempo que estes documentos não seriam comunicados aos demandantes nesta fase. Foi dado cumprimento a esta intimação.
55 Em 11 de Junho de 2007, a Comissão apresentou observações sobre as respostas dos demandantes às questões e pedidos de apresentação de documentos do Tribunal. No mesmo dia, os demandantes apresentaram observações sobre as respostas da Comissão às referidas questões e pedidos.
56 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas orais colocadas pelo Tribunal na audiência de 3 de Outubro de 2007.
57 Na audiência, as partes confirmaram que, entre os documentos apresentados pela Comissão na sequência da medida de instrução ordenada pelo Tribunal, os únicos documentos de que os demandantes não dispunham eram os anexos da nota de 19 de Março de 2003, a queixa de 10 de Julho de 2003 e o relatório final Planistat. Os demandantes deram o seu consentimento para que o Tribunal utilizasse, sendo caso disso, as informações contidas nesses documentos, que não lhes tinham sido comunicados, facto que ficou registado na acta. O Tribunal considerou necessário utilizar apenas os documentos de que os demandantes dispunham.
58 Na audiência, na sequência do pedido do Tribunal, a Comissão apresentou uma nota do OLAF com data de 16 de Maio de 2003. Os demandantes não se opuseram à apresentação dessa nota, facto que ficou registado na acta.
59 Os demandantes concluem pedindo que o Tribunal se digne:
– condenar a Comissão a pagar‑lhes um montante provisoriamente avaliado em 1 milhão de euros para reparação dos seus danos morais e materiais;
– condenar a Comissão nas despesas.
60 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
– julgar a acção improcedente;
– condenar os demandantes nas despesas.
Questão de direito
61 Os demandantes invocam, como fundamento da sua acção de indemnização, a existência de faltas cometidas simultaneamente pelo OLAF e pela Comissão, a existência de um dano moral grave, bem como um nexo de causalidade entre as faltas supostamente cometidas e o dano que delas resultou.
62 A Comissão começa por questionar a apresentação pelos demandantes de certos documentos do Comité de Fiscalização do OLAF, anexos à petição.
63 A Comissão considera igualmente que a acção de indemnização é parcialmente prematura.
I – Quanto ao pedido de desentranhamento de determinados anexos da petição
A – Argumentos das partes
64 A Comissão pede que certos documentos do Comité de Fiscalização do OLAF apresentados pelos demandantes como fundamento da sua acção sejam desentranhados dos autos. Trata‑se de seis anexos da petição.
65 Por um lado, a Comissão sustenta que estes documentos são de natureza interna e não devem ser tornados públicos. Por outro lado, foram obtidos pelos demandantes através de meios ilícitos pelo que deveriam ser retirados dos autos, incluindo as referências e citações reproduzidas na petição (acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Dezembro de 1981, Ludwigshafener Walzmühle Erling e o./Conselho e Comissão, 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 e 247/80, Colect., p. 3211, n.os 13 a 16).
66 A Comissão sublinha que documentos internos confidenciais só podem ser apresentados pelos demandantes como fundamento das suas acções se estes puderem demonstrar que esses documentos foram obtidos por meios legítimos.
67 Ora, no caso vertente, os documentos em questão são efectivamente documentos internos do Comité de Fiscalização do OLAF e, por força do artigo 14.° do seu regulamento interno, são confidenciais. O Comité de Fiscalização nunca decidiu retirar a confidencialidade inerente a estes documentos e torná‑los públicos, nem mesmo comunicá‑los aos demandantes no contexto da sua defesa. Dado que eram documentos que se destinavam permanecer num âmbito puramente interno, o facto de não conterem a indicação de que têm carácter «confidencial» não os priva da sua confidencialidade.
68 De qualquer modo, segundo a Comissão, cabe aos demandantes indicar por que meios legítimos puderam obter esses documentos, por exemplo, através de um pedido de acesso seguido de resposta favorável do Comité de Fiscalização do OLAF. Não constitui uma justificação legítima dos referidos documentos a apresentação pelos demandantes de atestados em como não subtraíram, furtaram ou interceptaram nenhum documento interno do secretariado do Comité de Fiscalização do OLAF, facto de que a Comissão nunca os acusou.
69 Por fim, segundo a Comissão, nenhum destes documentos é de molde a provar seja de que modo for, as supostas faltas do OLAF ou da Comissão.
70 Os demandantes contestam a natureza confidencial destes documentos bem como o facto de os terem obtido por meios ilegítimos.
71 Os demandantes sublinham que, se, num dossier como o do presente processo, no âmbito do qual se pretende obter a reparação de um dano, não é possível comentar nem ter acesso a documentos que provam efectivamente as faltas cometidas pelo OLAF e pela Comissão, que são elementos essenciais para que se possa imputar a responsabilidade, é claro que o respeito integral dos direitos de defesa e a protecção jurisdicional efectiva seriam lesados de modo grave e efectivo.
72 Os demandantes sustentam que os documentos em questão confirmam a sua posição no que respeita às críticas relativas ao funcionamento do OLAF, sendo esta a verdadeira razão por que a Comissão contesta a sua apresentação.
B – Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
73 A Comissão alega que alguns anexos da petição são documentos internos confidenciais do Comité de Fiscalização do OLAF que não foram obtidos regularmente pelos demandantes. Trata‑se dos seguintes documentos:
– a reprodução ipsis verbis do texto da intervenção do secretário‑geral da Comissão no Comité de Fiscalização do OLAF, em 3 de Setembro de 2003; este último não foi avisado desse registo no momento da sua intervenção e obteve mais tarde da parte do presidente do Comité de Fiscalização a garantia de que este documento seria puramente interno para este Comité e o seu secretariado;
– a nota do secretariado do Comité de Fiscalização dirigida ao presidente deste último e de um dos membros deste Comité, de 5 de Março de 2003;
– a nota do secretariado do Comité de Fiscalização dirigida ao presidente deste último, de 27 de Maio de 2003;
– a acta da reunião de 2 e 3 de Setembro de 2003 do Comité de Fiscalização;
– o relatório do Comité de Fiscalização, de 15 de Janeiro de 2004, redigido a pedido do Parlamento a propósito das questões processuais suscitadas pelos inquéritos diligenciados no processo Eurostat;
– a nota informativa do secretariado do Comité de Fiscalização, de 10 de Outubro de 2003, sobre o decurso dos inquéritos do OLAF no processo Eurostat e as suas repercussões na situação do OLAF.
74 Refira‑se que nem um eventual carácter confidencial dos documentos em questão nem o facto de estes documentos terem sido eventualmente obtidos de modo irregular obsta a que sejam mantidos no dossier.
75 Com efeito, não existe uma disposição que preveja expressamente a proibição de ter em conta provas obtidas ilegalmente, por exemplo, em violação dos direitos fundamentais.
76 É certo que no acórdão Ludwigshafener Walzmühle Erling e o./Conselho e Comissão, referido no n.° 65 supra, invocado pela Comissão, o Tribunal considerou que, existindo dúvidas tanto sobre a natureza do documento discutido como sobre a questão de saber se os intervenientes o tinham obtido por meios legítimos, o documento devia ser retirado dos autos (n.° 16).
77 Assim, regra geral, uma instituição pode pedir que um documento interno seja retirado quando não tenha sido obtido por meios legítimos por quem o invoca. Com efeito, um documento interno reveste carácter confidencial, a menos que a instituição da qual emana tenha aceite divulgá‑lo.
78 No entanto, na sua jurisprudência posterior, o Tribunal não excluiu que mesmo documentos internos possam, em certos casos, figurar legitimamente nos autos de um processo (despachos do Tribunal de Justiça de 19 de Março de 1985, Tordeur e o., 232/84, não publicado na Colectânea, n.° 8, e de 15 de Outubro de 1986, LAISA/Conselho, 31/86, não publicado na Colectânea, n.° 5). Além disso, o Tribunal admitiu por vezes ter em conta documentos cuja obtenção por meios legítimos não estava, no entanto, demonstrada.
79 Assim, em certas situações, não é necessário que o demandante demonstre que obteve de modo legal o documento confidencial invocado para sustentar a sua tese. O Tribunal considerou, ponderando os interesses a proteger, que havia que apreciar se circunstâncias especiais como o carácter decisivo da apresentação do documento a fim de assegurar o controlo da regularidade do processo de adopção do acto impugnado (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de 6 de Março de 2001, Dunnett e o./BEI, T‑192/99, Colect., p. II‑813, n.os 33 e 34) ou de demonstrar a existência de desvio de poder (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de 29 de Fevereiro de 1996, Lopes/Tribunal de Justiça, T‑280/94, ColectFP p. I‑A‑77 e II‑239, n.° 59), justificavam que o documento não fosse retirado.
80 Recorde‑se que, no caso vertente, o quadro específico da presente acção permite considerar que os documentos em questão devem ser mantidos nos autos. Com efeito, estes documentos são necessários para apreciar o comportamento do OLAF no âmbito dos inquéritos relativos ao Eurostat. Por conseguinte, o carácter especial da presente acção, que os demandantes invocam para demonstrar a ilegalidade do comportamento do OLAF, justifica que estes documentos não sejam retirados (v., neste sentido, acórdão Dunnett e o./BEI, n.° 79 supra, n.os 33 e 34).
81 A este respeito, recorde‑se que se trata de documentos preparatórios do Comité de Fiscalização do OLAF, cuja missão, por força do artigo 2.° do seu regulamento interno, é velar «por que as actividades da OLAF sejam exercidas no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, e em conformidade com o disposto nos Tratados e no direito derivado, nomeadamente no protocolo relativo aos privilégios e imunidades e no estatuto dos funcionários, bem como da reprodução ipsis verbis do texto da intervenção do secretário‑geral da Comissão nesse Comité. Além disso, há que constatar que os demandantes se encontram numa situação difícil para demonstrar o eventual carácter ilegal do comportamento do OLAF. Por fim, de referir que estes documentos são susceptíveis de demonstrar os factos que os demandantes imputam ao OLAF e podem, deste modo, ter uma certa importância para a resolução do presente litígio.
82 Consequentemente, tendo em conta a natureza dos documentos em questão e as circunstâncias especiais do litígio, há que indeferir o pedido de desentranhamento destes documentos.
II – Quanto ao carácter prematuro da acção
A – Argumentos das partes
83 A Comissão defende que a maior parte das alegações dos demandantes quanto às supostas irregularidades cometidas no decurso do inquérito têm carácter prematuro.
84 A Comissão precisa que não invocou a excepção de inadmissibilidade da acção mas sim o carácter prematuro da acção porque considera, por um lado, que certos fundamentos apresentados pelos demandantes, relativos a erros processuais cometidos por ela ou pelo OLAF, só podem ser apreciados tendo em conta as consequências que estes erros podem ter sobre uma eventual decisão final que venha ser proferida em procedimentos penais ou disciplinares (acórdão do Tribunal de 18 de Dezembro de 1992, Cimenteries CBR e o./Comissão, T‑10/92 a T‑12/92 e T‑15/92, Colect., p. II‑2667, n.° 48) e, por outro, que, supondo que lhe possam ser imputadas faltas, a ela ou ao OLAF, a apreciação do prejuízo sofrido varia consoante o sentido das decisões penais e/ou disciplinares que lhes digam respeito. Assim, a apreciação do alegado dano moral está em correlação com o seu grau de «culpabilidade» e as consequências das faltas do OLAF ou da Comissão, admitindo que estão provadas, não podem ser apreciadas sem ter em conta eventuais faltas dos demandantes.
85 A Comissão faz referência ao acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Março de 1979, Granaria/Conselho e Comissão (90/78, Colect., p. 1081, n.° 6), e remete para a possibilidade de o Tribunal decidir, numa primeira fase do processo, se o comportamento do OLAF ou da Comissão pode desencadear a responsabilidade da Comunidade, ao mesmo tempo que reserva para uma fase posterior, eventualmente atendendo à natureza das faltas apuradas, decisão quanto ao dano moral.
86 Os demandantes contestam o suposto carácter prematuro da acção e constatam que as conclusões da Comissão não são claras a este respeito.
87 Os demandantes alegam que a acção preenche todos os requisitos de admissibilidade e materiais para desencadear a Comissão responsabilidade da Comissão e permitir ao Tribunal exercer a sua fiscalização jurisdicional.
88 Nada permite considerar que uma acção de indemnização tem carácter subsidiário em relação à abertura de um procedimento disciplinar e/ou a inquéritos que sejam realizados pelas autoridades de judiciárias de um Estado‑Membro. Seria contrário ao princípio fundamental do direito a uma protecção jurisdicional efectiva e a uma sã administração da justiça se um acontecimento futuro e incerto pudesse, só por si, condicionar e paralisar uma acção de indemnização com a consequência de o dano continuar a aumentar e de os interessados serem privados do direito de obter a sua reparação.
89 O prejuízo dos demandantes, no entender destes, produziu‑se e é actual a partir do momento em que a Comissão cometeu as faltas e não deixa de aumentar desde esse momento.
B – Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
90 Está assente que os processos judiciais nacionais ainda estão a decorrer. No entanto, os eventuais resultados destes processos não afectam o presente processo. Com efeito, no presente processo não está em causa saber se os factos imputados aos demandantes estão demonstrados ou não, uma vez que esta questão não é da competência do Tribunal. Assim, não se trata, no caso vertente, de saber se os demandantes cometeram faltas ou não na sua actividade profissional, mas de examinar a maneira como o OLAF conduziu e concluiu um inquérito onde são designados pelo nome e eventualmente lhes são imputadas irregularidades afirmadas publicamente muito antes de uma decisão final, assim como a maneira como a Comissão se comportou no contexto desse inquérito. Mesmo que os demandantes fossem considerados inocentes pelas autoridades judiciárias nacionais, esse facto também não repararia necessariamente o eventual prejuízo que estes igualmente sofreram.
91 Consequentemente, dado que o alegado prejuízo invocado na presente acção é diferente daquele que poderia ser comprovado através de uma declaração das autoridades judiciárias nacionais ilibando os demandantes, os pedidos de indemnização não podem improceder por serem prematuros de modo a obrigar os demandantes a só fazerem tal pedido depois de eventuais decisões definitivas das autoridades judiciárias nacionais.
92 Por conseguinte, uma vez que a acção não tem carácter prematuro, não há que reservar para uma eventual fase posterior o exame das questões relativas à natureza e ao alcance do prejuízo.
III – Quanto à responsabilidade extracontratual da Comunidade
93 Resulta de jurisprudência assente que, para que a Comunidade incorra em responsabilidade extracontratual por comportamento ilícito dos seus órgãos na acepção do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE, deve estar preenchido um conjunto de requisitos, a saber: a ilegalidade do comportamento imputado às instituições, a realidade do dano e a existência de nexo de causalidade entre o comportamento alegado e o prejuízo invocado (acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Setembro de 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Recueil., p. 3057, n.° 16; acórdãos do Tribunal de 11 de Julho de 1996, International Procurement Services/Comissão, T‑175/94, Colect., p. II‑729, n.° 44; de 16 de Outubro de 1996, Efisol/Comissão, T‑336/94, Colect., p. II‑1343, n.° 30, e de 11 de Julho de 1997, Oleifici Italiani/Comissão, T‑267/94, Colect., p. II‑1239, n.° 20).
94 Quando um destes requisitos não estiver preenchido, a acção deve ser julgada improcedente na sua totalidade sem que seja necessário examinar os restantes requisitos (acórdão do Tribunal de 20 de Fevereiro de 2002, Förde‑Reederei/Conselho e Comissão, T‑170/00, Colect., p. II‑515, n.° 37; v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 15 de Setembro de 1994, KYDEP/Conselho e Comissão, C‑146/91, Colect., p. I‑4199, n.° 81).
95 Quanto ao primeiro destes requisitos, a jurisprudência exige que seja demonstrada a violação suficiente caracterizada de uma norma jurídica destinada a conferir direitos aos particulares (acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Julho de 2000, Bergaderm e Goupil/Comissão, C‑352/98 P, Colect., p. I‑5291, n.° 42). Quanto à exigência de que a violação deve ser suficientemente caracterizada, o critério determinante que permite considerar que a mesma está preenchida é o da inobservância manifesta e grave, por parte da instituição comunitária em causa, dos limites que se impõem ao seu poder de apreciação. Sempre que essa instituição disponha apenas de uma margem de apreciação extremamente reduzida, ou mesmo inexistente, a simples infracção ao direito comunitário pode ser suficiente para provar a existência de uma violação suficientemente caracterizada (acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Dezembro de 2002, Comissão/Camar e Tico, C‑312/00 P, Colect., p. I‑11355, n.° 54, e acórdão do Tribunal de 12 de Julho de 2001, Comafrica e Dole Fresh Fruit Europe/Comissão, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 e T‑225/99, Colect., p. II‑1975, n.° 134).
96 Os demandantes alegam que foram cometidos erros pelo OLAF e pela Comissão e que só contra esta última pode ser instaurado um processo pela totalidade destes erros. O OLAF cometeu erros não só em relação aos demandantes como em relação à Comissão.
97 Assim, o Tribunal considera que deve examinar em primeiro lugar a questão de saber se o OLAF e/ou a Comissão cometeram violações suficientemente caracterizadas de uma norma jurídica que tenha por objecto conferir direitos aos particulares.
A – Quanto à ilegalidade do comportamento do OLAF
1. Quanto aos erros cometidos por ocasião das transmissões pelo OLAF dos dossiers relativos ao processo Eurostat às autoridades judiciárias francesas e luxemburguesas
a) Argumentos das partes
98 Em primeiro lugar, os demandantes sublinham a distinção nítida que existe, no que respeita à transmissão das informações pelo OLAF, entre os inquéritos externos e os inquéritos internos. Referem a confusão que é feita quanto à natureza do inquérito e à da comunicação de 19 de Março de 2003 às autoridades judiciárias francesas. Com efeito, segundo as declarações do director‑geral do OLAF à Cocobu, em 30 de Junho de 2003, tratou‑se de um «dossier externo» que, no entanto, menciona os nomes dos demandantes. Ora, o inquérito foi de natureza puramente interna, o que exigia que a instituição em causa dele fosse informada antes de qualquer transmissão ao exterior.
99 Segundo os demandantes, o OLAF qualificou os seus inquéritos internos de inquéritos externos para encobrir erros processuais relativos ao facto de nem a Comissão nem o Comité de Fiscalização do OALF terem sido previamente informados da transmissão do dossier Eurostat às autoridades judiciárias francesas e luxemburguesas pelo OLAF.
100 Seguidamente, os demandantes alegam que também não foram previamente informados da transmissão dos dossiers Datashop e Planistat às autoridades judiciárias francesas pelo OLAF e que o Sr. Franchet não foi informado da transmissão do dossier Eurocost, no qual D. Byk não estava implicado, às autoridades judiciárias luxemburguesas.
101 Consequentemente, o OLAF violou deliberadamente o princípio da boa administração, o princípio do contraditório, os direitos de defesa e a exigência de um inquérito que tome em conta os elementos favoráveis e desfavoráveis ao interessado, consagrados, nomeadamente, na CEDH e na Carta.
102 Os demandantes invocam igualmente o artigo 4.° da Decisão 1999/396 e fazem, a este propósito, referência à decisão do Provedor Europeu de 26 de Abril de 2002, sobre a queixa registada sob o número 781/2001/IJH, na medida em que diz respeito ao OLAF, segundo a qual «esta disposição obriga o OLAF a só formular conclusões desfavoráveis a uma pessoa sobre a qual realiza um inquérito depois de ter informado o interessado acerca das alegações de que é objecto e dos factos em que as mesmas assentam e de lhe ter dado ocasião de expor o seu ponto de vista», tendo o Mediador, por outro lado, considerado que «[s]e trata[va] de um elemento normal de qualquer processo de inquérito eficaz e equitativo e que, «[além] do mais, um testemunho que não [pudesse] ter sido contestado não revest[ia] normalmente valor probatório».
103 Segundo os demandantes, a Comissão interpreta de modo demasiado restritivo os artigos 4.° e 10.° do Regulamento n.° 1073/1999, bem como o artigo 4.° da Decisão 1999/396 e, por conseguinte, viola os direitos fundamentais. Segundo esta interpretação, a decisão do OLAF de adiar a informação que deve ser dada à instituição não é, em princípio, susceptível de controlo e o OLAF poderia, deste modo, tomar essa decisão para se eximir, sem verdadeiro limite de tempo, a qualquer obrigação de informação.
104 Com efeito, nem o OLAF nem a Comissão explicaram por que razão o segredo absoluto era exigido ou qual foi a justificação para a suposta necessidade de adiar a informação à Comissão, com excepção da nota de síntese dos inquéritos em curso relativos ao Eurostat, que o director‑geral do OLAF dirigiu ao secretário‑geral da Comissão em 3 de Abril de 2003 (v. n.° 23 supra). Quanto à necessidade de adiar a informação ao funcionário em causa, tanto quanto é do conhecimento dos demandantes, o secretário‑geral nunca expressou o acordo exigido pelo artigo 4.°, segundo parágrafo, da Decisão 1999/396.
105 Os demandantes invocam igualmente uma proposta de regulamento do Parlamento e do Conselho, de 10 de Fevereiro de 2004, que altera o Regulamento n.° 1073/1999 [COM (2004) 103 final] bem como um projecto de acordo institucional de 14 de Agosto de 2003, destinado a instituir um código de conduta a fim de assegurar uma troca rápida de informações entre o OLAF e a Comissão no âmbito de inquéritos internos [SEC (2003) 871 consolidado], que prevêem, nomeadamente, a obrigação de dar um conteúdo à informação do OLAF. Do mesmo modo, segundo a proposta de regulamento que altera o Regulamento n.° 1073/1999, o funcionário implicado deveria ser ouvido no momento da comunicação de uma informação às autoridades judiciárias nacionais, o que não constitui uma alteração do regulamento existente, uma vez que isso mais não faz do que consagrar os princípios fundamentais contidos designadamente na Carta, como recordou a Comissão. Os demandantes observam que foram ouvidos pelo OLAF porque eles próprios pediram essa audição e não por diligência do OLAF.
106 Por último, segundo os demandantes, o OLAF «orientou» as autoridades judiciárias francesas atribuindo desde logo qualificações de carácter penal a factos que acreditou poder identificar no processo Eurostat, o que é contrário ao seu papel, que é proceder a inquéritos administrativos. A nota de 19 de Março de 2003, enviada às autoridades judiciárias francesas, contém uma verdadeira análise jurídica de direito francês dos factos de que se dá informação e atribui‑lhes qualificação penal face ao direito francês, indo além da comunicação de informações prevista para efeitos do Regulamento n.° 1073/1999.
107 Em primeiro lugar, a Comissão alega que os demandantes não podem invocar a obrigação que o OLAF tem de a informar, de os ouvir ou de os informar antes da transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais, seja qual a qualificação dada ao inquérito (interno ou externo).
108 A Comissão sustenta que, por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 1073/1999, o OLAF deve transmitir às autoridades judiciárias do Estado‑Membro interessado as informações obtidas no âmbito de inquéritos internos sobre factos passíveis de procedimento penal, ao passo que, no âmbito de inquéritos externos, essa transmissão constitui uma simples faculdade. Nenhuma disposição deste artigo prevê que essa transmissão deva ser precedida ou acompanhada de uma informação à instituição em causa ou de uma informação aos funcionários eventualmente implicados.
