PAOLO MENGOZZI
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2016. szeptember 28.(1)
C‑323/15. P. sz. ügy
Polynt SpA
kontra
Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA)
és
C‑324/15. P. sz. ügy
Hitachi Chemical Europe GmbH,
Polynt SpA
kontra
Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA)
„Fellebbezés – 1907/2006/EK rendelet (REACH-rendelet) – Az 57. cikk f) pontja – Különös aggodalomra okot adó anyagok – Az esetlegesen engedélyköteles anyagok jegyzékének megállapítása – A ciklohexán-1,2-dikarboxil-anhidridet, a cisz-ciklohexán-1,2-dikarboxil-anhidridet és a transz-ciklohexán-1,2-dikarboxil-anhidridet azonosító határozat – A hexahidrometilftálsav anhidridet, a hexahidro-4-metilftálsav anhidridet, a hexahidro-1-metilftálsav anhidridet és a hexahidro-1-metilftálsav anhidridet (MHHPA) azonosító határozat – A XIV. mellékletbe való esetleges felvétel céljából azonosított anyagok jegyzékére való felvétel – Az anyagok lényegi tulajdonságaival összefüggő veszélyek felmérése – Kockázatértékelés és kockázatkezelési intézkedés”
I – Bevezetés
1. Fellebbezésében a C‑323/15. P. sz. ügyben a Polynt SpA, a C‑324/15. P. sz. ügyben pedig a Hitachi Chemical Europe GmbH és Polynt SpA az Európai Unió Törvényszékének 2015. április 30‑i Polynt és Sitre kontra ECHA (T‑134/13, nem tették közzé, EU:T:2015:254), illetve a Hitachi Chemical Europe és társai kontra ECHA (T‑135/13, EU:T:2015:253) ítéletének (a továbbiakban együtt: megtámadott ítéletek) hatályon kívül helyezését kéri.
2. A Törvényszék ezekben az ítéletekben elutasította e társaságok kereseteit, amelyekben a 2008. december 16‑i 1272/2008/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel(2) módosított, a vegyi anyagok regisztrálásáról, értékeléséről, engedélyezéséről és korlátozásáról (REACH), az Európai Vegyianyag‑ügynökség létrehozásáról, az 1999/45/EK irányelv módosításáról, valamint a 793/93/EGK tanácsi rendelet, az 1488/94/EK bizottsági rendelet, a 76/769/EGK tanácsi irányelv, a 91/155/EGK, a 93/67/EGK, a 93/105/EK és a 2000/21/EK bizottsági irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. december 18‑i 1907/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet(3) (a továbbiakban: REACH‑rendelet) 59. cikke alapján történő felvételére vonatkozó, az Európai Vegyianyag‑ügynökség (ECHA) 2012. december 18‑i ED/169/2012 határozatának (a továbbiakban: megtámadott határozat) részleges megsemmisítését kérik.
3. Pontosabban a megtámadott határozatban, amely ellen a benyújtott kereseteket első fokon elutasították, az ECHA egyrészt a cikohexán‑1,2‑dikarboxil‑anhidridet (EK 201‑604‑9. sz.), a cisz‑ciklohexán‑1,2‑dikarboxil‑anhidridet (EK 236‑086‑3. sz.) és a transz‑ciklohexán‑1,2‑dikarboxil‑anhidridet (EK 238‑009‑9. sz.) (a továbbiakban: HHPA), másrészt a hexahidrometilftálsav anhidridet (EK 247‑094‑1. sz.), a hexahidro‑4‑metilftálsav anhidridet (EK 243‑072‑0. sz. ), a hexahidro‑1‑metilftálsav anhidridet (EK 256‑356‑4. sz. ), valamint a hexahidro‑3‑metilftálsav anhidridet (EK 260‑566‑1. sz.) (a továbbiakban: MHHPA) a REACH‑rendelet 59. cikke alapján olyan anyagokként azonosította, amelyek megfelelnek az ugyanezen rendelet 57. cikkének f) pontjában meghatározott kritériumoknak.
4. E fellebbezések először adnak lehetőséget a Bíróság számára, hogy értelmezze a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontját, amely valamely anyag, jelen esetben a légzőszervi szenzibilizálók különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosításával kapcsolatos, és amely azonosítás a REACH‑rendelet szerinti engedélyezési eljárás első szakasza. E jogviták kapcsán a Bíróságnak különösen abban a kérdésben kell döntenie, hogy a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja alkalmazásában a különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosítás céljából szükséges‑e az anyag által keltett kockázatok értékelése, amely álláspontra a fellebbezők fellebbezéseikben hivatkoznak, és amelynek első fokon történő elutasítását a Törvényszéknek felróják. Nem vitatott ugyanis, hogy a Törvényszék ítélete alapján csak az anyagok lényegi tulajdonságaival okozott veszélyek értékelése elegendő a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti azonosításhoz.
II – Jogi háttér
5. A REACH‑rendelet 55–65. cikket magában foglaló VII. címe szabályozza az engedélyezési követelményeket.
6. A REACH‑rendelet 56. cikke így rendelkezik:
„(1) A gyártó, importőr vagy továbbfelhasználó a mások általi felhasználás céljából nem hozhatja forgalomba, vagy saját maga nem használhatja fel a XIV. mellékletben felsorolt anyagokat, kivéve ha:
[…]
(5) Azon anyagok esetében, amelyek kizárólag azért engedélykötelesek, mert esetükben teljesülnek az 57. cikk a), b) vagy c) pontjának kritériumai, vagy mert azokat az 57. cikk f) pontjával összhangban kizárólag az emberi egészség veszélyeztetése alapján azonosították, e cikk (1) és (2) bekezdését nem kell alkalmazni az alábbi felhasználásokra:
[…]”
7. A REACH‑rendeletnek a „A XIV. mellékletben feltüntetendő anyagok” című 57. cikke előírja:
„Az 58. cikkben megállapított eljárással összhangban a következő anyagok tüntethetők fel a XIV. mellékletben:
a) olyan anyagok, amelyek teljesítik azon kritériumokat, amelyek alapján azokat a(z) 1272/2008/EK rendelet I. melléklete 3. részének 3.6. szakaszával összhangban a »rákkeltő« veszélyességi osztály 1A. vagy 1B. kategóriájába sorolják be;
b) olyan anyagok, amelyek teljesítik azon kritériumokat, amelyek alapján azokat a(z) 1272/2008/EK rendelet I. melléklete 3. részének 3.5. szakaszával összhangban a »csírasejt‑mutagenitás« veszélyességi osztály 1A. vagy 1B. kategóriájába sorolják be;
c) olyan anyagok, amelyek teljesítik azon kritériumokat, amelyek alapján azokat a(z) 1272/2008/EK rendelet I. melléklete 3. részének 3.7. szakaszával összhangban a »reprodukciós toxicitás« veszélyességi osztály 1A. vagy 1B. kategóriájába (a szexuális működésre és termékenységre vagy a fejlődésre gyakorolt káros hatások) sorolják be;
d) az e rendelet XIII. mellékletében meghatározott kritériumokkal összhangban a perzisztens, bioakkumulatív és mérgező anyagok;
e) az e rendelet XIII. mellékletében meghatározott kritériumokkal összhangban a nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív anyagok;
f) olyan anyagok – mint például az endokrin rendszert károsító tulajdonságokkal rendelkező anyagok, a perzisztens, bioakkumulatív és mérgező tulajdonságokkal rendelkező anyagok, vagy a nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív anyagok –, amelyek esetében nem teljesülnek a d) vagy e) pont kritériumai, és amelyek esetében tudományosan igazolható módon megállapítják, hogy valószínűleg olyan súlyos hatást gyakorolnak az emberi egészségre és a környezetre, amely az a)–e) pontban felsorolt anyagokkal azonos mértékű aggodalomra ad okot, és amelyek meghatározására az 59. cikkben meghatározott eljárással összhangban eseti alapon kerül sor.”
8. A REACH‑rendeletnek „Az anyagok felvétele a XIV. mellékletbe” című 58. cikke előírja:
„(1) Az 57. cikkben említett anyagoknak a XIV. mellékletbe való felvételéről szóló határozatokat a 133. cikk (4) bekezdésében említett eljárással összhangban kell elfogadni. A határozatnak minden anyaggal kapcsolatban meg kell határoznia az alábbiakat:
a) az anyag azonosítója a VI. melléklet 2. szakaszában meghatározottaknak megfelelően;
b) az 57. cikkben említett anyag lényegi tulajdonsága (tulajdonságai);
c) átmeneti intézkedések:
[…]
d) adott esetben a felülvizsgálati időszakok egyes felhasználások vonatkozásában;
e) azok az esetleges felhasználások vagy felhasználási kategóriák, amelyek mentesülnek az engedélyezési követelmény alól, és az ilyen mentességek esetleges feltételei.
