OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
GERARDA HOGANA
przedstawiona w dniu 17 grudnia 2020 r.(1)
Sprawa C‑896/19
Repubblika
przeciwko
/Il-Prim Ministru,
przy udziale:
WY
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (sąd cywilny, pierwsza izba, obradujący jako sąd konstytucyjny, Malta)]
Odesłanie prejudycjalne – Artykuł 2 TUE – Wartości Unii – Państwo prawne – Skuteczna ochrona sądowa – Artykuł 19 TUE – Artykuł 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej – Niezawisłość sędziowska – Procedura powoływania sędziów – Uprawnienia premiera – Udział komisji ds. powoływania sędziów
I. Wprowadzenie
1. Niniejsze odesłanie prejudycjalne po raz kolejny porusza ważne kwestie dotyczące charakteru niezawisłości sędziowskiej. Konkretnie rzecz ujmując, aby odpowiedzieć na pytania zawarte we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, Trybunał będzie musiał przeanalizować, w jakim zakresie przewidziane prawem Unii gwarancje niezawisłości sędziowskiej wpływają również na system powoływania sędziów krajowych. W szczególności konieczne będzie ustalenie, czy prawo Unii nakłada jakiekolwiek ograniczenia w powoływaniu sędziów przez władzę wykonawczą.
2. Niniejszy wniosek został złożony w kontekście toczącego się obecnie przed sądami maltańskimi postępowania wszczętego w trybie actio popularis. W tym postępowaniu zarzuca się, że przewidziana w konstytucji Malty procedura powoływania sędziów nie jest zgodna w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i z art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (zwanej dalej „kartą praw podstawowych”).
3. Tym samym owa skarga stwarza Trybunałowi kolejną okazję, by zbadał on swoje niedawne orzecznictwo dotyczące zakresu tych postanowień, a w szczególności – by przeanalizował zawarte w nich wymogi w odniesieniu do niezależności wymiaru sprawiedliwości w ramach porządku prawnego Unii.
II. Ramy prawne
A. Prawo Unii
1. Traktat UE
4. Artykuł 2 TUE ma następujące brzmienie:
„Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn”.
5. Artykuł 19 ust. 1 TUE stanowi:
„Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej obejmuje Trybunał Sprawiedliwości, Sąd i sądy wyspecjalizowane. Zapewnia on poszanowanie prawa w wykładni i stosowaniu traktatów.
Państwa członkowskie ustanawiają środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii”.
2. Karta praw podstawowych
6. Tytuł VI karty praw podstawowych, który nosi tytuł „Wymiar sprawiedliwości”, zawiera art. 47, zatytułowany „Prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu”, który ma następujące brzmienie:
„Każdy, kogo [czyje] prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule.
Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. […]
[…]”.
B. Prawo maltańskie
7. Konstytucja Malty z 1964 r. (zwana dalej „konstytucją”) zawiera w rozdziale VIII szczegółowe przepisy dotyczące wymiaru sprawiedliwości, w tym między innymi określa procedurę powoływania sędziów. W 2016 r. znowelizowano ten rozdział, ustanawiając w szczególności komisję ds. powoływania sędziów. Chociaż w lipcu 2020 r. wprowadzono zarówno do zakresu zadań komisji, jak i do samej procedury powoływania sędziów istotne zmiany, to w postępowaniu głównym zastosowanie mają uregulowania przedstawione poniżej.
8. Artykuł 96 konstytucji dotyczy powoływania sędziów sądów wyższego szczebla. Ma on następujące brzmienie:
„1. Sędziów sądów wyższego szczebla powołuje prezydent działający zgodnie z rekomendacją premiera.
2. Nie spełnia warunków do otrzymania powołania na stanowisko sędziego sądów wyższego szczebla osoba, która przez okres co najmniej dwunastu lat lub przez okresy, które łącznie wynoszą co najmniej dwanaście lat, nie wykonywała zawodu adwokata na Malcie lub nie sprawowała urzędu sędziego sądu niższego szczebla na Malcie, lub częściowo nie wykonywała takiego zawodu i częściowo nie sprawowała takiego urzędu.
3. Z zastrzeżeniem przepisów ust. 4, przed udzieleniem przez premiera rekomendacji, o której mowa w ust. 1, w przedmiocie powołania sędziego sądów wyższego szczebla (innego niż pierwszy sędzia), ustanowiona w art. 96A konstytucji komisja ds. powoływania sędziów przeprowadza ocenę, o której mowa w art. 96A ust. 6 lit. c), d) lub e).
4. Niezależnie od przepisów ust. 3 premier ma prawo podjąć decyzję o niezastosowaniu się do wyniku oceny, o której mowa w ust. 3:
W przypadku gdy premier korzysta z uprawnień przyznanych mu na mocy niniejszego ustępu, premier lub minister właściwy ds. sprawiedliwości:
a) publikuje w terminie pięciu dni oświadczenie w dzienniku urzędowym, w którym informuje o decyzji o skorzystaniu z tego uprawnienia i podaje powody jej podjęcia; oraz
b) składa przed izbą reprezentantów oświadczenie w przedmiocie tej decyzji, wyjaśniając powody jej podjęcia, najpóźniej na drugim posiedzeniu izby po udzieleniu prezydentowi rekomendacji, o której mowa w ust. 1:
Przy czym przepisy pierwszego zastrzeżenia do niniejszego ustępu nie mają zastosowania w przypadku mianowania na stanowisko pierwszego sędziego”.
9. W art. 96A konstytucji opisano rolę komisji ds. powoływania sędziów. Brzmi on następująco:
„1. Powołuje się komisję ds. powoływania sędziów, zwaną dalej w niniejszym artykule »komisją«, która stanowi podkomisję komisji ds. administrowania wymiarem sprawiedliwości ustanowionej art. 101A konstytucji i która ma następujący skład:
a) pierwszy sędzia;
b) prokurator generalny;
c) audytor generalny;
d) komisarz. ds. dochodzeń administracyjnych (rzecznik praw obywatelskich); oraz
e) prezes palestry:
[…]
2. Obradom komisji przewodniczy pierwszy sędzia lub, w razie jego nieobecności, sędzia zastępujący go zgodnie z ust. 3 lit. d).
3. a) Nie spełnia warunków do otrzymania mianowania na stanowisko członka komisji lub dalszego pełnienia tego stanowiska osoba będąca ministrem, sekretarzem stanu, członkiem izby reprezentantów, członkiem organu samorządu lokalnego, urzędnikiem lub kandydatem partii politycznej:
[…]
4. Przy wykonywaniu swoich zadań członkowie komisji działają zgodnie z własnym osądem i nie podlegają kierownictwu ani kontroli żadnych osób ani organów.
5. Minister właściwy ds. sprawiedliwości powołuje sekretarza komisji.
6. Do zadań komisji należy:
a) przyjmowanie i rozpatrywanie zgłoszeń osób zainteresowanych otrzymaniem powołania na stanowisko sędziego sądów wyższego szczebla (inne niż urząd pierwszego sędziego) lub sędziego sądów niższego szczebla, z wyjątkiem osób, których dotyczy lit. e);
b) prowadzenie stałego rejestru zgłoszeń, o których mowa w lit. a), oraz związanych z nimi dokumentów, który to rejestr jest tajny i jest dostępny wyłącznie dla członków komisji, premiera i ministra właściwego ds. sprawiedliwości;
c) przeprowadzanie rozmów kwalifikacyjnych i ocen kandydatów na wyżej wymienione stanowiska w sposób, jaki uzna za stosowny, i zasięganie w tym celu informacji od wszelkich organów publicznych, o ile uzna je za zasadnie wymagane;
d) doradzanie premierowi, za pośrednictwem ministra właściwego ds. sprawiedliwości, w zakresie oceny, czy kandydaci na wyżej wymienione stanowiska kwalifikują się na nie i są na nie odpowiedni;
e) na wniosek premiera, doradzanie, czy osoby już zajmujące stanowiska prokuratora generalnego, audytora generalnego, komisarza ds. dochodzeń administracyjnych (rzecznika praw obywatelskich) lub sędziego sądów niższego szczebla kwalifikują się i są odpowiednie, aby otrzymać powołanie na stanowisko w wymiarze sprawiedliwości;
f) doradzanie w sprawie powołania na dowolne stanowisko w wymiarze sprawiedliwości lub w sądownictwie, o co może niekiedy wnioskować minister właściwy ds. sprawiedliwości:
przy czym ocena, o której mowa w lit. d), powinna zostać przeprowadzona nie później niż sześćdziesiąt dni od dnia, w którym komisja otrzyma zgłoszenie, a opinia, o której mowa w lit. e) i f), powinna zostać przedstawiona nie później niż trzydzieści dni od dnia wystąpienia o nią, lub w innym terminie, który minister właściwy ds. sprawiedliwości może, za zgodą komisji, określić w drodze zarządzenia w dzienniku urzędowym.
7. Obrady komisji mają charakter poufny i odbywają się przy drzwiach zamkniętych. Członkowie i sekretarz komisji nie mogą być wzywani do składania zeznań przed sądem lub innym organem w odniesieniu do jakiegokolwiek dokumentu otrzymanego przez komisję lub jakiejkolwiek kwestii omawianej przez komisję lub przekazanej jej lub przez nią.
8. Komisja określa własną procedurę i jest zobowiązana do publikowania, w porozumieniu z ministrem właściwym ds. sprawiedliwości, kryteriów, na podstawie których dokonuje ocen”.
10. Zgodnie z brzmieniem art. 97 konstytucji:
„1. O ile przepisy niniejszego artykułu nie stanowią inaczej, sędzia sądów wyższego szczebla ustępuje ze stanowiska z chwilą ukończenia sześćdziesięciu pięciu lat.
2. Sędziego sądów wyższego szczebla nie można odwołać z e stanowiska, z wyjątkiem sytuacji, gdy uczyni to prezydent na wniosek izby reprezentantów poparty głosami co najmniej dwóch trzecich wszystkich jej członków, zmierzający do odwołania sędziego ze względu na udowodnioną niezdolność do pełnienia stanowiska (wynikającą z niepełnosprawności fizycznej lub umysłowej lub jakiejkolwiek innej przyczyny) lub na udowodnione niewłaściwe zachowanie.
3. Parlament może w drodze ustawy uregulować procedurę składania wniosku oraz badania i dowodzenia niezdolności do pełnienia stanowiska lub niewłaściwego zachowania sędziego sądów wyższego szczebla, o których mowa w poprzednim ustępie”.