109 A Comissão faz referência ao artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1073/1999 e observa que o facto de não informar a instituição a que pertencem funcionários que podem estar pessoalmente implicados pode ser justificada pela necessidade de adiar essa informação. Mesmo admitindo que esse adiamento não possa ser justificado no caso vertente, a eventual falta de informação à Comissão não afecta a regularidade do processo em relação aos demandantes, uma vez que estes últimos não foram de modo nenhum lesados por essa falta de informação.
110 Quanto ao direito de os demandantes serem ouvidos ou informados, a Comissão sustenta que, nos termos do artigo 4.° da Decisão 1999/396, a informação ao funcionário que possa estar pessoalmente implicado depende da condição de não prejudicar o inquérito, deixando ao OLAF a apreciação deste condição. A obrigação de permitir ao interessado que se exprima sobre todos os factos que lhe dizem respeito é determinante no momento em que , concluído o inquérito, o OLAF formula conclusões, uma vez que esta obrigação só pode ser adiada, em certos casos específicos, com o acordo do presidente ou do secretário‑geral da Comissão mas não no momento em que, com base no artigo 10.° do Regulamento n.° 1073/1999, o OLAF comunica, enquanto está a decorrer o inquérito, informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro.
111 Além disso, em conformidade com o artigo 4.° da Decisão 1999/396, os demandantes puderam exprimir‑se sobre todos os factos que lhes diziam respeito antes de o OLAF formular conclusões com base nos inquéritos que contra eles corriam.
112 Contrariamente ao que sustentam os demandantes, é falso afirmar que uma decisão do OLAF de adiar a informação devida à instituição não é, em princípio, susceptível de fiscalização, e que esta fiscalização só pode ser feita depois de concluído o inquérito se este não tiver seguimento, ou no termo dos procedimentos penais e/ou disciplinares. Consequentemente, segundo a Comissão, a falta de informação justifica‑se pela necessidade de sigilo absoluto para efeitos do inquérito ou pela exigência de utilizar meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional, e pretender fiscalizar esta justificação numa fase anterior equivaleria a põe em causa a sua eficácia.
113 Além disso, a Comissão sublinha que só é possível cometer uma falta por violação do quadro legal existente no momento dos factos, e não por violação de uma disposição contida numa proposta de um novo quadro legal apresentada posteriormente aos factos.
114 Em segundo lugar, a Comissão alega que as qualificações penais que o OLAF atribuiu aos delitos que comunica a uma autoridade judiciária nacional são meras indicações, que não vinculam de modo nenhum esta última. Trata‑se simplesmente da expressão da reflexão dos agentes do OLAF incumbidos desse dossier, uma vez que a comunicação a uma autoridade judiciária só se justifica se o OLAF considerar que os factos em causa são susceptíveis de qualificação penal. A Comissão sublinha que as autoridades judiciárias nacionais a que o OLAF se dirigiu têm inteira liberdade para aceitar/ou limitar o assunto submetido e que não cabe ao OLAF dar instruções, sejam elas quais forem, a estas autoridades.
115 Por outro lado, os demandantes fazem uma leitura errada do ponto 3.4.3 do relatório da Comissão de 2 de Abril de 2003, relativo à avaliação das actividades do OLAF [COM (2003) 154 final]. A Comissão nunca quis dizer que o facto de submeter um assunto a uma autoridade judiciária nacional tinha por efeito vincular esta autoridade no que respeita aos resultados obtidos pelo OLAF, muito pelo contrário.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto à qualificação dos inquéritos
116 Recorde‑se que, por força do Regulamento n.° 1073/1999, os inquéritos efectuados pelo OLAF são inquéritos externos, ou seja, exteriores às instituições da Comunidade, e inquéritos internos, ou seja, interiores a essas instituições. As regras processuais a seguir pelo OLAF variam em função da natureza do inquérito.
117 Os demandantes alegam que o OLAF qualificou os seus inquéritos internos como inquéritos externos para encobrir erros processuais. O inquérito foi de natureza puramente interna, o que exigia que a instituição em causa, o Comité de Fiscalização do OLAF e os funcionários implicados dele fossem informados antes de qualquer transmissão para o exterior.
118 O Tribunal refere que, efectivamente, houve confusão sobre a natureza dos diferentes inquéritos em questão enquanto estes estavam a decorrer.
119 A este respeito, resulta da nota síntese de 3 de Abril de 2003 (v. n.° 23 supra) que o OLAF qualificou como inquéritos internos os inquéritos relativos ao dossier Eurocost (transmitido às autoridades judiciárias luxemburguesas) e ao dossier Datashop (transmitido às autoridades judiciárias francesas). No «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos», o inquérito realizado no dossier Eurocost foi qualificado como inquérito interno, o relativo ao dossier Eurogramme como inquérito externo, o relativo ao dossier CESD Communautaire como inquérito interno e o relativo ao dossier Datashop como inquérito interno. Aí se demonstra igualmente que o inquérito interno relativo à rede Datashop permitiu destacar o papel central da sociedade Planistat, razão pela qual o OLAF instaurou, em 18 de Março de 2003, um inquérito externo a esta última sociedade.
120 Ora, resulta da nota de 1 de Julho de 2003 (v. n.° 34 supra) relativa à reunião da Cocobu e à troca de opiniões com o secretário‑geral da Comissão e o director‑geral do OLAF de 30 de Junho de 2003 que essa qualificação não estava clara. Com efeito, segundo esta nota, o director‑geral do OLAF tinha referido que, no caso do dossier Eurostat, os elementos interno e externo estavam imbricados e mais concretamente que, nos dossiers Eurocost e Eurogramme, o elemento externo estava praticamente concluído e que tinha sido transmitido às autoridades judiciárias luxemburguesas e que os dossiers Datashop e Planistat apresentavam a mesma imbricação entre elementos externos e internos.
121 Além disso, no relatório do Comité de Fiscalização do OLAF, de 15 de Janeiro de 2004, redigido a pedido do Parlamento a propósito das questões processuais suscitadas pelos inquéritos relativos ao Eurostat, o referido comité tinha observado o seguinte:
«O OLAF também teve dificuldades na aplicação das disposições do regulamento relativo aos inquéritos internos, por um lado, e aos inquéritos externos, por outro. Inicialmente, o OLAF instaurou inquéritos externos e só quando se verificou que certos funcionários podiam estar implicados é que abriu inquéritos internos. Esta separação puramente administrativa dos mesmos dossiers gerou confusão.»
122 Resulta dos autos que, pelo menos no final dos inquéritos, os dossiers Eurocost, Datashop e CESD Communautaire eram dossiers internos, enquanto os dossiers Eurogramme e Planistat eram dossiers externos. No entanto, também resulta que os dossiers Datashop e Planistat estavam estreitamente ligados.
123 Importa determinar a natureza da comunicação de 19 de Março de 2003 às autoridades judiciárias francesas. A este respeito, refira‑se que o facto de, na carta e na nota de 19 de Março de 2003, a referência mencionar o dossier externo Planistat (aberto no dia anterior), e não o dossier interno Datashop, não é pertinente. Este facto não libera das obrigações processuais relativas aos inquéritos internos, uma vez que há funcionários implicados. Além disso, não obstante a referência a dossier externo, na nota de 19 de Março de 2003, os inquiridores fazem referência à disposição pertinente do Regulamento n.° 1073/1999 relativo à transmissão das informações obtidas pelo OLAF no âmbito dos inquéritos internos. Na carta de 19 de Março de 2003, não está explicitamente especificado se se tratava de um inquérito interno ou externo. No entanto, segundo o seu objecto, tratava‑se da «[t]ransmissão de informações relativas a factos susceptíveis de receberem qualificação penal», o que corresponde ao conteúdo do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1073/1999, relativo à transmissão de informações obtidas, por ocasião de inquéritos internos, sobre factos susceptíveis de processo penal. Assim, o facto de não mencionar a referência do dossier interno não justifica que se violem os direitos de defesa das pessoas que nele são mencionadas. De qualquer modo, a seguir à referência do dossier, são mencionados «Eurostat/Datashop/Planistat». Além disso, o próprio director‑geral do OLAF referiu, na sua nota de 3 de Abril de 2003 (v. n.° 23 supra) que o dossier interno Datashop, no qual estavam implicados funcionários, tinha sido transmitido ao Procurador da República de Paris (França).
124 Por conseguinte, deve considerar‑se que, para efeitos do presente processo, o envio do dossier Eurocost às autoridades judiciárias luxemburguesas em 4 de Julho de 2002 dizia respeito a um inquérito interno, tal como o envio do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas em 19 de Março de 2003.
125 Assim, deve examinar‑se se o OLAF, ao transmitir às autoridades judiciárias nacionais os dossiers de inquérito interno violou uma norma jurídica que confere direitos aos particulares.
Informação aos demandantes, à Comissão e ao Comité de Fiscalização do OLAF
– Informação aos demandantes
126 Os demandantes alegam que não foram previamente informados da transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas e que Y. Franchet também não foi informado da transmissão do dossier Eurocost, no qual D. Byk não estava implicado, às autoridades judiciárias luxemburguesas. Consequentemente, o OLAF violou deliberadamente o princípio da boa administração, o princípio do contraditório, os direitos de defesa e a exigência de um inquérito que tome em conta elementos favoráveis e desfavoráveis ao interessado, consagrados, designadamente, na CEDH e na Carta. Fazem igualmente referência ao artigo 4.° da Decisão 1999/396.
127 O Tribunal recorda que a informação aos funcionários em causa só está prevista no âmbito de inquéritos internos, no artigo 4.° da Decisão 1999/396, através da qual a Comissão definiu as condições e modalidades dos inquéritos internos.
128 Resulta das disposições do artigo 4.°, primeiro parágrafo, da Decisão 1999/396, que o funcionário interessado deve ser rapidamente informado da possibilidade de estar pessoalmente implicado, desde que isso não ponha em risco o inquérito, e que, de qualquer modo, não se podem formular conclusões que designem pelo nome um funcionário da Comissão sem que o interessado tenha tido possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhe digam respeito [despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 8 de Abril de 2003, Gómez‑Reino/Comissão, C‑471/02 P(R), Colect., p. I‑3207, n.° 63].
129 A inobservância destas disposições, que determinam as condições em que o respeito do direito de defesa do funcionário em causa pode ser conciliado com os imperativos de confidencialidade inerentes a qualquer inquérito dessa natureza, integra uma violação das formalidades essenciais aplicáveis ao processo de inquérito (despacho Gómez‑Reino/Comissão, n.° 128 supra, n.° 64).
130 No entanto, o artigo 4.° da Decisão 1999/396 não tem explicitamente por objecto a transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais e, portanto, não prevê nenhuma obrigação de informar o funcionário em causa antes dessa transmissão. Com efeito, por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 1073/1999, o OLAF pode (inquéritos externos) ou deve (inquéritos internos) transmitir informações às autoridades judiciárias nacionais. Por conseguinte, essa transmissão de informações pode ser anterior às «conclusões [...] extraídas na sequência do inquérito», que são normalmente incluídas no relatório de inquérito.
131 Além disso, segundo o despacho Gómez‑Reino/Comissão, n.° 128 supra (n.° 68), as conclusões formuladas pelo OLAF visando especificamente um funcionário, na acepção do artigo 4.° da Decisão 1999/396, são necessariamente as contidas num relatório elaborado sob a autoridade do director deste organismo, tal como está previsto no artigo 9.° do Regulamento n.° 1073/1999, e que o seguimento dado pela instituição em causa ao inquérito interno pode ser disciplinar e judicial.
132 Assim, é perfeitamente possível considerar que, no momento da transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais, não havia nenhum relatório na acepção do artigo 9.° do Regulamento n.° 1073/1999 que tivesse sido remetido pelo OLAF à Comissão e que implicasse pessoalmente os demandantes.
133 No entanto, há ainda que examinar se, eventualmente, se deve considerar que as «informações» transmitidas às autoridades judiciárias luxemburguesas e francesas contém «conclusões visando especificamente» os demandantes.
134 No que respeita, em primeiro lugar, à transmissão do dossier Eurocost às autoridades judiciárias luxemburguesas em 4 de Julho de 2002, é indicado na nota de transmissão que nem Y. Franchet nem os representantes da Eurocost foram ouvidos pelo OLAF, e isto voluntariamente, a fim de não comprometer os resultados do inquérito judicial. Assim, não dúvida de que Y. Franchet não foi ouvido a propósito deste dossier antes da sua transmissão às autoridades judiciárias luxemburguesas.
135 Indica‑se nessa nota que Y. Franchet é um dos fundadores e foi também presidente, vice‑presidente e membro da Eurocost, que estava presente com regularidade nas assembleias gerais da Eurocost e que assinou o contrato de trabalho do director da Eurocost na época em que era presidente. O director‑geral do OLAF sublinha que existe um potencial conflito de interesses e que as conclusões de uma auditoria interna revelam numerosas irregularidades e casos de fraudes cometidos pelos responsáveis da Eurocost em prejuízo da Eurostat. A propósito das «manipulações de contabilidade com o fim de ocultar fraudes em prejuízo da Eurostat», indica‑se a este propósito na nota, que tinha sido evocada a existência de acordos tácitos com a Eurostat. São igualmente mencionados «financiamentos duplos e mesmo triplos de certos custos».
136 Refira‑se que esta nota de transmissão, que menciona expressamente Y. Franchet a propósito de um potencial conflito de interesses, deve ser interpretada no sentido de que contém «conclusões visando especificamente» Y. Franchet. A este respeito, sublinhe‑se igualmente que, na nota de 3 de Abril de 2003 (v. n.° 23 supra), o director‑geral do OLAF indicou que, «[p]or carta de 10 de Julho de 2002, o Procurador de Estado do Luxemburgo não se opunha à audição dos funcionários cuja participação nos crimes foi denunciada pelos inquiridores do OLAF» e que «o [d]irector‑geral [do Eurostat] poderia estar implicado».
137 No que respeita, em segundo lugar, à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas em 19 de Março de 2003, está assente que os demandantes não foram informados nem puderam exprimir‑se sobre o dossier antes da transmissão desta. Seguidamente, recorde‑se que a carta de 19 de Março de 2003 tinha como objecto a «[t]ransmissão de informações relativas a factos susceptíveis de receber qualificação penal», e a nota que a acompanhava, a «[d]enúncia de factos susceptíveis de qualificação penal».
138 Na carta de 19 de Março de 2003, o director‑geral do OLAF indica que, sem prejuízo da apreciação das autoridades judiciárias francesas, «ao que parece, o OLAF descobriu comportamentos fraudulentos que prejudicaram o orçamento comunitário e que são susceptíveis de receber qualificação penal», precisando que «[o]inquérito revelou que esses actos eram levados a cabo por animadores da sociedade Planistat Europe SA, com sede em Paris, com a cumplicidade activa de funcionários europeus».
139 Na nota de 19 de Março de 2003, indica‑se, no âmbito de um «[h]istorial dos factos e objecto do inquérito», no ponto 2.3, intitulado «Factos apurados ao longo do inquérito», que um relatório do auditor interno do Eurostat, datado de Setembro de 1999, relativo aos Datashops situados em Bruxelas (Bélgica), no Luxemburgo e em Madrid (Espanha), com base no qual o inquérito do OLAF tinha sido iniciado, «[tinha] revelado numerosas irregularidades cometidas na gestão destes três Datashops durante os anos de 1996 até ao final de 1999» e que, «[n]o caso concreto, uma parte importante dos volumes de negócios ‘declarados por estes três Datashops – entre 50 e 55 % – alimentava uma caixa negra cuja utilização dependia da autorização de um funcionário da [‘Eurostat]».
140 Refere‑se também nessa nota que «[o]s únicos que tinham uma visão global de todo este processo eram os dirigentes do grupo Planistat e provavelmente D. Byk, chefe de unidade na Eurostat, de nacionalidade francesa», que as facturas falsas «eram pagas através da caixa negra […] após aprovação de Daniel Byk, director no Eurostat, de nacionalidade francesa», que«[c]erca de 922 500 [euros] [tinham], deste modo, sido facturados e pagos» e que a «Eurostat, através do estratagema das caixas negras, [tinha] pago um deficit importante da Planistat Europe SA que, em condições normais, deveria ter sido suportado pelo contratante da Comissão», precisando ao mesmo tempo que «a caixa negra [tinha] igualmente servido para pagar facturas de restaurantes, [de] hotel, [de] viagens … de certos funcionários do Eurostat, entre os quais D. Byk».
141 No quadro da descrição das infracções penais em causa, no ponto 3.1, intitulado «Abuso de confiança», declara‑se o seguinte:
«A criação de uma rede de operadores económicos, por alguns funcionários comunitários, com objectivo, entre outros, de ocultar à Comissão uma parte das receitas provenientes da venda de produtos ou de prestações estatísticas comunitárias pode ser constitutiva de desvio de ‘fundos, de valores ou de outros bens prevista no artigo 314‑1 do código penal, que define o abuso de confiança. Todos os factos constitutivos da infracção foram praticados, em co‑autoria, pelos funcionários comunitários, os dirigentes do grupo Planistat e os dirigentes dos Datashops em causa. Os funcionários comunitários não podiam desconhecer o regulamento financeiro em vigor que os obrigava a entregar a integralidade das receitas.
Além disso, estes mesmos funcionários comunitários utilizaram os montantes em questão para fins alheios ao interesse comunitário na medida em que esse dinheiro serviu manifestamente para pagar despesas não previstas no contrato da sociedade Planistat Europe SA com a Comissão ou ainda despesas pessoais destes funcionários. A intenção fraudulenta decorre desta utilização para fins não comunitários.»
142 Depois de ter apreciado a questão do encobrimento de abuso de confiança, refere-se, em relação à sociedade Planistat, no ponto 3.3, intitulado «Associação criminosa», o seguinte:
«Segundo o artigo 450‑1 do Código penal, ‘[c]onstitui associação criminosa qualquer grupo formado ou acordo concluído com vista à preparação, caracterizada por um ou vários factos materiais, de um ou mais crimes ou um ou mais delitos punidos com, pelo menos, cinco anos de prisão…’
Falta perguntar ainda se esta qualificação também pode ser atribuída no âmbito do presente dossier, uma vez que, para levar a cabo a apropriação de fundos comunitários foi necessária a associação de funcionários, dos dirigentes da Planistat e dos Datashops que cometeram actos de abuso de confiança.
[…]»
143 Por último, no ponto 3.5, intitulado «Aplicação da lei francesa a infracções cometidas por franceses no estrangeiro», indica‑se:
«[…]
No âmbito do presente dossier, Yves Franchet, director do Eurostat e Daniel Byk, chefe de unidade no Eurostat, ambos funcionários da Comissão Europeia, que trabalham no Luxemburgo e podem ter criado todo ou parte do sistema, têm nacionalidade francesa.
Todos os elementos apresentados anteriormente permitem afirmar que o OLAF está perante uma vasta operação de apropriação de fundos comunitários na base da qual se encontra uma série de factos susceptíveis, sem prejuízo da apreciação da autoridade judiciária competente, de qualificação penal.
Por conseguinte, transmita‑se a presente nota e documentos anexos ao Procurador da República, em Paris.»
144 Resulta claramente da nota de 19 de Março de 2003 que contém «conclusões visando especificamente » os demandantes.
145 Por conseguinte, antes da transmissão do dossier Eurocost às autoridades judiciárias luxemburguesas, no que diz respeito a Y. Franchet e antes da transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas, no que diz respeito a Y. Franchet e D. Byk, estes últimos deveriam, em princípio, ter sido informados e ouvidos a propósito dos factos que lhes eram imputados, com base no artigo 4.° da Decisão 1999/396.
146 No entanto, este artigo prevê uma excepção relativa aos casos que requeiram a manutenção de absoluto sigilo para fins do inquérito e que exijam o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional. Nestes casos, a obrigação de facultar ao funcionário a possibilidade de se exprimir pode ser diferida mediante acordo do secretário‑geral da Comissão. Assim, para que se possa adiar a informação, devem estar preenchidas duas condições, isto é, a necessidade de manter absoluto sigilo para efeitos do inquérito e a exigência de recorrer a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional. Além disso, deve ser obtido o acordo prévio do secretário‑geral da Comissão.
147 A este respeito, quanto à transmissão do dossier Eurocost às autoridades judiciárias luxemburguesas, resulta de uma carta de 2 Agosto de 2002 do secretário‑geral da Comissão ao director‑geral do OLAF que o primeiro deu o seu acordo no sentido de que os interessados não fossem informados. Fundamentou essa decisão indicando que, «[e]nquanto se aguarda o fim das discussões entre [os seus] serviços quanto ao modo de melhorar os procedimentos existentes, [podia] dar o [s]eu acordo [à] proposta [do director‑geral do OLAF] no sentido de não informar as partes interessadas no processo referido em objecto». Assim, o secretário‑geral da Comissão não fez referência a nenhuma das condições anteriormente indicadas. De qualquer modo, esse acordo foi dado posteriormente à transmissão do dossier em questão.
148 Quanto à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas, resulta da nota de 3 de Abril de 2003, que é, portanto, posterior à transmissão de 19 de Março de 2003, que o director‑geral do OLAF declarou nessa nota que estavam implicados funcionários da Eurostat e do Ofício das Publicações Oficiais das Comunidades Europeias, que essa parte do dossier tinha sido transmitida às autoridades judiciárias francesas e que a informação aos funcionários devia ser deferida em conformidade com o artigo 4.° da Decisão 1999/396 devido à necessidade da manutenção de absoluto sigilo para fins do inquérito. No entanto não se faz referência à segunda condição anteriormente referida.
149 Além disso, em resposta a uma questão escrita do Tribunal, a Comissão confirmou que o seu secretário‑geral «não [tinha] tido ocasião de dar o seu acordo no sentido de adiar a obrigação de dar aos demandantes a possibilidade de se exprimirem».
150 Por conseguinte, no caso vertente, não estavam preenchidas as condições de aplicação da excepção prevista no artigo 4.° da Decisão 1999/396, que permitiam adiar a informação.
151 Refira‑se que a obrigação de pedir e obter o acordo do secretário‑geral da Comissão não é uma simples formalidade que possa, sendo caso disso, ser preenchida numa fase posterior. Com efeito, a exigência de obter esse acordo perderia a sua razão de ser, ou seja, garantir que são respeitados os direitos de defesa dos funcionários em questão, que a informação aos mesmos só é adiada em casos verdadeiramente excepcionais e que a apreciação desse carácter excepcional não incumbe somente ao OLAF mas necessita igualmente da apreciação do secretário‑geral da Comissão.
152 Nestas circunstâncias, o OLAF violou o artigo 4.° da Decisão 1999/396 e os direitos de defesa dos demandantes ao transmitir o dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas, bem como os direitos de defesa de Y. Franchet ao transmitir o dossier Eurocost às autoridades judiciárias luxemburguesas.
153 Não se pode negar que a norma jurídica violada no caso vertente, segundo a qual aqueles contra quem corra um inquérito devem ser informados e ter possibilidade de se exprimir sobre todos os factos que lhes digam respeito, confere direitos aos particulares (v., neste sentido e por analogia, acórdão do Tribunal de 12 de Setembro de 2007, Nikolaou/Comissão, T‑259/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 263).