[…]”
9. A REACH‑rendelet „Az 57. cikkben említett anyagok azonosítása” címet viselő 59. cikke szerint:
„(1) Az e cikk (2)–(10) bekezdésében meghatározott eljárást az 57. cikkben említett kritériumokat teljesítő anyagok azonosítása és a XIV. mellékletbe felvenni javasolt anyagok jelöltlistájának megállapítása céljából kell alkalmazni. Az Ügynökség ebben a jegyzékben feltünteti a 83. cikk (3) bekezdésének e) pontja szerint összeállított munkaprogramjában szereplő anyagokat.
(2) A Bizottság felkérheti az Ügynökséget, hogy a XV. melléklet vonatkozó szakaszaival összhangban készítsen dokumentációt azon anyagok vonatkozásában, amelyek a véleménye szerint teljesítik az 57. cikkben meghatározott kritériumokat […].
(3) A XV. melléklettel összhangban azon anyagok vonatkozásában, amelyek a véleménye szerint teljesítik az 57. cikkben meghatározott kritériumokat, bármely tagállam készíthet dokumentációt, amelyet továbbít az Ügynökségnek. […]
[…]”
10. A REACH rendelet „Az engedélyek megadása” című 60. cikke szerint:
„(1) A Bizottság – e címmel összhangban – felel az engedélyezési kérelmekről szóló határozatok meghozataláért.
(2) A (3) bekezdés sérelme nélkül engedélyt kell kiadni, ha az anyag felhasználása során a XIV. mellékletben meghatározott lényegi tulajdonságokból eredő, az emberi egészséget és környezetet érintő kockázatokat az I. melléklet 6.4. szakaszával összhangban hatékonyan ellenőrzik, amit a kérelmező kémiai biztonsági jelentése dokumentál, figyelembe véve a 64. cikk (4) bekezdése a) pontjában említett kockázatértékelési bizottság véleményét. Az engedély kiadásakor és az engedélyben megállapított feltételek tekintetében a Bizottság a határozathozatal időpontjában ismert valamennyi bevezetést, kibocsátást és veszteséget, beleértve a diffúz vagy elterjedt felhasználásokból adódó kockázatokat, figyelembe vesz.
[…]
(3) A (2) bekezdés nem alkalmazandó a következőkre:
a) olyan anyagok, amelyek megfelelnek az 57. cikk a), b), c) vagy f) pontjaiban foglalt kritériumoknak, és melyekre vonatkozóan az I. melléklet 6.4. szakasza szerinti küszöbérték nem meghatározható;
b) olyan anyagok, amelyek megfelelnek az 57. cikk d) vagy e) pontjaiban foglalt kritériumoknak;
c) olyan anyagok, amelyek az 57. cikk f) pontja szerint perzisztens, bioakkumulatív és mérgező, vagy nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív tulajdonságokkal rendelkeznek.
(4) Amennyiben a (2) bekezdés szerint nem adható ki engedély, vagy a (3) bekezdésben foglalt anyagok esetében, az engedély csak akkor adható ki, amennyiben igazolják, hogy az anyag felhasználásából származó társadalmi‑gazdasági előnyök jelentősebbek, mint annak az emberi egészséget vagy a környezetet érintő kockázatai, és amennyiben nem állnak rendelkezésre megfelelő alternatív anyagok és technológiák.[…]
[…]”.
11. A REACH rendelet „Engedélyezési kérelmek” című 62. cikke szerint:
„(1) Az engedélyezési kérelmeket az Ügynökséghez kell benyújtani.
[…]
(4) Az engedélyezési kérelem a következő információkat tartalmazza:
[…]
d) amennyiben a regisztrálási dokumentáció részeként még nem nyújtották be, az I. melléklet szerinti kémiai biztonsági jelentés, amely ismerteti az anyag felhasználása során a XIV. mellékletben meghatározott lényegi tulajdonságokból eredő, az emberi egészséget és a környezetet érintő kockázatokat;
[…]”.
III – A jogviták előzményei
12. A megtámadott ítéletek 1–3. pontjából kitűnik, hogy a HHPA és az MHHPA gyűrűs savanhidridek. Ezeket az anyagokat közvetítőanyagként vagy monomerként, illetve termékek előállítása céljából és polimergyanták(4) gyártása során használják.
13. Ezeket az anyagokat többek között az 1. kategóriájú légzőszervi szenzibilizáló anyagok közé sorolták be, amelyek belégzésük által allergiás, illetve asztmás tüneteket vagy légzési nehézségeket idézhetnek elő. A HHPA és az MHHPA az 1272/2008 rendelet VI. mellékletének 3. részében található 3.1 táblázatba került besorolásra.
14. 2012. augusztus 6‑án a Holland Királyság egy dokumentációt küldött az ECHA‑nak, amelyben javasolta a HHPA és az MHHPA különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosítását, valamint a REACH rendelet 57. cikke rendelkezéseinek megfelelően e rendelet XIV. mellékletébe történő felvételét. A megtámadott ítéletek 4. pontjából kitűnik, hogy a Holland Királyság javasolta a HHPA és az MHHPA olyan anyagként történő azonosítását, amelyek tekintetében tudományosan igazolható módon megállapították, hogy valószínűleg olyan súlyos hatást gyakorolnak az emberi egészségre vagy a környezetre, amely a REACH‑rendelet 57. cikke a)–e) pontjában felsorolt egyéb anyagok használatával azonos mértékű aggodalomra ad okot ugyanezen rendelet 57. cikke f) pontjának megfelelően.
15. A fellebbezők HHPA és MHHPA azonosításával kapcsolatos dokumentációkra vonatkozó észrevételeit követően az ECHA visszaküldte e dokumentációkat a REACH rendelet 76. cikke (1) bekezdésének e) pontja szerinti tagállami bizottságának, amely 2012. december 13‑án egyhangúlag úgy döntött, hogy a HHPA‑t és az MHHPA‑t a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjában felsorolt kritériumoknak megfelelő, különös aggodalomra okot adó anyagként kell azonosítani. Ugyanezen a napon az ECHA tagállami bizottsága elfogadta a támogató dokumentumokat (a továbbiakban: támogató dokumentumok), amely a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja alapján a HHPA‑t és MHHPA‑t a légzőszervi szenzibilizáló tulajdonságuk miatt különös aggodalomra okot adó anyagként azonosította.
16. A REACH‑rendelet 59. cikke szerinti eljárás eredményeképpen az ECHA elfogadta a megtámadott határozatot, ezzel a HHPA‑t és MHHPA‑t az e rendelet 57. cikkének f) pontjában felsorolt kritériumoknak megfelelő anyagként azonosította. Az ECHA különösen úgy vélte, hogy ezek az anyagok a REACH‑rendelet 57. cikkének a)–c) pontjában felsorolt rákkeltő, mutagén és reprodukciós toxicitással bíró anyagokkal azonos mértékű aggodalomra adnak okot.
IV – A Törvényszék előtti eljárás és a megtámadott ítéletek
17. A fellebbezők 2013. február 28‑án benyújtották a vitatott határozat részleges megsemmisítésére irányuló kereseteket.
18. A Törvényszék engedélyezte, hogy a Bizottság és a Holland Királyság a T‑134/13 és T‑135/13 ügyekben az ECHA indítványainak támogatása végett beavatkozzon. Szintén engedélyezte, hogy a REACh ChemAdvice és a New Japan Chemical a felperesek támogatása végett beavatkozhasson. A Törvényszék 2014. október 15‑én hozott végzésében a két ügyet a szóbeli szakasz lefolytatása céljából egyesítette.
19. A Törvényszék a megtámadott ítéletekben a felperesek kereseteit teljes egészében elutasította és a költségeik viselésére kötelezte őket.
V – A Bíróság előtti eljárás és a felek indítványai
20. A Bíróság Hivatalához 2015. június 30‑án benyújtott beadványaikkal a fellebbezők benyújtották a jelen fellebbezéseket.
21. A fellebbezők mindegyike a rá vonatkozó megtámadott ítélet hatályon kívül helyezését, valamint a vitatott határozat őt érintő részének megsemmisítését kéri a Bíróságtól, illetve másodlagosan az ügyek visszautalását a Törvényszék elé és az ECHA kötelezését a költségek viselésére.