11. Artykuł 100 konstytucji dotyczy powoływania sędziów sądów niższego szczebla. Ustanawia on procedurę analogiczną do tej, która ma zastosowanie w odniesieniu do sędziów sądów wyższego szczebla.
„1. Sędziów sądów niższego szczebla powołuje prezydent działający zgodnie z rekomendacją premiera.
2. Nie spełnia warunków do otrzymania powołania na stanowisko sędziego sądów niższego szczebla osoba, która przez okres co najmniej siedmiu lat lub przez okresy, które łącznie wynoszą co najmniej siedem lat, nie wykonywała zawodu adwokata na Malcie.
3. O ile przepisy ust. 4 nie stanowią inaczej, sędzia sądów niższego szczebla ustępuje ze stanowiska z chwilą ukończenia sześćdziesięciu pięciu lat.
4. Przepisy art. 97 ust. 2 i 3 konstytucji mają zastosowanie do sędziów sądów niższego szczebla.
5. Z zastrzeżeniem przepisów ust. 6, przed udzieleniem przez premiera rekomendacji, o której mowa w ust. 1, w przedmiocie powołania sędziego sądów niższego szczebla, ustanowiona w art. 96A konstytucji komisja ds. powoływania sędziów przeprowadza ocenę, o której mowa w art. 96A ust. 6 lit. c), d) lub e).
6. Niezależnie od przepisów ust. 5 premier ma prawo podjąć decyzję o niezastosowaniu się do wyniku oceny, o której mowa w ust. 5:
W przypadku gdy premier korzysta z uprawnień przyznanych mu na mocy niniejszego ustępu, premier lub minister właściwy ds. sprawiedliwości:
a) publikuje w terminie pięciu dni oświadczenie w dzienniku urzędowym, w którym informuje o decyzji o skorzystaniu z tego uprawnienia i podaje powody jej podjęcia; oraz
b) składa przed izbą reprezentantów oświadczenie w przedmiocie tej decyzji, wyjaśniając powody jej podjęcia, najpóźniej na drugim posiedzeniu izby po udzieleniu prezydentowi rekomendacji, o której mowa w ust. 1”.
12. Artykuł 101B konstytucji dotyczy odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów sądów wyższego i niższego szczebla. Ma on następujące brzmienie:
„1. Powołuje się komisję ds. sędziów sądów wyższego szczebla i sędziów sądów niższego szczebla (zwaną dalej »komisją«), która stanowi podkomisję komisji ds. administrowania wymiarem sprawiedliwości i w której skład wchodzi trzech sędziów niebędących członkami komisji ds. administrowania wymiarem sprawiedliwości, wybieranych spośród sędziów sądów wyższego szczebla i sędziów sądów niższego szczebla zgodnie z zasadami określonymi przez komisję ds. administrowania wymiarem sprawiedliwości, przy czym w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko sędziemu sądów niższego szczebla dwóch z trzech członków jest sędziami sądów niższego szczebla, a w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko sędziemu sądów wyższego szczebla dwóch z trzech członków jest sędziami sądów wyższego szczebla.
[…]
4. Komisja sprawuje nad sędziami sądów wyższego szczebla i sędziami sądów niższego szczebla władzę dyscyplinarną w sposób określony w niniejszym artykule.
[…]
15. Przy wykonywaniu swojej funkcji członkowie komisji działają zgodnie z własnym osądem i nie podlegają kierownictwu ani kontroli żadnych osób ani organów.
[…]”.
III. Okoliczności powstania sporu w postępowaniu głównym
13. Repubblika jest stowarzyszeniem, które ma na celu propagowanie sprawiedliwości i państwa prawnego na Malcie. W dniu 25 kwietnia 2019 r. wniosła ona do sądu odsyłającego actio popularis, w której domaga się stwierdzenia, że ze względu na system powoływania sędziów sądów wyższego szczebla i sędziów sądów niższego szczebla obowiązujący w chwili wszczęcia postępowania, uregulowany w art. 96, 96A i 100 konstytucji, Malta dopuszcza się uchybienia zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE w związku z art. 47 karty praw podstawowych, jak również na mocy art. 39 konstytucji i art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (zwanej dalej „EKPC”).
14. Na rozprawie, która odbyła się przed sądem odsyłającym w dniu 30 października 2019 r., strona skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje wszystkie akty powołania na stanowisko sędziego, które nabrały mocy w dniu 25 kwietnia 2019 r., a także wszystkie inne powołania, które mogą nastąpić po tym dniu, chyba że dokona się ich zgodnie z zaleceniami udzielonymi w opinii nr 940/2018 Europejskiej Komisji na rzecz Demokracji przez Prawo (zwanej dalej „Komisją Wenecką”) w sprawie uregulowań konstytucyjnych i podziału władz oraz niezawisłości sędziów i egzekwowania prawa(2) oraz zgodnie z postanowieniami art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych.
15. Ze swej strony Prim Ministru (premier) (zwany dalej „stroną przeciwną”) podnosi, że na Malcie przestrzegane jest prawo do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu. W tym kontekście przy wręczaniu aktów powołań, które nabrały mocy w dniu 25 kwietnia 2019 r., ściśle przestrzegano przepisów konstytucji i postępowano zgodnie z prawem Unii. Strona przeciwna podnosi, że te konkretne akty powołań nie różnią się niczym od jakichkolwiek innych powołań sędziowskich dokonanych od czasu ogłoszenia w 1964 r. konstytucji z wyjątkiem tego, że – w przeciwieństwie do powołań dokonanych przed 2016 r. – kandydaci podlegają teraz ocenie przeprowadzanej przez komisję ds. powoływania sędziów, ustanowioną w art. 96A konstytucji, w zakresie ich predyspozycji.
16. Strona przeciwna podnosi również, że system powoływania sędziów jest zgodny z wymogami art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych, zgodnie z ich wykładnią dokonaną przez Trybunał. System ten odzwierciedla bowiem sposób powoływania sędziów Trybunału zgodnie z art. 253 akapit pierwszy TFUE, w której to procedurze opinia wydana przez komitet ustanowiony na mocy art. 255 [TFUE] nie wiąże rządów państw członkowskich przy podejmowaniu ostatecznej decyzji.
17. Sąd odsyłający uważa, że główna kwestia poddana jego ocenie dotyczy przysługującego premierowi na mocy art. 96, 96A i 100 konstytucji uznania w zakresie powoływania wszystkich sędziów oraz tego, czy uznanie to uległo wzmocnieniu na podstawie noweli konstytucyjnej z 2016 r. Trybunał zajmował się już wprawdzie szeregiem podnoszonych w niniejszej sprawie kwestii w wyroku z dnia 24 czerwca 2019 r., Komisja/Polska (Niezależność Sądu Najwyższego) (C‑619/18, EU:C:2019:531, zwanym dalej „wyrokiem Niezależność Sądu Najwyższego”), jednak sąd odsyłający uważa, że to zagadnienie powinno zostać przeanalizowane w kontekście oceny systemu jako całości, w tym prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu na Malcie.
18. Na rozprawie w dniu 27 października 2020 r. Trybunał został poinformowany, że w lipcu 2020 r., w następstwie zaleceń dotyczących systemu powoływania sędziów sformułowanych przez Komisję Wenecką w opinii nr 940/2018, do konstytucji wprowadzono pewne zmiany. Owe zmiany nie mają jednak wpływu na przedmiot postępowania toczącego się przed sądem odsyłającym ani na niniejszy wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
IV. Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym i postępowanie przed Trybunałem
19. W tych okolicznościach, postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 5 grudnia 2019 r., Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (sąd cywilny, pierwsza izba, obradujący jako sąd konstytucyjny, Malta) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującymi pytaniami prejudycjalnymi:
„1) Czy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 [karty praw podstawowych], rozpatrywane oddzielnie lub łącznie, należy rozumieć w ten sposób, że mają one zastosowanie w odniesieniu do ważności pod względem prawnym art. 96, 96A i 100 konstytucji Malty?
2) W przypadku udzielenia odpowiedzi twierdzącej na pytanie pierwsze, czy uprawnienia premiera w procesie powoływania członków wymiaru sprawiedliwości na Malcie należy uznać za zgodne z art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych, zważywszy również na art. 96A konstytucji, który wszedł w życie w 2016 r.?
3) Jeżeli uprawnienia premiera są niezgodne z tymi postanowieniami, czy fakt ten należy uwzględnić w odniesieniu do przyszłych nominacji, czy też powinien on mieć również wpływ na wcześniejsze nominacje?”.
20. Uwagi na piśmie zostały przedstawione przez Repubblikę, rządy belgijski, maltański, niderlandzki, polski i szwedzki oraz przez Komisję Europejską. Ponadto przedstawiły one argumenty ustne na rozprawie w dniu 27 października 2020 r.
V. Analiza
A. W przedmiocie dopuszczalności wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym
21. Rząd polski podnosi w swoich uwagach na piśmie, że odesłanie prejudycjalne jest niedopuszczalne z dwóch powodów.
22. Po pierwsze, podnosi on, że nawet jeśli prawo maltańskie umożliwia jednostkom, w ramach actio popularis, inicjowanie abstrakcyjnej kontroli hierarchicznej zgodności przepisów obowiązujących w krajowym porządku prawnym, to sąd odsyłający zwraca się do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi, aby na podstawie uzyskanych odpowiedzi rozstrzygnąć o abstrakcyjnej zgodności przepisów prawa maltańskiego z prawem Unii.
23. Rząd polski podkreśla zaś, że rozstrzyganie o abstrakcyjnej zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii jest wyłączną kompetencją Trybunału na podstawie art. 258 i 259 TFUE oraz że postępowanie w tym przedmiocie może wszcząć jedynie Komisja lub inne państwo członkowskie. Natomiast przedmiotem odesłania prejudycjalnego jest wyłącznie wykładnia prawa Unii. W konsekwencji, zgodnie z art. 258, 259 i 267 TFUE sąd krajowy nie może rozstrzygać kwestii abstrakcyjnej zgodności prawa krajowego z prawem Unii w oparciu o wykładnię owego prawa dokonaną w postępowaniu prejudycjalnym, ponieważ sam Trybunał nie uznaje się za umocowany do kontroli zgodności prawa krajowego w ramach takiego postępowania.