154 É certo que o artigo 4.° da Decisão 1999/396 confere ao OLAF margem de apreciação nos casos que necessitem que seja mantido sigilo absoluto para fins do inquérito e que exigem o recurso a meios de investigação da competência de uma autoridade judiciária nacional (v., por analogia, acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.° 264). No entanto, no que diz respeito às modalidades de adopção da decisão de adiar a informação aos funcionários em questão, o OLAF não dispõe de nenhuma margem de apreciação. Do mesmo modo, o OLAF não dispõe de nenhuma margem de apreciação no que respeita à verificação das condições de aplicação do artigo 4.° da Decisão 1999/396.
155 Como se observou anteriormente, as condições e as modalidades de aplicação desta excepção não foram respeitadas no caso vertente, uma vez que o OLAF não invocou a aplicação desses meios de investigação e não pediu e ainda menos obteve, o acordo do secretário‑geral da Comissão em tempo útil para adiar o cumprimento da obrigação de dar ao funcionário contra quem corre o inquérito a possibilidade de se exprimir.
156 Nestas circunstâncias, ao não respeitar a obrigação de informação que lhe incumbe, o OLAF cometeu uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares.
– Informação à Comissão
157 Os demandantes alegam que a Comissão não foi previamente informada das transmissões pelo OLAF dos dossiers relativos aos Eurostat às autoridades judiciárias luxemburguesas e francesas. O Tribunal considera que este argumento deve ser entendido no sentido de que se trata de determinar se a informação à Comissão devia processar‑se de modo diferente do que está previsto no quadro da aplicação do artigo 4.° da Decisão 1999/396 para que o seu secretário‑geral desse o seu acordo, o que foi anteriormente examinado.
158 A este respeito, recorde‑se que, por força do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1073/1999, o OLAF deve transmitir às autoridades judiciárias do Estado‑Membro interessado as informações obtidas no âmbito de inquéritos internos sobre factos que podem ser objecto de procedimentos criminais, ao passo que, no âmbito de inquéritos externos, essa transmissão constitui uma mera faculdade. No caso vertente, observe‑se que os relatórios de inquérito ainda não estavam redigidos e que, por conseguinte, a transmissão dos dossiers consistia, a priori, na transmissão de informações, inclusive de conclusões que visavam os demandantes pelo nome, e não dos relatórios de inquéritos, regulada pelo artigo 9.° do Regulamento n.° 1073/1999. Por força do artigo 10.°, n.° 3, a transmissão à instituição interessada das informações obtidas no âmbito de inquéritos internos constitui igualmente uma faculdade. Nenhuma disposição deste artigo prevê que a transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais deva ser precedida ou acompanhada da informação à instituição interessada.
159 A informação à instituição interessada no âmbito de inquéritos internos está prevista no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1073/1999. No entanto, esta disposição não prevê nenhum prazo para proceder a essa informação. Não prevê, por exemplo, que a instituição interessada deve ser informada antes da transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais. Além disso, contém uma excepção nos casos em que seja necessário manter absoluto sigilo para fins do inquérito. Nestes casos, o OLAF pode adiar a informação. Resulta dos autos que o OLAF considerou que, pelo menos o dossier Datashop – Planistat, constituía um caso em que era necessário manter absoluto sigilo para fins do inquérito (v. nota de 3 de Abril de 2003, referida no n.° 23 supra). Refira‑se que o OLAF tem poder discricionário para decidir se essa excepção deve ser aplicada.
160 No caso vertente, o OLAF não era obrigado a informar a Comissão antes da transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais com base no artigo 4.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1073/1999.
161 Por conseguinte, o OLAF não violou os artigos 4.° e 10.° do Regulamento n.° 1073/1999 por não ter informado a Comissão antes da transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais.
162 De qualquer modo, os demandantes não demonstraram de que modo o facto de a Comissão não ter sido informada antes da transmissão das informações às autoridades judiciárias nacionais lesou os seus direitos, sem prejuízo das considerações relativas à aplicação do artigo 4.° da Decisão 1999/396. Com efeito, refira‑se que as disposições mencionadas no número anterior não contêm normas jurídicas que confiram aos particulares direitos cujo respeito é garantido pelo juiz comunitário.
– Informação ao Comité de Fiscalização do OLAF
163 Os demandantes alegam que o Comité de Fiscalização do OLAF também não foi informado antes da transmissão de informações às autoridades judiciárias luxemburguesas e francesas.
164 A este respeito, o Tribunal recorda que, por força do artigo 11.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1073/1999, no âmbito do controlo regular sobre a execução da função de inquérito exercida pelo Comité de Fiscalização, «[o] director [do OLAF] informa o comité dos casos que impõem a transmissão de informações às autoridades judiciárias de um Estado‑Membro». Recorde‑se que a redacção desta disposição indica que esta informação deve ser feita antes da transmissão. Com efeito, se assim não fosse, não faria referência a «casos que requeiram a transmissão de informações», expressão que remete para um acontecimento futuro. Esta interpretação é igualmente corroborada pela declaração do presidente do Comité de Fiscalização do OLAF na House of Lords Select Committee on the European Union (Comissão especial sobre a União Europeia da Câmara dos Lordes, Reino Unido), de 19 de Maio de 2004, na qual este afirmou que «[o] OLAF t[inha] obrigação de informar o Comité [de Fiscalização] antes de enviar o que quer que fosse a uma autoridade judiciária».
165 Resulta da resposta da Comissão à questão escrita do Tribunal que, em 25 de Outubro de 2002, o director‑geral do OLAF informou o Comité de Fiscalização da transmissão dos dossiers Eurocost e Eurogramme às autoridades judiciárias luxemburguesas, ou seja posteriormente à transmissão efectuada em 4 de Julho de 2002. Do mesmo modo, em 24 de Março de 2003, o Comité de Fiscalização foi informado da transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas, ou seja, também posteriormente à transmissão efectuada em 19 de Março de 2003.
166 Portanto, o OLAF violou o artigo 11.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1073/1999. No entanto, deve ainda examinar‑se se se trata de uma norma jurídica que confere aos particulares direitos cujo respeito o juiz comunitário garante.
167 A este propósito, recorde‑se que, mesmo que, nos termos do artigo 11.°, n.° 1, do Regulamento n.° 1073/1999, o Comité de Fiscalização do OLAF, sem interferir no desenrolar dos inquéritos em curso, por força do artigo 2.° do seu regulamento interno, «vela por que as actividades da OLAF sejam exercidas no pleno respeito dos direitos humanos e das liberdades fundamentais, e em conformidade com o disposto nos Tratados e no direito derivado, nomeadamente no protocolo relativo aos privilégios e imunidades e no estatuto dos funcionários».
168 Assim, este Comité tem por missão proteger os direitos daqueles contra quem correm inquéritos do OLAF. Por conseguinte, não se pode negar que a exigência de consultar este Comité antes da transmissão de informações às autoridades judiciárias nacionais tem por objectivo conferir direitos às pessoas afectadas.
169 Por conseguinte, deve considerar‑se que, ao violar o artigo 11.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1073/1999, o OLAF violou uma norma jurídica que confere direitos aos particulares.
170 Além disso, dado que o artigo 11.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1073/1999 prevê que a informação ao Comité de Fiscalização é uma obrigação incondicional que não admite nenhuma margem de apreciação, trata‑se de uma violação suficientemente caracterizada.
Influência exercida sobre as autoridades judiciárias nacionais
171 Os demandantes alegam que o OLAF «orientou» as autoridades judiciárias francesas ao qualificar penalmente factos que tinha acreditado poder identificar no processo Eurostat, o que é contrário ao seu papel, que consiste em proceder a inquéritos administrativos.
172 O Tribunal recorda que o destino reservado pelas autoridades nacionais às informações que lhes são transmitidas pelo OLAF é da exclusiva e inteira responsabilidade destas. Assim, cabe a estas autoridades verificarem elas próprias se tais informações justificam ou exigem que sejam instaurados procedimentos penais. Consequentemente, a protecção jurisdicional contra esses procedimentos deve ser assegurada a nível nacional com todas as garantias previstas no direito interno, incluindo as que decorrem dos direitos fundamentais, que, uma vez que fazem parte integrante dos princípios gerais do direito comunitário, os Estados‑Membros devem ser igualmente respeitar quando aplicam a regulamentação comunitária [acórdãos do Tribunal de Justiça de 13 de Julho de 1989, Wachauf, 5/88, Colect., p. 2609, n.° 19; de 10 de Julho de 2003, Booker Aquaculture e Hydro Seafood, C‑20/00 e C‑64/00, Colect., p. I‑7411, n.° 88, e despacho do presidente do Tribunal de Justiça de 19 de Abril de 2005, Tillack/Comissão, C‑521/04 P(R), Colect., p. I‑3103, n.° 38].
173 Consequentemente, o argumento dos demandantes relativo à influência exercida sobre as autoridades judiciárias nacionais é inoperante.
2. Quanto à divulgação das informações pelo OLAF
a) Argumentos das partes
174 Os demandantes acusam o OLAF de ter violado a obrigação de confidencialidade, consagrada, designadamente, nos artigos 8.° e 12.° do Regulamento n.° 1073/1999, o princípio da boa administração e princípio da presunção de inocência. Com efeito, por um lado, houve fugas no que se refere à comunicação do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas. Os demandantes tomaram conhecimento, através da imprensa, em Maio de 2003, das acusações que lhes eram feitas e que o assunto já tinha sido submetido às autoridades judiciárias francesas.
175 Por um lado, essas fugas continuaram. Segundo os demandantes, assentam em elementos que resultam quer do relatório e elementos comunicados às autoridades judiciárias nacionais, quer directamente das discussões que os demandantes tiveram com os inquiridores do OLAF entre 23 de Junho e 4 de Julho de 2003. A origem dessas fugas está efectivamente demonstrada. As explicações fornecidas aos inquiridores do OLAF apareceram, no dia seguinte ou alguns dias depois, transcritas, praticamente ipsis verbis, na imprensa.
176 Também a comunicação do OLAF, em 24 de Setembro de 2003, ao presidente da Comissão do «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos» viola a obrigação de confidencialidade. Este documento não foi comunicado aos demandantes e o director‑geral do OLAF deveria saber que esse documento ia ser utilizado publicamente pelo presidente da Comissão no dia seguinte e tinha sido objecto de difusão pública, no dia anterior, no Parlamento.
177 Além disso, o OLAF designou publicamente – incluindo através de fugas para a imprensa – os demandantes como responsáveis de uma série de infracções penais, o que incitou a acreditar na sua culpabilidade e prejudicou a apreciação dos factos pelo juiz francês, violando desta forma o princípio da presunção de inocência. O director‑geral do OLAF fez declarações à imprensa e à Cocobu qualificando o dossier de grave e sério, declarações que, deste modo, emitiam um juízo sobre o processo, num momento em que os inquéritos continuavam em curso. Portanto, o OLAF também não respeitou a obrigação de confidencialidade.
178 A Comissão contesta os argumentos dos demandantes e observa que é a estes que cabe demonstrar a veracidade da acusação ou da imputação gravemente lesiva da honra que formulam contra o OLAF.
179 No que respeita à comunicação do «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos» de 24 de Setembro de 2003, a Comissão faz referência ao artigo 10.° do Regulamento n.° 1073/1999 e observa que, mesmo que se tratasse de um inquérito externo, o OLAF podia transmitir estas informações igualmente à Comissão, uma vez que lhe diziam respeito por se tratar da protecção dos interesses financeiros comunitários.
180 Por último, a Comissão considera que a acusação de violação da presunção de inocência não tem fundamento. Com efeito, o OLAF não podia tomar uma decisão com carácter judiciário ou disciplinar contra os demandantes, pois não é um órgão judiciário ou disciplinar. Mesmo que também outras autoridades públicas pudessem lesar a presunção de inocência, os demandantes não demonstraram em que circunstâncias o OLAF os designou publicamente culpados de uma série de infracções penais.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto às fugas
181 Segundo os demandantes, por um lado, houve fugas no que respeita ao dossier Datashop – Planistat para as autoridades judiciárias francesas. Por outro lado, essas fugas continuaram.
182 O Tribunal recorda que, segundo a jurisprudência, é ao demandante que cabe, no contexto de uma acção de indemnização, demonstrar que estão preenchidas as condições para que a Comunidade incorra em responsabilidade extracontratual na acepção do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE (acórdãos do Tribunal de 19 de Março de 2003, Innova Privat‑Akademie/Comissão, T‑273/01, Colect., p. II‑1093, n.° 23, e de 17 de Dezembro de 2003, DLD Trading/Conselho, T‑146/01, Colect., p. II‑6005, n.° 71). Assim, na medida em que os demandantes não demonstraram, no caso vertente, que a publicação de informações relativas ao inquérito de que tinham sido objecto resultava de uma divulgação de informações imputável ao OLAF, este não pode, em princípio, ser acusado dessa publicação (v., neste sentido, acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.° 141).
183 Todavia, esta regra é atenuada quando um facto danoso possa ter sido provocado por diferentes causas e a instituição comunitária não tiver apresentado prova nenhuma que permita determinar a qual destas causas esse facto era imputável, quando e instituição era a melhor colocada para apresentar provas a este respeito, pelo que a incerteza que persiste deve‑lhe ser imputada (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de Outubro de 1986, Leussink‑Brummelhuis/Comissão, 169/83 e 136/84, Colect., p. 2801, n.os 16 e 17). Esta mesma tese deve ser adoptada ao examinar se os demandantes demonstraram que certas informações tinham sido divulgadas pelo OLAF ou por um dos seus agentes, sem prejuízo, nesta fase da apreciação pelo Tribunal da questão de saber se eventuais divulgações constituem ilegalidades cometidas pelo OLAF (v., neste sentido, acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.° 142).
– Quanto à existência e ao conteúdo das fugas
184 Refira‑se que a existência de fugas deve, no caso vertente, ser considerada um facto notório. Com efeito, a própria Comissão admitiu na audiência que «[tinha existido] uma comunicação às autoridades judiciárias nacionais, [que] certamente [tinha havido] num ou noutro momento fugas que algumas semanas mais tarde [apareceram] na imprensa». Não obstante esta admissão geral relativa à existência de fugas, a Comissão insiste em que pertence aos demandantes demonstrar que houve fugas da parte do OLAF. Os demandantes admitem, por sua vez, que não têm provas escritas de que determinada pessoa tenha estado na origem das fugas mas que é um conjunto de indícios e de presunções que indicam que houve fugas provenientes do OLAF.
185 A este respeito, observe‑se que a reprodução ipsis verbis do texto da intervenção do secretário‑geral da Comissão no Comité de Fiscalização do OLAF, em 3 de Setembro de 2003, regista a existência de fugas. Cita‑se uma passagem desse documento, que a Comissão pediu que fosse retirada dos autos, que demonstra a existência de dificuldades:
«Quanto à questão das audições das pessoas, estou absolutamente de acordo, é um verdadeiro problema. Tudo pode funcionar se a confidencialidade for mantida. Se existe verdadeiramente confidencialidade, e o dossier preparado pelo OLAF é comunicado a um agente do Ministério Público e é a este que cabe decidir se as pessoas devem [ou não] ser ouvidas. Tudo isto está muito certo se não houver fugas. Infelizmente, de momento, tudo [é filtrado pelo OLAF]. Por isso, a dita confidencialidade – eu sou [Y. Franchet ou D. Byk], e [leio] no Financial Times que sou acusado de ter pilhado fundos comunitários. Desculpem‑me mas a sua reputação está destruída. Não há nada a fazer, mesmo que depois venham a ser completamente ilibadas, estas pessoas estão destruídas, profissional e até pessoalmente. Por isso, tudo is[to] é muito sério. É posta em causa a carreira, a vida pessoal, a integridade das pessoas. Por isso, em minha opinião, enquanto não for possível evitar as fugas, há que ter cuidado com o que se escreve e o que se diz; é preciso ser prudente.»
186 Além disso, segundo a nota do secretariado do Comité de Fiscalização do OLAF dirigida ao presidente do Comité de Fiscalização, de 27 de Maio de 2003 :
«Vários artigos publicados sobretudo na imprensa alemã e posteriormente francesa noticiaram a transmissão de informações do OLAF ao Procurador da República em Paris.
As fugas para a imprensa alemã parecem ter coincidido, por um lado, com as deslocações à Alemanha de certos responsáveis do OLAF e, por outro, com as cerimónias do [50.°] aniversário do Eurostat.
O artigo, que se junta, do jornal Libération, publicado em 22 de Maio de 2003, foi aparentemente redigido exclusivamente com base no que o OLAF transmitiu ao Procurador da República em Paris. O artigo é assinado por dois jornalistas em funções em Bruxelas, o que permite pensar que a fuga teve origem em Bruxelas e não em Paris.»
187 Do mesmo modo, segundo o relatório do Comité de Fiscalização do OLAF, de 15 de Janeiro de 2004, redigido a pedido do Parlamento a propósito das questões processuais suscitadas pelos inquéritos relativos ao Eurostat:
«O desenrolar deste processo foi marcado pela comunicação à imprensa e às instituições, pelo OLAF, intencionalmente ou não, de informações e de declarações que, pondo em causa os direitos individuais das pessoas contra quem corre o inquérito, mas também o bom desenrolar deste, deveriam ter sido tratadas confidencialmente.»
188 Resulta igualmente da nota de 1 de Julho de 2003 (v. n.° 34 supra) que as fugas eram do conhecimento do director‑geral do OLAF, uma vez que este tinha indicado o seguinte: «Quanto às fugas, está a decorrer um inquérito pelo serviço de segurança da Comissão.»
189 Nestas circunstâncias, refira‑se que a existência de fugas está suficientemente demonstrada com base nos documentos já referidos.
190 Em resposta a uma questão escrita do Tribunal, os demandantes precisam que as informações e os termos utilizados na carta e na nota do OLAF de 19 de Março de 2003 estão na base de uma primeira série de artigos ou de tomadas de posição públicas de meios de comunicação ou de deputados europeus que claramente tiveram acesso a estes documentos. A este respeito, citam vários artigos de imprensa.
191 Nas suas observações sobre a resposta dos demandantes, a Comissão nega que os artigos de imprensa apresentados provem a existência de fugas, designadamente provenientes do OLAF, e refere que se trata de uma afirmação não demonstrada. Alega que nada nestes artigos permite afirmar que o OLAF está na origem das fugas relativas à transmissão feita em 19 de Março de 2003 às autoridades judiciárias francesas ou a qualquer outro acontecimento.
192 A este respeito, o Tribunal observa que os artigos de imprensa apresentados pelos demandantes confirmam que houve fugas. Contêm referências, designadamente a uma «fonte bem informada», bem como citações directas da carta e da nota de 19 de Março de 2003, enviadas às autoridades judiciárias francesas.
193 Citam‑se também alguns desses artigos para examinar mais em pormenor o conteúdo das fugas.
194 Segundo um artigo publicado no Süddeutsche Zeitung em 26 de Abril de 2003 :
«Este deveria ser um dia de festa. Em 16 de Maio, o Serviço Estatístico das Comunidades Europeias festeja 50 anos […]
Porém, a festa poderá ser menos grandiosa do que o previsto. Precisamente antes deste grande jubileu, a direcção do Eurostat está sob fortes críticas. Segundo uma informação publicada no Süddeutsche Zeitung, auditorias internas resultam em acusações graves. Trata‑se de ‘caixas negras’ que desviaram fundos provenientes de organismos financiados pela União Europeia. O OLAF […] está, desde há meses, a investigar o assunto.
[…] A partir, o mais tardar, de 1999, pelo menos EUR 900 000 – correspondentes aos rendimentos destes ‘Data Shops’ foram desviados a partir de contas oficiais. Suspeita‑se que altos funcionários tenham desviado e se tenham apropriado de fundos, a partir dessas caixas negras.
Ainda pouco se sabe sobre os pormenores. Até prova em contrário, deve presumir‑se a inocência de todos os participantes. Caso as acusações se mantenham, estaremos perante uma fraude particularmente audaciosa. […]
As suspeitas visam igualmente a direcção, em cuja chefia se encontra o francês Yves Franchet. Y. Franchet faz parte dos fundadores da sociedade Eurocost, que recebeu durante muito tempo ajudas financeiras do Serviço Estatístico. Conforme assinalava o Parlamento Europeu no mês de Março, a Eurocost é acusada, nomeadamente, de ter manipulado o seu orçamento. […]
Com esta nova acusação de caixas negras, o processo Eurostat pode voltar à ordem do dia. Segunda a deputada europeia Sra. S. : ‘Se esta acusação grave se confirmar, o processo adquire uma nova dimensão’ […]»
195 Em 16 de Maio de 2003, no Financial Times, foi publicado um outro artigo segundo o qual:
«O Ministério Público em França instaurou um inquérito penal sobre alegações a uma ‘vasta operação de apropriação’ de fundos pertencentes à União Europeia, na qual estavam implicados os dois principais quadros do Eurostat […]
[…]
O anúncio de um inquérito penal rebentou precisamente a meio dos cinco dias de comemorações 50.° aniversário do Eurostat […]
Por enquanto, trata‑se de um auto de notícia contra X levantado pelo tribunal de grande instance de Paris. É uma diligência feita em resposta a um inquérito do OLAF […] que corre contra dois altos funcionários franceses, Yves Franchet, director‑geral desde há longa data do Eurostat, e Daniel Byk, director de uma das seis direcções do Eurostat.
Segundo o dossier transmitido pelo OLAF às autoridades francesas, em 1[9] de Março, os dois homens são suspeitos de terem aberto uma conta num banco comercial no Luxemburgo, conta essa que foi utilizada para depósitos que ascenderam a EUR 900 000 de fundos que deveriam ter chegado ao Eurostat.
[…]»
196 Num outro artigo redigido pelo mesmo jornalista em Bruxelas, faz‑se referência a «[u]m inquérito penal realizado pelo Ministério Público em França a propósito de factos que eram imputados a Yves Franchet, director‑geral, e Daniel Byk, um dos directores da instituição», sendo estes últimos «suspeitos de envolvimento na abertura de uma conta bancária num banco comercial no Luxemburgo, que escapava à vigilância dos controladores financeiros». Este artigo refere‑se igualmente aos dossiers Eurocost, Eurogramme e CESD Communautaire.
197 Além disso, segundo um artigo publicado no La Voix du Luxembourg, em 16 de Maio de 2003, «depois de um inquérito aprofundado e segundo uma fonte bem informada, a dimensão do caso é bem mais significativa» e que «está provado que, numa carta datada de 19 de Março dirigida ao Procurador da República do Tribunal de grande instance de Paris, o director‑geral do [OLAF] denuncia a prática de comportamentos fraudulentos que causaram prejuízo ao orçamento comunitário e que são susceptíveis de receber qualificação penal’». Refira‑se que este artigo contém citações directas da carta e da nota de 19 de Março de 2003, enviadas às autoridades judiciárias francesas.
198 Por conseguinte, resulta destes artigos que era altamente provável que a imprensa tivesse em seu poder certas informações relativas à transmissão de informações às autoridades judiciárias francesas. Nestes artigos faz‑se referência às «caixas negras» e os demandantes são designados pelo nome como possíveis autores de todo ou parte do sistema.