22. Az ECHA és a Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a fellebbezéseket, és a fellebbezőket kötelezze a költségek viselésére.
23. A New Japan Chemical és a REACh ChemAdvice írásbeli észrevételeket nyújtottak be a fellebbezők kérelmeinek támogatása végett. A Holland Királyság írásbeli észrevételeket nyújtott be az ECHA kérelmeinek támogatása végett.
24. A Bíróság számos, írásban megválaszolandó kérdést intézett a felekhez. A fellebbezők, az ECHA, valamint a Bizottság a megadott határidőn belül válaszoltak.
25. A Bíróság a fellebbezők, az ECHA, a Bizottság, valamint a Bíróság előtt a fellebbezők kérelmeinek támogatása érdekében beavatkozó Sitre Srl(5) szóbeli előadásait, valamint a Bíróság által feltett kérdésekre adott válaszait a két ügy közös, 2016. június 15‑i tárgyalásán hallgatta meg.
VI – Elemzés
26. Fellebbezésük alátámasztása érdekében a fellebbezők négy jogalapra hivatkoznak. Az első jogalap az indokolás ellentmondásosságán és téves jogalkalmazáson alapul, amely a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának téves értelmezését és alkalmazását eredményezte. A második jogalap az inkoherens indokoláson és a jogalkalmazást érintő tévedéseken alapul, amelyek a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának téves értelmezéséhez és alkalmazásához vezettek. A harmadik jogalap az indokolási kötelezettség megsértésén alapul, mivel a Törvényszék tévesen hivatkozott a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdésére. Végül a negyedik jogalap a fogyasztók vagy az alkalmazottak anyagnak való kitettségének hiányára vonatkozó érvelés értékelése során elkövetett téves jogalkalmazáson alapul, és ez a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának téves alkalmazásához vezetett.
A – Az első jogalapról, amely az indokolás ellentmondásosságán és téves jogalkalmazáson alapul, amely a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának téves értelmezését és alkalmazását eredményezte
27. E jogalap két részre oszlik. A fellebbezők egyrészt azt állítják, hogy a Törvényszék a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának értelmezése során tévesen alkalmazta a jogot, mivel úgy vélte, hogy ez a rendelkezés nem írja elő a kockázatértékelést a különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosításhoz. Másrészt a fellebbezők állítása szerint a megtámadott ítéletek 71. és 73. pontjában foglalt indokolás ellentmondásos.
1. Az első jogalap első részéről, amely a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának értelmezését érintő téves jogalkalmazáson alapul
a) A felek érveinek összefoglalása
28. Az első jogalap ezen része a megtámadott ítéletek 71., 81. és 94. pontját kifogásolja, amennyiben a Törvényszék kizárta, hogy a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának alkalmazása során szükséges lehet a kockázatok értékelése a szóban forgó anyagok azonosítása érdekében.
29. A fellebbezők vitatják a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának ily módon való értelmezését.
30. Azt állítják, hogy az uniós jogalkotó megkülönböztetést kívánt tenni egyrészt a REACH‑rendelet 57. cikkének a)–e) pontjában fogalt, és az e rendelet 57. cikkének f) pontja alá tartozó anyagok között. Azok az anyagok, amelyek nem tartoznak az e rendelet 57. cikkének a)–e) pontjában meghatározott esetekhez, csak eseti kiegészítő vizsgálat alapján tekinthetők különös aggodalomra okot adónak. Ez a vizsgálat csak kockázatértékelés lehet, amelynek figyelembe kell vennie a kockázatkezelési intézkedéseket, mivel a légzőszervi szenzibilizálók nem tartoznak a REACH‑rendelet 57. cikkének a)–c) pontjában meghatározott rákkeltő, mutagén, vagy reprodukciós toxicitással bíró anyagok kategóriájába.
31. A fellebbezők a Bíróság által feltett írásbeli kérdésekre adott válaszukban úgy érvelnek, hogy a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának ilyen értelmezését erősíti meg az „utilisation” [magyarul: használat] kifejezés használata az említett rendelet e rendelkezésének francia változatában.
32. A tárgyaláson a fellebbezők pontosították, hogy a kockázatértékelés, amelyre fellebbezésükben hivatkoztak, a REACH‑rendelet I. melléklete értelmében vett kockázatértékelésnek felel meg.
33. Az ECHA azt állítja, hogy a fellebbezők nem értették a megtámadott ítéletek szövegét. Ezen ügynökség úgy érvel, hogy a Törvényszék a veszélyek és kockázatok megkülönböztetésével helyesen alkalmazta az Etimine‑ügy szerinti ítélkezési gyakorlatot (2011. július 21‑i Etimine‑ítélet, C‑15/10, EU:C:2011:504). A Törvényszék ugyanis helyesen döntött úgy, hogy az 57. cikk a)–e) pontjában meghatározott anyagokhoz hasonlóan a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja sem követeli meg a kockázatértékelés lefolytatását. Valamely anyag különös aggodalomra okot adó jellegének azonosítása csak az ezen anyag lényegi tulajdonságaival kapcsolatos veszélyek értékelésének eredményeként lehetséges. Az ECHA ezenkívül emlékeztet, hogy ha nincsen kitettségi küszöb, mint jelen esetben a légzőszervi szenzibilizálóknál, amelyeknél ez a helyzet, a kockázatok rendes értékelése nem lehetséges.
34. A tárgyaláson az ECHA pontosította, hogy két teljesen különböző eljárás egyfelől az anyagok lényegi tulajdonságai által okozott veszélyek értékelését lehetővé tévő humán expozíciós adatok figyelembevétele, másfelől pedig az expozíció, valamint a kockázatok értékelése.
35. A Bizottság szintén úgy véli, helyesen állapította meg a Törvényszék, hogy a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja nem ír elő kockázatértékelést azon anyagok azonosítása céljából, amelyek nem tartoznak e cikk egyéb pontjai alá. Ez következik az említett rendelet szövegezéséből és rendszeréből.
b) Értékelés
36. A Törvényszék a megtámadott ítéletek 69. pontjában rámutatott, hogy a Bíróság a 2011. július 21‑i Etimine‑ítéletben (C‑15/10, EU:C:2011:504, 74. és 75. pont) már megállapította, hogy különbséget kell tenni a veszélyek és kockázatok között. A veszélyek értékelése jelenti a kockázatok értékelésére vonatkozó eljárás első szakaszát, amely konkrétabb fogalom. Így az anyagok lényegi tulajdonságaival összefüggő veszélyek értékelése nem korlátozható valamilyen különleges használatra tekintettel, mint a kockázatok értékelése esetében, és megfelelően elvégezhető az anyag használatának helyétől, az anyaggal való érintkezés módjától, valamint az anyagnak való kitettség esetleges szintjétől függetlenül.
37. Bár a fellebbezők által előadott első jogalap címe említi a megtámadott ítéletek 69. pontját, utóbbiak nem vitatják a Törvényszék e pontokban végzett értékelését, sem azt a megkülönböztetést, amelyet a veszélyek értékelése és a kockázatok értékelése között tett, azt tehát el kell fogadni.
38. E célból, valamint a veszélyek és a kockázatok értékelése közötti különbségnek különösen a jelen ügyekben való jobb megértése érdekében hozzátenném, hogy az emberi egészségre ártalmas veszélyek értékelésének célja, hogy megállapítsa az ember anyagnak való kitettségének azt a legmagasabb szintjét, amely még nem jár káros hatással. Ezt a kitettségi szintet „hatásmentes szintnek” (Derived No‑Effect Level, a továbbiakban DNEL) nevezik, és a rendelkezésre álló humán és nem humán adatok(6) értékelésén alapul.
39. A kitettség értékelésének célja, hogy meghatározza az ember ezen anyagnak való kitettségének ismert vagy észszerűen előre látható szintjeit.(7) Ez az értékelés figyelembe veszi a működtetés feltételeit és a kockázatkezelési intézkedéseket. A kockázatok jellemzése egy összehasonlításból áll, egyrészt az ember ezen anyagnak való kitettségének ismert vagy észszerűen előrelátható szintjei, másrészt az irányadó DNEL‑ek között. A kockázat megfelelően ellenőrizhetőként vehető figyelembe, ha az ember ezen anyagnak való kitettségének ismert, vagy észszerűen előrelátható szintjei nem haladják meg a DNEL‑t.(8)
40. Ezen első pontosításokat követően a megtámadott ítéletek 70. pontjából – amelyek szintén nem képezik a fellebbezők kifogásának tárgyát – kitűnik, hogy a veszélyes anyagok osztályozása és csomagolása uniós szinten, ahogyan azóta az 1272/2008 rendeletből is látszik, az anyagok lényegi tulajdonságaival kapcsolatos veszélyek értékelésén alapul.