24. Wykładnia prawa Unii dokonana przez Trybunał w trybie prejudycjalnym nie może zatem służyć rozstrzygnięciu sporu takiego jak zawisły przed sądem odsyłającym i tym samym nie może być uznana za niezbędną w rozumieniu art. 267 TFUE do rozstrzygnięcia sporu zawisłego przed sądem odsyłającym. Rząd polski podnosi w szczególności, że przeciwna interpretacja tego postanowienia prowadziłaby do obejścia art. 258 i art. 259 TFUE i naruszenia wyłącznych kompetencji Trybunału, Komisji i państw członkowskich, przewidzianych w tych postanowieniach traktatowych.
25. W tym względzie prawdą jest, że rolę Trybunału należy rozróżniać w zależności od tego, czy rozpatruje on odesłanie prejudycjalne, czy skargę o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Podczas gdy w ramach skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Trybunał powinien bowiem badać, czy kwestionowane przez Komisję lub inne państwo członkowskie krajowe przepisy lub praktyka są – generalnie i bez konieczności, by przed sądami krajowymi toczył się w tym przedmiocie spór – sprzeczne z prawem Unii, to w ramach procedury prejudycjalnej rola Trybunału polega na udzieleniu sądowi odsyłającemu wsparcia w poszukiwaniu rozstrzygnięcia konkretnego zawisłego przed tym sądem sporu. W ramach takiego postępowania konieczne jest zatem istnienie między owym sporem a przepisami prawa Unii, o których wykładnię się zwrócono, łącznika sprawiającego, że owa wykładnia jest obiektywnie niezbędna z punktu widzenia orzeczenia, jakie ma wydać sąd odsyłający(3).
26. W rozpatrywanym przypadku należy stwierdzić, że spór w postępowaniu głównym wykazuje pod względem materialnoprawnym łącznik z prawem Unii, w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, którego dotyczą pytania prejudycjalne. Sąd odsyłający jest w związku z tym zobowiązany do zastosowania wspomnianego postanowienia, aby móc rozstrzygnąć ów spór co do istoty.
27. W tym względzie, nawet jeżeli art. 267 TFUE nie upoważnia Trybunału do rozstrzygania w przedmiocie zgodności przepisów prawa krajowego z prawem Unii lub do stosowania przepisów prawa Unii w określonej sprawie, to jednak jego zadaniem jest orzekanie w kwestii wykładni traktatów oraz aktów przyjętych przez instytucje Unii. Dlatego też – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – w ramach ustanowionej w tym postanowieniu współpracy sądowej Trybunał może jednak, na podstawie informacji zawartych w aktach sprawy, dostarczyć sądowi krajowemu elementów wykładni prawa Unii, które mogą być dla niego przydatne przy dokonywaniu oceny skutków wywieranych przez dany przepis tego prawa(4).
28. Ponadto pragnę dodać, że okoliczność, iż skargą w postępowaniu głównym jest actio popularis, w przypadku której strona skarżąca nie musi dowodzić istnienia własnego interesu w rozstrzygnięciu sporu, nie stoi na przeszkodzie wydaniu przez Trybunał orzeczenia w przedmiocie pytań prejudycjalnych. Wystarczy, że takie postępowanie jest dopuszczalne w prawie krajowym, a zadane pytania odpowiadają obiektywnej potrzebie związanej z rozstrzygnięciem sporu, który został sądowi odsyłającemu prawidłowo przedłożony(5).
29. W świetle powyższych rozważań, jestem zdania, że przed sądem odsyłającym toczy się rzeczywisty spór oraz że nie ma żadnych wątpliwości co do istotnego znaczenia pytań prejudycjalnych, ponieważ dotyczą one wykładni postanowień prawa Unii, w niniejszej sprawie prawa pierwotnego, oraz stanowią dokładnie tę kwestię, której dotyczy spór w postępowaniu głównym. Z powyższego wynika więc, że pierwszy argument rządu polskiego nie jest trafny.
30. Po drugie, zdaniem polskiego rządu, art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, który zobowiązuje państwa członkowskie do ustanowienia skutecznych środków zaskarżenia w dziedzinach objętych prawem Unii, w żaden sposób nie modyfikuje treści zasady przyznania ani zakresu kompetencji Unii. Przeciwnie, postanowienie to opiera się na założeniu, że wobec braku kompetencji Unii w dziedzinie organizacji wymiaru sprawiedliwości państwa członkowskie są zobowiązane do określenia sądów i procedur, które będą właściwe dla postępowań mających na celu zapewnienie poszanowania uprawnień, jakie prawo unijne przyznaje jednostkom. W konsekwencji art. 19 ust. 1 TUE, interpretowany w świetle art. 5 TUE w związku z art. 3 i 4 TFUE, nie pozwala na wyprowadzanie z niego jakichkolwiek szczegółowych norm dotyczących powoływania sędziów bądź organizacji pracy sądów.
31. Jeśli chodzi o art. 47 karty praw podstawowych, rząd ten podnosi, że to postanowienie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Repubblika wniosła actio popularis, jednak nie dochodzi własnych praw wynikających z prawa Unii. Ponadto, wbrew wymogom art. 51 karty praw podstawowych, nie dochodzi do „stosowania” prawa Unii przez państwo członkowskie, którego dotyczy niniejsza sprawa, ponieważ kwestie prawne podniesione we wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym odnoszą się do krajowych zagadnień proceduralnych, których uregulowanie należy w całości do kompetencji państw członkowskich.
32. Rząd polski dodaje, że w każdym razie nie istnieje żaden wspólny standard prawa Unii dotyczący powoływania sędziów, w oparciu o który Trybunał mógłby dokonać oceny systemu obowiązującego na Malcie, oraz że każde państwo członkowskie stosuje odmienny system.
33. Te argumenty w istocie odnoszą się do kwestii podniesionej w pierwszym pytaniu prejudycjalnym. W związku z tym zbadam je w ramach analizy pytania pierwszego. Zaznaczę jedynie, że drugi zarzut niedopuszczalności podniesiony przez rząd polski również jest w mojej ocenie bezzasadny. O ile bowiem zgadzam się z tym, że w postępowaniu głównym art. 47 karty praw podstawowych jako taki nie znajduje zastosowania (ponieważ Malta nie „stosuje” prawa Unii w rozumieniu art. 51 karty praw podstawowych), o tyle art. 19 TUE ma w pełni zastosowanie, a tym samym wykładnia owego postanowienia może okazać się użyteczna dla sądu odsyłającego.
34. W związku z tym proponuję, aby Trybunał uznał pytania prejudycjalne za dopuszczalne.
B. W przedmiocie pytania pierwszego
35. Poprzez pytanie pierwsze sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy należy uznać, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty praw podstawowych mają zastosowanie w sytuacji, w której sąd krajowy bada ważność procedury powoływania sędziów, takiej jak ta przewidziana w konstytucji.
1. W przedmiocie stosowania art. 19 ust. 1 TUE
36. W odniesieniu do art. 19 ust. 1 TUE Trybunał wydał ostatnio kilka kluczowych wyroków, które niewątpliwie pozwalają udzielić na to pytanie odpowiedzi twierdzącej.
37. Jak bowiem zreasumował Trybunał w wyroku z dnia 9 lipca 2020 r., Land Hessen (C‑272/19, EU:C:2020:535), z owego orzecznictwa wynika, że „niezawisłość sądów państw członkowskich ma fundamentalne znaczenie dla porządku prawnego Unii Europejskiej z różnych względów. Przede wszystkim wchodzi ona w zakres zasady państwa prawnego, należącej do wartości, na których zgodnie z art. 2 TUE opiera się Unia i które są wspólne dla państw członkowskich, a także w zakres art. 19 TUE, który konkretyzuje tę wartość i powierza zadanie zapewnienia kontroli prawnej w tym porządku również sądom krajowym (zob. podobnie wyrok z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses, C‑64/16, EU:C:2018:117, pkt 32). Następnie owa niezawisłość jest warunkiem koniecznym dla zagwarantowania podmiotom prawa, w zakresie stosowania prawa Unii, prawa podstawowego do niezawisłego i bezstronnego sądu przewidzianego w art. 47 karty praw podstawowych, które ma podstawowe znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii (zob. podobnie w szczególności wyrok z dnia 26 marca 2020 r., (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Simpson/Rada i HG/Komisja, C‑542/18 RX-II i C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232, pkt 70, 71 i przytoczone tam orzecznictwo). Wreszcie, owa niezawisłość sądów krajowych ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania systemu współpracy sądowej pod postacią mechanizmu odesłania prejudycjalnego przewidzianego w art. 267 TFUE, jako że mechanizm ten może zostać uruchomiony wyłącznie przez organ, którego zadaniem jest stosowanie prawa Unii, spełniający w szczególności rzeczone kryterium niezawisłości (zob. w szczególności wyrok z dnia 21 stycznia 2020 r., Banco de Santander, C‑274/14, EU:C:2020:17, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo)”(6).
38. Ponadto jest także oczywiste, że – co się tyczy materialnego zakresu stosowania art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE – to postanowienie ma zastosowanie do dziedzin objętych prawem Unii, niezależnie od tego, czy państwa członkowskie stosują to prawo w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych(7).
39. W tym kontekście jest obecnie jasne, że choć organizacja wymiaru sprawiedliwości w państwach członkowskich należy do kompetencji państw członkowskich, to jednak przy wykonywaniu tej kompetencji państwa członkowskie mają obowiązek dotrzymywać zobowiązań wynikających dla nich z prawa Unii, a w szczególności z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(8). Ten obowiązek ma zastosowanie zwłaszcza w stosunku do każdego organu krajowego, który może rozstrzygać jako sąd kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, a więc wchodzące w zakres dziedzin objętych tym prawem(9).
40. Taką wykładnię zakresu stosowania art. 19 ust. 1 TUE potwierdza geneza owego postanowienia oraz kontekst, w jakim zostało ono włączone do traktatu. Artykuł 19 ust. 1 TUE wprowadzono bowiem do traktatu, aby podkreślić spoczywający na państwie członkowskim obowiązek zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej w sytuacjach, w których nie może jej zapewnić bezpośrednio Trybunał(10), ponieważ samo istnienie skutecznej kontroli sądowej służącej zapewnieniu poszanowania prawa Unii jest nieodłączną cechą państwa prawa(11). Tym samym w braku skutecznych gwarancji niezawisłości sędziów podważona zostałaby zasada skutecznej ochrony sądowej praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii(12). Na koniec wypada zauważyć, że owa zasada, o której mowa w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, stanowi zasadę ogólną prawa Unii, wynikającą z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, wyrażoną w art. 6 i 13 EKPC oraz potwierdzoną obecnie w art. 47 karty praw podstawowych(13).