199 Além disso, em 14 de Maio de 2003, Y. Franchet enviou ao secretário‑geral da Comissão uma carta anónima que tinha chegado ao seu poder e que foi enviada, segundo afirma, a um jornal luxemburguês. De referir que esta carta anónima, cujo objecto tem o título «50.° aniversário do Eurostat», contém excertos da carta e da nota de 19 de Março de 2003, enviadas às autoridades judiciárias francesas, e menciona explicitamente os nomes dos demandantes. Refira‑se igualmente que estes excertos são os mesmos que estão contidos no artigo publicado no La Voix du Luxembourg, citado no n.° 197 supra.
200 Por outro lado, resulta de uma declaração de 16 de Maio de 2003 relativa ao Eurostat, que foi difundida através do comunicado de imprensa de 19 de Maio de 2003 (IP/03/709) e que os demandantes apresentaram em resposta a uma questão escrita do Tribunal, que a Comissão tinha «lamenta[do] que tivesse sido violado o carácter confidencial deste inquérito do OLAF, que cria[va] uma situação difícil, antes de mais, para os funcionários mencionados nos meios de comunicação, mas igualmente para a Comissão, que não [podia] decidir das eventuais medidas a tomar enquanto não [estivesse] na posse das informações adequadas resultantes do inquérito do OLAF». Declarava nesse comunicado que «circul[avam] informações nos meios de comunicação […] a propósito de actividades supostamente irregulares ligadas aos ‘datashops’ do Eurostat e do possível envolvimento de [alguns dos seus] funcionários» e que «[es]tas afirmações […] [eram] […] objecto de um inquérito do OLAF, que [tinha] transmitido ao Ministério Público francês um dossier relativo a alguns aspectos do inquérito».
201 Assim, com base em todos estes documentos, observe‑se que, de um modo geral, houve fugas e que os demandantes tomaram conhecimento através da imprensa da transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas, facto que a Comissão não desmente.
202 Quanto à imputabilidade dessas fugas ao OLAF, em resposta a uma pergunta do Tribunal na audiência, a Comissão referiu que, dado que as informações contidas na transmissão às autoridades judiciárias francesas tinham sido comunicadas ao Comité de Fiscalização do OLAF e ao serviço jurídico deste antes de as informações aparecerem na imprensa, não era possível demonstrar com absoluta certeza que as fugas só podiam provir do OLAF. A este respeito, o Tribunal considera que basta constatar que uma eventual fuga que proviesse do Comité de Fiscalização do OLAF seria imputável ao OLAF e que, de qualquer modo, mesmo que essas fugas proviessem do serviço jurídico da Comissão, a Comunidade seria igualmente responsável.
203 Nestas circunstâncias, e dado que a Comissão nem sequer invocou a possibilidade de a fonte das fugas poder ter sido de natureza não comunitária, como as autoridades judiciárias francesas, o facto de a informação poder ser do conhecimento desta instância não comunitária não impede que se presuma que a fonte desta informação era o OLAF ou uma outra fonte pela qual a Comunidade deve responder.
204 Deve, pois, considerar‑se que a existência de fugas está demonstrada quanto à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas. Além disso, todos os indícios que resultam do dossier e do contexto deste (v. análise dos diferentes documentos anteriormente efectuada) permitem concluir que a fonte das fugas é o OLAF e não havendo indícios que demonstrem que a fonte foi, pelo contrário, o serviço jurídico da Comissão, deve presumir‑se que fonte destas fugas é precisamente o OLAF.
205 No que respeita às alegadas fugas relativas às discussões entre os demandantes e os inquiridores do OLAF entre 23 de Junho e 4 de Julho de 2003 ou as relativas aos relatórios, refira‑se que os documentos anteriormente examinados demonstram explicitamente que houve fugas sobre essas discussões ou esses relatórios. Os demandantes também não conseguiram demonstrá‑lo através dos artigos de imprensa que apresentaram. Por conseguinte, a existência destas eventuais fugas não está suficientemente demonstrada.
206 Deve concluir‑se, tendo em conta o exposto, que, dado que a Comissão não apresentou nenhuma prova que demonstrasse que as fugas podem ter tido outra origem, o OLAF é responsável pelas fugas relativas às informações contidas na carta e na nota de 19 de Março de 2003 quanto à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas e que estas informações foram difundidas na imprensa na sequência dessa fuga.
207 Por conseguinte, deve examinar‑se se o OLAF violou uma norma jurídica que confere direitos aos particulares.
– Análise das violações alegadas de normas jurídicas que conferem direitos aos particulares que possam ter resultado da divulgação das informações pelo OLAF
208 Os demandantes invocam, nomeadamente, a violação da obrigação de confidencialidade dos inquéritos do OLAF, a violação do princípio da boa administração e a violação do princípio da presunção de inocência.
209 Quanto ao princípio da presunção de inocência, o Tribunal recorda que este princípio, que constitui um direito fundamental enunciado no artigo 6.°, n.° 2, da CEDH e no artigo 48.°, n.° 1, da Carta, confere aos particulares direitos cujo respeito o juiz comunitário garante (acórdão do Tribunal de 4 de Outubro de 2006, Tillack/Comissão, T‑193/04, Colect., p. II‑3995, n.° 121).
210 Segundo a jurisprudência do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «Tribunal EDH»), o artigo 6.°, n.° 2, da CEDH regula o procedimento penal no seu todo, independentemente do seu resultado, e não apenas o exame da procedência da acusação. Esta disposição garante que ninguém seja designado e considerado culpado de uma infracção antes de a sua culpa ser declarada por um tribunal. Por conseguinte, exige, designadamente, que os membros de um tribunal, no exercício das suas funções, não partam da ideia pré‑concebida de que o arguido cometeu o acto de que é acusado. A presunção de inocência é violada por declarações ou decisões que reflectem o sentimento de que a pessoa é culpada, que incitem o público a acreditar na sua culpabilidade ou emitam antecipadamente um juízo sobre a apreciação dos factos pelo juiz competente (v. Tribunal EDH., acórdão Pandy c. Bélgica de 21 de Setembro de 2006, §§ 41‑42).
211 O Tribunal EDH declarou, por outro lado, que o princípio da presunção de inocência consagrado no artigo 6.°, n.° 2, da CEDH, embora figure entre os elementos de um processo penal equitativo, não se limita a uma garantia processual em matéria penal: o seu alcance é mais amplo e exige que nenhum representante do Estado declare que alguém é culpado de uma infracção antes de a sua culpabilidade ter sido declarada por um tribunal (v. Tribunal EDH., acórdão Y. B. e outros c. Turquia de 28 de Outubro de 2004, § 43). Com efeito, o Tribunal EDH já tinha considerado, no seu acórdão Allenet de Ribemont c. França de 10 de Fevereiro de 1995 (série A n° 308, §§ 35‑36), invocado pelos demandantes, recordando que a CEDH deve ser interpretada de modo a garantir direitos concretos e efectivos, e não teóricos e ilusórios, que uma violação da presunção de inocência pode emanar não só de um juiz ou de um tribunal mas também de outras autoridades públicas. A este respeito, o Tribunal EDH sublinhou a importância da escolha dos termos pelos agentes do Estado nas declarações que formulem antes de alguém ter sido julgado e reconhecido culpado de uma infracção. O que importa para efeitos de aplicação do artigo 6.°, n.° 2, da CEDH, é o verdadeiro sentido das declarações em questão, e não a forma literal destas. Todavia, a questão de saber se a declaração de um agente público constitui uma violação do princípio da presunção de inocência deve ser decidida no contexto das circunstâncias particulares em que foi formulada a declaração controvertida (Y. B. e outros c. Turquia, já referido, § 44).
212 Além disso, o Tribunal Europeu dos Direitos do Homem reconhece que o artigo 6.°, n.° 2, da CEDH não pode impedir, tendo em conta o artigo 10.° da CEDH, que garante a liberdade de expressão, as autoridades de informar o público sobre os inquéritos penais pendentes, mas exige que o façam com toda a discrição e reserva exigidas pelo respeito da presunção de inocência (Allenet de Ribemont c. França, n.° 211 supra, § 38, e Y. B. e outros c. Turquia, n.° 211 supra, § 47).
213 Corolário deste princípio é a obrigação de confidencialidade que se impõe ao OLAF, em conformidade com o artigo 8.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1073/1999.
214 Do mesmo modo, foi decidido que, por força do seu dever de assistência e do princípio da boa administração, a administração deve, por um lado, evitar comunicar à imprensa informações que pudessem ser prejudiciais para o funcionário em causa e, por outro, tomar todas as medidas necessárias para evitar que fossem difundidas na instituição, sob qualquer forma, informações que pudessem ter carácter difamatório para esse funcionário (v. despacho do presidente do Tribunal de 12 de Dezembro de 1995, Connolly/Comissão, T‑203/95 R, Colect., p. II‑2919, n.° 35).
215 No caso vertente, os demandantes alegam que o OLAF os designou publicamente – incluindo através de fugas para a imprensa – culpados de uma série de infracções penais, o que incitou a acreditar na sua culpabilidade e prejudicou a apreciação dos factos pelo juiz francês, violando assim o princípio da presunção de inocência.
216 Recorde‑se que, por exemplo, o artigo de imprensa de 16 de Maio de 2003, publicado no Financial Times, citado no n.° 195 supra, indica claramente que, com base em informações que, com toda a probabilidade, emanaram do OLAF através de fugas, os demandantes podem ter instituído uma «vasta operação de apropriação dos fundos comunitários». É evidente que esta declaração viola o princípio da presunção de inocência na medida em que reflecte o sentimento de que os demandantes são culpados e incita o público a acreditar na culpabilidade destes.
217 Assim, ao deixar filtrar informações que já continham elas próprias essa declaração, o OLAF violou o princípio da presunção de inocência. Com estas fugas, violou igualmente a obrigação de confidencialidade dos inquéritos e, ao provocar a divulgação na imprensa de elementos sensíveis dos inquéritos, lesou os interesses de uma boa administração na medida em que permitiu ao grande público ter acesso, enquanto decorria o procedimento de inquérito, a informações confidenciais da administração.
218 Conforme se observou anteriormente, o princípio da presunção de inocência confere direitos aos particulares. Refira‑se que a obrigação de confidencialidade confere igualmente direitos aos particulares contra os quais esteja a correr um inquérito do OLAF, na medida em que estes têm o direito de confiar que os inquéritos que lhes digam respeito são levados a cabo com observância dos seus direitos fundamentais. Do mesmo modo, os demandantes podem invocar, no caso vertente, o princípio da boa administração, na medida em que este implica o direito de os seus assuntos serem tratados com respeito pela confidencialidade.
219 Refira‑se que se trata de violações suficientemente caracterizadas destas normas jurídicas, na medida em que cabe ao OLAF garantir que essas fugas, que violam os direitos fundamentais dos interessados, como a presunção de inocência, não se verifiquem, dado que a administração não dispõe de nenhuma margem de apreciação quando se trata do cumprimento desta obrigação.
Quanto à comunicação de 24 de Setembro de 2003
220 Os demandantes alegam que o OLAF violou a obrigação de confidencialidade ao comunicar, em 24 de Setembro de 2003, ao presidente da Comissão o «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos».
221 Este resumo foi enviado ao presidente da Comissão pelo director‑geral do OLAF. De acordo com a nota de transmissão, este último enviou‑lhe «um breve resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos que poderiam ser objecto de eventual difusão». Além disso, o director‑geral precisou que « não se p[odia] de modo nenhum considerar esta nota de síntese constitutiva de um relatório final de inquérito na acepção do Regulamento n.° 1073/1999 ». Por fim, observou que «este documento de trabalho, de carácter geral , [destinava‑se] unicamente a salientar as principais conclusões que resulta[vam] dos inquéritos realizados». O próprio resumo indica para cada dossier (Eurocost, Eurogramme, Datashop, Planistat e CESD Communautaire) o objecto do inquérito, os resultados e conclusões deste.
222 A este respeito, basta recordar que, por força do artigo 10.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1073/1999, o OLAF pode transmitir em qualquer momento à instituição em questão informações obtidas no decurso de inquéritos internos. Além disso, os demandantes incorreram em pequenas contradições, pois, por um lado, acusam o OLAF de não ter comunicado certas informações à Comissão e, por outro, acusam‑no de o ter feito em relação a outras informações. Além disso, recorde‑se que os demandantes já tinham sido ouvidos a propósito destes dossiers nas audições de Junho e Julho de 2003 e, portanto, não podem afirmar que não foram ouvidos sobre esta comunicação.
223 De qualquer modo, dado que o OLAF podia submeter esse documento à Comissão, há que referir que não pode ser considerado responsável pelo eventual facto de o presidente da Comissão ter utilizado publicamente este documento e de este ter sido objecto de difusão pública no Parlamento. Este aspecto será a seguir examinado no contexto da apreciação do eventual comportamento da Comissão.
Quanto às tomadas de posição pelo director‑geral do OLAF
224 Os demandantes alegam que o director‑geral do OLAF tomou posições sobre o dossier, qualificando‑o de grave e sério, tanto na imprensa como nas declarações à Cocobu.
225 Quanto às supostas declarações do director‑geral do OLAF na imprensa, o Tribunal constata que os demandantes não apresentaram provas nenhumas dessas declarações. Além disso, não demonstraram de que modo o facto de o director‑geral do OLAF ter declarado numa entrevista à televisão em 30 de Junho de 2003 que o processo Eurostat era um «assunto grave» tinha violado a confidencialidade do processo. De qualquer modo, os demandantes não apresentam nenhum elemento de prova que permita verificar o conteúdo das referidas declarações à televisão.
226 Quanto às declarações do director‑geral do OLAF à Cocobu em 30 de Junho e 16 de Julho de 2003, os demandantes também não demonstraram de que modo o facto de este último ter qualificado o dossier Eurostat de «anormal» e de «não clássico» violou a confidencialidade do processo.
227 Mas os demandantes invocam igualmente, a este respeito, uma violação do princípio da presunção de inocência.
228 A este propósito, importa examinar o que o director‑geral do OLAF afirmou nas suas declarações à Cocobu. Segundo a nota de 1 de Julho de 2003, o director‑geral do OLAF, na sua intervenção de 30 de Junho de 2003 declarou à Cocobu que «o OLAF prossegui[ria] o inquérito interno e que os Srs. Y. Franchet e D. Byk ser[iam] ouvidos, embora o inquérito não pudesse estar concluído antes do fim de Junho». Além disso, afirmou que, «[q]uanto à questão de saber por que razão não foram tomadas medidas disciplinares como a suspensão, [ele] [tinha] informado das hesitações do OLAF mas [tinha] sobretudo sublinhado que o OLAF não tinha querido pôr em causa o inquérito interno accionando imediatamente os mecanismos de alerta». Por outro lado, referiu que «em nenhum momento os Srs. Y. Franchet e D. Byk tinham tentado inverter o rumo do inquérito». Na sua intervenção de 16 de Julho de 2003 na Cocobu, o director‑geral do OLAF sublinhou «que [era] absolutamente excepcional um director‑geral estar implicado» e que, «inicialmente este elemento não se tinha revelado». Observou ainda «que um relatório de auditoria não implicava necessariamente a existência de provas». Constatou igualmente que Y. Franchet tinha sido informado da abertura do inquérito e da transmissão dos resultados às autoridades judiciárias luxemburguesas.
229 Refira‑se que, apesar de o director‑geral do OLAF ter mencionado explicitamente os demandantes nas suas intervenções na Cocobu, não se pode considerar que este tenha violado o princípio da presunção de inocência. Com efeito, as suas afirmações eram mais de natureza informativa, nomeadamente em resposta às questões dos membros da Cocobu, do que de natureza a incitar a que se acreditasse na culpabilidade dos demandantes.
230 Nestas circunstâncias, a este respeito, o OLAF não violou o princípio da presunção de inocência.
3. Quanto aos supostos erros relativos à elaboração e comunicação das notas e dos relatórios finais
a) Argumentos das partes
231 Os demandantes fazem referência à decisão do Mediador de 3 de Julho de 2003, relativa à queixa apresentada contra o OLAF, registada sob o n.° 1625/2002/IJH, segundo a qual o princípio da boa administração exige que os inquéritos administrativos do OLAF sejam conduzidos «com precaução, imparcialidade e objectividade». Ora, não foi o que se verificou no caso vertente.
232 Com efeito, o OLAF já tinha formulado conclusões numa nota de 1 de Julho de 2002 relativa ao dossier Eurocost, muito antes de ter terminado a instrução neste dossier e de ter ouvido Y. Franchet, que era, no entanto, mencionado na comunicação de 4 de Julho de 2002 às autoridades judiciárias luxemburguesas.
233 Além disso, nem o «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos» de 24 de Setembro de 2003 nem os relatórios finais do OLAF tomaram em consideração os elementos comunicados pelos demandantes ao longo das suas audições de Junho e Julho de 2003 relativas aos dossiers Eurocost, Datashop – Planistat e CESD Communautaire. Do mesmo modo, o OLAF não fundamentou as razões por que não os tomou em conta. O simples facto de referir que as pessoas em causa contestam a sua responsabilidade não significa que tenham sido utilmente ouvidas pelos inquiridores do OLAF.
234 Acresce que o OLAF não submeteu as suas conclusões aos demandantes antes de redigir os relatórios finais violando deste modo, de novo, o direito de serem ouvidos.
235 Os demandantes sublinham que, nos termos do considerando 10 do Regulamento n.° 1073/1999, só os elementos com valor probatório podem constituir a base das conclusões de um inquérito. Consequentemente, o OLAF, para formular as suas conclusões, devia ter em conta todos os elementos recolhidos e não os pode interpretar em função da causa ou do objectivo que antecipadamente se fixou.
236 Por outro lado, o OLAF exerceu fortes pressões sobre as autoridades judiciárias nacionais para que estas instaurassem procedimentos contra os demandantes. Com efeito, a comunicação pelo OLAF às autoridades judiciárias francesas dos relatórios finais relativos aos dossiers CESD Communautaire e Datashop – Planistat é contrária ao artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1073/1999, porque cabe à instituição em causa e não ao OLAF decidir do seguimento a dar, a nível disciplinar ou judicial, aos relatórios finais.
237 A Comissão sublinha, quanto à obrigação de conduzir os inquéritos com precaução e imparcialidade, que o OLAF pode, ele próprio, decidir qual o momento em que, no seu entender, deve comunicar as informações recolhidas durante um inquérito. A Comissão desmente que os inquiridores tivessem afirmado que comunicaram as informações sem terem conhecimento exacto e pleno dos factos a que essas informações se referem. Os próprios demandantes reconheceram que foram ouvidos pelos inquiridores do OLAF. No entanto, os inquiridores só os puderam ouvir a partir do momento em que o estado de adiantamento do inquérito o permitiu, o que relativiza a afirmação dos demandantes segundo a qual só a seu pedido é que estes foram ouvidos.
238 No que diz respeito ao facto de não terem sido tomados em consideração elementos comunicados pelos demandantes ao OLAF quando estes foram ouvidos em Junho e Julho de 2003, a Comissão observa que os dossiers em causa são agora da competência das autoridades judiciárias francesas e luxemburguesas e que, consequentemente, considera que não tem de se pronunciar quanto ao mérito nestes dossiers no âmbito do presente processo. De qualquer modo, o OLAF não é obrigado a partilhar do ponto de vista dos demandantes. Além disso, o «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos» esclarece que os funcionários em causa foram ouvidos e que contestam a sua responsabilidade.
239 Quanto às supostas pressões do OLAF sobre as autoridades judiciárias francesas, tendo em conta que cabe à Comissão e não ao OLAF enviar os relatórios de inquérito por força do artigo 9° n.° 4, do Regulamento n.° 1073/1999, a Comissão sublinha que esta disposição não impede de modo nenhum o OLAF de dirigir a título de informação o relatório final de um inquérito interno a uma autoridade judiciária nacional, sobretudo se esta já tiver, ao longo do inquérito, recebido informações. Esta disposição reserva à instituição em causa a responsabilidade de dar aos resultados de um inquérito interno o seguimento disciplinar e judicial que esta julgue adequado.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
240 Em primeiro lugar, quanto à nota de 1 de Julho de 2002, basta referir que esta nota não contém nenhuma referência, nem mesmo implícita, a Y. Franchet. De qualquer modo, dado que o Tribunal já declarou anteriormente que Y. Franchet deveria ter sido ouvido a propósito da transmissão do dossier Eurocost às autoridades judiciárias luxemburguesas, já não há que examinar a questão de saber se deveria ter sido ouvido a propósito desta nota, que fazia parte do dossier enviado a essas autoridades.
241 Em segundo lugar, quanto ao facto de não terem sido supostamente tomados em consideração elementos comunicados pelos demandantes quando foram redigidos os relatórios finais, basta observar que os demandantes se limitam a expor longamente argumentos de facto sem, todavia, apresentarem prova nenhuma que os sustente. Além disso, não compete ao Tribunal reexaminar estes dossiers. Além disso, como observa a Comissão, o OLAF e os seus inquiridores não são de modo nenhum obrigados a partilhar do ponto de vista dos demandantes. Por outro lado, no «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos» de 24 de Setembro de 2003, foi sublinhado que os funcionários em causa, ouvidos pelos serviços do OLAF, tinham contestado a sua responsabilidade no que respeita aos factos que lhes eram imputados, por considerarem, nomeadamente, que agiram sempre no interesse da Comissão.
242 Além disso, no que respeita ao argumento dos demandantes segundo o qual só os elementos com valor probatório podem servir de prova às conclusões do inquérito e que, por isso, o OLAF deveria tomar em consideração todos os elementos recolhidos, sem os interpretar em função da causa ou do objectivo que antecipadamente se fixou, observe‑se que os demandantes não fundamentaram de modo nenhum a afirmação de que o OLAF baseou as suas conclusões em elementos não probatórios ou que este se fixou antecipadamente um objectivo.
243 Por outro lado, quanto à pretensa violação do dever de fundamentação, na medida em que o OLAF não explicou as razões por que não tomou em consideração as observações dos demandantes, refira‑se que, segundo jurisprudência assente, a violação do dever de fundamentação consagrado no artigo 253.° CE não é, em si, susceptível de desencadear a responsabilidade extracontratual da Comunidade (acórdãos do Tribunal de Justiça de 15 de Setembro de 1982, Kind/CEE, 106/81, Colect., p. 2885, n.° 14;de 6 de Junho de 1990, AERPO e o./Comissão, C‑119/88, Colect., p. I‑2189, n.° 20, e de 30 de Setembro de 2003, Eurocoton e o./Conselho, C‑76/01 P, Colect., p. I‑10091, n.° 98; acórdãos do Tribunal de 18 de Setembro de 1995, Nölle/Conselho e Comissão, T‑167/94, Colect., p. II‑2589, n.° 57; de 13 de Dezembro de 1995, Exporteurs in Levende Varkens e o./Comissão, T‑481/93 e T‑484/93, Colect., p. II‑2941, n.° 104; de 20 de Março de 2001, Cordis/Comissão, T‑18/99, Colect., p. II‑913, n.° 79, e de 6 de Dezembro de 2001, Emesa Sugar/Conselho, T‑43/98, Colect., p. II‑3519, n.° 63). Pelo que este argumento deve ser rejeitado.
244 De qualquer modo, o dever de fundamentação não implica que se exija que sejam discutidos todos os pontos de facto e de direito suscitados pelos interessados no decurso do processo (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Janeiro de 1984, VBVB e VBBB/Comissão, 43/82 e 63/82, Colect., p. 19, n.° 22; acórdãos do Tribunal de 5 de Dezembro de 2002, Stevens/Comissão, T‑277/01, ColectFP p. I‑A‑253 e II‑1273, n.° 71, e de 1 de Abril de 2004, N/Comissão, T‑198/02, ColectFP, p. I‑A‑115 e II‑507, n.° 109).