41. A Törvényszék ebből a megtámadott ítéletek 71. pontjában arra a következtetésre jut, hogy „[m]ivel az 1. kategóriájú rákkeltő, mutagén és reprodukciót károsító anyagok közé sorolás elegendő ahhoz, hogy valamely anyagot különös aggodalmat keltő anyagként azonosítsanak a [REACH‑]rendelet 57. cikke a)–c) pontjának értelmében, nem lehet azt a következtetést levonni, hogy valamely anyagnak az említett rendelet 57. cikke f) pontjának megfelelő azonosítása érdekében az ECHA‑nak valamely kockázatértékelést kell figyelembe vennie”.
42. A megtámadott ítéletek 81. pontjában a Törvényszék ugyanígy elutasította a fellebbezők azon érvelését is, hogy nem veszik figyelembe az alkalmazottak védelmével kapcsolatos kockázatkezelési intézkedéseket, ellenőrzéseket és feltételeket, amelynek indoka, hogy „elegendő annak megállapítása, hogy egyfelől a HHPA és az MHHPA lényegi tulajdonságaiból eredő veszélyek nem változtak, másfelől pedig az a tény, hogy valamely anyagnak a használatához kötődő káros hatásai hatékonyan ellenőrizhetők, nem akadályozza meg, hogy ezt az anyagot különös aggodalomra okot adó anyagként azonosítsák”.
43. A Törvényszék tehát úgy vélte, hogy a HHPA és az MHHPA lényegi tulajdonságaival keltett veszélyek elegendőek annak igazolásához, hogy különös aggodalomra okot adó anyagként azonosítsák őket.
44. Ezt az értékelést megerősítették a megtámadott ítéletek, nevezetesen a T‑134/13 ügyben az ítélet 95. pontja, a T‑135/13 ügyben pedig az ítélet 94. pontja.
45. A Törvényszék tehát megállapította, hogy az anyagok REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti azonosításához egyáltalán nem szükséges a kockázatok értékelése, csupán ezen anyagok lényegi tulajdonságaival összefüggő veszélyek értékelése követelmény.
46. A fellebbezők vitatják a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának ilyen értelmezését, és azt állítják, hogy e rendelkezés megköveteli a kockázatértékelés figyelembevételét.
47. A megtámadott ítéletek némileg szűkszavú indokolása ellenére nem osztom ezt az álláspontot.
48. Mindenekelőtt emlékeztetni kell, hogy a REACH‑rendelet a vegyi anyagok ellenőrzésének – regisztrálásukat, értékelésüket, valamint engedélyezésüket és alkalmazásuk esetleges korlátozásait is magában foglaló – integrált rendszerét hozza létre.(9)
49. A REACH‑rendelet kiemelt figyelmet fordít a különös aggodalomra okot adónak tekintett anyagokra, amint ez többek között e rendelet (63), (69) és (70) preambulumbekezdéseiből(10) is kitűnik, amelyekre a REACH‑rendelet 55–66. cikkét magában foglaló, az említett rendelet VII. címe szerinti engedélyezési eljárás alkalmazandó.
50. Az engedélyezési eljárás az engedély megadásától teszi függővé a REACH‑rendelet XIV. mellékletében foglalt anyagok felhasználását és forgalomba hozatalát. Ez az eljárás három szakaszból áll.
51. Röviden, az első szakasz a REACH‑rendelet 57. cikke szerinti különös aggodalomra okot adó anyagok azonosításából, és azoknak az e rendelet „Engedélyköteles anyagok jegyzéke” című XIV. mellékletébe történő felvételre javasolt anyagok jelöltlistájára történő felvételéből áll. Később természetesen ki fogok térni erre az első szakaszra, amely a jelen fellebbezések középpontjában áll. Az eljárás második szakasza bizonyos felvételre javasolt anyagoknak az említett XIV. mellékletbe a REACH‑rendelet 58. cikkének megfelelően történő felvételét foglalja magában. Az engedélyezési eljárás harmadik szakasza a REACH‑rendelet XIV. mellékletében foglalt anyagokkal kapcsolatos engedély megadására vonatkozik. Engedély hiányában főszabály szerint az anyag nem használható fel és nem forgalmazható.
52. A REACH‑rendelet 57. cikke, amely – ahogyan korábban utaltam rá, az engedélyezési eljárás első szakaszában játszik szerepet – rendelkezik az említett rendelet XIV. mellékletébe felvehető, különös aggodalomra okot adó anyagok azonosításának feltételeiről. E cikk a)–c) pontja meghatározza azokat az anyagokat, amelyek megfelelnek azoknak a feltételeknek, amelyek alapján, az 1272/2008 rendelet I. mellékletének megfelelően, 1A vagy 1B rákkeltő, mutagén vagy reprodukciós toxicitással bíró anyagként (a továbbiakban: CMR anyagok) osztályozhatók, a d) és e) pontban pedig azokat az anyagokat, amelyek a REACH‑rendelet XIII. melléklete(11) szerinti feltételek alapján perzisztens, bioakkumulatív és toxikus (PBT), illetve nagyon perzisztens és nagyon bioakkumulatív anyagok (vPvB) (a továbbiakban: PBT és vPvB anyagok).
53. A REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja meghatározza „az olyan anyagokat – mint például az endokrin rendszert károsító tulajdonságokkal rendelkezők vagy a [PBT és vPvB] tulajdonságokkal rendelkezők –, amelyek esetében nem teljesülnek a d) vagy e) pont kritériumai, és amelyek esetében tudományosan igazolható módon megállapítják, hogy valószínűleg olyan súlyos hatást gyakorolnak az emberi egészségre és a környezetre, amely az a)–e) pontban felsorolt anyagok felhasználásával azonos mértékű aggodalomra ad okot, és amelyek meghatározására a [REACH‑rendelet] 59. cikk[é]ben meghatározott eljárással összhangban eseti alapon kerül sor”.
54. Nem vitatott, hogy az 1272/2008 rendelet I. mellékletének 3.4. szakasza alapján a HHPA és az MHHPA légzőszervi szenzibilizáló besorolás alá tartozik.
55. Egyébként – amint a Bíróság előtti tárgyaláson alaposabban is tisztázták –, a fellebbezők fellebbezéseikben nem vitatják a Törvényszéknek a megtámadott ítéletek 45–48. pontjában szereplő mérlegelését, amely szerint a légzőszervi szenzibilizálók a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának hatálya alá tartoznak, az anyagok ott szereplő felsorolása ugyanis nem teljes körű.
56. Az sem vitatott, hogy a CMR, PBT és vPvB anyagok csupán az 1272/2008 rendelet szerinti besorolásuk alapján tartoznak a különös aggodalomra okot adó anyagok kategóriájába, amely rendelet szerinti besorolás viszont kizárólag a lényegi tulajdonságaikkal összefüggő veszélyek értékelésén alapul.
57. A fellebbezők szerint, és szemben azzal, ahogyan a Törvényszék a megtámadott ítéletek 71. pontjában döntött, teljesen más vonatkozik a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontjában meghatározott anyagokra. Azon álláspontjuk alátámasztására, amely szerint a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja a különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosítás szakaszában nem csupán a veszélyek értékelését írja elő, hanem a kockázatok értékelését is megköveteli, a fellebbezők abból indulnak ki, hogy azok az anyagok, amelyek nem tartoznak a REACH‑rendelet 57. cikke a)–e) pontjának hatálya alá, csak egy kiegészítő vizsgálat után azonosíthatók különös aggodalomra okot adókként, amely álláspontjuk szerint csupán kockázatértékelés lehet. A fellebbezők szerint a kockázatok effajta értékelése olyan kitettségértékelést jelent, amely figyelembe veszi a REACH‑rendelet I. mellékletének 5. és 6. szakaszában foglaltak szerinti kockázatkezelési intézkedéseket. A fellebbezők a Bíróság írásbeli kérdéseire adott válaszaikban, valamint a tárgyaláson is rámutattak arra, hogy az „utilisation” kifejezés használata a REACH‑rendelet francia változatában éppen hogy megerősíti az elméletüket, amely szerint a kockázatok értékelése szükséges az e rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti azonosítási szakaszban.