41. W tych okolicznościach, skoro analizowana w niniejszej sprawie procedura powoływania ma zastosowanie do wszystkich sędziów maltańskich, można zakładać, że niektórzy z nich (o ile nie wszyscy) będą musieli rozstrzygać kwestie dotyczące wykładni lub stosowania prawa Unii. Przez sam ten fakt należy zapewnić, by sędziowie ci, powoływani zgodnie z procedurą przewidzianą w konstytucji, mieli wystarczające gwarancje niezawisłości sędziowskiej, aby spełniać wymogi w art. 19 TUE.
2. W przedmiocie stosowania art. 47 karty praw podstawowych
42. Zgodnie z art. 47 akapit pierwszy karty praw podstawowych „[k]ażdy, kogo [czyje] prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule”. Z wyroku z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund (C‑682/15, EU:C:2017:373), wynika, że stosowanie tego artykułu jest uzależnione od zarzucanego naruszenia prawa lub wolności gwarantowanych prawem Unii(14).
43. Należy jednak zauważyć, że strona skarżąca nie podnosi żadnego naruszenia przysługującego jej samej prawa do skutecznego środka prawnego ani nie kwestionuje, w ramach swojej skargi, niezależności sądu odsyłającego, ani też nie powołuje się na żadne konkretne uprawnienie zagwarantowane prawem Unii. W tych okolicznościach nie uważam zatem, by art. 47 karty praw podstawowych znajdował jako taki zastosowanie w postępowaniu głównym.
44. Ponadto zgadzam się ze stanowiskiem zaprezentowanym ostatnio przez rzecznika generalnego M. Bobeka, który wskazuje, że dopuszczalne jest przeprowadzenie „abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności” normy krajowej w świetle art. 47 karty praw podstawowych, jeżeli taka norma została przyjęta w kontekście stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych(15). Skoro jednak procedura powoływania sędziów krajowych stanowi element organizacji systemu wymiaru sprawiedliwości, to należy ona, jak wspomniano powyżej, do kompetencji państw członkowskich. W takich okolicznościach procedura powoływania sędziów na Malcie nie spełnia kryterium „stosowania” prawa Unii ustanowionego w art. 51 ust. 1 karty praw podstawowych, choć, jak już wspomniałem, nie jest to warunek sine qua non stosowania art. 19 TUE(16).
45. Niemniej jednak, skoro nałożony na państwa członkowskie w art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiada prawu do skutecznego środka prawnego przed sądem przewidzianemu w art. 47 karty praw podstawowych(17), oznacza to, że obowiązki państw członkowskich wynikające z art. 19 ust. 1 TUE „odzwierciedla” w tym zakresie prawo podmiotowe zapisane w art. 47 karty praw podstawowych(18).
46. W związku z tym w pełni zgadzam się ze stwierdzeniem rzecznika generalnego E. Tancheva zawartym w opinii w sprawach połączonych A.K. i in. (Niezależność izby dyscyplinarnej sądu najwyższego) (C‑585/18, C‑624/18 i C‑625/18, EU:C:2019:551), że „między tymi dwoma postanowieniami istnieje »pomost konstytucjonalny«, a orzecznictwo dotyczące tych dwóch postanowień w sposób nieunikniony jest ze sobą powiązane”(19). Ponadto sam Trybunał orzekł już, że „art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE nakłada na wszystkie państwa członkowskie obowiązek ustanowienia środków odwoławczych niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej, w rozumieniu w szczególności art. 47 karty praw podstawowych, w dziedzinach objętych prawem Unii”(20).
47. W tym kontekście uważam, że wprawdzie art. 47 karty praw podstawowych nie znajduje jako taki zastosowania w postępowaniu głównym, lecz art. 19 ust. 1 TUE należy interpretować w świetle art. 47 karty praw podstawowych i orzecznictwa dotyczącego tego postanowienia.
3. Wniosek w przedmiocie pytania pierwszego
48. Mając na uwadze powyższe rozważania, dochodzę do wniosku, że art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowany w świetle art. 47 karty praw podstawowych, ma zastosowanie przy badaniu przez sąd krajowy ważności procedury powoływania sędziów, takiej jak ta przewidziana w konstytucji Malty.
C. W przedmiocie pytania drugiego
49. Poprzez pytanie drugie sąd odsyłający dąży zasadniczo do ustalenia, czy art. 19 TUE, interpretowany w stosownych przypadkach w świetle art. 47 karty praw podstawowych, należy rozumieć w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, na podstawie którego organowi władzy wykonawczej, w tym przypadku premierowi, przysługują dyskrecjonalne i decyzyjne uprawnienia w procesie powoływania sędziów. Jest to podstawowa kwestia poruszona w niniejszym wniosku o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym.
1. Uwagi ogólne w przedmiocie wpływu art. 19 ust. 1 TUE, art. 47 karty praw podstawowych i art. 6 EKPC na procedury powoływania sędziów
50. Jak wynika z orzecznictwa przytoczonego w ramach analizy pierwszego pytania prejudycjalnego, jeżeli sędzia może rozstrzygać kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, dane państwo członkowskie musi zapewnić, aby sędziom przysługiwały wystarczające gwarancje niezawisłości oraz aby spełnione były podstawowe wymogi w zakresie skutecznej ochrony sądowej, zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE(21).
51. Ponadto, skoro spoczywający na państwach członkowskich na mocy art. 19 ust. 1 TUE obowiązek ustanowienia środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony prawnej w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiada prawu do skutecznego środka prawnego przed sądem ustanowionego w art. 47 karty praw podstawowych(22), to należy zauważyć, że jej art. 52 ust. 3 stanowi, iż w zakresie, w jakim zawiera ona prawa, które odpowiadają prawom zagwarantowanym w EKPC, ich znaczenie i zakres są takie same jak praw przyznanych przez EKPC.
52. Jak jasno wynika z wyjaśnień dotyczących art. 47 karty praw podstawowych, które to wyjaśnienia – zgodnie z art. 6 ust. 1 akapit trzeci TUE i art. 52 ust. 7 karty praw podstawowych – należy brać pod uwagę przy wykładni karty praw podstawowych, art. 47 akapity pierwszy i drugi karty praw podstawowych odpowiadają art. 6 ust. 1 i art. 13 EKPC.
53. W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wynika, że wprowadzenie w art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze EKPC wyrażenia „ustanowiony ustawą” ma na celu uniknięcie sytuacji, w której organizacja systemu sądownictwa zostałaby pozostawiona niczym nieskrępowanemu uznaniu władzy wykonawczej, oraz zapewnienie, by ustanowienie systemu sądownictwa i procedura powoływania sędziów były regulowane odpowiednimi przepisami. Nie ma więc żadnych wątpliwości, że prawo do bycia osądzonym przez sąd „ustanowiony ustawą” w rozumieniu art. 6 ust. 1 EKPC obejmuje ze swojej natury aspekty dotyczące procedury powoływania sędziów(23). W praktyce jednak ograniczenia nakładane w tym zakresie przez przepisy krajowe nie są zazwyczaj nadmierne i dotyczą kwestii takich jak kryteria powołania, awans wewnętrzny w wymiarze sprawiedliwości oraz ograniczenia wiekowe.
54. Należy też zauważyć, że chociaż zasada rozdziału władzy wykonawczej i sądowniczej nabiera coraz większego znaczenia w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, to jednak utrzymuje on, iż ani art. 6, ani żadne inne postanowienie EKPC nie narzucają państwom określonego modelu ustrojowego regulującego w taki czy inny sposób stosunki i interakcje między poszczególnymi organami władzy państwowej. Artykuł 6 EKPC nie zobowiązuje też tych państw do zastosowania się do tego czy innego teoretycznego wzorca konstytucyjnego odnoszącego się do dopuszczalnych granic takich interakcji(24). W tym względzie, o ile w wielu państwach członkowskich funkcjonuje albo rada sądownictwa, definiowana jako niezależny organ ustanowiony na podstawie ustawy lub konstytucji, który dąży do zagwarantowania niezależności sądów i poszczególnych sędziów i tym samym do promowania skutecznego funkcjonowania systemu sądowego(25), albo – jak jest to w przypadku Malty i niektórych innych państw – komisja ds. powoływania sędziów(26), to należy przyznać, że składy i kompetencje tych organów w znacznym stopniu różnią się od siebie(27).
55. Należy jednak wskazać, że okoliczność, iż sędziowie są powoływani przez organ władzy wykonawczej, nie powoduje sama w sobie powstania stosunku zależności owych sędziów od tego organu ani nie budzi wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli – i to jest właśnie kluczowe zastrzeżenie – po powołaniu nie podlegają oni żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków(28). Istnieje jednak jeden wyjątek. Jak bowiem przyznał Trybunał w wyroku z dnia 26 marca 2020 r., (szczególna procedura kontroli orzeczenia) Simpson/Rada i HG/Komisja (C‑542/18 RX-II i C‑543/18 RX-II, EU:C:2020:232), art. 19 TUE znajduje zastosowanie wówczas, gdy konkretny sędzia został powołany wadliwie, a to naruszenie miało taką wagę, że stworzyło rzeczywiste ryzyko, iż – jak się wyraził Trybunał – władza wykonawcza mogła w ten sposób narazić na szwank prawidłowość procedury mianowania(29). Z powyższego wynika, że musi istnieć mechanizm umożliwiający uchylenie na drodze sądowej niezgodnego z prawem aktu powołania na stanowisko sędziego, zwłaszcza w sytuacji, w której dany sędzia nie spełniał przepisanych prawem kryteriów powołania.
56. Można jednak stwierdzić, że – pomijając szczególny i nietypowy przypadek wadliwie powołanych sędziów rozpatrywany w wyroku Simpson – art. 19 ust. 1 TUE w gruncie rzeczy odnosi się do przyszłości w tym sensie, iż dotyczy ochrony niezawisłości sędziowskiej już po powołaniu sędziego.
57. Nie ma sensu zaprzeczać, że polityka odgrywa pewną (czasem nawet decydującą) rolę w procesie powoływania sędziów w wielu systemach prawnych, w tym w wielu państwach członkowskich. W tym miejscu wystarczy wskazać na dwa spośród najbardziej znanych i wpływowych sądów świata, mianowicie na sąd najwyższy Stanów Zjednoczonych i niemiecki trybunał konstytucyjny, których niemal wszyscy sędziowie byli kojarzeni z konkretnymi partiami politycznymi oraz tradycjami politycznymi(30). Politycy i byli politycy mogą nawet stać się z urzędu sędziami sądów konstytucyjnych państw członkowskich (jak ma to miejsce we Francji(31)), na mocy odpowiedniej ustawy (jak ma to miejsce w przypadku belgijskiego trybunału konstytucyjnego(32)) lub ich wyboru przez parlament (na przykład w Niemczech(33) lub, częściowo, we Włoszech(34)); często są oni również powoływani na sędziów takich sądów po prostu ze względu na tradycję. Nie ulega jednak wątpliwości, że wszystkie te sądy dowiodły, iż są zdecydowanie niezależne od innych organów władzy państwowej.