245 Por conseguinte, os demandantes não podem alegar que o OLAF não teve em conta todos os elementos e observações comunicados por eles.
246 Em terceiro lugar, quanto ao argumento dos demandantes segundo o qual o OLAF não submeteu as suas conclusões aos demandantes antes de serem redigidos os relatórios finais, violando assim o seu direito de serem ouvidos, observe‑se que os demandantes foram ouvidos no fim de Junho princípio de Julho de 2003 a propósito dos dossiers em questão, ou seja, muito antes de o OLAF ter redigido estes relatórios em Setembro de 2003. O direito de ser ouvido não exige que o OLAF submeta as suas conclusões aos demandantes.
247 Em quarto lugar, no que respeita à comunicação dos relatórios finais às autoridades judiciárias nacionais e às supostas pressões exercidas sobre estas, recorde‑se que, por força do artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1073/1999, o relatório elaborado na sequência de um inquérito interno e quaisquer documentos úteis referentes a esse inquérito são enviados à instituição, órgão ou organismo em causa que dá aos inquéritos internos o seguimento, designadamente a nível disciplinar e judicial, requerido pelos respectivos resultados e informa o director do OLAF.
248 De recordar igualmente que, por força do artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1073/1999, o director do OLAF transmitirá às autoridades judiciárias do Estado‑Membro em causa as informações obtidas pelo OLAF no âmbito de inquéritos internos, sobre factos passíveis de procedimento penal.
249 No caso vertente, o OLAF já tinha transmitido informações às autoridades judiciárias francesas, em conformidade com o artigo 10.°, n.° 2, do Regulamento n.° 1073/1999. Refira‑se que o artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1073/1999 não impede o OLAF de enviar, a título de informação, o relatório final de um inquérito interno a uma autoridade judiciária nacional, sobretudo se já tiverem sido submetidas a essa autoridade informações no decurso do inquérito. O artigo 9.°, n.° 4, do referido regulamento reserva à instituição em causa a responsabilidade de dar aos resultados de um inquérito interno o seguimento disciplinar e judicial e de disso informar o director do OLAF.
250 De qualquer modo, os demandantes não conseguiram demonstrar que o OLAF exerceu efectivamente fortes pressões sobre as autoridades judiciárias francesas.
251 Resulta do exposto que os demandantes não conseguiram demonstrar que o comportamento do OLAF foi ilegal quanto à elaboração e à comunicação da nota e dos relatórios finais, com excepção do comportamento ilegal já assinalado ao examinar a transmissão das informações às autoridades judiciárias luxemburguesas e francesas.
4. Quanto à recusa de acesso a certos documentos
a) Argumentos das partes
252 Os demandantes sustentam que, ao recusar comunicar‑lhes a integralidade do dossier, o OLAF cometeu um acto de má administração, para além de ter lesado os seus direitos fundamentais. Com efeito, nada na regulamentação pertinente justifica a recusa da comunicação do dossier de instrução e, a fortiori do relatório de inquérito (interno ou externo) a uma pessoa posta em causa pelo OLAF, independentemente da questão de saber se o inquérito conduziu, parcial ou totalmente, a quaisquer resultados.
253 Não pode ser reconhecido ao OLAF o direito de recusar o acesso aos seus documentos por razões de ordem geral relativas à garantia da eficácia e da confidencialidade da missão que lhe está confiada e à sua independência. Uma vez que o acesso aos documentos constitui um direito fundamental, qualquer eventual limite deve ser apreciado de modo restritivo.
254 A Comissão observa que, de modo nenhum, o OLAF se opôs ilegalmente a esse acesso, uma vez que este não tem obrigação nenhuma nesse sentido na fase preliminar que constitui o seu inquérito. Só numa fase posterior, se for dado seguimento aos relatórios do OLAF, no âmbito de um procedimento disciplinar e/ou judicial, é que o acesso ao dossier é possível. Além disso, os documentos pertinentes foram apresentados aos demandantes no decurso das suas audições em função das perguntas que lhes eram feitas.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
255 Recorde‑se que o OLAF não é obrigado a conceder a um funcionário comunitário contra o qual supostamente corre um inquérito interno – antes de a sua AIPN tomar uma decisão final que lhe cause prejuízo – acesso aos documentos que são objecto desse inquérito ou aos elaborados pelo próprio OLAF nessa ocasião; caso contrário, a eficácia e a confidencialidade da missão confiada ao OLAF, bem como a independência deste, poderiam ser postas em causa. Em especial, o simples facto de uma parte de um dossier confidencial de inquérito ter aparentemente sido ilegalmente comunicada à imprensa não justifica, só por si, uma derrogação, em favor do funcionário supostamente visado, à confidencialidade desse dossier e do inquérito conduzido pelo OLAF. O respeito dos direitos de defesa do funcionário em causa está suficientemente garantido pelo artigo 4.° da Decisão 1999/396 (despacho do Tribunal de 18 de Dezembro de 2003, Gómez‑Reino/Comissão T‑215/02, ColectFP p. I‑A‑345 e II‑1685, n.° 65; acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.° 241).
256 Assim, o artigo 4.° da Decisão 1999/396 não obriga o OLAF a permitir o acesso aos documentos que são objecto de um inquérito interno ou aos elaborados pelo próprio OLAF, designadamente porque uma interpretação da referida disposição que lhe impusesse uma obrigação nesse sentido constituiria um obstáculo aos trabalhos deste organismo (acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.° 242).
257 Esta tese não é contrária ao respeito do direito a uma boa administração, previsto no artigo 41.° da Carta, segundo o qual esse direito compreende o direito de qualquer pessoa a ter acesso ao processo em que esteja implicada, no respeito dos legítimos interesses da confidencialidade e do sigilo profissional e comercial. Assim, o acesso ao dossier pode ser recusado, segundo este princípio, quando o respeito da confidencialidade o exija.
258 Dado que esta interpretação exclui qualquer obrigação de o OLAF permitir o acesso ao seu dossier antes de ser adoptado o seu relatório final, deve rejeitar‑se a argumentação dos demandantes relativa ao acesso ao dossier de inquérito.
259 Quanto ao acesso ao relatório final, observe‑se que nenhuma das obrigações que resultam do artigo 4.° da Decisão 1999/396 tem por objecto esta questão. Quanto ao princípio do contraditório, a existência de uma ilegalidade imputável ao OLAF só pode ser demonstrada se o relatório final for publicado ou na medida em que se lhe siga a adopção de um acto lesivo (v., neste sentido e por analogia, acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.os 267 e 268).
260 No caso vertente, não se alega que os relatórios foram publicados sem antes terem sido comunicados aos demandantes. Na medida em que os destinatários dos relatórios finais, ou seja, a Comissão e as autoridades judiciárias francesas ou luxemburguesas, tinham intenção de adoptar em relação aos demandantes um acto desse tipo com base nos relatórios finais, é a estas autoridades, e não ao OLAF, que, em conformidade com as suas regras processuais, cabe, se for caso disso, permitir o acesso dos demandantes a estes documentos (V., neste sentido, acórdão Nikolaou/Comissão, n.° 153 supra, n.° 269).
261 Deve, pois, considerar‑se que, no caso vertente, o OLAF não cometeu ilegalidade nenhuma no que respeita ao acesso aos relatórios finais.
262 De qualquer modo, como resulta do n.° 47 supra, os demandantes tiveram acesso aos relatórios finais na sequência dos seus pedidos, com excepção do relatório final do inquérito relativo ao dossier Planistat, que diz respeito ao elemento externo do dossier Datashop – Planistat.
5. Quanto ao tratamento do processo Eurostat num prazo não razoável e quanto à violação dos artigos 6.° e 11.° do Regulamento n.° 1073/1999
a) Argumentos das partes
263 Os demandantes apontam ao OLAF o facto de só em 25 de Setembro de 2003 é que os inquéritos culminaram nos relatórios finais, isto é, quase três anos a contar da sua abertura ou três anos e meio depois da transmissão ao OLAF dossiers Eurocost e Datashop – Planistat e dezoito meses depois da sua abertura ou quase dois anos e meios depois de ter sido transmitido ao OLAF o dossier CESD Communautaire. Assim, estes prazos não são razoáveis nem estão justificados tendo em conta o prazo de nove meses previsto no artigo 11.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1073/1999 e a obrigação, prevista no artigo 6.°, n.° 5, do mesmo regulamento, de conduzir os inquéritos ininterruptamente durante um período que deve ser proporcional às circunstâncias e à complexidade do processo.
264 Com efeito, Y. Franchet comunicou ao OLAF os relatórios de auditoria que estão na base dos inquéritos já em Março de 2000 (processo Eurocost) e em Novembro de 2001 (processo CESD Communautaire). O controlador financeiro dispôs do relatório de auditoria relativo ao dossier Datashop – Planistat desde Fevereiro de 2000 e transmitiu‑o ao OLAF em Março de 2000. O OLAF só instaurou inquéritos em 6 de Outubro de 2000 no que respeita aos dossiers Eurocost e Datashop – Planistat e em 18 de Março de 2002 no que respeita ao dossier CESD Communautaire, demorando, assim, oito meses (processos Eurocost e Datashop – Planistat) e quatro meses (processo CESD Communautaire) para decidir instaurar um inquérito, sem, no entanto, ter tido tempo para ouvir os demandantes.
265 Segundo os demandantes, o OLAF nunca informou o seu Comité de Fiscalização dos motivos que impediam que o inquérito fosse concluído no prazo de nove meses, nem de qual era o prazo previsível para a conclusão do inquérito.
266 Por conseguinte, ao demorar muito tempo a instaurar, realizar e concluir os inquéritos, ao recorrer às autoridades judiciárias em condições pouco coerentes e com base em inquéritos incompletos e não concluídos, o OLAF adoptou um comportamento que viola o conceito de prazo razoável e os princípios da boa administração e da gestão sã.
267 Além disso, os demandantes sofreram um prejuízo causado por esse atraso e têm razão em queixar‑se da excessiva lentidão de um inquérito mesmo antes de serem activamente sujeitos a esse inquérito ou de se saber que são visados por esse inquérito.
268 A Comissão reconhece que decorreu um longo prazo entre o momento em que os diferentes dossiers foram comunicados ao OLAF, o momento em que este instaurou os inquéritos e o momento em que os inquéritos foram concluídos. Esse prazo explica‑se, em parte pela própria criação do OLAF, que iniciou as suas actividades em 1 de Junho de 1999 com o pessoal da anterior task‑force «Coordenação da luta antifraude» que este substituiu. A chegada de novos agentes foi escalonada entre meados de 2001 e meados de 2002, tendo esta mudança de pessoal provocado uma reorganização completa do serviço e das modificações do enquadramento e das reatribuições de dossiers.
269 No entanto, esta demora é, em si mesma, razoável se se tiver em conta o grau de complexidade do processo. Com efeito, o OLAF examinou diferentes dossiers relativos a este processo de maneira pontual e só o confronto destes diferentes dossiers, que exigiu um certo tempo, permitiu detectar a importância do problema.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
270 Recorde‑se que, por força do artigo 6.°, n.° 5, do Regulamento n.° 1073/1999, os inquéritos são conduzidos ininterruptamente durante um período que deve ser proporcional às circunstâncias e à complexidade do processo.
271 Além disso, o artigo 11.°, n.° 7, do Regulamento n.° 1073/1999 prevê que, quando um inquérito estiver a decorrer há mais de nove meses, o director do OLAF informará o comité de Fiscalização sobre as razões que não permitem a conclusão do mesmo, bem como sobre o prazo previsivelmente necessário para a sua conclusão.
272 Deve, assim, constatar‑se que o Regulamento n.° 1073/1999 não prevê nenhum prazo preciso e imperativo para a conclusão dos inquéritos pelo OLAF.
273 A este respeito, recorde‑se que a obrigação de observar um prazo razoável na condução dos procedimentos administrativos constitui um princípio geral de direito comunitário cujo respeito é garantido pela jurisdição comunitária e que é, de resto, retomado, enquanto componente do direito a uma boa administração, pelo artigo 41.°, n.° 1, da Carta (acórdão do Tribunal de 11 de Abril de 2006, Angeletti/Comissão, T‑394/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 162).
274 Por conseguinte, o procedimento no OLAF não pode arrastar‑se para lá de um prazo razoável, que deve ser apreciado em função das circunstâncias do caso específico.
275 No caso vertente, resulta do dossier que o OLAF dispunha, respectivamente, desde 17 de Março de 2000, 12 de Abril de 2000 e 15 de Novembro de 2001, dos relatórios de auditoria relativos aos dossiers Datashop, Eurocost e CESD Communautaire.
276 Resulta igualmente do dossier que o OLAF instaurou inquéritos internos nos dossiers Datashop e Eurocost em 6 de Outubro de 2000, e 18 de Março de 2002 no dossier CESD Communautaire. Assim, demorou, respectivamente, quase sete e seis meses para instaurar os inquéritos nos processos Datashop e Eurocost, e quatro meses no processo CESD Communautaire.
277 Estes inquéritos foram concluídos com os relatórios de inquérito finais em 25 de Setembro de 2003. Portanto, os inquéritos realizados nos processos Datashop e Eurocost foram concluídos quase três anos e meio depois de o assunto ter sido submetido ao OLAF e quase três anos depois de terem sido instaurados; o inquérito realizado no processo CESD Communautaire foi concluído cerca de um ano e dez meses depois de o assunto ter sido submetido ao OLAF e um ano e meio depois de ter sido instaurado.
278 Refira‑se que estes prazos podem ser considerados prazos relativamente longos.
279 Como a própria Comissão reconhece, que decorreu um longo prazo entre o momento em que os diferentes dossiers foram comunicados ao OLAF, o momento em que este instaurou os inquéritos e o momento em que os inquéritos foram concluídos. Esse prazo explica‑se, em parte pela própria criação do OLAF, que iniciou as suas actividades em 1 de Junho de 1999 com o pessoal da anterior task‑force «Coordenação da luta antifraude» que este substituiu. A chegada de novos agentes foi escalonada entre meados de 2001 e meados de 2002, tendo esta mudança de pessoal provocado uma reorganização completa do serviço e das modificações do enquadramento e das reatribuições de dossiers.
280 O Tribunal considera que estas explicações não podem, só por si, justificar estes prazos longos. Com efeito, como os demandantes acertadamente observam, não devem ser os funcionários em questão a sofrer as deficiências da organização administrativa da Comissão. O facto de o OLAF ter deparado com dificuldades de arranque não pode ser motivo para excluir a responsabilidade da Comissão.
281 No entanto, como observa a Comissão, deve ter‑se igualmente em conta o grau de complexidade do processo. A complexidade do processo Eurostat, inerente aos diferentes inquéritos a que deu lugar e à eventual interacção entre estes últimos, não é contestada e resulta dos autos.
282 Consequentemente, não se pode considerar que os prazos sejam irrazoáveis nas circunstâncias do caso vertente.
283 No que respeita ao argumento dos demandantes segundo o qual o OLAF nunca informou o seu Comité de Fiscalização das razões que impediam a conclusão do inquérito no prazo de nove meses e também não o informou de um prazo previsível para a conclusão do inquérito, observe‑se simplesmente que, mesmo que assim fosse, os demandantes não demonstraram que se trata de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que confere direitos aos particulares.
284 Nestas circunstâncias, é de rejeitar a acusação de um prazo supostamente não razoável dos inquéritos.
285 Resulta do exposto que o OLAF incorreu em várias faltas que podem desencadear a responsabilidade da Comunidade. Essas faltas consistem na transmissão de informações às autoridades judiciárias luxemburguesas e francesas sem ter ouvido previamente os demandantes e o seu Comité de Fiscalização e nas fugas relativas à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas.
B – Quanto à ilegalidade do comportamento da Comissão
1. Quanto à divulgação das informações pela Comissão
a) Argumentos das partes
286 Os demandantes alegam que as instituições têm o dever de garantir o respeito da confidencialidade dos inquéritos do OLAF e dos direitos legítimos das pessoas em causa, por força do artigo 12.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1073/1999, bem como o respeito dos direitos fundamentais, o que a Comissão não fez.
287 No caso vertente, as transmissões de informações ou de relatórios do OLAF às autoridades judiciárias nacionais levaram a «fugas, mais ou menos orquestradas, provavelmente voluntárias, da parte do OLAF», que conduziram a uma campanha mediática que denegriu os demandantes, gravemente lesiva dos seus direitos legítimos, da sua honra e da sua dignidade. Do mesmo modo, a seguir às audições dos demandantes com os inquiridores do OLAF, chegaram ao conhecimento da imprensa elementos particularmente precisos relativos ao processo Eurostat. Assim, a Comissão não garantiu o respeito da confidencialidade. Os demandantes observam, por outro lado, que a Comissão não contesta estes factos.
288 Além disso, a própria Comissão difundiu informações, violando a sua obrigação de confidencialidade bem como os princípios do contraditório e da presunção de inocência. Os demandantes fazem referência a um comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003, no qual a Comissão informou que procedia a abertura de procedimentos disciplinares contra três dos seus funcionários. Mesmo que esse comunicado precisasse que a abertura desses procedimentos tinha sido decidida sem prejuízo do princípio da presunção de inocência, teve lugar num contexto necessariamente lesivo dos direitos legítimos dos demandantes. Além disso, nesse comunicado de imprensa, a Comissão tornou públicos elementos confidenciais relativos ao processo Eurostat baseando‑se em inquéritos ao longo dos quais os demandantes nunca foram previamente ouvidos.
289 Por outro lado, em 24 de Setembro de 2003, a Comissão fez circular no Parlamento três documentos que punham em causa ou que continham críticas dirigidas aos demandantes (v. n.° 42 supra), que não foram previamente comunicados aos demandantes e sobre os quais estes últimos não se puderam pronunciar, e que só foram comunicados aos demandantes a pedido destes, em 10 de Outubro de 2003, apesar de terem sido amplamente difundidos nas instituições e na imprensa a partir de 25 de Setembro de 2003.
290 Os demandantes alegam que, mesmo que os documentos em questão, provenientes da task‑force e do SAI, não os pusessem específica e individualmente em causa, uma vez que a missão destas instâncias não era pronunciar‑se formalmente sobre a existência de uma fraude ou pôr alguém individualmente em causa, o simples facto de suscitarem dúvidas sobre a regularidade de certos elementos constatados é‑lhes prejudicial.
291 Na réplica, os demandantes alegam que esta difusão foi feita em violação do acordo‑quadro sobre as relações entre o Parlamento e a Comissão (anexo XIII do regulamento interno do Parlamento), segundo o qual estas duas instituições devem respeitar, no âmbito de qualquer informação confidencial, nomeadamente «os direitos fundamentais da pessoa humana, incluindo os direitos de defesa e da protecção da vida privada». Além disso, as informações confidenciais só podem ser comunicadas ao presidente do Parlamento, aos presidentes das Comissões Parlamentares interessadas, à Mesa e à Conferência dos Presidentes. Ora, no caso vertente, a difusão foi mais vasta, uma vez que os documentos divulgados foram, na prática, acessíveis a todo o Parlamento e, para além deste, à imprensa. Além disso, o presidente da Comissão interveio perante os presidentes dos grupos Parlamentares, categoria que não é visada no artigo 1.°, n.° 4, do referido acordo‑quadro.
292 Além disso, no seu discurso de 25 de Setembro de 2003 proferido perante a conferência dos presidentes de grupos Parlamentares do Parlamento, o presidente da Comissão formulou acusações extremamente graves contra os demandantes e, em particular, contra Y. Franchet. Mesmo que o presidente da Comissão não tivesse acusado pessoalmente Y. Franchet de ser responsável pelas irregularidades, acusou‑o de ter permitido que essas irregularidades tivessem podido produzir‑se. Y. Franchet foi também acusado de ter desinformado o membro da Comissão que exerce a tutela, como a Comissão reconhece, e de ter tido interesse «em dissimular a verdade sobre factos passados».
293 Por conseguinte, através deste acto de acusação, que não foi precedido da mínima discussão com o acusado, o qual foi, assim, «abandonado à sua sorte» perante os membros da Cocobu e a imprensa, e isto unicamente com base nos relatórios redigidos num clima de suspeita em relação à Comissão, que devia, assim, mostrar‑se firme, o presidente desta última não adoptou um comportamento caracterizado pela dignidade e pela honra que cada cidadão tem o direito de dele esperar. Não respeitou os direitos fundamentais e, em particular, os direitos de defesa, e baseou as suas apreciações em factos errados. Segundo os demandantes, é inaceitável que tenha decidido, por motivos exclusivamente políticos, identificar um culpado, para se livrar de qualquer crítica. Esta «estratégia do guarda‑chuva», como a imprensa a qualificou, destinava‑se unicamente a ganhar tempo.
294 A Comissão sublinha que o OLAF, no quadro da sua missão de inquérito, actua de modo totalmente independente, não lhe compete a ela interferir nos actos de inquérito deste. O artigo 12.°, n.° 3, do Regulamento n.° 1073/1999 impõe à Comissão a confidencialidade dos inquéritos do OLAF tanto quanto sejam do conhecimento desta. A Comissão assume qualquer responsabilidade eventual imputada ao OLAF, mas isso não lhe confere competência para interferir nos actos de inquérito deste a fim de garantir a sua confidencialidade.
295 No que respeita ao comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003 bem como às decisões tomadas no mesmo dia, segundo a Comissão, são particularmente prudentes, ponderados e atentos à protecção dos indivíduos, se se tiver em conta o contexto, «marcado pelo aparecimento de incontestável clima de tensão interinstitucional [na] sequência [do] exercício de aprovação da gestão 2001».
296 Quanto aos três documentos comunicados ao Parlamento em 24 de Setembro de 2003 (v. n.° 42 supra), a Comissão constata que o resumo e as conclusões dos trabalhos da task‑force não põem de modo nenhum em causa os demandantes. A nota informativa, baseada no segundo relatório intermédio redigido pelo SAI, contém constatações preliminares cuja exaustividade não é garantida e não examina a eventual responsabilidade directa e individual dos demandantes, que não se podem, assim, queixar do facto de esses documentos não lhes terem sido comunicados previamente e de que não puderam formular as suas observações. Estes documentos limitam‑se a constatar problemas de funcionamento dos sistemas. Admitir que os relatórios que emanam de estruturas como a task‑force ou o SAI possam causar prejuízo a funcionários só pelo facto de suscitarem dúvidas sobre a regularidade de certos actos ou comportamentos equivaleria simplesmente a negar qualquer possibilidade de uma actividade de auditoria.
297 No que respeita ao discurso do presidente da Comissão de 25 de Setembro de 2003, este último analisou de forma intransigente uma situação muito grave, sem no entanto tentar apontar os demandantes como «bodes expiatórios». Mesmo que tivesse censurado Y. Franchet de não se ter retirado suficientemente depressa de certas entidades, contrariamente às instruções dadas pela anterior Comissão, e de ter mantido relações contratuais com certas sociedades não obstante os resultados de certas auditorias que estavam ao seu dispor, o que é contrário ao princípio da precaução na sua acepção mais elementar, todavia não acusou os demandantes dessas irregularidades.