58. Mindjárt az elején el kell utasítani a fellebbezőknek a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának francia változatában szereplő „utilisation” kifejezésre vonatkozó érvelését. Ugyanis, ahogyan azt a Bizottság hangsúlyozta, e cikk semmilyen egyéb nyelvi változata nem tartalmazza ezt a kifejezést, és csak „egy szerencsétlen hibáról” van szó a francia változatban. Mindenesetre az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós jog egységes értelmezésének szükségessége kizárja, hogy kétség esetén egy rendelkezés szövegét elszigetelten vegyék figyelembe, ezzel szemben megköveteli az egyéb hivatalos nyelvi változatok fényében történő értelmezést és alkalmazást.(12)
59. Márpedig e változatokból világosan kitűnik,(13) hogy a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontjában meghatározott „azonos mértékű aggodalom szintje” magukra az e cikk a) ‑e) pontjaiban felsorolt anyagokra vonatkozik, és nem a felhasználásukra.
60. Mindezek alapján igaz, hogy a CMR anyagok különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosítása kizárólag az 1272/2008 rendeletből következő veszélyosztályozáson, a PBT és vPvB anyagok ilyen azonosítása pedig egyedül a REACH‑rendelet XIII. mellékletében foglalt feltételeken alapul.
61. Az is igaz, hogy nem feltétele az 1272/2008 rendelet szerinti különös veszélyességi osztályba tartozás annak, hogy az adott anyagok a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának(14) hatálya alá tartozzanak. Ugyanis, még ha a jelen ügyben a HHPA és MHHPA az 1272/2008 rendelet I. melléklete szerinti légzőszervi szenzibilizálókkal kapcsolatos veszély osztályba sorolható is, az endokrinkárosítók jelenleg egyik veszélyességi osztályba sem tartoznak, habár különös aggodalomra okot adó anyagokként azonosítható anyagként szerepelnek a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának felsorolásában.
62. E besorolás érdekében a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja két feltételt ír elő, nevezetesen egyrészt azt, hogy „tudományosan igazolható módon megállapították, hogy az anyagok valószínűleg súlyos hatást gyakorolnak az emberi egészségre és a környezetre”, másrészt hogy ezek a hatások az ugyanezen cikk a)–e) pontjában felsorolt anyagokkal „azonos mértékű aggodalomra” adnak okot.
63. Amint azt az ECHA és a Bizottság is elismerte, amennyiben, ahogyan a jelen ügyben, az anyagok az 1272/2008 rendelet I. melléklete szerinti veszélyességi osztályba tartoznak, ez a besorolás az első dolog, amelyet figyelembe vesznek az előző ponban ismertetett első feltételnek való megfeleltetés során. Ez azonban nem elegendő ahhoz, hogy a szóban forgó anyagokat a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja értelmében vett különös aggodalomra okot adónak tekintsék.
64. Ez viszont nem jelenti azt, hogy annak tudományos kimutatása, hogy a szóban forgó anyagok súlyos hatást gyakorolhatnak az emberi egészségre és a környezetre, megköveteli, hogy kockázatértékelésre kerüljön sor az említett anyagok esetében. Természetesen, ahogyan az a REACH‑rendelet I. mellékletének 1–4. szakaszában pontosításra kerül, az ember anyagoknak való kitettségével kapcsolatos nyilvántartott adatok az ezen anyagok tulajdonságaival összefüggő veszélyek mérlegelése céljából figyelembe vehetők. Ezt sem az ECHA, sem a Bizottság nem vitatja. A Törvényszék sem állította az ellenkezőjét. Az iparban használt légzőszervi szenzibilizálók esetében ugyanis ezek az adatok és elemzésük lehetővé teszik ezen anyagok lényegi veszélyességi szintjének jobb azonosítását és annak eseti alapon történő ellenőrzését, hogy ezek az anyagok súlyos hatást gyakorolnak‑e az emberi egészségre.
65. Ez a vizsgálat azonban nem azonos sem az expozíció, sem a kockázatok értékelésével, és ebből következően nem következik belőle a kockázatkezelési intézkedések figyelembevétele, ahogyan azt a Törvényszék a megtámadott ítéletekben helyesen állapította meg.
66. Más szóval a szóban forgó anyagok által keltett „súlyos hatásokra” utalás semmi esetre sem jelenti azt, hogy kockázatértékelést kellene végezni. A „súlyos hatások” az anyagok tulajdonságaival kapcsolatos veszélyesség szintjére vagy fokára utal. A REACH‑rendelet I. mellékletének 1. szakasza szerint az emberi egészséget károsító veszélyek értékelése során nemcsak a vizsgált anyag toxicitási profilját (azaz a felszívódást, metabolizmust, eloszlást és kiválasztást) kell figyelembe kell venni, hanem a felsorolt „hatáscsoportokat”, köztük a szenzibilizációt is, anélkül, hogy a vizsgált anyag felhasználási feltételeinek figyelembevétele szükséges lenne. A REACH‑rendelet (115) preambulumbekezdése szintén megerősíti, hogy a „hatások” fogalom anélkül utal az anyagok tulajdonságaira, hogy e hatások meghatározása magában foglalná a kockázatok értékelését.(15)
67. Ugyanakkor a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerint a szóban forgó anyagok által keltett súlyos hatásokkal kapcsolatos feltétel nem elegendő a szóban forgó anyagok különös aggodalomra okot adóként történő azonosításához. Azt is tudományosan igazolni kell, hogy ezek a súlyos hatások a REACH‑rendelet 57. cikkének a)–e) pontjában felsorolt anyagokkal azonos mértékű aggodalomra adnak okot.
68. Márpedig a REACH‑rendelet 57. cikkének a)–e) pontjában felsorolt anyagok által keltett „azonos mértékű aggodalomra”, vagyis a kizárólag az ezen anyagok lényegi tulajdonságaival összefüggő veszélyeken alapuló aggodalom szintjére utalással a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja az anyagok tulajdonságaival összefüggő veszélyességi szintek összehasonlítását írja elő, és nem a kockázati szintekét. Így tehát – ahogy az kitűnik a 2012. december 13‑án elfogadott támogató dokumentumokból –, az ECHA számos olyan feltételt dolgozott ki, amelyek a vizsgált anyagok veszélyessége alapján lehetővé teszik annak meghatározását, hogy ezen anyagok a CMR anyagokkal „azonos mértékű aggodalomra okot adóként” tekinthetők‑e.(16) E feltételek és értékelésük nem tárgya a jelen fellebbezéseknek.
69. A REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának itt támogatott szó szerinti értelmezését e rendelet számos egyéb rendelkezése megerősíti.
70. Így a REACH‑rendelet 58. cikke (1) bekezdésének b) pontja szerint az anyagoknek e rendelet XIV. mellékletébe való felvételéről szóló határozatnak tartalmaznia kell többek között „az 57. cikkben említett anyag lényegi tulajdonság[át] (tulajdonságai[t])”, anélkül hogy ez a rendelkezés különbséget tenne az említett rendelet 57. cikkének a)–f) pontja között. Az említett XIV. melléklet első oszlopa megerősíti, hogy a kért információk csak „az 57. cikkben említett anyag lényegi tulajdonságára, tulajdonságaira” utalnak, beleértve tehát e cikk f) pontja alá tartozó anyagokat.
71. Ezen túlmenően a REACH‑rendelet XV. melléklete többek között az e rendelet 59. cikkének megfelelően az azonos mértékű aggodalom fokát keltő anyag azonosításával kapcsolatos dokumentáció tekintetében pontosítja, hogy „[a]z I. melléklet 1. szakaszának vonatkozó részeivel összhangban […] veszélyértékelést és az [ezen anyaggal kapcsolatban elérhető információk] 57. cikk f) pontjával való összehasonlítás[á]t kell elvégezni”.(17)
72. Ráadásul a REACH‑rendelet 56. cikkének (5) bekezdése, a 60. cikkének (2) bekezdése és 62. cikkének d) pontja az e rendelet 57. cikkének f) pontjában meghatározott anyagok azonosítására csakis az ezen anyagok által jelentett „veszélyek” vagy az anyagok „lényegi tulajdonságai” szempontjából hivatkozik, és egyszer sem említik a kockázatok értékelését, így a kockázatkezelési intézkedések figyelembevételét sem.(18)
73. Azon értelmezést, amely szerint a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja kizárólag az anyagok veszélyességének vizsgálatát követeli meg, szintén alátámasztja az e rendelet VII. címében előírt engedélyezési rendszer általános felépítése.