2. Wyroki Niezależność Sądu Najwyższego i AK
58. W ten sposób przechodzimy bezpośrednio do kwestii tego, z czym wiąże się pojęcie niezawisłości sędziowskiej. Stanowisko, że wymóg niezawisłości ma dwa aspekty, jest już mocno ugruntowane. Pierwszy aspekt, o charakterze zewnętrznym, wymaga, aby dany organ wypełniał swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podległości w ramach hierarchii służbowej, bez podporządkowania komukolwiek, w sposób wolny od nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła, pozostając w ten sposób pod ochroną przed ingerencją i naciskami z zewnątrz, które mogą zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia. Drugi aspekt, o charakterze wewnętrznym, łączy się z kolei z pojęciem bezstronności i dotyczy jednakowego dystansu do stron sporu i ich odpowiednich interesów w odniesieniu do jego przedmiotu. Aspekt ten wymaga przestrzegania obiektywizmu oraz braku wszelkiego interesu w rozstrzygnięciu sporu poza ścisłym stosowaniem przepisu prawa(35).
59. O ile niniejsza sprawa nie dotyczy bezpośrednio kwestii bezstronności sędziów, o tyle to pojęcie jest ściśle związane z koncepcją niezawisłości instytucjonalnej. Zagadnienie niezawisłości instytucjonalnej było systematycznie analizowane zarówno w szeregu wyroków ETPC – począwszy od kluczowego wyroku z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie Campbell i Fell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu (CE:ECHR:1984:0628JUD000781977) – jak i, w ostatnim czasie, w wielu doniosłych wyrokach Trybunału, począwszy najpewniej od wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117).
60. Z uwagi na fakt, że owo orzecznictwo zostało w znacznym zakresie skonsolidowane i podsumowane w wyrokach Niezależność Sądu Najwyższego i AK, na potrzeby niniejszego postępowania wystarczające może okazać się zbadanie pojęcia niezawisłości omówionego przez Trybunał w tych dwóch wyrokach. Proponuję rozpocząć analizę od wyroku AK.
61. W wyroku AK Trybunał wyjaśnił, co następuje:
„123 Powyższe gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów [wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Minister for Justice and Equality (Nieprawidłowości w systemie sądownictwa), C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, pkt 66 i przytoczone tam orzecznictwo; a także [Niezależność Sądu Najwyższego], pkt 74].
124 Ponadto, zgodnie z zasadą podziału władz charakteryzującą funkcjonowanie państwa prawnego, konieczne jest zagwarantowanie niezależności sądów względem władzy ustawodawczej i wykonawczej (zob. podobnie wyrok z dnia 10 listopada 2016 r., Poltorak, C‑452/16 PPU, EU:C:2016:858, pkt 35).
125 W tym względzie ważne jest, by sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezależności. Zasady, o których mowa w pkt 123 niniejszego wyroku, powinny pozwalać w szczególności na wykluczenie nie tylko wszelkiego bezpośredniego wpływu w postaci zaleceń, ale również bardziej pośrednich form oddziaływania, które mogą zaważyć na decyzjach danych sędziów (zob. podobnie wyrok [Niezależność Sądu Najwyższego], pkt 112 i przytoczone tam orzecznictwo).
[…]
127 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem ETPC w celu ustalenia, czy sąd można uznać za »niezawisły« w rozumieniu wspomnianego art. 6 ust. 1 EKPC, należy zwrócić uwagę między innymi na sposób powoływania jego członków i długość ich kadencji, na istnienie gwarancji chroniących ich przed naciskami z zewnątrz oraz na to, czy dany organ przejawia oznaki niezależności (orzeczenie ETPC z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 144 i przytoczone tam orzecznictwo), przy czym w tym ostatnim względzie sprecyzowano, że stawką jest samo zaufanie, jakie każdy sąd powinien budzić w jednostkach w społeczeństwie demokratycznym (zob. podobnie orzeczenie ETPC z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie Fruni przeciwko Słowacji, CE:ECHR:2011:0621JUD000801407, § 141).
[…]
129 Jak wielokrotnie podkreślał ETPC, pojęcia niezawisłości i obiektywnej bezstronności są ze sobą ściśle powiązane, co z reguły prowadzi do ich wspólnego badania (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, § 192 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, § 150 i przytoczone tam orzecznictwo). Zgodnie z orzecznictwem ETPC przy dokonywaniu oceny, czy istnieją podstawy do obaw, że te wymogi niezawisłości lub obiektywnej bezstronności nie zostaną w danej sprawie spełnione, bierze się pod uwagę punkt widzenia strony, choć nie odgrywa on decydującej roli. Decydującym czynnikiem jest to, czy dane obawy można uznać za obiektywnie uzasadnione (zob. w szczególności orzeczenia ETPC: z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie Kleyn i in. przeciwko Niderlandom, CE:ECHR:2003:0506JUD003934398, §§ 193, 194 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie Ramos Nunes de Carvalho e Sá przeciwko Portugalii, CE:ECHR:2018:1106JUD005539113, §§ 147, 152 i przytoczone tam orzecznictwo)”.
62. W tym samym wyroku Trybunał stwierdził następnie, że okoliczność, iż niektórzy sędziowie „są […] powoływani przez Prezydenta RP, nie może powodować zależności owych członków od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków”(36). Niemniej jednak w dalszej części wyroku Trybunał zastrzegł, że „[p]ozostaje […] konieczne upewnienie się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu tych członków są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani”(37). W tym względzie szczególnie ważne jest to, by te warunki i zasady zostały opracowane w taki sposób, aby sędziowie byli chronieni przed ingerencją lub naciskami z zewnątrz, które mogłyby zagrozić ich niezależności(38).
63. Trybunał wskazał następnie, że istnienie rady sądownictwa (Krajowej Rady Sądownictwa, zwanej dalej „KRS”), która doradza Prezydentowi RP w przedmiocie kandydatów na stanowiska sędziowskie, przyczynia się do obiektywizacji i większej przejrzystości tego procesu, o ile „sam ten organ będzie wystarczająco niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej oraz od organu, któremu ma przedłożyć taki wniosek o powołanie (zob. analogicznie [Niezależność Sądu Najwyższego], pkt 116)”(39). Na samym końcu Trybunał wskazał kryteria, którymi sąd odsyłający może się posłużyć, aby samodzielnie dokonać oceny niezależności KRS.
64. Podobnie Trybunał wypowiedział się w wyroku w sprawie niezależności Sądu Najwyższego. Należy jednak przeanalizować okoliczności powstania sporu w tamtej sprawie, aby należycie zrozumieć kontekst i znaczenie sformułowanych następnie przez Trybunał w wyroku AK uwag dotyczących konieczności upewnienia się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne odnoszące się do decyzji o powołaniu sędziów są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w przekonaniu jednostek uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych.
65. Wyrok w sprawie niezależności Sądu Najwyższego został wydany w ramach postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wszczętego przez Komisję, która utrzymywała, że niektóre przepisy polskiej ustawy zezwalające prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej decydować o tym, czy dany sędzia może w dalszym ciągu zajmować stanowisko sędziego po osiągnięciu zwykłego wieku przejścia w stan spoczynku, naruszają gwarancje niezawisłości sędziów. Trybunał podkreślił, że decyzje dotyczące wieku przejścia sędziów w stan spoczynku należą wprawdzie do kompetencji państw członkowskich, jednak gdy opowiadają się one za takim mechanizmem, to są zobowiązane do zapewnienia, by nie naruszał on zasady niezawisłości sędziowskiej.
66. Następnie Trybunał dodał, że okoliczność, iż „Prezydent[owi] RP przysługuje prawo decydowania o wyrażeniu lub odmowie zgody na takie ewentualne przedłużenie, nie jest oczywiście sama w sobie wystarczająca do tego, by uznać, że doszło do naruszenia wspomnianej powyżej zasady. Niemniej jednak należy upewnić się, że materialne warunki oraz zasady proceduralne wydania takich decyzji są sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w odczuciu podmiotów prawa uzasadnionych wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów”(40).
67. W dalszej kolejności Trybunał stwierdził, że nowa ustawa o Sądzie Najwyższym nie jest zgodna z tymi wymogami w zakresie, w jakim przedłużenie służby czynnej „jest obecnie zależne od decyzji Prezydenta RP, która ma charakter dyskrecjonalny, ponieważ nie jest ona jako taka obwarowana jakimkolwiek obiektywnym i weryfikowalnym kryterium i nie musi być umotywowana. Ponadto taka decyzja nie może być przedmiotem zaskarżenia przed sądem”(41).
68. Trybunał przyznał wprawdzie, że Prezydent RP przed podjęciem decyzji jest zobowiązany zasięgnąć opinii KRS, co poniekąd przyczynia się do obiektywizacji tego procesu, nie zmienia to jednak faktu, że ustawa nie przewiduje żadnego mechanizmu wymagającego, by opinie KRS były wydawane „na podstawie zarazem obiektywnych i istotnych kryteriów, a ponadto [były] należycie uzasadnion[e], tak by mogł[y] w obiektywny sposób być pomocn[e] dla tego organu przy podejmowaniu przez niego decyzji”(42).
69. W związku z tym Trybunał uznał, że charakter owego przyznanego Prezydentowi RP dyskrecjonalnego uprawnienia w zakresie podwyższenia niektórym sędziom wieku przejścia w stan spoczynku „może wzbudzić, szczególnie po stronie podmiotów prawa, uzasadnione wątpliwości co do niezależności danych sędziów od czynników zewnętrznych oraz ich neutralności względem ścierających się przed nim interesów”(43).