298 Segundo a Comissão, a principal acusação que é feita a Y. Franchet não reside na sua eventual implicação pessoal em fraudes ou irregularidades, mas sim na insuficiência das informações transmitidas ao membro da Comissão que exerce a tutela, pois, quando entrou em funções, o membro da Comissão que exerce a tutela não foi informado do processo Eurostat. A Comissão refere que o presidente da Comissão também identificou claramente os problemas de comunicação entre o OLAF e ela própria e reconheceu a necessidade de melhorar a gestão financeira ao nível do controlo central. Jamais pôs em causa a responsabilidade penal ou disciplinar dos demandantes, mas invocou claramente a «responsabilidade administrativo‑política» de Y. Franchet.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
299 A título preliminar, quanto à acusação dos demandantes de que a Comissão não garantia a confidencialidade dos inquéritos por ocasião das transmissões às autoridades judiciárias nacionais, basta referir que, é certo que, por força do artigo 12.°, n.° 3, terceiro parágrafo, do Regulamento n.° 1073/1999, as instituições garantem o respeito da confidencialidade dos inquéritos efectuados pelo OLAF e dos direitos legítimos das pessoas em causa. No entanto, esta disposição não pode ser interpretada no sentido de que impõe à Comissão uma obrigação geral de garantir que o OLAF, que realiza os seus inquéritos com total independência, respeite a confidencialidade. Com efeito, esta disposição deve ser lida em conjugação com o parágrafo precedente, segundo o qual o director‑geral do OLAF informará periodicamente as instituições sobre os resultados desses inquéritos observando os mesmos princípios. Assim, resulta do artigo 12.° do Regulamento n.° 1073/1999 que, no caso de o director‑geral do OLAF ter comunicado às instituições, inclusive à Comissão, informações relativas aos inquéritos, essas instituições devem garantir a confidencialidade de tais informações e os direitos legítimos das pessoas em causa no tratamento de tais informações.
300 Por conseguinte, deve examinar‑se se a Comissão teve um comportamento ilegal quando divulgou ela mesma informações no quadro dos inquéritos em questão.
Quanto ao comunicado de imprensa da Comissão de 9 de Julho de 2003
301 Os demandantes afirmam que a própria Comissão difundiu informações violando a sua obrigação de confidencialidade bem como os princípios do contraditório e da presunção de inocência, fazendo referência ao comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003 (IP/03/979).
302 Passa a citar‑se este comunicado de imprensa:
«A Comissão toma medidas na sequência de pagamentos irregulares ao Eurostat
Nas últimas semanas, a Comissão Europeia procedeu ao seu próprio inquérito no [Eurostat]. Os resultados preliminares destas análises apontam claramente para a existência de omissões e de práticas abusivas no sistema de gestão no Eurostat. Com todo o respeito devido às medidas actualmente tomadas com total independência pelo [OLAF], a Comissão considera que há que enfrentar imediatamente estas questões preocupantes. Consequentemente, a Comissão adoptou hoje uma série de medidas concebidas para regular os problemas mais urgentes.
O presidente da Comissão […] declarou: ‘aguardamos pacientemente o resultado dos diferentes inquéritos a decorrer. No entanto, as nossas próprias indagações dão‑nos razões para actuar imediatamente e a Comissão faz questão de que tudo se acelere. Tomamos desde já medidas radicais e penosas, mas indispensáveis. Sejam quais forem os factos ocorridos no passado, esses factos serão analisados e o funcionamento do Eurostat obedecerá às regras e princípios que a presente Comissão jurou aplicar.’
Medidas
A Comissão instaurou procedimentos disciplinares a três funcionários da Comissão. A título cautelar, um certo número de dirigentes do Eurostat será transferido e ser‑lhes‑ão confiadas funções de consultores.
Se se verificar que um membro que faz ou tenha feito parte do pessoal do Eurostat cometeu uma infracção ao regulamento financeiro e ao estatuto do pessoal, será alvo de procedimento disciplinar. A Comissão sublinha que as decisões de abertura de um procedimento disciplinar ou de mutação de funcionários são tomadas sem prejuízo do princípio da presunção de inocência.
[…]
[A análise realizada pela DG ‘Orçamento’ dos relatórios de auditoria elaborados na sequência da auditoria interna do [Eurostat] demonstra que houve um certo número de infracções graves ao regulamento financeiro e que o seguimento dado a vários aspectos importantes dos relatórios de auditoria internos não tiveram a amplitude e o rigor necessários nem conduziram a medidas essenciais.
[…]
Os resultados do [SAI] têm carácter preliminar e devem ainda ser confirmados. No entanto, estes resultados e os primeiros indícios levam a pensar que foram cometidas graves irregularidades.
Ainda se aguarda o relatório do OLAF, previsto para finais de Junho.»
303 Segundo os demandantes, este comunicado de imprensa viola os seus direitos legítimos e o princípio da presunção de inocência.
304 O Tribunal refere que os demandantes não são explicitamente nomeados neste comunicado de imprensa. Porém, dado que os seus nomes já tinham sido amplamente difundidos, em especial em Maio de 2003, quanto à existência de omissões e de irregularidades no sistema de gestão no Eurostat, não havia dúvida de que este comunicado de imprensa se referia aos demandantes.
305 Com efeito, a própria Comissão já tinha comunicado os nomes dos demandantes ao público com a declaração relativa ao Eurostat que difundiu através do comunicado de imprensa de 19 de Maio de 2003 (IP/03/709) e que os demandantes apresentaram em resposta a uma questão escrita do Tribunal. Segundo esta declaração:
«Sexta‑feira passada, a Comissão recebeu uma breve nota provisória do OLAF sobre os inquéritos que tinha pendentes relativos a alegações de irregularidades verificadas no passado no Eurostat, que confirmam que alguns do assuntos que estão a ser investigados poderiam pôr em causa a responsabilidade individual de certos altos funcionários. Porém, esta nota não constitui ainda prova em relação a funcionários precisos. Além disso, os funcionários em causa não foram ouvidos pelo OLAF.
A Comissão estudará esta situação na sua próxima reunião nesta quarta‑feira, a fim de tomar as medidas adequadas para garantir a conclusão rápida dos inquéritos pendentes e defender os interesses financeiros das Comunidades bem como a reputação da instituição e dos seus funcionários. Neste contexto, a Comissão estudará os pedidos de Yves Franchet, director‑geral do Eurostat, de Daniel Byk, director no Eurostat, de transferência dos seus postos actuais, a fim de salvaguardar os interesses da instituição e de poderem defender‑se.
A Comissão pede ao OLAF que acelere o seu inquérito em curso e, em particular, de dar aos funcionários que este considera potencialmente implicados a oportunidade de serem ouvidos.»
306 Assim, a Comissão associou claramente os nomes dos demandantes às irregularidades alegadas no âmbito do processo Eurostat. Isso reproduziu‑se ainda em 21 de Maio de 2003, quando a Comissão publicou outro comunicado de imprensa, intitulado «A Comissão actua para salvaguardar os interesses da instituição e do seu pessoal face às alegações relativas ao Eurostat» (IP/03/723), que os demandantes apresentaram em resposta a uma questão escrita do Tribunal e segundo o qual:
«A Comissão analisou hoje a situação criada pelas alegações relativas ao Serviço Estatístico Europeu, Eurostat. Neste contexto, adoptou quatro medidas com vista a salvaguardar os interesses da instituição e do seu pessoal.
Em primeiro lugar, a Comissão aceitou, a pedido destes, transferir para novos postos o director‑geral do Eurostat Yves Franchet e o director do Eurostat Daniel Byk, enquanto o inquérito decorresse. Essas transferências não são, de modo nenhum, uma medida disciplinar, mas destinam‑se a proteger os interesses da instituição e [a] dar às pessoas em causa os meios adequados para se defenderem contra as denúncias que lhes são feitas. A partir deste dia, as duas pessoas são temporariamente nomeadas para as funções de consultor na Direcção‑Geral [‘]Administração[’]. A Comissão decidiu ainda nomear temporariamente [V. A.], actualmente director‑geral da tradução, director‑geral do Eurostat, a fim de garantir a continuidade da gestão do Eurostat.
A Comissão nota que [o OLAF] pretende apresentar um relatório sobre a implicação potencial de funcionários da Comissão no contexto das suas investigações até final do mês de Junho de este ano.
Em segundo lugar, dada a situação relativa a Y. Franchet e D. Byk, nomeadamente nos meios de comunicação, a Comissão decidiu ajuda‑los a defender a sua reputação e nos seus direitos de defesa.
Em terceiro lugar, encarregou a Direcção‑geral [‘]Orçamento[’] de analisar os relatórios de auditoria realizados pelo Eurostat, a fim de verificar [que] as modalidades previstas no regulamento financeiro nos casos que são objecto de inquérito do OLAF foram efectivamente respeitados.
Por fim, a Comissão decidiu constituir‑se parte cível no inquérito instaurado pelo procurador da República de Paris, a fim de defender os interesses tanto cíveis como financeiros da instituição.
A Comissão sublinha que os inquéritos do OLAF estão a decorrer e nota que o OLAF, por um lado, oferecerá aos funcionários potencialmente em causa a ocasião de serem ouvidos e, por outro, tentará realizar que os seus próprios inquéritos cheguem ao seu termo o mais rapidamente possível.
A Comissão que sublinhar igualmente o direito de qualquer indivíduo a presunção de inocência e recorda que a informação de que dispõe nesta fase nada permite concluir no que respeita à responsabilidade de funcionários específicos.
O OLAF foi criado precisamente para defender os interesses financeiros das Comunidades, e a sua independência operacional em matéria de inquéritos está garantida. A Comissão respeita as prerrogativas do OLAF. Por conseguinte, não toma qualquer iniciativa que possa prejudicar o resultado dos seus inquéritos e não antecipa os resultados destes. Porém, isso significa que a Comissão não pode formular as suas próprias conclusões antes de o OLAF ter finalizado o seu trabalho e fornecido um relatório.»
307 Assim, este comunicado de imprensa, de novo, associou claramente os nomes dos demandantes às alegações relativas ao processo Eurostat.
308 Por conseguinte, atento o contexto e a publicidade que a própria Comissão já tinha dado aos demandantes e à sua eventual implicação nas práticas abusivas no Eurostat, deve referir‑se que a comunicação ao público da decisão da Comissão de 9 de Julho de 2003 de instaurar procedimentos disciplinares a três dos seus funcionários pôde dar crédito à ideia de que os demandantes podiam ser culpados ou, no mínimo, suspeitos das práticas abusivas que são objecto dos inquéritos relativos à gestão dos programas que entram na competência do Eurostat. Esta impressão não desaparece pela indicação de que «[a] Comissão faz questão de sublinhar que as decisões de abertura de um procedimento disciplinar ou de mutação de funcionários são tomadas sem prejuízo do princípio da presunção de inocência» (v., neste sentido, acórdãos do Tribunal de 7 de Fevereiro de 2007, Clotuche/Comissão, T‑339/03, ainda não publicado na Colectânea, n.° 145, e Caló/Comissão, T‑118/04 e T‑134/04, ainda não publicado na Colectânea, n.° 120).
309 Refira‑se que a forma da comunicação ao público da decisão de instaurar procedimentos disciplinares, de 9 de Julho de 2003, criou necessariamente no público, ou pelo menos numa parte deste, a impressão de que os demandantes estavam envolvidos nas irregularidades cometidas no Eurostat (v., neste sentido, acórdão Clotuche/Comissão, n.° 308 supra, n.° 219, e acórdão Caló/Comissão, n.° 308 supra, n.° 155).
310 A este respeito, recorde‑se, como se afirmou nos n.os 210 e 211 supra, que o princípio da presunção de inocência exige que uma pessoa acusada de uma infracção se presume inocente enquanto a sua culpabilidade não for provada para além de qualquer dúvida razoável no decurso de um processo. Ora, no momento da publicação deste comunicado de imprensa, como ainda hoje, a culpabilidade dos demandantes não estava provada e continua a não estar.
311 No entanto, deve também recordar‑se que as instituições não podem ser impedidas de informar o público sobre inquéritos a decorrer (v. n.° 212 supra). Ora, no caso vertente, não se pode considerar que a Comissão o tenha feito com toda a discrição e reserva exigidas, respeitando o justo equilíbrio entre os interesses dos demandantes e os da instituição. Com efeito, com a publicidade que decidiu acordar ao processo Eurostat, ao associar os demandantes às práticas abusivas, não se manteve dentro dos limites do que era justificado pelo interesse do serviço.
312 Nestas circunstâncias, o argumento da Comissão segundo o qual o comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003 era particularmente prudente, ponderado e atento à protecção dos indivíduos, não pode ser acolhido se se tiver em conta o contexto, «marcado pelo aparecimento de incontestável clima de tensão interinstitucional [na] sequência [do] exercício de aprovação da gestão 2001».
313 Por conseguinte, a Comissão violou o princípio da presunção de inocência ao publicar este comunicado de imprensa.
314 Como referido no n.° 209 supra, este princípio confere direitos aos particulares. Além disso, observe‑se que, nas circunstâncias do caso vertente, esta violação deve ser considerada suficientemente caracterizada, uma vez que a Comissão não dispõe de nenhuma margem de apreciação tratando‑se da obrigação que se lhe impõe de respeitar a presunção de inocência.
Quanto aos documentos comunicados ao Parlamento em 24 de Setembro de 2003
315 Os demandantes alegam que, em 24 de Setembro de 2003, a Comissão fez circular no Parlamento três documentos que põem em causa ou criticam os demandantes, documentos que não lhes foram previamente comunicados e sobre os quais não tiveram ocasião de formular observações.
316 Trata‑se do «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos», redigido pelo director‑geral do OLAF, do relatório intitulado «Relatório da task‑force Eurostat (TEFS) – Resumo e conclusões» e de uma nota informativa relativa ao Eurostat, baseada no segundo relatório intermédio redigido pelo SAI.
317 No que respeita ao «resumo dos processos Eurostat actualmente concluídos», foi enviado ao presidente da Comissão pelo director‑geral do OLAF. Sublinhe‑se que os demandantes apenas criticam a Comissão pelo facto de esta não lhes ter comunicado este documento e de não os ter ouvido antes de este ter sido enviado. Ora, basta referir que, dado que não se trata de um documento elaborado pela Comissão, esta não era obrigada a ouvir os demandantes antes o transmitir ao Parlamento. Além disso, como resulta dos n.os 33 e 35 supra, o OLAF ouviu os demandantes em Junho e em Julho de 2003, muito antes de redigir esse resumo.
318 Seguidamente, no que respeita aos documentos da task‑force e do SAI em questão, os demandantes alegam que, mesmo que não os ponham específica e individualmente em causa, dado que a missão destas instâncias não era pronunciarem‑se formalmente sobre a existência de uma fraude ou pôr alguém individualmente em causa, o simples facto de levantarem dúvidas sobre a regularidade de certos elementos constatados é‑lhes prejudicial.
319 A este respeito, o Tribunal refere que o documento que contém o resumo e as conclusões do relatório da task‑force de modo nenhum põe os demandantes directamente em causa. Com efeito, não se trata de um acto lesivo pelo que o princípio do respeito dos direitos de defesa não pode ser utilmente invocado pelos demandantes para criticar o facto de não terem sido ouvidos antes de o relatório ter sido redigido. Os demandantes também não podem invocar um eventual prejuízo resultante do envio do relatório ao Parlamento.
320 Quanto à nota informativa relativa ao Eurostat, baseada no segundo relatório intermédio elaborado pelo SAI, também ela não põe de modo nenhum em causa directamente os demandantes. Segundo os demandantes, este documento contém elementos que são particularmente prejudiciais para Y. Franchet porquanto nele se menciona a falta de transparência e de comunicação entre o antigo director‑geral do Eurostat e o membro da Comissão que exerce a tutela. Além disso, sublinham que se afirma que «a falta de controlos na gestão destes fundos provoca o risco de se expor, de modo inaceitável, à fraude e às irregularidades». No entanto, o Tribunal refere que os demandantes não citam a frase seguinte, segundo a qual, «[t]endo em conta a natureza do mandato do SAI, [não é possível] pronunciar‑se sobre a possibilidade de uma fraude que implique um enriquecimento pessoal». Refira‑se que estes elementos não são suficientes para demonstrar que os demandantes deveriam ter sido ouvidos a este respeito, antes de o relatório ter sido redigido, nem que a sua comunicação ao Parlamento lhes causou algum prejuízo. De qualquer modo, o relatório do SAI no qual esta nota se baseava ainda não era o relatório final. Além disso, não se pode considerar que se trata de um acto lesivo.
321 Por fim, na réplica, os demandantes alegam que a difusão dos três documentos em questão foi feita em violação do acordo‑quadro sobre as relações entre o Parlamento e a Comissão (anexo XIII do regulamento interno do Parlamento), segundo o qual estas duas instituições devem respeitar, no âmbito de quaisquer informações confidenciais, designadamente «os direitos fundamentais da pessoa humana, incluindo os direitos de defesa e da protecção da vida privada».
322 A este respeito, o Tribunal considera que basta observar que se trata de um fundamento novo, apresentado no decurso da instância, que não se baseia em elementos de direito ou de facto que se tenham revelado durante o processo. Consequentemente deve ser julgado inadmissível, em conformidade com o artigo 48.°, n.° 2, do Regulamento de Processo.
323 De referir ainda que os demandantes não demonstraram de modo nenhum que a Comissão comunicou informações confidenciais a outros destinatários diferentes dos que são mencionados no referido acordo‑quadro e que os documentos difundidos foram na prática, acessíveis a qualquer parlamentar e, mais do que isso, à imprensa.
324 Por conseguinte, dado que a Comissão não tinha a obrigação de ouvir os demandantes antes da transmissão ao Parlamento dos três documentos em questão ou de lhes comunicar antes dessa transmissão, a alegação dos demandantes deve ser julgada improcedente a este respeito.
Quanto ao discurso do presidente da Comissão de 25 de Setembro de 2003
325 Os demandantes alegam que, no seu discurso de 25 de Setembro de 2003 na Conferência dos presidentes dos grupos parlamentares do Parlamento, o presidente da Comissão formulou acusações extremamente graves contra os demandantes e, em especial, contra Y. Franchet, e que, portanto, não respeitou os seus direitos fundamentais.
326 Segundo a Comissão, o seu presidente não acusou os demandantes das irregularidades deste discurso. No entanto, o Tribunal observa que a interpretação que a Comissão faz deste discurso (v. n.os 297 e 298 supra) não reflecte a realidade. É certo que neste discurso, o presidente da Comissão sublinha a falta de transparência e de comunicação entre o director‑geral do Eurostat e o membro da Comissão que exerce a tutela. No entanto, deixa entender que não há dúvidas sobre o envolvimento do director‑geral do Eurostat e de um outro funcionário nestas irregularidades.
327 Por exemplo, afirma que, «[a]pesar das instruções dadas pela anterior Comissão de se retirar destes órgãos […], o director‑geral continua a cooperar com estas entidades sob outras formas e outras modalidades», que «houve […] derivas» e que «[u]m certo número de relatórios de auditoria […] sublinhavam irregularidades por vezes graves ou muito graves relativamente aos textos em vigor e que lesavam os interesse financeiros da União». Prossegue sublinhando que a Comissão tomou conhecimento «da gravidade e da amplitude dos factos em Maio de 2003, na primeira nota substancial comunicada pelo [OLAF] ao secretário‑geral», que, «[p]ara além da gravidade dos factos, o aspecto sem precedentes e o mais embaraçoso foi o facto de o próprio director‑geral do Eurostat e outro alto funcionário terem sido postos em causa no processo Datashops» e que «era quebrado [u]m elo essencial», isto é, «o da confiança legítima acordada a um director‑geral pelo nível político, o que conferia uma perspectiva completamente diferente a todo o dossier Eurostat e requeria uma releitura aprofundada de toda a cronologia dos acontecimentos».
328 Donde conclui, nomeadamente, que os factos em questão «constituem, para além da sua eventual qualificação penal, um inventário de más práticas, laxismo […] mesmo amadorismo na gestão e controlo, de irregularidades patentes e de riscos de fraudes, quando não de fraudes propriamente ditas» e que «[t]udo isso [é] assumido pelo mais elevado nível da hierarquia do Eurostat».
329 Além disso, quanto à falta de comunicação entre o director‑geral do Eurostat e o membro da Comissão que exerce a tutela, o presidente da Comissão constata que, a partir do momento em que o seu gabinete recebeu, a seu pedido, uma «nota informativa» em de Julho de 2002, na sequência da publicação do comunicado do OLAF que anunciava a transmissão às autoridades judiciárias luxemburguesas dos dossiers relativos ao Eurostat, «algumas peças do puzzle estavam disponíveis no gabinete, peças insuficientes por si só para desencadear uma reacção, pois faltava sempre o elemento mais importante», ou seja, «pôr em causa o próprio director‑geral». Prossegue admitindo que «[c]ada um pode, segundo a sua própria cultura administrativa, avaliar essa falta evidente de comunicação e, portanto, de reacção», ou mesmo que «[a]lguns podem considerar que cabia ao gabinete exercer uma vigilância mais apertada e reclamar uma informação que o director‑geral não lhe dava espontaneamente». Considera, no entanto, por sua vez, que se deve determinar «[q]uem tinha interesse em dissimular a verdade sobre factos ocorridos no passado» e que não era «[c]ertamente o [membro da Comissão]».
330 De referir que resulta claramente destas passagens que, mesmo que o presidente da Comissão não tenha acusado pelo nome Y. Franchet de ser responsável pelas irregularidades, acusou‑o de ter permitido que essas irregularidades se tivessem verificado e que, para ele, a responsabilidade deste não lhe suscitava verdadeiramente dúvidas. Além disso, acusa‑o de modo bastante directo de ter dissimulado a verdade sobre os factos em questão. Do mesmo modo, menciona um «outro alto funcionário» no que respeita ao processo Datashop, o que não deixa margem para dúvidas sobre a identidade D. Byk, cujo nome já tinha sido difundido pela própria Comissão.
331 Nestas circunstâncias, deve considerar‑se que, através deste discurso, o presidente da Comissão não respeitou plenamente os direitos fundamentais dos demandantes, nomeadamente o princípio da presunção de inocência, na medida em que as declarações como «[t]udo isso, assumido pelo mais elevado nível da hierarquia do Eurostat» e «o facto de o próprio director‑geral do Eurostat ter sido posto em causa juntamente com outro alto funcionário», contidas neste discurso reflectem o sentimento de que os demandantes são culpados das práticas abusivas que aí são apontadas. Esse comportamento constitui uma violação suficientemente caracterizada deste princípio que confere direitos aos particulares.
332 Resulta do exposto que a Comissão cometeu violações suficientemente caracterizadas do princípio da presunção de inocência de modo a desencadear a responsabilidade Comunidade, através do seu comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003 e através do discurso do seu presidente de 25 de Setembro de 2003.
2. Quanto aos procedimentos disciplinares
a) Argumentos das partes
333 Os demandantes alegam que a Comissão adoptou um comportamento contraditório. Com efeito, decidiu instaurar os procedimentos disciplinares para imediatamente os suspender enquanto aguardava os resultados dos inquéritos administrativos que tinha iniciado, atitude ainda menos compreensível uma vez que a abertura dos procedimentos disciplinares assenta em factos que não são diferentes do contexto no qual a Comissão decidiu prestar assistência aos demandantes. Os demandantes referem que o facto de ter sido apresentada queixa penal não impede a instituição de prosseguir o procedimento disciplinar, porque uma eventual sanção só pode ser aplicada a nível disciplinar depois de concluído o procedimento penal nas autoridades judiciárias nacionais.