74. Az engedélyezési rendszer ugyanis, amint arra a jelen indítvány 51. pontja emlékeztet, három szakaszból, azaz a különös aggodalomra okot adó anyagok azonosításából és ezen anyagoknak az engedélyköteles anyagok jelöltlistájára felvenni javasolt anyagok jegyzékébe történő felvételéből (REACH‑rendelet 57. és 59. cikke), az engedélyköteles anyagok jegyzékére történő felvételből (REACH‑rendelet 58. cikke) és a kérelmezett engedélyek megadásából (REACH‑rendelet 60–64. cikke) áll.
75. Márpedig e rendszerből kitűnik, hogy a kockázatok értékelését csak az engedélyek megadásának szakaszában követelik meg.
76. A REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdése szerint ugyanis engedélyt kell kiadni, ha a valamely anyag felhasználása során előálló, az említett rendelet XIV. mellékletében meghatározott lényegi tulajdonságokból eredő, az emberi egészséget és a környezetet érintő kockázatot a REACH‑rendelet I. mellékletének 6. szakaszában foglalt kockázatértékelés eredményével összhangban hatékonyan ellenőrzik.
77. Egyébként, amennyiben a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdése alapján az engedély nem adható ki, vagy azoknál az anyagoknál, amelyeknél nem lehetséges az ember anyagnak való kitettsége maximális szintjének (DNEL) meghatározása, mint a HHPA és MHHPA esetében, e rendelet 60. cikkének (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az engedély csak akkor adható ki, amennyiben igazolják, hogy a társadalmi‑gazdasági előnyök jelentősebbek, mint az anyag felhasználásából származó, az emberi egészséget vagy a környezetet érintő kockázatok, és az anyag nem helyettesíthető. E döntésnek többek között figyelembe kell vennie az anyag felhasználásából származó kockázat, beleértve a javasolt kockázatkezelési intézkedések megfelelőségét és eredményességét.
78. Végül, ha elfogadnánk a fellebbezők által képviselt értelmezést, miszerint valamely anyag azonosítási szakaszában szükséges figyelembe venni a kockázatértékelést, amely magában foglalja a kockázatkezelési intézkedéseket is, az ahhoz vezetne, hogy nagyszámú potenciálisan rendkívül veszélyes anyagot vonnának ki a REACH‑rendelet szerinti engedélyezési eljárás valamennyi szakaszában. Különösen az olyan anyagok azonosítási szakaszában, amelyekre az engedély csak akkor adható ki, amennyiben igazolják, hogy nem állnak rendelkezésre megfelelő alternatív anyagok,(19) ahogyan a jelen esetben, a kockázatkezelési intézkedések figyelembevétele lehetővé tenné, hogy az ágazat mentesüljön az ilyen alternatív anyagok keresésének kényszere alól. Márpedig ez a következmény ellentétes lenne a REACH‑rendelet egyik fontos célkitűzésével, azaz annak ösztönzésével és egyes esetekben biztosításával, hogy a különös aggodalomra okot adó anyagokat a jövőben kevésbé veszélyes anyagokkal helyettesítsék, amennyiben a helyettesítés megfelelő és megvalósítható módon megoldható.(20)
79. E megfontolásokra tekintettel úgy vélem, hogy a Törvényszék nem alkalmazta tévesen a jogot, amikor úgy határozott, hogy a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja a különös aggodalomra okot adó anyagok azonosítása során nem követeli meg a kockázatértékelést figyelembe vételét.
2. Az első jogalap második részéről, amely a megtámadott ítéletek 71. és 73. pontjában szereplő indokolás közötti ellentmondáson alapul
a) A felek érveinek összefoglalása
80. A fellebbezők azt állítják, hogy a megtámadott ítéletek 71. és 73. pontjában foglalt indokolások ellentmondanak egymásnak. Ugyanis, míg a megtámadott ítéletek 71. pontjában a Törvényszék azt állította, hogy egy anyagnak a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti különös aggodalomra okot adóként történő azonosítása érdekében nem kell kockázatértékelés tárgyát képeznie, addig ugyanezen ítéletek 73. pontjában ennek ellenkezőjét mondta ki.
81. Az ECHA és a Bizottság az első jogalap e részének elutasítását javasolja. Úgy gondolják, hogy a fellebbezők tévesen értelmezik a megtámadott ítéletek 73. pontját. E felek konkrétan arra hivatkoznak, hogy az ECHA útmutatója nem a kockázatok elemzését követeli meg, hanem annak megállapítását, hogy a szokásos kockázatértékelés lehetővé teszi‑e a kockázattal szembeni megfelelő fellépést. Márpedig nem kerülhet sor szokásos kockázatértékelésre azon anyagok esetében, amelyeknél a jelen esethez hasonlóan nem lehetséges a DNEL, vagyis azon maximális expozíciós szint meghatározása, amelynek még nincsenek súlyos hatásai az emberre nézve.
b) Elemzés
82. Először is, álláspontom szerint az első jogalap második részét, mint hatástalant, el kell utasítani. Mivel ugyanis, ahogyan a fenti elemzésben szerepel, a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának Törvényszék általi, a megtámadott ítéletek 71. pontjában foglalt értelmezése véleményem szerint megalapozott, így az, ha a Törvényszék az említett ítéletek 73. pontjában ennek ellenkezőjét állította volna, utóbbiak rendelkező részére semmilyen következménnyel nem jár, tehát nem vonja maga után a hatályon kívül helyezésüket.(21)
83. Ha azonban a Bíróság úgy tekintené, hogy érdemben kell vizsgálni a jogalapnak indokolások ellentmondásosságán alapuló második részét, mindenképpen úgy vélem, hogy azt el kell utasítani.
84. Mindenekelőtt emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott ítéletek 73. pontjában a Törvényszék rámutatott, hogy „azon tényt illetően, hogy a támogató dokumentum 6.3. pontja, amely e tekintetben a különös aggodalomra okot adó anyagok azonosításának [ECHA] útmutatójára utal, megemlíti a szokásos kockázatértékelést, meg kell állapítani, hogy e pont értelmében valamely anyag hatásai megelőzésének lehetősége a szokásos kockázatértékelés keretében kizárólag az egyik olyan megfontolásnak minősül, amelyet az ECHA‑nak figyelembe kell vennie valamely anyagnak [a REACH‑rendelet] 57. cikke f) pontja alapján különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosítására irányuló eljárás […] keretében.”
85. A két érintett támogató dokumentum 6.3. pontja, amelyekre a Törvényszék hivatkozik, szó szerint megismétli az ECHA által kidolgozott, a különös aggodalomra okot adó anyagok azonosítására vonatkozó, XV. melléklet szerinti dokumentációk elkészítéséről szóló útmutató (a továbbiakban: ECHA útmutató) 3.3.3.2. pontját.
86. Márpedig az ECHA útmutató 3.3.3.2 pontja, amely azokról a körülményekről szól, amelyeket az ECHA‑nak többek között figyelembe kell vennie a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti anyag vizsgálata során, nem írja elő a kockázatértékelést, csak egyszerűen annak meghatározását, hogy a szokásos kockázatértékelés lehetővé teszi‑e a kockázattal szembeni megfelelő fellépést.
87. Ennek kapcsán pontosítani kell, hogy az ECHA útmutató, valamint a megtámadott ítéletek 73. pontjában a Törvényszék által említett szokásos kockázatértékelés megfelel a REACH‑rendelet I. mellékletének 6.4. szakasza szerinti kockázatértékelésnek, amely a kitettség becsült szintje és az érintett DNEL (azon maximális expozíciós szint, amelynek még nincsenek káros hatásai az emberre nézve) összehasonlításán alapul.
88. Márpedig, ahogyan azt már kifejtettem a jelen indítvány 38. és 39. pontjában, nem kerülhet sor szokásos kockázatértékelésre olyan anyagok esetében, amelyeknek nem lehet meghatározni a DNEL‑jét, a HHPA és az MHHPA esetében pedig ez a helyzet.
89. Így tehát egyértelműen látszik, hogy a megtámadott ítéletek 73. pontjának célja egyedül az volt, hogy emlékeztessen az ECHA tagállami bizottságának a vonatkozó támogató dokumentumokban szereplő következtetésére, amely szerint a szokásos kockázatértékelés a HHPA és MHHPA esetében nem volt megfelelő, nem pedig az, hogy kockázatértékelés figyelembevételét írja elő az ECHA számára a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti anyag azonosításának szakaszában.
90. Ilyen körülmények között – a fellebbezők állításával szemben – nem lehet úgy tekinteni, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletek 73. pontjában azt kívánta kimondani, hogy az ECHA köteles a kockázatértékelést figyelembe venni annak meghatározása érdekében, hogy valamely anyag a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja alapján különös aggodalomra okot adóként azonosítható‑e. Véleményem szerint ebből az következik, hogy a megtámadott ítéletek 71. és 73. pontja nem áll egymással ellentmondásban.