3. Wnioski płynące z wyroku AK i wyroku w sprawie niezależności Sądu Najwyższego
70. Jakie wnioski można wyciągnąć z tych dwóch doniosłych orzeczeń? Z wyroku AK (a także z wcześniejszych orzeczeń) wynika, że ani prawo Unii, ani EKPC nie narzucają żadnych sztywnych i apriorycznych form gwarancji instytucjonalnych służących zapewnieniu niezawisłości sędziowskiej. Istotne jest natomiast, aby – po pierwsze – pomiędzy sędziami a władzą wykonawczą lub ustawodawczą nie istniał żaden stosunek podporządkowania ani hierarchicznej kontroli, a po drugie – żeby sędziowie korzystali z faktycznych gwarancji służących zapewnieniu im ochrony przed tego rodzaju naciskami z zewnątrz.
71. W tych okolicznościach dana procedura powoływania sędziów może być niezgodna z art. 19 ust. 1 TUE tylko wówczas, gdy jeden z tych aspektów procedury jest dotknięty wadą, która przez swój charakter i swą wagę stwarza rzeczywiste ryzyko, iż pozostałe organy władzy – w szczególności władza wykonawcza – mogłyby użyć nieprzysługujących im uprawnień dyskrecjonalnych, dokonując powołania sprzecznego z prawem, a tym samym narażając na szwank prawidłowość wyniku procedury powołania (a przez to wzbudzając uzasadnione wątpliwości w przekonaniu jednostek co do niezawisłości i bezstronności danego sędziego lub danych sędziów)(44).
72. Należy również pamiętać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału i ETPC gwarancje niezawisłości i bezstronności, z których powinny korzystać sądy państw członkowskich, wymagają istnienia zasad dotyczących nie tylko mianowania członków organu, lecz także składu organu, okresu trwania kadencji oraz powodów wstrzymywania się od głosu, wyłączenia i odwołania jego członków, tak aby wykluczyć, w przekonaniu podmiotów prawa, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz co do jego neutralności w odniesieniu do sprzecznych ze sobą interesów(45). Te kryteria są bowiem tak samo istotne, jak sama procedura powoływania, ponieważ „wymóg niezawisłości sędziów wchodzi w zakres istotnej treści prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które ma podstawowe znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw, jakie jednostki wywodzą z prawa Unii, i zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim, określonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości w postaci państwa prawnego”(46).
73. Wszystko to oznacza z kolei, że sędziom musi przysługiwać autonomia finansowa względem władzy wykonawczej i ustawodawczej, tak aby na przykład ich wynagrodzenia odpowiadały charakterowi wypełnianych przez nich zadań sądowniczych. Oznacza to ponadto, że owe wynagrodzenia nie mogą być obniżane (na podstawie innej aniżeli powszechnie obowiązujące przepisy podatkowe) w czasie ich kadencji. Państwa członkowskie mogą jednak obniżyć wynagrodzenie przysługujące sędziom w ramach środka nadzwyczajnego mającego na celu ograniczanie wydatków, pod warunkiem że takie obniżki dotyczą w sposób ogólny całej służby publicznej oraz są proporcjonalne, a także pod warunkiem że wyjściowy poziom wynagrodzenia zostanie przywrócony, gdy minie kryzys budżetowy stanowiący uzasadnienie dla wprowadzenia takiego środka(47).
74. Co jeszcze ważniejsze, istotnym aspektem zasady niezawisłości sędziów jest konieczność zapewnienia im odpowiedniej ochrony przed usunięciem z urzędu, z wyjątkiem uzasadnionych przypadków(48). Decyzja o odwołaniu sędziego ze stanowiska, niezależnie od tego, czy jest podejmowana wyłącznie przez władzę wykonawczą, czy też w następstwie przeprowadzenia przez władzę ustawodawczą procedury usunięcia z urzędu, musi co do zasady także podlegać kontroli sądowej. W przeciwnym razie gwarancje niezawisłości sędziowskiej byłyby rzeczywiście niewiele warte, skoro władza wykonawcza lub ustawodawcza mogłaby się skryć za murem milczenia i podnosić niezaskarżalność decyzji o usunięciu sędziego z urzędu, wówczas bowiem nic nie stałoby na przeszkodzie usunięciu sędziego z przyczyn innych aniżeli uzasadnione(49).
75. Wreszcie, wymóg niezawisłości oznacza również, że system odpowiedzialności dyscyplinarnej osób, którym powierzono zadanie rozstrzygania sporów, musi charakteryzować się niezbędnymi gwarancjami, tak aby zapobiec ewentualnemu ryzyku wykorzystywania go jako mechanizmu politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Normy, które określają w szczególności zarówno zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne, jak i faktycznie stosowane kary, przewidują interwencję niezależnego organu zgodnie z procedurą w pełni gwarantującą prawa potwierdzone w art. 47 i 48 karty praw podstawowych, w tym prawo do obrony, oraz przewidują możliwość zaskarżenia orzeczeń organów dyscyplinarnych, są podstawowymi gwarancjami służącymi zachowaniu niezawisłości władzy sądowniczej(50).
76. Analiza obowiązujących obecnie w państwach członkowskich procedur powoływania sędziów wykazuje duże zróżnicowanie koncepcji oraz systemów. Jak już wskazałem, ani art. 19 TUE, ani art. 47 karty praw podstawowych (czy też art. 6 EKPC) nie dążą do narzucenia w tym względzie jednolitości. Jasna jest natomiast jedna rzecz – sędziów się powołuje, a nie wybiera. Oznacza to, że w Unii opartej na wartościach demokracji i państwa prawnego, zgodnie z art. 2 TUE, sędziowie nie ponoszą i nie mogą ponosić odpowiedzialności demokratycznej, a ponadto nie można im powierzać żadnej roli w kształtowaniu polityki.
77. Wszystko to ma z kolei wpływ na niezawisłość sędziowską. Omówione przeze mnie gwarancje instytucjonalne mają więc na celu zapewnienie, aby sędziowie świadczyli o swojej niezawisłości względem władzy wykonawczej i ustawodawczej nie tylko słowem, ale też czynem. Niemniej jednak być może najistotniejszy aspekt niezawisłości sędziowskiej, na który należy zwrócić uwagę niezależnie od niezbędnych gwarancji instytucjonalnych, jest również najbardziej nieuchwytny. Z uwagi na to, że sędziowie nie posiadają demokratycznego mandatu, powinni oni wykazywać dystans względem własnych, czysto osobistych preferencji o charakterze politycznym, jak również subiektywnych przekonań politycznych, a tym samym dochowywać swojego uroczystego zobowiązania do bezstronnego stosowania prawa, w oparciu o ustalone zasady prawne, równo i sprawiedliwie.
4. W przedmiocie względnego znaczenia niezależnego organu uczestniczącego w procedurze powoływania sędziów oraz istniejących gwarancji ustanowionych w konstytucji Malty
78. Prawdą jest, że – jak przyznano w wyroku w sprawie niezależności Sądu Najwyższego – istnienie niezależnych organów, takich jak krajowa rada sądownictwa lub komisja ds. powoływania sędziów, może przyczynić się do zapewnienia, żeby procedura powoływania sędziów (lub, jak miało to miejsce w owej sprawie, przedłużenia okresu kadencji konkretnego sędziego) była obiektywna i przejrzysta. Z tego względu istnienie takich organów może więc być samo w sobie wielce pożądane. Niemniej jednak z wyroku AK jasno wynika, że ich istnienie nie stanowi istoty niezawisłości sędziowskiej, która jest wymagana łącznie przez art. 19 TUE i art. 47 karty praw podstawowych. Przyjmuję właśnie takie stanowisko, mimo że w wyroku w sprawie niezależności Sądu Najwyższego Trybunał odniósł się do potrzeby zapewnienia tego, by „materialne warunki oraz zasady proceduralne wydania […] decyzji [o powołaniu] [były] sformułowane w sposób nieprowadzący do powstania w odczuciu podmiotów prawa uzasadnionych wątpliwości”(51) dotyczących niezależności danych sędziów. Jak już jednak wskazałem, te uwagi dotyczyły decyzji o przedłużeniu okresu sprawowania stanowiska sędziego, natomiast nie dotyczyły one samego faktycznego powołania na stanowisko sędziego. Należy więc powtórzyć, że art. 19 ust. 1 TUE w gruncie rzeczy odnosi się do przyszłości w tym sensie, iż ma on na celu zapewnienie, aby sędziowie, po tym, jak zostaną powołani, korzystali z wystarczających gwarancji niezawisłości sędziowskiej.
79. Przy formułowaniu tego wniosku nie przeoczyłem okoliczności, że w wyroku AK Trybunał powtórzył te słowa(52) w ogólnym kontekście powoływania sędziów. Nie wydaje mi się jednak, aby w ten sposób Trybunał zamierzał, bez żadnych dalszych wyjaśnień, zasugerować na przykład, żeby okoliczność, iż osoba wykazująca wcześniej bliskie związki z konkretną partią polityczną lub przywiązanie do konkretnej tradycji politycznej została następnie powołana na stanowisko sędziego, wystarczała sama w sobie do tego, by podać w wątpliwość niezawisłość danego sędziego na potrzeby stosowania art. 19 ust. 1 TUE po jego powołaniu na to stanowisko. W tym zakresie nie jestem więc przekonany, że art. 19 ust. 1 TUE odnosi się do przeszłości w tym sensie, iż ma on zastosowanie do sytuacji, która istniała przed powołaniem danego sędziego.
80. Nie przeoczyłem także i tego, że ETPC stwierdził niedawno naruszenie art. 6 ust. 1 EKPC w sprawie, w której podniesiono kwestię zgodności z prawem procedury powoływania sędziów(53). Należy jednak podkreślić, że ETPC doszedł do takiego wniosku nie dlatego, że minister sprawiedliwości nie powołała kandydatów przedstawionych przez właściwą niezależną komisję ekspercką, co było dopuszczalne w świetle prawa krajowego, lecz dlatego, że nie uzasadniła ona wystarczająco swojej decyzji o nieuwzględnieniu oceny dokonanej przez ową komisję, ponieważ nie przeprowadziła niezależnego postępowania wyjaśniającego okoliczności przemawiających za kandydatami oraz nie uzasadniła należycie, dlaczego postąpiła niezgodnie z zaleceniem komisji eksperckiej, co – jak islandzki sąd najwyższy już stwierdził – stanowiło naruszenie krajowego prawa Islandii. Stanowiło to zdaniem ETPC poważną nieprawidłowość dotykającą samej istoty prawa do „sądu ustanowionego na mocy ustawy”(54).
81. Decydujące znaczenie ma jednak nadal kwestia tego, czy sędziemu krajowemu obiektywnie przysługują wystarczające gwarancje niezależności instytucjonalnej i ochrony przed usunięciem z urzędu, tak aby – jak zauważył Trybunał w wyroku AK – mógł on wypełniać swoje zadania w pełni autonomicznie, bez podporządkowania poleceniom wydawanym przez władzę wykonawczą lub ustawodawczą oraz bez jakiejkolwiek kontroli ze strony tych władz.