334 Segundo os demandantes, a abertura de um procedimento disciplinar antes de os inquéritos estarem concluídos não faz sentido e é contrário ao princípio da boa gestão e da sã administração. Com efeito, por força das disposições gerais de execução relativas à condução dos inquéritos administrativos e dos procedimentos disciplinares, publicadas nas Informações administrativas n° 86‑2004, de 30 de Junho de 2004, o director‑geral da administração e do pessoal instaura o procedimento disciplinar depois do relatório do Organismo de Investigação e Disciplina da Comissão (IDOC) ou, sendo o caso, directamente depois do relatório do OLAF.
335 Ora, no caso vertente, a Comissão, ao instaurar, em 9 de Julho de 2003, inquéritos múltiplos e paralelos e ao instaurar os procedimentos disciplinares, actuou movida por pânico para «acalmar os espíritos», o que resulta das declarações do presidente do Comité de Fiscalização do OLAF durante a intervenção do secretário‑geral da Comissão na reunião do Comité de Fiscalização de 3 de Setembro de 2003. Assim, a Comissão deveria ter aguardado o resultado dos trabalhos dos inquéritos internos que havia ordenado e o resultado dos trabalhos do OLAF e o início dos trabalhos, ainda não começados, do IDOC e os resultados destes, antes de se pronunciar sobre a questão da abertura de um procedimento disciplinar aos demandantes.
336 Os demandantes alegam que, mesmo que não constitua um acto lesivo, a decisão de instaurar os procedimentos disciplinares pode causar prejuízo devido ao carácter aviltante que a mesma necessariamente comporta.
337 A Comissão sublinha que a decisão de instaurar um procedimento disciplinar mais não é do que uma fase processual preparatória, que não prejudica a posição final da administração e que, por conseguinte, não pode ser considerada um acto lesivo. Além disso, os demandantes não demonstraram que os actos realizados pela AIPN eram contrários à legalidade, quando as acusações formuladas pela AIPN para justificar a abertura dos procedimentos disciplinares se basearam em vários relatórios e nas informações comunicadas pelo OLAF nas suas notas de 3 e de 19 de Abril de 2003.
338 Segundo a Comissão, é conveniente suspender os procedimentos disciplinares dos demandantes para evitar as eventuais interferências entre esses procedimentos e os procedimentos penais já instaurados sobre factos semelhantes, e isto tanto mais que as autoridades judiciárias nacionais dispõem de meios de investigação de que as autoridades administrativas não dispõem.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
339 Os demandantes criticam a Comissão, por um lado, por ter decidido instaurar procedimentos disciplinares para imediatamente os suspender enquanto aguardava os resultados dos inquéritos e, por outro, ter instaurado os procedimentos disciplinares antes de estarem concluídos os inquéritos internos.
340 A título preliminar, o Tribunal recorda que a decisão da AIPN de instaurar um procedimento disciplinar mais não é do que uma fase processual preparatória. Não prejudica a posição final da administração e não pode, por conseguinte, ser considerada um acto que causa prejuízo na acepção do artigo 91.° do Estatuto. Por conseguinte, só pode ser impugnada de modo incidental no âmbito de um recurso interposto de uma decisão disciplinar final que cause prejuízo ao funcionário (acórdão do Tribunal de 13 de Março de 2003, Pessoa e Costa/Comissão, T‑166/02, ColectFP p. I‑A‑89 e II‑471, n.° 37).
341 No que respeita, em primeiro lugar, ao facto de os procedimentos disciplinares terem sido suspensos, recorde‑se que o artigo 88.°, quinto parágrafo, do Estatuto prevê que, «quando o funcionário for objecto de procedimento penal, pelos mesmos factos, a sua situação só fica definitivamente resolvida após se tornar definitiva a decisão proferida pelo órgão jurisdicional competente». Resulta desta disposição que a AIPN não pode regular de modo definitivo, no plano disciplinar, a situação do funcionário em causa pronunciando‑se sobre factos que são ao mesmo tempo objecto de procedimento penal, enquanto a decisão proferida pela jurisdição penal competente não se tornar definitiva (acórdão Pessoa e Costa/Comissão, n.° 340 supra, n.° 45). Por conseguinte, o artigo 88.°, quinto parágrafo, do Estatuto não confere poder discricionário à AIPN incumbida de regular definitivamente a situação de um funcionário contra quem foi instaurado um procedimento disciplinar, diversamente do artigo 7.°, segundo parágrafo, do anexo IX do Estatuto, nos termos do qual o Conselho de disciplina pode decidir, em caso de procedimento instaurado num tribunal penal, sobrestar na emissão do seu parecer até ser proferida a decisão do tribunal (acórdãos do Tribunal de 19 de Março de 1998, Tzoanos/Comissão, T‑74/96, ColectFP p. I‑A‑129 e II‑343, n.os 32 e 33, e de 10 de Junho de 2004, François/Comissão, T‑307/01, Colect., p. II‑1669, n.° 59).
342 Precise‑se que o artigo 88.°, quinto parágrafo, do Estatuto tem uma dupla razão de ser. Por um lado, este artigo responde à preocupação de não afectar a posição do funcionário em causa no âmbito de procedimentos penais eventualmente instaurados contra ele em razão de factos que, por outro, são objecto de procedimento disciplinar na sua instituição (acórdão Tzoanos/Comissão, n.° 341 supra, n.° 34). Por outro lado, a suspensão do procedimento disciplinar enquanto se aguarda a conclusão do procedimento penal permite tomar em consideração, no quadro desse procedimento disciplinar, matéria de facto apurada pelo juiz penal quando a sua decisão se tornou definitiva. Recorde‑se para este efeito que o artigo 88.°, quinto parágrafo, do Estatuto consagra o princípio segundo o qual «o procedimento disciplinar deve aguardar o desfecho do procedimento penal», o que se justifica designadamente pelo facto de as jurisdições penais nacionais disporem de maiores poderes de investigação do que a AIPN (acórdão do Tribunal de 21 de Novembro de 2000, A/Comissão, T‑23/00, ColectFP p. I‑A‑263 e II‑1211, n.° 37). Assim, no caso de os mesmos factos poderem ser constitutivos de uma infracção penal e de uma violação das obrigações estatutárias do funcionário, a administração está vinculada pela matéria de facto apurada pela jurisdição penal no âmbito do procedimento repressivo. Uma vez que esta última declarou a existência dos factos do caso vertente, a administração pode proceder seguidamente à sua qualificação jurídica relativamente ao conceito de falta disciplinar, verificando em especial se estes constituem incumprimentos das obrigações estatuárias (acórdão François/Comissão, n.° 341 supra, n.° 75).
343 Assim, no caso vertente, dado que está assente que os procedimentos disciplinares instaurados aos demandantes tinham, pelo menos em parte, por objecto os mesmos factos que aqueles que eram visados pelos procedimentos penais, a Comissão não se podia pronunciar definitivamente sobre a situação dos demandantes, de um ponto de vista disciplinar, enquanto uma decisão definitiva das jurisdições penais não tiver sido proferida (v., neste sentido, acórdão François/Comissão, n.° 341 supra, n.° 73).
344 Nestas circunstâncias, a Comissão não pode ser acusada de ter suspendido os procedimentos disciplinares instaurados contra os demandantes; antes pelo contrário, era obrigada a suspendê‑los.
345 Seguidamente, quanto ao facto de a Comissão ter instaurado os procedimentos disciplinares antes de os inquéritos internos estarem concluídos, é certo que, por força do artigo 4.°, n.° 2, das disposições gerais de execução relativas à condução dos inquéritos administrativos e dos procedimentos disciplinares, ao qual os demandantes se referem:
«Antes de abrir um inquérito, o director‑geral do pessoal e da administração consultará em primeiro lugar o [OLAF] a fim de se assegurar de que este último não está a realizar um inquérito e não tem intenção de o fazer. Enquanto o OLAF conduzir um inquérito na acepção do Regulamento n.° 1073/1999, nenhum inquérito administrativo na acepção do número anterior, que tenha por objecto os mesmo factos, será instaurado.»
346 Assim, por força desta disposição, não pode ser instaurado procedimento disciplinar enquanto o inquérito do OLAF sobre os mesmos factos, estiver a decorrer. Ora, esta decisão ainda não era aplicável no momento em que foram tomadas as decisões de abertura dos procedimentos disciplinares, em 9 de Julho de 2003. Nessa época, a disposição pertinente era o artigo 5.°, n.° 2, da Decisão C (2002) 540 da Comissão, de 19 de Fevereiro de 2002, relativa à condução dos inquéritos administrativos e dos procedimentos disciplinares, segundo o qual:
«Antes de abrir um inquérito, o director‑geral do pessoal e da administração consultará em primeiro lugar o [OLAF] a fim de se assegurar de que este último não está a realizar um inquérito e não tem intenção de o fazer.»
347 Ainda que esta disposição não proibisse expressamente de instaurar o procedimento disciplinar antes de estar concluído o inquérito do OLAF sobre os mesmos factos, há que questionar-se sobre a utilidade desta disposição no caso de não ser interpretada neste sentido. Com efeito, se estivesse previsto que o director‑geral do pessoal e da administração devia garantir que, por sua vez, o OLAF não procedesse a um inquérito e não tinha intenção de o fazer, isso equivaleria a afirmar que, se assim fosse, ainda não podia ser aberto um inquérito disciplinar.
348 Além disso, o artigo 5.°, n.° 7, da Decisão C (2002) 540 previa que, «a AIPN, [q]uando recebe um relatório de inquérito do OLAF, examina se, durante um período mínimo de duas semanas e, se o julgar útil, se se deve pedir ao OLAF que complete o relatório ou que proceda a inquérito administrativo suplementar». Consequentemente, foi com base neste relatório de inquérito do OLAF que a AIPN tomou a sua decisão de proceder eventualmente a um inquérito administrativo e, se fosse caso disso, à abertura de um procedimento disciplinar.
349 Além disso, recorde‑se que, por força do artigo 9.°, n.° 4, do Regulamento n.° 1073/1999, as instituições darão aos inquéritos internos do OLAF o seguimento, designadamente a nível disciplinar e judicial, requerido pelos respectivos resultados.
350 Nestas circunstâncias, deve considerar‑se que a Comissão não podia ter decidido da abertura dos procedimentos disciplinares em 9 de Julho de 2003, num momento em que os inquéritos do OLAF, relativos aos mesmos factos, ainda não estavam concluídos. Só poderia ter tomado essa decisão posteriormente a 25 de Setembro de 2003, depois de ter recebido os relatórios de inquéritos finais.
351 Consequentemente, a Comissão violou as regras que regulam o procedimento disciplinar e proíbem que seja instaurado procedimento disciplinar antes de os inquéritos do OLAF estarem concluídos.
352 Refira‑se que estas regras têm por finalidade é, designadamente, proteger o funcionário em causa garantindo que a AIPN dispõe, antes de instaurar o procedimento disciplinar, de elementos precisos e pertinentes, alguns dos quas susceptíveis de atenuar a sua responsabilidade, apurados na sequência do inquérito realizado pelo OLAF, o qual dispõe de meios de investigação alargados. Daqui resulta que as regras anteriormente evocadas que regulam o procedimento disciplinar constituem normas jurídicas que conferem direitos aos particulares.
353 Além disso, de referir que se trata de uma violação suficientemente caracterizada dessas normas, uma vez que a Comissão não dispõe de margem de apreciação alguma tratando‑se da obrigação que se lhe impõe de respeitar as normas relativas ao procedimento disciplinar. Por outro lado, resulta do dossier que não está completamente excluído que a Comissão tenha instaurado esses procedimentos disciplinares para «acalmar os espíritos», como defendem os demandantes. Assim, a Comissão não tomou suficientemente em conta os interesses dos demandantes ao proceder à abertura dos procedimentos disciplinares antes de os inquéritos estarem concluídos.
3. Quanto aos diferentes inquéritos da Comissão e à sua tramitação
a) Argumentos das partes
354 Os demandantes alegam que foi possível que os seus direitos fundamentais fossem lesados através da criação da task‑force, pois esta era composta por funcionários que não pertenciam ao OLAF e que, por isso, não estavam sujeitos às regras estritas que se impõem aos funcionários do OLAF em termos de habilitação, de mandato e de confidencialidade em conformidade com o artigo 6.° do Regulamento n.° 1073/1999, e isto mesmo que a task‑force ficasse, em 23 de Julho de 2003, sob a autoridade directa do Director‑geral do OLAF. Além disso, uma vez que a Comissão decidiu reforçar os efectivos do OLAF com 20 unidades para o dossier Eurostat, as articulações entre estes dois grupos de trabalho não foram conhecidas.
355 Segundo os demandantes, a confusão que existiu entre processos tem origem na pluralidade de inquéritos administrativos. Com efeito, no mínimo, oito inquéritos foram levados a cabo paralelamente no dossier Eurostat: pelo menos cinco inquéritos pelo OLAF, um inquérito pelo SAI, um inquérito pela task‑force e um inquérito pela direcção‑geral (DG) «Orçamento» da Comissão. Além disso, a questão foi submetida a duas autoridades judiciárias. A existência destes diferentes inquéritos, as suas modalidades e as sobreposições suscitaram várias interrogações, como a proporcionalidade dos seus inquéritos em relação aos custos.
356 A carta do secretário‑geral da Comissão, de 10 de Outubro de 2003, não responde às suas interrogações a este respeito. Observam que o objecto da task‑force até 23 de Julho de 2003 era ocupar‑se dos aspectos internos e externos dos inquéritos realizados pelo OLAF e realizar um inquérito administrativo para avaliar as responsabilidades do pessoal quanto a irregularidades financeiras. No seu relatório de 24 de Setembro de 2003, intitulado «Relatório da task‑force Eurostat (TFES) – Resumo e conclusões», esta última salientou uma série de problemas e de interrogações que diziam efectivamente respeito aos demandantes e, em todo o caso, a Y. Franchet.
357 Os demandantes alegam que o facto de o pessoal do IDOC ter sido posto à disposição da task‑force não é inocente e tem consequências para o inquérito administrativo que o IDOC possa ser chamado a efectuar no dossier Eurostat. Com efeito, dado que a task‑force examinou necessariamente as questões que se referem aos demandantes e, tendo em conta que podem pressupor a sua implicação pessoal, o IDOC parece ter levado a cabo um inquérito que transcendo o seu quadro orgânico.
358 Por outro lado, os demandantes alegam que a Comissão violou o princípio da boa administração. Com efeito, nunca foram ouvidos no âmbito de numerosos inquéritos instaurados pela Comissão. Foi‑lhes unicamente oferecida a possibilidade de formularem observações sobre o relatório da DG «Orçamento» de Junho de 2003.
359 Este comportamento demonstra uma falta crónica de comunicação e de transparência em relação ao Eurostat. Os demandantes perguntam‑se por que razão o controlador financeiro nunca interpelou o Eurostat para lhe pedir explicações ou para trocar opiniões na sequência da transmissão do relatório de auditoria Datashop e por que razão se dirigiu directamente ao OLAF em termos particularmente alarmantes. O controlador financeiro não guardou para o Eurostat nenhuma cópia da sua nota de 2 de Março de 2000 ao OLAF, e isto contrariamente às recomendações contidas nessa nota. Também nunca interpelou o Eurostat sobre eventuais deficiências quanto aos seus mecanismos de gestão e de controlo sendo certo que esse mesmo controlador, o SAI e a DG «Orçamento» formularam essas críticas em 2003. Se essas críticas tivessem sido fundadas e se tivesse existido matéria para as acusações graves formuladas e divulgadas em público pelo presidente da Comissão, estes serviços deveriam ter‑se dirigido ao membro em causa da Comissão. Porém permaneceram inactivos durante vários anos. Segundo os demandantes, nada pode justificar a inércia reiterada da Comissão.
360 Além disso, os demandantes fazem referência a duas questões parlamentares colocadas à Comissão em Julho e em Outubro de 2003, que evidenciam a perplexidade suscitada pelos comportamentos da Comissão e do OLAF no processo Eurostat, bem como a legalidade das decisões tomadas. Alegam igualmente que a imprensa pôde medir os «estragos» causados pela Comissão e pelo OLAF.
361 A Comissão alega, no que respeita à criação da task‑force, que o seu secretário‑geral se explicou longamente sobre este aspecto junto dos demandantes, na sua carta de 10 de Outubro de 2003. Além disso, resulta claramente do relatório da task‑force, de 24 de Setembro de 2003, que esta concentrou os seus trabalhos nos problemas de funcionamento do sistema e não formulou conclusões relativas às pessoas. A designação de membros do IDOC para fazer parte da task‑force foi uma designação ad hoc, para enriquecer o leque de competências da task‑force. Segundo a Comissão, esta nomeação era possível porque as actividades da task‑force não entravam no âmbito de aplicação da Decisão C (2002) 540, estando antes abrangidas por um objectivo diferente do dos inquéritos administrativos e dos procedimentos disciplinares, ou seja, detectar problemas de funcionamento do sistema.
362 De qualquer modo, não cabe aos demandantes julgar da oportunidade da forma como a Comissão decidiu proceder aos inquéritos internos a fim de clarificar todas as actividades do Eurostat, uma vez que estes diferentes inquéritos não afectaram os seus direitos individuais.
363 Quanto ao direito de ser ouvido, os próprios demandantes reconhecem que tinham tido possibilidade de formular observações sobre o relatório da DG «Orçamento» de Junho de 2003.
364 Por último, a Comissão refere que não lhe incumbe, nesta fase, responder às alegações relativas em especial ao conteúdo das acusações que a levaram a instaurar procedimentos disciplinares aos demandantes. Só no âmbito destes procedimentos são examinados os argumentos dos demandantes no sentido de demonstrar que as acusações contra eles formuladas não têm fundamento, devendo observar-se os direitos de defesa.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
365 Em primeiro lugar, no que respeita à criação da task‑force, observe‑se que os demandantes não demonstraram concretamente por que razão a simples criação da task‑force violou os seus direitos fundamentais e de que modo a eventual falta de oportunidade da sua criação afectou directamente os seus direitos. Por conseguinte, este argumento não merece acolhimento.
366 Em segundo lugar, quanto à pluralidade de inquéritos, basta igualmente observar que os demandantes não demonstraram concretamente de que modo a simples abertura e a existência destes diferentes inquéritos constituíram uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que lhes confere direitos. Mesmo que essa confusão correspondesse à realidade, não cabe aos demandantes ajuizar da oportunidade da forma como a Comissão decidiu proceder aos inquéritos internos a fim de clarificar todas as actividades do Eurostat, como afirma a Comissão. Além disso, a questão relativa à proporcionalidade dos inquéritos em relação aos custos não é de modo nenhum abrangida por uma norma jurídica que confere direitos aos particulares. Por conseguinte, há que rejeitar os argumentos relativos à pluralidade de inquéritos.
367 Em terceiro lugar, quanto à suposta violação do princípio da boa administração pelo facto de a Comissão não ter ouvido os demandantes no âmbito dos vários inquéritos por ela instaurados, basta observar que o direito de os demandantes serem ouvidos já foi anteriormente examinado no âmbito do exame dos argumentos concretos apresentados a este respeito. Recorde‑se apenas que, uma vez que não se tratava, da parte da Comissão, de actos lesivos para os demandantes, o princípio do respeito dos direitos de defesa não pode ser utilmente invocado pelos demandantes para criticar o facto de não terem sido ouvidos antes de terem sido redigidos relatórios ou as notas no âmbito dos diferentes inquéritos.
368 Por fim, quanto às outras críticas gerais formuladas a propósito do comportamento da Comissão, basta observar que, uma vez mais, os demandantes não demonstraram a existência de uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica que lhes confere direitos.
4. Quanto à recusa de acesso aos documentos
a) Argumentos das partes
369 Os demandantes alegam que a Comissão se recusa a comunicar‑lhes os documentos que estão em sua posse e que provêm do OLAF, violando deste modo o seu direito fundamental de acesso aos documentos, consagrado no artigo 255. CE, no artigo 41.° da Carta e no Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).
370 Os demandantes fazem referência às acções que propuseram com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001 e que foram objecto dos processos apensos T‑391/03 e T‑70/04. No entanto, sublinham que aquilo que condenam no âmbito da presente acção é independente do Regulamento n.° 1049/2001, porquanto diz respeito ao seu interesse próprio independentemente do direito de acesso que qualquer cidadão tem aos documentos da Comissão. Têm especial interesse em que lhes sejam comunicados os documentos que estão na posse da Comissão e que provêm do OLAF tendo em conta a sua situação pessoal no âmbito do processo Eurostat.
371 Em especial, a Comissão recusou‑se a comunicar a carta e a nota de 19 de Março de 2003 dirigidas às autoridades judiciárias francesas, justificando essa recusa, na carta de 10 de Outubro de 2003, pelo facto de fazerem parte integrante de um processo de instrução a nível nacional. Ora, tratava‑se de documentos essenciais no contexto destes autos, que teriam permitido aos demandantes apreciar e criticar a regularidade do comportamento da Comissão e do seu serviço administrativo, o OLAF, bem como defender os seus direitos.
372 A Comissão limita‑se a fazer referência ao facto de os demandantes terem proposto acções no âmbito dos processos apensos T‑391/03 e T‑70/04 com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001 e a sublinhar que o pedido de acesso que apresentaram e o indeferimento deste se inscreviam no contexto desse regulamento.
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
373 Na medida em que invocam o acesso aos documentos com base no Regulamento n.° 1049/2001, o pedido dos demandantes não entra no âmbito do presente processo, uma vez que esse pedido já foi examinado no âmbito do acórdão do Tribunal de 6 de Julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão (T‑391/03 e T‑70/04, Colect., p. II‑2023).
374 Além disso, na medida em que os demandantes invocam o seu especial interesse, basta observar que obtiveram, no decurso do presente processo, acesso à carta e à nota de 19 de Março de 2003, comunicadas às autoridades judiciárias francesas, pelo que puderam defender utilmente os seus direitos. Do mesmo modo, foi‑lhes permitido, na audiência, o acesso à nota do OLAF de 16 de Maio de 2003, a que se faz referência no comunicado de imprensa de 19 de Maio de 2003, e puderam defender utilmente os seus direitos.
375 Por conseguinte, não há que conhecer do pedido de acesso aos documentos do OLAF que estão na posse da Comissão.
376 Resulta do exposto que a Comissão cometeu várias faltas susceptíveis de desencadear a responsabilidade da Comunidade. Essas faltas consistem na publicação do comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003, no discurso do seu presidente de 25 de Setembro de 2003 e na abertura de procedimentos disciplinares antes de os inquéritos estarem concluídos.
377 Por conseguinte, deve examinar‑se a realidade dos prejuízos alegados e a existência de nexo de causalidade entre os erros apurados pelo Tribunal e os prejuízos sofridos.
C – Quanto ao prejuízo e ao nexo de causalidade
378 Tendo em conta a relação particularmente estreita que existe, nas circunstâncias do presente processo, entre a questão de saber se os demandantes sofreram um prejuízo que possa ser reparado e a questão do nexo de causalidade entre as ilegalidades apuradas e o prejuízo alegado, estas duas questões devem ser analisadas em conjunto.