91. Következésképpen az első jogalap második része, ha nem is hatástalan, de véleményem szerint nem megalapozott.
92. E körülmények között azt javaslom a Bíróságnak, hogy utasítsa el az első jogalapot.
B – A második, az inkoherens indokolásra és téves jogalkalmazásra alapított jogalapról, amelyek a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának téves értelmezését és alkalmazását eredményezik
1. A felek érveinek összefoglalása
93. A fellebbezők hangsúlyozzák, hogy a megtámadott ítéletek 49. pontjában a Törvényszék kimondta, hogy az olyan értelmező útmutatók, mint az ECHA útmutatója, nem minősülnek jogi tanácsadásnak. Ugyanakkor a fellebbezők szerint az ítélkezési gyakorlatból kitűnik, hogy az ilyen általános magatartási szabályok joghatással bírnak, mivel az intézmények ezekkel az általuk alkotott eszközökkel saját magukat korlátozzák a mérlegelési jogkörük(22) gyakorlása során. A megtámadott ítéletek 49. és 73. pontjában kifejtett indokok közötti ellentmondáson túlmenően a Törvényszék megsértette ezt az állandó ítélkezési gyakorlatot.
94. A fellebbezők azt állítják, hogy a Törvényszék – azáltal, hogy REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának értelmezése során nem vette figyelembe az ECHA útmutatóját – nem vette megfelelően figyelembe a kockázatértékelést. Következésképpen a Törvényszék – azáltal, hogy fenntartotta a megtámadott ítéletek 65–91. pontjaiban kifejtett indokokat – tévesen értelmezte és alkalmazta a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontját.
95. Az ECHA és a Bizottság úgy vélik, hogy ez a jogalap a megtámadott ítéletek 49. és 73. pontjainak téves értelmezésén alapul és annak elutasítását javasolja.
2. Értékelés
96. Álláspontom szerint ez a jogalap a megtámadott ítéletek 49. pontjának téves értelmezésén alapul.
97. A Törvényszék értékelésének jobb megértése érdekében emlékeztetni kell arra, hogy a megtámadott ítéletek 45–48. pontjában utóbbi elutasította az előtte kifejtett első jogalap első részét, amelyben a fellebbezők azt állították, hogy a légzőszervi szenzibilizáló anyagok nem tartoznak a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának hatálya alá. Ahogyan azt már a jelen indítvány 55. pontjában is kiemeltem, a fellebbezők a fellebbezési szakaszban nem vitatják a megtámadott ítéletek 45–48. pontjában foglalt értékelést.
98. Ezen ítéleteknek az „Egyébiránt” kifejezéssel kezdett 49. pontjában a Törvényszék is elutasította a fellebbezőknek a szintén az első fokon kifejtett első jogalap első részének alátámasztására felhozott azon érvét, hogy az ECHA útmutató megerősíti, hogy a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja nem alkalmazandó a légzőszervi szenzibilizáló anyagokra. A Törvényszék ezt az elutasítást a következők kifejtésével indokolta: „e dokumentum az ECHA által a [REACH]‑rendelet alkalmazásának megkönnyítése céljából kidolgozott munkaeszköznek minősül. Amint azt az említett útmutatóban is joggal feltüntették, a [REACH]‑rendelet szövege az egyetlen hiteles jogi hivatkozási alap, és az ezen útmutatóban található információ nem minősül jogi tanácsadásnak.”(23)
99. A megtámadott ítéletek 49. pontjában foglalt értékelés tehát mellékes jellegű. Szerintem ebből az következik, hogy a megtámadott ítéletek e pontjaival szemben felhozott kifogások hatástalannak tekinthetők.(24)
100. A fellebbezők ugyanakkor azt is kifogásolják, hogy a Törvényszék nem vette figyelembe az ECHA útmutatót az első fokon előterjesztett első jogalap második, a CMR anyagokkal azonos mértékű aggodalom hiányára alapított részének vizsgálata során.
101. Márpedig, ahogyan a fellebbezők maguk is megjegyzik, a Törvényszék helyesen vette figyelembe ezt a dokumentumot a megtámadott ítéletek 73. pontjában, amely illeszkedik a Törvényszék által az előtte hivatkozott első jogalap második részére adott válaszba. Az, hogy a Törvényszék nem értett egyet az útmutató fellebbezők általi értelmezésével, más kérdés, ahogyan erre egyébként már a fellebbezések első jogalapjának vizsgálatakor kitértem.
102. A fellebbezők állításaival ellentétben az, hogy a Törvényszék az ECHA útmutatót a megtámadott ítéletek 73. pontjában figyelembe vette, nem ellentétes az ezen ítéletek 49. pontjában végzett értékeléssel. Számomra ugyanis teljesen helyénvaló elutasítani az útmutató figyelembevételét a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának értelmezése során, mint ahogyan – amint azt a Törvényszék a megtámadott ítéletek 73. pontjában tette – ezen útmutató figyelembevétele is teljesen indokolt annak ellenőrzése során, hogy a REACH‑rendelet rendelkezéseit miként alkalmazzák az adott anyagokra, különösen annak vizsgálata során, hogy ezek az anyagok a CMR anyagokkal „azonos mértékű aggodalomra” adnak‑e okot.
103. Következésképpen véleményem szerint nem szükséges vizsgálni az ECHA útmutató kötelező vagy nem kötelező jellegén alapuló kifogást, mivel a Törvényszék nem döntött általánosan e kérdésről. A megtámadott ítéletek 49. pontjának ugyanis nincs olyan általános hatálya, amellyel azt a fellebbezők felruházzák, ebben az értelemben a Törvényszék az ítéletek ezen pontjában kizárólag (és helyesen) azt állapította meg, hogy az uniós bíróságot nem köti a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának az ECHA útmutatóban foglalt értelmezése. Másképpen megfogalmazva a Törvényszék (helyesen) nem a megtámadott ítélet 49. pontjában kifejtett indokolásból indult ki annak megállapítása érdekében, hogy a kockázatelemzés nincs előírva valamely anyagnak a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja alapján különös aggodalomra okot adó anyagként való azonosításához.
104. Következésképpen azt javaslom, hogy a Bíróság a második fellebbezési jogalapot, mint részben hatástalant és részben megalapozatlant utasítsa el.
C – A harmadik, az indokolás hiányára alapított jogalapról, amennyiben a Törvényszék tévesen hivatkozott a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdésére
1. A felek érveinek összefoglalása
105. A fellebbezők lényegében azt kifogásolják, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletek 61. és 68. pontjában a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdésére alapította azon álláspontjának megerősítését, hogy a kockázatelemzés nincs előírva valamely anyagnak az e rendelet 57. cikkének f) pontja alapján történő azonosítása keretében. Egyrészt a fellebbezők véleménye ugyanis az, hogy a Törvényszék a megtámadott ítéletek 73. pontjában maga ismerte el, hogy a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazható a HHPA és MHHPA esetében. Másrészt, bár a fellebbezők elismerik, hogy lehet kapcsolat az anyagok azonosítását érintő eljárás és az engedély megadásával kapcsolatos eljárás között, az, hogy egy engedély kiállítható, még nem ad tájékoztatást azon döntésről, hogy egy anyagot különös aggodalomra okot adó anyagként azonosítottak‑e, vagy sem.
106. Az ECHA és a Bizottság álláspontja szerint a fellebbezők tévesen értelmezik a megtámadott ítéletek érintett pontjait. Az ECHA konkrétan arra hivatkozik, hogy a Törvényszék – amely egyáltalán nem hivatkozott tévesen a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdésére – helyesen használta ezt a rendelkezést annak szemléltetésére, hogy ha az ellenőrizhető felhasználású anyagokat nem lehetne különös aggodalomra okot adó anyagként azonosítani és felvenni az említett rendelet XIV. mellékletébe, akkor a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdése értelmét vesztené.
2. Értékelés
107. Nem vitatott, hogy a megtámadott ítéletek 61. pontjában a Törvényszék megállapította, hogy: „a [REACH]‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy az a tény, hogy valamely anyagnak a felhasználásához kapcsolódó káros hatásai hatékonyan ellenőrizhetők, nem képezi akadályát annak, hogy ezt az anyagot különös aggodalomra okot adó anyagként azonosítsák. Ellenkező esetben, egy olyan anyag engedélyezésének a lehetősége, amelynek kockázatai megfelelően ellenőrizhetők a szóban forgó rendelkezés értelmében, jelentőségét veszítené, amint azt az ECHA is állítja.”