82. O ile ocena tych zagadnień należy ostatecznie do sądu odsyłającego, o tyle wydaje się, że – mając na uwadze przepisy art. 97 i 100 konstytucji – sędziom rzeczywiście przysługuje znaczna ochrona przed usunięciem ich z urzędu z przyczyn innych niż niezdolność do piastowania stanowiska lub niewłaściwe zachowanie. Jeśli chodzi o ochronę przed usunięciem z urzędu sędziów sądów wyższego szczebla i sędziów sądów niższego szczebla na Malcie, konstytucja stanowi, że ustępują oni ze stanowiska z chwilą ukończenia sześćdziesięciu pięciu lat oraz że nie mogą zostać usunięci ze stanowiska przed osiągnięciem tego wieku, chyba że uczyni to prezydent na wniosek izby reprezentantów poparty głosami co najmniej dwóch trzecich wszystkich jej członków, złożony w związku z udowodnioną niezdolnością do piastowania stanowiska (ze względu na niepełnosprawność fizyczną lub umysłową lub jakąkolwiek inną przyczynę) lub w związku z udowodnieniem niewłaściwego zachowania(55).
83. Ponadto wydaje się, że przewidziany konstytucją system dyscyplinarny zapewnia niezbędne gwarancje pozwalające uniknąć ewentualnego ryzyka wykorzystywania go jako mechanizmu politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych. Organem, któremu przysługuje wyłączna właściwość w przedmiocie egzekwowania dyscypliny wobec sędziów sądów wyższego szczebla i sędziów sądów niższego szczebla, jest bowiem podkomisja komisji ds. administrowania wymiarem sprawiedliwości złożona z trzech sędziów wybieranych spośród sędziów sądów wyższego szczebla i sędziów sądów niższego szczebla, którzy działają zgodnie z własnym osądem i nie podlegają kierownictwu ani kontroli żadnych osób ani organów(56). Ponadto art. 101B konstytucji ustanawia procedurę pozwalającą zagwarantować, że sędzia sądów wyższego szczebla lub sędzia sądów niższego szczebla, przeciwko któremu zostaje wszczęte postępowanie, może przedstawić swoje uwagi oraz zostać wysłuchany na rozprawie w obecności adwokata lub reprezentanta prawnego. W tym samym przepisie opisano również zachowania stanowiące przewinienia dyscyplinarne i odesłano w tym zakresie do kodeksu etyki sędziowskiej, jak również wymieniono faktycznie obowiązujące kary.
84. Prawdą jest, że – w odróżnieniu od konstytucji niektórych innych państw członkowskich(57) – konstytucja Malty nie zawiera żadnej wyraźnej wzmianki o tym, iż sędziowie są niezawiśli przy wykonywaniu swoich funkcji. Sąd odsyłający może jednak uznać, iż wynika to siłą rzeczy z brzmienia art. 97 konstytucji Malty. W każdym razie brak takiej wyraźnej gwarancji nie jest sam w sobie katastrofalny, o ile – co, jak się wydaje, jest prawdą – sędziowie maltańscy korzystają skądinąd z innych solidnych gwarancji instytucjonalnych i konstytucyjnych służących zapewnieniu niezawisłości sędziowskiej.
85. To samo tyczy się autonomii finansowej. Jak podaje rząd maltański, sędziowie sądów wyższego szczebla i sędziowie sądów niższego szczebla na Malcie otrzymują wynagrodzenie odpowiadające najwyższemu poziomowi zaszeregowania maltańskiej służby cywilnej, tak więc wydaje się, że nie istnieje żadne zagrożenie dla autonomii finansowej sędziów maltańskich. Nie podniesiono również, że owe wynagrodzenia zostały bądź mogą zostać obniżone w sposób, który zagrażałby niezawisłości sędziowskiej.
5. Uwagi końcowe w przedmiocie wydanej przez Komisję Wenecką opinii nr 940/2018
86. Przed sformułowaniem wniosku w przedmiocie drugiego pytania prejudycjalnego należy zbadać, jaki wpływ w niniejszej sprawie wywiera wydana przez Komisję Wenecką opinia nr 940/2018. Twierdzenia strony skarżącej w znacznym stopniu opierają się bowiem na zaleceniach zawartych w rzeczonej opinii.
87. Po pierwsze, strona skarżąca powołuje się na wydaną przez Komisję Wenecką opinię nr 940/2018 na poparcie wniesionej przez siebie skargi, mającej na celu stwierdzenie nieważności spornej procedury powoływania sędziów na podstawie art. 19 ust. 1 TUE. W swojej opinii Komisja Wenecka stwierdziła, że nowela konstytucyjna z 2016 r., którą wprowadzono komisję ds. powoływania sędziów, stanowiła krok w dobrym kierunku, lecz jeszcze nie zapewnia niezawisłości sędziowskiej, dlatego konieczne są dalsze działania(58).
88. O ile taka opinia Komisji Weneckiej ma z pewnością bardzo duże znaczenie dla oceny ważności procedury powoływania sędziów z punktu widzenia wymogów skutecznej ochrony sądowej, o tyle nie można jednak uznać, że rozstrzyga ona kwestię zgodności z prawem na potrzeby stosowania art. 19 ust. 1 TUE. Rzecznik generalny M. Bobek zauważył niedawno, że „[w] świetle prawa Unii sprawozdania te stanowią […] użyteczne źródło informacji”(59). Ocena dokonana przez Komisję Wenecką ma bowiem zasadniczo charakter polityczny, choć jest podbudowana złożoną analizą zagadnień prawnych i politycznych. W swojej opinii Komisja Wenecka dąży do ustanowienia systemu idealnego. To właśnie w tym celu formułuje ona zalecenia dotyczące usprawnienia obowiązującego na Malcie systemu powoływania sędziów, które odnoszą się w szczególności do składu komisji ds. powoływania sędziów czy też do mocy wiążącej wniosku, który owa komisja powinna przedstawiać prezydentowi Malty (a nie premierowi)(60).
89. Jak podkreślił jeden z byłych członków Komisji Weneckiej, standardy działania określane przez Komisję Wenecką muszą pozostawiać danym państwom swobodę wyboru oraz zakres uznania. W związku z tym w swoich opiniach musi ona wystrzegać się reguł formułowanych zgodnie z podejściem „wszystko albo nic”, nawet jeżeli elastyczność pewnych standardów może być w pewnym stopniu ograniczona konwencjami międzynarodowymi, takimi jak na przykład ETPC, wówczas gdy w grę wchodzi niezależność sądownictwa(61). Komisja Wenecka sama przypomniała w opinii nr 940/2018, że nie istnieje żaden konkretny „model”, który byłby w pełni zgodny z zasadą podziału władz i który zapewniałby całkowitą niezawisłość sędziów(62).
90. Po drugie, wnioski przedstawiane przez komisję ds. powoływania sędziów w istocie nie mają – w świetle konstytucji z 2016 r. – charakteru wiążącego, a ponadto decyzje o powołaniu nie wydają się uznawane przez sądy maltańskie za akty podlegające kontroli sądowej. W tym względzie należy rzeczywiście zauważyć, że – co potwierdził na rozprawie przedstawiciel rządu maltańskiego – obecnie na Malcie można wystąpić jedynie z actio popularis. Tymczasem, jak w odpowiedzi wskazała Repubblika, ten środek prawny pozwala jedynie zakwestionować zgodność z konstytucją ustawy; nie jest to procedura umożliwiająca kontrolę ważności indywidualnego aktu powołania sędziego. W razie gdyby kiedykolwiek powstała kwestia dotycząca niezgodnego z prawem powołania konkretnego sędziego, sądy maltańskie byłyby w istocie zobowiązane, na podstawie art. 19 ust. 1 TUE, do udostępnienia odpowiedniego środka prawnego umożliwiającego skuteczne zaskarżenie tego aktu powołania. Ponieważ wydaje się, że jak dotąd sądy maltańskie nie zmagały się z takim problemem, można chyba odstąpić od dalszej analizy tego zagadnienia do czasu, aż taka kwestia powstanie. Ponadto gdyby premier zdecydował się odstąpić od wniosku komisji ds. powoływania sędziów, konstytucja zobowiązuje go do uzasadnienia jego decyzji w oświadczeniu publikowanym w dzienniku urzędowym, a także do wyjaśnienia izbie reprezentantów, w określonym terminie, powodów odstąpienia od tego zalecenia(63).
91. Dodatkowo art. 96A ust. 4 konstytucji gwarantuje, że przy wykonywaniu swojej funkcji członkowie komisji ds. powoływania sędziów działają zgodnie z własnym osądem i nie podlegają kierownictwu ani kontroli żadnych osób ani organów. Co więcej, komisja ds. powoływania sędziów wydaje opinie na podstawie kryteriów ustanowionych w decyzji podanej do publicznej wiadomości, jak wymaga tego art. 96A ust. 8 konstytucji(64), zaś powołania dokonuje się na podstawie przewidzianych w konstytucji obiektywnych kryteriów, takich jak doświadczenie w zawodzie adwokata(65).
92. Podsumowując, można zatem uznać, że opinia Komisji Weneckiej zawiera zalecenia co do systemu opartego na pełniejszej przejrzystości i na powoływaniu sędziów w oparciu o ich osiągnięcia. O ile zalecenia te mogą być same w sobie cenne, o tyle okoliczność, że system obowiązujący na Malcie nie spełnia w pełni tych standardów, nie wskazuje sama w sobie na to, iż sędziowie maltańscy nie korzystają w teorii i w praktyce z gwarancji niezawisłości wystarczających, aby uczynić zadość wymogom ustanowionym w art. 19 TUE.
6. Wniosek w przedmiocie pytania drugiego
93. W świetle powyższych rozważań, uważam, że art. 19 ust. 1 TUE, interpretowany w świetle art. 47 karty praw podstawowych, nie stoi na przeszkodzie krajowym przepisom konstytucyjnym, zgodnie z którymi władza wykonawcza lub jeden z jej organów, taki jak premier, odgrywa pewną rolę w procesie powoływania sędziów.