1. Argumentos das partes
a) Quanto ao dano moral
379 Os demandantes começam por alegar que a sua reputação profissional, que era reconhecida e apreciada por todos, tanto no Eurostat e na Comissão como fora desta instituição, «foi publicamente e gravemente manchada». Os demandantes foram, sem pré‑aviso e sem ser ouvidos, «vilipendiados, num movimento de reacção de defesa precipitada» que consideram indigno de qualquer hierarquia. Além disso, os violentos ataques aos demandantes em alguma imprensa alemã, com afirmações completamente alheias à realidade dos factos, feitas no Parlamento e por alguns funcionários, obrigaram os demandantes a apresentar queixas por difamação, em 21 de Maio de 2003.
380 Os demandantes deixam, assim, registada a rejeição de que foram alvo pelo seu meio profissional e de um dano irremediável à sua reputação. Foram alvo de um verdadeiro «’linchamento’ profissional». A este respeito, os demandantes referem‑se à intervenção do secretário‑geral da Comissão no Comité de Fiscalização do OLAF, em 3 de Setembro de 2003.
381 Y. Franchet, reformado em Março de 2004, sofreu uma ruptura total e brutal de quaisquer contactos com os seus colaboradores, parceiros e meio profissional. Foi alvo de «intrigas» propagadas de forma agressiva e injusta.
382 Quanto a D. Byk, mesmo tendo sido considerado o melhor pelo comité de selecção, para ocupar o lugar de director no Eurostat, para o qual se candidatou na sequência da reorganização deste, não poderia ter sido nomeado devido ao processo que contra ele corria. Transferido para a DG «Pessoal e Administração», teve de abandonar qualquer perspectiva e esperança de encontrar um dia um trabalho correspondente à sua especialização e experiência. As acusações infundadas, difundidas na imprensa, foram causa de grande sofrimento e angústia.
383 Por outro lado, os demandantes apontam as consequências graves para a sua vida privada e social. Os seus familiares interrogaram‑se sobre o assunto. Além disso, o estado de saúde dos demandantes ressentiu‑se disso e D. Byk foi vítima de ataque cerebral, eventualmente ligado à angústia e ao enervamento provocados pelo processo Eurostat. Consideram ter sido bodes expiatórios de um jogo político no qual não foram directamente intervenientes, mas cujos efeitos sofreram respeitando sempre o seu dever de reserva.
384 Quanto à avaliação do seu dano moral, os demandantes quantificam, a título provisório, esse prejuízo em EUR 800 000, correspondentes à gravidade das faltas cometidas pela Comissão e pelo OLAF e às repercussões dessas faltas na sua saúde física e mental. Este montante deve ser repartido em partes iguais pelos demandantes, porque foram vítimas das mesmas faltas, nas mesmas condições, e as repercussões no seu estado de saúde, embora sensivelmente diferentes, devem ser apreciadas de modo equivalente.
385 Segundo os demandantes, se Comissão e o OLAF tivessem reagido depois da transmissão dos relatórios de auditoria interna por Y. Franchet, desde logo em 2000, no que respeita aos dossiers em causa, e se nesse momento tivesse havido diálogo, o processo Eurostat não teria existido e aquele não teria sido incomodado injustamente. A falta de reacção da Comissão e do OLAF foi, em grande parte, a causa do rumo que os acontecimentos tomaram posteriormente e das acusações injustificadas formuladas contra os demandantes.
386 Os demandantes sublinham que, aos olhos de todos, são culpados mesmo que a instrução penal relativa a D. Byk ainda esteja a decorrer em Paris e que os procedimentos disciplinares continuem pendentes. Condenar publicamente sem julgamento e sem verdadeiro inquérito prévio é uma falta grave e é fonte de um dano moral significativo e crescente na medida em que o sofrimento persiste. Esta condenação pública poderia igualmente influenciar o desfecho do inquérito nas autoridades judiciárias francesas.
387 A Comissão não nega que a situação vivida pelos demandantes pode ser constitutiva de um dano moral. Todavia, não entende como é que o eventual prejuízo foi quantificado em EUR 800 000 nem, de resto, que parte desse montante deveria ser atribuído a cada um e qual a base para essa atribuição.
b) Quanto ao prejuízo material
388 Os demandantes alegam que o seu prejuízo material é constituído essencialmente por gastos importantes que tiveram de suportar para defender os seus direitos desde a data (Maio de 2003) em que tomaram conhecimento, pela primeira vez, das acusações formuladas contra eles.
389 Avaliam provisoriamente o prejuízo material em EUR 200 000, montante que pode ser aumentado. Este prejuízo poderia ser reduzido caso o Tribunal decidisse condenar a Comissão no pagamento da integralidade das despesas.
390 Na réplica, os demandantes precisam que o prejuízo material não consiste unicamente no reembolso dos encargos e honorários de advogados a título de despesas. Com efeito, devem suportar encargosimportantes não cobertos pelas despesas como os custos de transporte resultantes de numerosas deslocações que tiveram de efectuar entre Nice e o Luxemburgo ou Bruxelas, desde que este processo foi instaurado, em Maio de 2003. Além disso, os demandantes tiveram de se defender, desde essa data, e recorrer à assistência dos seus advogados, no OLAF e ao longo do processo pré‑contencioso de pedido e de reclamação, uma vez que estes encargos não estão cobertos pelas despesas. Além disso, há custos e gastos adicionais originados pelas instruções levadas a cabo em França, que incluem as deslocações e os honorários de advogados franceses. Os demandantes fazem referência igualmente às acções que propuseram com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001.
391 A pedido do Tribunal, os demandantes prontificam‑se a apresentar em detalhe os elementos constitutivos do seu prejuízo material, com exclusão das despesas ligadas à instância.
392 A Comissão alega que os demandantes não fazem prova de nenhum prejuízo material. Os encargos em que os demandantes incorreram para se defenderem não são um dano material mas despesas. Os demandantes não podem obter o reembolso da parte das despesas que não é recuperável, porque essa parte resulta de gastos em que incorreram durante o processo pré‑contencioso, qualificando‑a de prejuízo material.
c) Quanto ao nexo de causalidade
393 Os demandantes alegam que todos os prejuízos que sofreram são causados directamente pelo comportamento faltoso da Comissão e do OLAF e dos outros serviços. Foram profundamente afectados, por exemplo, pelo carácter imprevisto dos ataques de que foram alvo, pelo facto de terem sido acusados, sem inquérito prévio e sem respeito pelos direitos de defesa, pelas autoridades judiciárias francesas, por não ter havido audição prévia, pelas fugas voluntariamente orquestradas e com o intuito de causar danos, bem como pela abertura dos procedimentos disciplinares imediatamente suspensos, para permitir à Comissão «salvar a face» perante o Parlamento.
394 Os demandantes sublinham que, se a Comissão tivesse actuado correctamente, os demandantes não teriam sido postos em causa e a sua reputação não teria sido publicamente enxovalhada. Não teriam sido «abandonados» pelo seu meio de trabalho e considerados responsáveis das piores baixezas pelo presidente da Comissão. Com efeito, o processo Eurostat não teria existido. Só através de uma maquinação destas, que consistiu em culpar os demandantes, é que a «barafunda institucional», que deveria ter levado a uma condenação da Comissão, podia ser evitada. Além disso, as acusações públicas podem comprometer as investigações conduzidas pelas autoridades judiciárias francesas em relação a D. Byk.
395 Por fim, os demandantes perguntam‑se que outra origem poderia ter tido o seu prejuízo senão a forma como foram tratados pela Comissão e pelo OLAF. Perguntam como é que a Comissão pode, por um lado, reconhecer a existência do seu dano moral real e, por outro, negar o nexo de causalidade entre a origem desse prejuízo e as faltas por ela cometidas.
396 A Comissão alega que os demandantes não apresentaram provas do nexo de causalidade. A causa directa do prejuízo sofrido pelos demandantes reside nas fugas para a imprensa, mas não apresentam provas de que essas fugas são da responsabilidade da Comissão ou do OLAF.
2. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
397 Recorde‑se, a título preliminar, que, segundo jurisprudência assente, o prejuízo, para poder ser ressarcido, deve resultar de modo suficientemente directo do comportamento censurado (acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de Outubro de 1979, Dumortier Frères e o./Conselho, 64/76, 113/76, 167/78, 239/78, 27/79, 28/79 e 45/79, Colect., p. 3091, n.° 21; acórdãos do Tribunal International Procurement Services/Comissão, n.° 93 supra, n.° 55; de 25 de Junho de 1997, Perillo/Comissão, T‑7/96, Colect., p. II‑1061, n.° 41, e de 27 de Junho de 2000, Meyer/Comissão, T‑72/99, Colect., p. II‑2521, n.° 49). Resulta igualmente de jurisprudência consolidada que cabe ao demandante apresentar prova do nexo de causalidade, na acepção do artigo 288.°, segundo parágrafo, CE (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 30 de Janeiro de 1992, Finsider e o./Comissão, C‑363/88 e C‑364/88, Colect., p. I‑359, n.° 25; acórdãos do Tribunal de 18 de Setembro de 1995, Blackspur e o./Conselho e Comissão, T‑168/94, Colect., p. II‑2627, n.° 40, e de 30 de Setembro de 1998, Coldiretti e o./Conselho e Comissão, T‑149/96, Colect., p. II‑3841, n.° 101).
398 A este respeito, recorde‑se que as faltas do OLAF susceptíveis de desencadear a responsabilidade da Comunidade consistem na transmissão das informações às autoridades judiciárias luxemburguesas e francesas sem ter ouvido os demandantes e o seu Comité de Fiscalização e nas fugas relativas à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas (v. n.° 285 supra); as faltas da Comissão susceptíveis de desencadear a responsabilidade da Comunidade consistem na publicação do comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003, no discurso do seu presidente de 25 de Setembro de 2003 e na abertura dos procedimentos disciplinares antes de os inquéritos estarem concluídos (v. n.° 376 supra).
399 Os demandantes invocaram dois prejuízos distintos no caso vertente, ou seja, um dano moral e um dano material. O Tribunal considera cada um destes tipos de prejuízo deve ser sucessivamente examinado para apreciar em que medida a sua existência, por um lado, e o nexo de causalidade que existe entre cada um deles e uma das ilegalidades cometidas pelo OLAF ou pela Comissão, por outro, estão demonstrados.
a) Quanto ao dano moral
400 Refira‑se que o facto de o OLAF ter transmitido os dossiers Eurocost e Datashop – Planistat às autoridades judiciárias nacionais sem ter ouvido os demandantes causou‑lhes prejuízo. Com efeito, o facto de não terem podido exprimir‑se e defender‑se sobre os factos que lhes diziam directamente respeito e de se defenderem provocou necessariamente sentimentos de injustiça e de frustração nos demandantes. Observe‑se que este prejuízo resulta directamente do comportamento ilegal do OLAF e que existe assim um nexo de causalidade entre este comportamento e o referido prejuízo.
401 Quanto ao facto de o OLAF não ter informado o seu Comité de Fiscalização antes dessas transmissões, refira‑se que tal facto não causou nenhum prejuízo suplementar aos demandantes. Com efeito, as consequências desta ilegalidade são as mesmas que as que resultaram do facto de os demandantes não terem sido ouvidos e, portanto, não constituem um prejuízo distinto.
402 Quanto às fugas relativas à transmissão do dossier Datashop – Planistat às autoridades judiciárias francesas, é admitido, mesmo pela Comissão, que a honra e a reputação profissional dos demandantes foram lesadas tendo em conta as informações que foram publicadas na imprensa. Refira‑se igualmente que o carácter directo do nexo de causalidade entre a ilegalidade cometida pelo OLAF e o dano moral para os demandantes não suscita dúvidas. Com efeito, sempre que há fuga de uma informação confidencial, a publicação desta é a consequência inevitável, previsível e natural desta ilegalidade, pelo que o nexo de causalidade é suficientemente directo.
403 Quanto à publicação do comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003 (v. n.° 302 supra), refira‑se que, ao criar a impressão, através deste comunicado de imprensa livremente acessível ao público, que os demandantes estavam associados às referidas práticas abusivas, a Comissão pôs em causa a reputação e a honra destes (v. n.os 308 a 310 supra). Dado que este comunicado de imprensa foi publicado pela própria Comissão, a existência do nexo de causalidade directo entre esta ilegalidade cometida pela Comissão e esse prejuízo não dá lugar a dúvidas.
404 Do mesmo modo, quanto ao discurso do presidente da Comissão, não se pode negar que, com as declarações que proferiu no Parlamento, lesou a reputação e a honra dos demandantes (v. n.os 326 a 331 supra) e que, por isso, existe um nexo de causalidade directo entre essas declarações e esse prejuízo.
405 Quanto ao facto de a Comissão ter instaurado os procedimentos disciplinares contra os demandantes antes de os inquéritos do OLAF estarem concluídos, refira‑se que esta circunstância foi prejudicial à reputação dos demandantes, perturbou‑lhes a sua vida privada e colocou‑os num estado de incerteza, o que consubstancia um dano moral que deve ser reparado (v., neste sentido, acórdão François/Comissão, n.° 341 supra, n.° 110). Além disso, embora a Comissão os tivesse suspendido imediatamente, essa suspensão não teve efeito em relação ao público, porque o comunicado de imprensa de 9 de Julho de 2003 mencionava unicamente decisões de abertura dos procedimentos disciplinares, mas não a suspensão destes. No entanto, uma vez que os inquéritos do OLAF ficaram concluídos dois meses depois da abertura dos procedimentos disciplinares, momento no qual a Comissão podia validamente instaurar estes últimos processos, este estado de incerteza não durou por muito tempo.
406 Além disso, os demandantes alegam que D. Byk, embora tenha sido considerado o melhor, pelo comité de selecção, para ocupar o lugar de director no Eurostat, para o qual se candidatou na sequência da reorganização deste no Outono de 2003, não pôde ser nomeado devido ao processo que contra ele corria. A este respeito, o Tribunal constata que os demandantes não demonstraram a sua alegação. Pelo contrário, resulta de uma nota de 5 de Março de 2004, que os demandantes apresentaram ao Tribunal em resposta a uma questão escrita, que três candidaturas, entre as quais a D. Byk, reuniam as qualificações exigidas para o lugar em questão. Desta mesma nota resulta que o comité consultivo tinha assinalado as boas qualificações de dois outros candidatos. Assim, este argumento não pode ser acolhido.
407 De qualquer modo, D. Byk podia ter pedido a anulação desta suposta rejeição de candidatura caso tivesse considerado que essa rejeição se tinha baseado, erradamente, na existência de um procedimento disciplinar a correr contra ele (v., neste sentido, acórdão Pessoa e Costa/Comissão, n.° 340 supra, n.° 69).
408 Por outro lado, os demandantes invocam um prejuízo ligado ao respectivo estado de saúde. O Tribunal começa por referir que os demandantes não basearam os seus argumentos em documentos comprovativos como atestados médicos, e que, por isso, este prejuízo não está de modo nenhum demonstrado.
409 De qualquer modo, deve referir‑se que os demandantes não conseguiram demonstrar que as ilegalidades atrás identificadas foram a causa directa, na acepção da jurisprudência referida no n.° 397 supra, de uma eventual afectação do seu estado de saúde físico ou mental. Além disso, eles próprios fizeram referência aos «violentos ataques em alguma imprensa alemã» de que foram alvo, que podem igualmente constituir uma dessas causas.
410 Por último, quanto ao dano moral ligado às repercussões graves sobre os seus familiares, sublinhe‑se que as alegações dos demandantes não assentam em nenhum elemento concreto que demonstre a existência deste prejuízo invocado, bem como a de um nexo causal entre este suposto prejuízo e os procedimentos de inquérito e disciplinares que contra eles correm (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de 9 de Julho de 2002, Zavvos/Comissão, T‑21/01, ColectFP p. I‑A‑101 e II‑483, n.° 334).
411 Resulta do exposto que os demandantes tiveram de lidar com sentimentos de injustiça e de frustração e que a sua honra e reputação profissional foram lesadas devido ao comportamento ilegal do OLAF e da Comissão. Tendo em conta as circunstâncias especiais do presente processo e o facto de a reputação dos demandantes ter sido seriamente afectada, o montante desse prejuízo deve ser avaliado ex aequo et bono em EUR 56 000.
b) Quanto ao prejuízo material
412 Os demandantes alegam que o seu prejuízo material é constituído essencialmente por gastos importantes que tiveram de suportar para defesa dos seus direitos desde a data (Maio de 2003) de 2003) em que tomaram conhecimento, pela primeira vez, das acusações formuladas contra eles.
413 O Tribunal constata que o pedido de reparação do prejuízo material não pode ser admitido. Ainda que os demandantes tenham avaliado globalmente esse prejuízo em EUR 200 000, não quantificaram as diversas componentes deste suposto prejuízo e não demonstraram, nem sequer alegaram, a existência de circunstâncias especiais que justificassem o facto de não terem quantificado, na petição, esse prejuízo. A este respeito, não basta indicar que, «[a] pedido do Tribunal», se «prontificam a apresentar em detalhe os elementos constitutivos do seu [alegado] prejuízo material, com exclusão das despesas ligadas à instância». Por conseguinte, o pedido de reparação do prejuízo material em causa não preenche os requisitos do artigo 44.°, n.° 1, do Regulamento de Processo e deve, por conseguinte, ser julgado inadmissível (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 23 de Setembro de 2004, Hectors/Parlamento, C‑150/03 P, Colect., p. I‑8691, n.° 62; acórdãos do Tribunal de 20 de Setembro de 1990, Hanning/Parlamento, T‑37/89, Colect., p. II‑463, n.° 82, e de 6 de Abril de 2006, Camós Grau/Comissão, T‑309/03, Colect., p. II‑1173, n.° 166).
414 Refira‑se ainda que, como a Comissão acertadamente observa, os gastos em que os demandantes tenham incorrido para sua defesa não são constitutivos de um prejuízo material mas sim de despesas. A este respeito, recorde‑se que não se pode considerar que os custos em que as partes tenham incorrido para efeitos do processo judicial constituem, enquanto tais, um prejuízo distinto do encargo das despesas da instância (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 10 de Junho de 1999, Comissão/Montorio, C‑334/97, Colect., p. I‑3387, n.° 54).
415 Quanto aos gastos de advogado em que tenham incorrido antes de ser instaurado o processo judicial, o prejuízo invocado resulta na realidade da própria escolha dos demandantes e, consequentemente, não pode ser directamente imputado à Comissão (v., neste sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 28 de Junho de 2007, Internacionaler Hilfsfonds/Comissão, C‑331/05 P, Colect., p. I‑5475, n.° 27).
416 Daqui resulta que os demandantes não podem pedir, no âmbito de uma acção de indemnização, a reparação do prejuízo que resulta dos encargos supostamente suportados na fase administrativa na Comissão. Refira‑se que a mesma solução é válida quanto aos encargos com advogados ligados ao processo no OLAF.
417 Quanto a eventuais custas correspondentes à tramitação dos processos nos tribunais nacionais, deve considerar‑se que essas custas não são reembolsáveis no âmbito do presente processo, uma vez que não existe nexo de causalidade entre esse alegado dano e as faltas cometidas pelo OLAF e a Comissão (v., neste sentido, acórdão François/Comissão, n.° 341 supra, n.° 109). De qualquer modo, a questão do reembolso dos encargos suportados a nível nacional não é da competência exclusiva do juiz nacional, o qual, uma vez que não existem medidas de comunitárias de harmonização neste domínio, deve resolver essa questão em conformidade com as disposições do direito nacional aplicável (v., neste sentido, acórdão Nölle/Conselho e Comissão, n.° 243 supra, n.° 37).
418 Nestas circunstâncias, deve declarar‑se o pedido dos demandantes de reparação do prejuízo material inadmissível e de qualquer modo, improcedente.
Quanto às despesas
419 Nos termos do artigo 87.°, n.° 3, do Regulamento de Processo, se cada parte obtiver vencimento parcial o Tribunal pode determinar que as despesas sejam repartidas entre as partes ou que cada uma das partes suporte as suas próprias despesas, entendendo‑se que, por força do artigo 88.° do mesmo regulamento, nos litígios entre as Comunidades e os seus agentes, as despesas efectuadas pelas Instituições ficam a cargo destas.
420 No caso vertente, uma vez que a acção foi julgada parcialmente procedente, será feita justa apreciação da causa, tendo em conta o contexto especial do processo, decidindo que a Comissão suportará, para além das suas próprias despesas, todas as despesas efectuadas pelos demandantes.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção)
decide:
1) A Comissão é condenada a pagar a Yves Franchet e a Daniel Byk a importância de EUR 56 000.
2) A acção é julgada improcedente quanto ao resto.
3) A Comissão é condenada nas despesas.
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 8 de Julho de 2008.
O secretário | | O presidente |
Índice
Quadro jurídico
Factos na origem do litígio
Tramitação processual e pedidos das partes
Questão de direito
I – Quanto ao pedido de desentranhamento de determinados anexos da petição
A – Argumentos das partes
B – Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
II – Quanto ao carácter prematuro da acção
A – Argumentos das partes
B – Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
III – Quanto à responsabilidade extracontratual da Comunidade
A – Quanto à ilegalidade do comportamento do OLAF
1. Quanto aos erros cometidos por ocasião das transmissões pelo OLAF dos dossiers relativos ao processo Eurostat às autoridades judiciárias francesas e luxemburguesas
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto à qualificação dos inquéritos
Informação aos demandantes, à Comissão e ao Comité de Fiscalização do OLAF
– Informação aos demandantes
– Informação à Comissão
– Informação ao Comité de Fiscalização do OLAF
Influência exercida sobre as autoridades judiciárias nacionais
2. Quanto à divulgação das informações pelo OLAF
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto às fugas
– Quanto à existência e ao conteúdo das fugas
– Análise das violações alegadas de normas jurídicas que conferem direitos aos particulares que possam ter resultado da divulgação das informações pelo OLAF
Quanto à comunicação de 24 de Setembro de 2003
Quanto às tomadas de posição pelo director‑geral do OLAF
3. Quanto aos supostos erros relativos à elaboração e comunicação das notas e dos relatórios finais
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
4. Quanto à recusa de acesso a certos documentos
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
5. Quanto ao tratamento do processo Eurostat num prazo não razoável e quanto à violação dos artigos 6.° e 11.° do Regulamento n.° 1073/1999
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
B – Quanto à ilegalidade do comportamento da Comissão
1. Quanto à divulgação das informações pela Comissão
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
Quanto ao comunicado de imprensa da Comissão de 9 de Julho de 2003
Quanto aos documentos comunicados ao Parlamento em 24 de Setembro de 2003
Quanto ao discurso do presidente da Comissão de 25 de Setembro de 2003
2. Quanto aos procedimentos disciplinares
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
3. Quanto aos diferentes inquéritos da Comissão e à sua tramitação
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
4. Quanto à recusa de acesso aos documentos
a) Argumentos das partes
b) Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
C – Quanto ao prejuízo e ao nexo de causalidade
1. Argumentos das partes
a) Quanto ao dano moral
b) Quanto ao prejuízo material
c) Quanto ao nexo de causalidade
2. Apreciação do Tribunal de Primeira Instância
a) Quanto ao dano moral
b) Quanto ao prejuízo material
Quanto às despesas