108. A Törvényszék a megtámadott ítéletek 68. pontjában megerősítette ezt az értékelést.
109. A megtámadott ítéletekből kitűnik, hogy ezt az értékelést az engedélyezési eljárás rendszerének részletesebb bemutatása érdekében végezték el, amely eljárásba az első szakasz is beletartozik, amely – ahogyan azt már kifejtettem – a különös aggodalomra okot adó anyagoknak különösen a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontja alapján történő azonosításából áll.
110. Bár a REACH‑rendelet 60. cikkének (2) bekezdése nem alkalmazandó azokra az anyagokra, amelyek tekintetében semmilyen DNEL nem állapítható meg – ez a helyzet a HHPA és az MHHPA esetében –, a megtámadott ítéletek 61–68. pontja nem utal kifejezetten a szóban forgó anyagokra, hanem az anyagok azonosításából álló első szakasz és az engedélyek megadásával kapcsolatos harmadik szakasz közötti kapcsolat általános ismertetésére irányul. A REACH‑rendelet 60. cikke (2) bekezdésének a jelen ügyben szóban forgó anyagokra történő konkrét alkalmazásától függetlenül teljesen helyénvaló tehát a Törvényszékhez hasonlóan azt állítani, hogy a kockázatkezelési intézkedések elfogadása nem gátolja valamely anyagnak a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja alapján különös aggodalomra okot adó anyagként történő azonosítását. Egyébként véleményem szerint lehet még határozottabbnak lenni és kimondani, hogy az ezen anyagok azonosításából álló szakasz az ezen anyagok által jelentett kockázatok ellenőrzéséből és értékeléséből álló szakasz előfeltétele.
111. Ezenkívül a fellebbezők hivatkozásaival ellentétben az, hogy nem lehetséges egy adott anyag tekintetében a DNEL‑t meghatározni, nem jelenti azt, hogy kockázatértékelést kellene végezni, vagy hogy előzetesen vagy az anyag REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja szerinti azonosításakor kockázatkezelési intézkedéseket kellene figyelembe venni.
112. Azt javaslom tehát, hogy a Bíróság a fellebbezők által hivatkozott harmadik jogalapot mint megalapozatlant utasítsa el.
D – A negyedik, a fogyasztó és a munkavállaló HHPA‑nak és MHHPA‑nak való kitettségének hiányára vonatkozó érvek értékelése során elkövetett téves jogalkalmazásra alapított jogalapról, amely jogalkalmazás a REACH‑rendelet 57. cikke f) pontjának téves alkalmazását eredményezi
1. A felek érveinek összefoglalása
113. A fellebbezők emlékeztetnek, hogy a megtámadott ítéletek 67. pontjában a Törvényszék elutasította az azzal kapcsolatos érvelésüket, hogy a HHPA és az MHHPA nem jelent kockázatot, mivel a dolgozók és a fogyasztók ezen anyagoknak való kitettsége alacsony, és kifejtette, hogy nem zárható ki a munkavállalók és a fogyasztók HHPA‑nak és MHHPA‑nak való bármely kitettsége. A fellebbezők szerint ez az elemzés eltér attól az ítélkezési gyakorlattól, amely szerint „nulla kockázat” nem létezik az elővigyázatosság elvét(25) alkalmazó kockázatértékelés keretében. A Törvényszék tehát téves jogi tesztre támaszkodott a fogyasztók és a munkavállalók HHPA‑nak és MHHPA‑nak való kitettségének hiányával kapcsolatos érveik elutasításakor.
114. Az ECHA szerint a Törvényszék nem utalt „nulla kockázatra”. Ezenkívül a megtámadott ítéletek nem sugallják azt, hogy a fellebbezőknek a nulla kockázat fennállását igazolniuk kell.
115. A Bizottság többek között azt állítja, hogy a fogyasztó vagy munkavállaló valamely anyagnak való kitettségének értékelése a kockázatértékelés része. Ugyanakkor, mivel ilyen értékelést nem írnak elő egy különös aggodalomra okot adó anyag azonosításának szakaszában, annak, hogy a fogyasztó vagy munkavállaló ennek nincs kitéve, szintén nincs jelentősége ezen azonosítás tekintetében.
2. Értékelés
116. Emlékeztetni kell arra, hogy a Törvényszék előtt a felperesek többek között arra hivatkoztak, hogy a termékek ellenőrzési programjai és az alkalmazandó jogszabályi előírások értelmében a HHPA‑t és az MHHPA‑t zárt rendszerekben használnák, amelyek megakadályoznák a kitettséget és biztosítanák a nagyon korlátozott, a nullához közelítő kitettségi kockázatot.(26)
117. A megtámadott ítéletek 67. pontjában a Törvényszék elutasította ezt az érvelést, kiemelve elsősorban azt, hogy „még a felperesek érvelése szerint sem zárható ki teljesen a HHPA‑nak és az MHHPA‑nak való valamely kitettség a fogyasztók és a munkavállalók vonatkozásában”.
118. A megtámadott ítéletek 68. és 69–73. pontjából kitűnik, hogy a Törvényszék másodsorban elutasította a fellebbezők által hivatkozott kockázatkezelési intézkedések figyelembevételét a fellebbezések első és harmadik jogalapja keretében általam már vizsgált és ugyancsak elutasításra javasolt érvek alapján. A megtámadott ítéletek 68. pontja ugyanis a következő tagmondattal indul: „még azt feltételezve is, hogy [a HHPA és az MHHPA] valamennyi felhasználója hatékony kockázatkezelési intézkedéseket alkalmaz”, ez hallgatólagosan ugyan, de szükségszerűen magában foglalja, hogy a megtámadott ítéletek 67. pontjában végzett értékelések az említett ítéletek 68–73. pontjában végzett értékelésekbe „beolvadnak”, vagy másképpen megfogalmazva azokhoz képest másodlagossá válnak.
119. Következésképpen a fellebbezők a megtámadott ítéletek 67. pontját kifogásolva a Törvényszék másodlagos értékelésével szemben hoznak fel jogalapot. Az ilyen kifogások hatástalanok, mivel még ha feltételezzük is, hogy azok megalapozottak, nem lennének hatással a megtámadott ítéletek rendelkező részeire, tehát nem vonhatnák maguk után azok megsemmisítését.
120. Mindenesetre a Törvényszék nem írta elő a fellebbezők számára a „nulla kockázat” igazolását, mivel a kockázatértékelés és a kockázatkezelő intézkedések figyelembevétele nincs előírva az anyagoknak a REACH‑rendelet 57. cikkének f) pontja alapján történő azonosítása során, ahogyan azt a Törvényszék lényegében helyesen állapította meg a megtámadott ítéletek 68–73. pontjában.
121. Ennélfogva a negyedik jogalap elutasítását javaslom.
122. A fenti megfontolások összességére tekintettel fellebbezések elutasítását javaslom.
VII – A költségekről
123. A Bíróság eljárási szabályzata 184. cikkének (2) bekezdése értelmében ha a fellebbezés megalapozatlan, a Bíróság határoz a költségekről.
124. E szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése, amelyet e szabályzat 184. cikkének (1) bekezdése értelmében a fellebbezési eljárásban is alkalmazni kell, akként rendelkezik, hogy a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte.
125. Miután az ECHA kérte a fellebbezők költségek viselésére kötelezését a két ügyben, ennek megfelelően a fellebbezőket kötelezni kell a saját, valamint az ECHA részéről felmerült költségek viselésére.
126. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése szerint az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik költségeiket. Az eljárási szabályzat 140. cikkének (3) bekezdése alapján a Bíróság elrendelheti, hogy az előző bekezdésekben nem említett beavatkozó felek maguk viseljék saját költségeiket.
127. A Bizottság és a Holland Királyság mint beavatkozók maguk viselik a saját költségeiket. Azt javaslom továbbá, hogy a New Japan Chemical, a REACh ChemAdvice GmbH és a Sitre, amelyek a Bíróság előtti eljárásba a fellebbezők támogatása végett avatkoztak be, maguk viseljék a saját költségeiket.
VIII – Végkövetkeztetések
128. A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint határozzon:
– a fellebbezéseket elutasítja;
– a C‑323/15. P. sz. ügyben a Polynt SpA‑t, a C‑324/15. P. sz. ügyben pedig a Hitachi Chemical Europe GmbH‑t és Polynt SpA‑t kötelezi a költségek viselésére;
– az Európai Bizottság, a Holland Királyság, a New Japan Chemical, a REACh ChemAdvice GmbH és a Sitre Srl maguk viselik saját költségeiket.