94. O ile art. 19 ust. 1 TUE, interpretowany w świetle art. 47 karty praw podstawowych, nie ma ex ante charakteru nakazowego ani w odniesieniu do szczególnych warunków powołania, ani do charakteru konkretnych gwarancji przysługujących sędziom państw członkowskich, o tyle wymaga on jednak co najmniej tego, by sędziowie korzystali z gwarancji niezawisłości. Z punktu widzenia stosowania art. 19 TUE istotne jest, aby pomiędzy sędziami a władzą wykonawczą lub ustawodawczą nie istniał żaden stosunek podporządkowania ani hierarchicznej kontroli. Sędziom musi przysługiwać autonomia finansowa względem władzy wykonawczej i ustawodawczej, tak aby ich wynagrodzenia nie były obniżane (na podstawie innej aniżeli powszechnie obowiązujące przepisy podatkowe lub powszechnie obowiązujące i proporcjonalne środki przewidujące obniżenie wynagrodzeń) w okresie ich kadencji. Istotne jest również, aby przysługiwała im odpowiednia ochrona przed usunięciem z urzędu, o ile nie istnieją ku temu uzasadnione przyczyny, zaś system ich odpowiedzialności dyscyplinarnej musi zawierać niezbędne gwarancje zapobiegające ewentualnemu ryzyku wykorzystywania go jako mechanizmu politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych.
95. Do sądu krajowego należy ustalenie, czy rzeczone gwarancje w rzeczywistości obowiązują.
D. W przedmiocie pytania trzeciego
96. Poprzez pytanie trzecie sąd odsyłający dąży do ustalenia, czy – jeśli uprawnienia premiera zostaną uznane za niezgodne z art. 19 ust. 1 TUE i art. 47 karty praw podstawowych – fakt ten należy uwzględnić w odniesieniu do przyszłych aktów powołania, czy też ma mieć on wpływ również na wcześniejsze nominacje. Pytanie to dotyczy w rzeczywistości zagadnienia ograniczenia w czasie skutków wyroku Trybunału w przypadku, gdyby sąd odsyłający doszedł na podstawie swojej analizy do wniosku, że rozpatrywana w postępowaniu głównym procedura powoływania sędziów jest sprzeczna z art. 19 ust. 1 TUE, zgodnie z wykładnią tego postanowienia, której dokona Trybunał w wyroku.
97. W tym względzie należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału wykładnia przepisu prawa Unii, dokonana przez Trybunał w ramach kompetencji przyznanej mu w art. 267 TFUE, wyjaśnia i precyzuje znaczenie oraz zakres tego przepisu, zgodnie z którymi należy lub należało go rozumieć i stosować od dnia jego wejścia w życie. Z tego wynika, że sądy mogą i powinny stosować zinterpretowany w ten sposób przepis również do stosunków prawnych powstałych przed wydaniem orzeczenia w sprawie wniosku o dokonanie wykładni, jeżeli poza tym spełnione są wszystkie pozostałe przesłanki wszczęcia przed właściwym sądem postępowania w sprawie związanej ze stosowaniem takiego przepisu(66).
98. Jedynie w całkiem wyjątkowych przypadkach Trybunał, stosując ogólną zasadę pewności prawa stanowiącą nieodłączną część porządku prawnego Unii, może uznać, że należy ograniczyć w odniesieniu do wszystkich zainteresowanych możliwość powołania się na przepis, którego wykładni dokonał, w celu podważenia stosunków prawnych nawiązanych w dobrej wierze. Aby tego rodzaju ograniczenie mogło mieć miejsce, winny zostać spełnione dwie istotne przesłanki, mianowicie dobra wiara zainteresowanych i ryzyko poważnych konsekwencji(67).
99. Trybunał orzekł też już, że ograniczenie skutków takiej wykładni w czasie może zostać dopuszczone tylko w wyroku, którego przedmiotem jest wniosek o dokonanie wykładni(68). W tym względzie należy zauważyć, że niniejsza sprawa jest pierwszą, która dotyczy kwestii tego, czy – a jeśli tak, to w jakim zakresie – krajowa procedura powoływania sędziów podlega art. 19 ust. 1 TUE.
100. Co się tyczy przesłanki dobrej wiary, należy zwrócić uwagę na trzy aspekty. Po pierwsze, niniejsza sprawa prawdopodobnie będzie stanowić wkład w ewolucję wykładni zakresu stosowania art. 19 ust. 1 TUE w odniesieniu do procedury powoływania sędziów, w kontekście stosunkowo nowej linii orzecznictwa zapoczątkowanej wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., Associação Sindical dos Juízes Portugueses (C‑64/16, EU:C:2018:117). Po drugie, system powoływania obowiązujący przed dokonaną w 2016 r. zmianą konstytucji był podobny do systemu kwestionowanego w postępowaniu głównym; wyjątek stanowi w tym względzie udział komisji ds. powoływania sędziów. Aby przystąpić do Unii, Malta musiała zapewnić poszanowanie wartości zapisanych w art. 2 TUE(69) i spełniać „kryteria kopenhaskie” przyjęte przez Radę Europejską na szczycie w dniach 21 i 22 czerwca 1993 r.(70), wymagające – zgodnie z kryterium politycznym – ścisłej kontroli przestrzegania wartości państwa prawnego, a także istnienia silnego, skutecznego, niezależnego, bezstronnego i odpowiedzialnego sądownictwa(71). Po trzecie, mimo że Komisja Europejska wskazała w sprawozdaniu krajowym – Malta 2019(72), w nawiązaniu do wydanej przez Komisję Wenecką opinii nr 940/2018, że system sądownictwa na Malcie stoi w obliczu różnych wyzwań oraz że ostatnie reformy nie doprowadziły jeszcze do zapewnienia pełnej niezawisłości sędziów(73), to jednak nie uznała za konieczne wszczęcia przeciwko Malcie postępowania w sprawie stwierdzenia uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE(74).
101. Wydaje mi się zatem, że te okoliczności zasadnie skłoniły właściwe organy na Malcie do przyjęcia, iż sporna procedura powoływania sędziów jest zgodna z prawem Unii(75).
102. Jeśli chodzi o ryzyko poważnych konsekwencji, należy zauważyć, że – w rozpatrywanej sytuacji – wykładnia prawa Unii dokonana przez Trybunał w niniejszej sprawie dotyczy prawa do skutecznego środka prawnego i prawidłowości składu sądów krajowych.
103. W tych okolicznościach jest oczywiste, że w razie stwierdzenia przez sąd odsyłający, w oparciu o wyrok Trybunału, iż obowiązująca na Malcie procedura powoływania sędziów jest niezgodna z art. 19 ust. 1 TUE, powstałyby w sposób nieuchronny poważne obawy w odniesieniu do pewności prawa, co mogłoby mieć wpływ na funkcjonowanie całego wymiaru sprawiedliwości. Tego rodzaju konsekwencje nie tylko rzutowałyby na zdolność sędziów do rozstrzygnięcia zawisłych spraw, ale także – jak słusznie podniósł rząd maltański w swoich uwagach na piśmie – odbiłyby się na zdolności systemu sądownictwa do poradzenia sobie z istniejącym na Malcie problemem zaległości w rozpatrywaniu spraw. Tego rodzaju rozstrzygnięcie mogłoby wreszcie mieć wpływ na powagę rzeczy osądzonej w przypadku spraw rozpatrzonych przez sądy maltańskie w przeszłości. Zasada powagi rzeczy osądzonej ma zaś szczególne znaczenie zarówno w porządku prawnym Unii, jak i w krajowych porządkach prawnych. Dla zapewnienia stabilności prawa i stosunków prawnych, jak również prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości, jest bowiem istotne, aby orzeczenia sądowe, które stały się prawomocne po wyczerpaniu przysługujących środków zaskarżenia lub po upływie przewidzianych dla tych środków terminów, były niepodważalne(76).
104. W świetle powyższych rozważań uważam zatem, że na trzecie pytanie prejudycjalne należy odpowiedzieć w ten sposób, iż procedura powoływania sędziów nie może być kwestionowana na podstawie art. 19 ust. 1 TUE, interpretowanego w świetle art. 47 karty praw podstawowych, na poparcie roszczeń, które wniesiono przed dniem wydania wyroku w niniejszej sprawie.
VI. Wnioski
105. W świetle powyższych rozważań proponuję zatem Trybunałowi, by na pytania przedstawione przez Qorti Ċivili Prim’Awla – Ġurisdizzjoni Kostituzzjonali (sąd cywilny, pierwsza izba, obradujący jako sąd konstytucyjny, Malta) odpowiedział następująco:
1) Artykuł 19 ust. 1 akapit drugi TUE, interpretowany w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, ma zastosowanie w sytuacji, w której sąd krajowy bada ważność procedury powoływania sędziów, takiej jak ta przewidziana w konstytucji Malty.
2) Artykuł 19 ust. 1 TUE, interpretowany w świetle art. 47 karty praw podstawowych, nie stoi na przeszkodzie krajowym przepisom konstytucyjnym, zgodnie z którymi władza wykonawcza lub jeden z jej organów, taki jak premier, odgrywa pewną rolę w procesie powoływania sędziów. O ile art. 19 ust. 1 TUE, interpretowany w świetle art. 47 karty praw podstawowych, nie ma ex ante charakteru nakazowego ani w odniesieniu do szczególnych warunków powołania, ani do charakteru konkretnych gwarancji przysługujących sędziom państw członkowskich, o tyle wymaga on jednak co najmniej tego, by sędziowie korzystali z gwarancji niezawisłości. Na potrzeby stosowania art. 19 TUE istotne jest, aby pomiędzy sędziami a władzą wykonawczą lub ustawodawczą nie istniał żaden stosunek podporządkowania ani hierarchicznej kontroli. Sędziom musi przysługiwać autonomia finansowa względem władzy wykonawczej i ustawodawczej, tak aby ich wynagrodzenia nie były obniżane (na podstawie innej aniżeli powszechnie obowiązujące przepisy podatkowe lub powszechnie obowiązujące i proporcjonalne środki przewidujące obniżenie wynagrodzeń) w czasie ich kadencji. Istotne jest również, aby przysługiwała im odpowiednia ochrona przed usunięciem z urzędu, o ile nie istnieją ku temu uzasadnione przyczyny, zaś system ich odpowiedzialności dyscyplinarnej musi zawierać niezbędne gwarancje zapobiegające ewentualnemu ryzyku wykorzystywania go jako mechanizmu politycznej kontroli treści orzeczeń sądowych.
3) Procedura powoływania sędziów nie może być kwestionowana na podstawie art. 19 ust. 1 TUE, interpretowanego w świetle art. 47 karty praw podstawowych, na poparcie roszczeń, które wniesiono przed dniem wydania wyroku w niniejszej sprawie.