MIŠLJENJE NEZAVISNE ODVJETNICE
JULIANE KOKOTT
od 25. siječnja 2018.(1)
Predmet C‑671/16
Inter‑Environnement Bruxelles ASBL,
Groupe d’Animation du Quartier Européen de la Ville de Bruxelles ASBL,
Association du Quartier Léopold ASBL,
Brusselse Raad voor het Leefmilieu ASBL,
Pierre Picard,
David Weytsman
protiv
Région de Bruxelles‑Capitale
(zahtjev za prethodnu odluku koji je uputio Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija))
„Zahtjev za prethodnu odluku – Okoliš – Direktiva 2001/42/EZ – Procjena učinaka određenih planova i programa na okoliš – Planovi i programi – Definicija – Regionalni propis o prostornom planiranju po zonama”
I. Uvod
1. Pojmovi „planovi i programi” ključni su za određivanje područja primjene Direktive o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš(2) (u daljnjem tekstu: SPUO‑Direktiva, SPUO označava stratešku procjenu utjecaja na okoliš). Točno je da je Sud nedavno precizirao tumačenje tog pojma(3), međutim, kao što pokazuje predmet Thybaut i dr. (C‑160/17), u kojem također danas iznosim mišljenje, još uvijek postoje pitanja koja u vezi s tim zahtijevaju odgovor.
2. Ovaj se slučaj odnosi na regionalni propis o prostornom planiranju po zonama koji sadržava određene zahtjeve za izvođenje građevinskih projekata u Europskoj četvrti u Bruxellesu. Međutim, ovim se postupkom osobito koristi Belgija kako bi postigla isključenje primjene SPUO‑Direktive na opće propise zakonske naravi.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. Ciljevi SPUO‑Direktive proizlaze osobito iz članka 1.:
„Cilj ove Direktive je osigurati visok stupanj zaštite okoliša i doprinijeti uključivanju pitanja okoliša u izradu i usvajanje planova i programa s ciljem poticanja održivog razvoja, osiguravajući, u skladu s ovom Direktivom, da se za određene planove i programe koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš provede procjena okoliša.”
4. Planovi i programi definiraju se u članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive.
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
(a) ,planovi i programi’ znači planovi i programi, uključujući i one koje sufinancira Europska [unija], kao i sve njihove promjene:
– koji podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku Parlamenta ili Vlade, i
– koji su propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.”
5. U glavnom postupku osobito je relevantna obveza provođenja strateške procjene utjecaja na okoliš u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a):
„Podložno stavku 3., procjena okoliša provodi se za sve planove i programe:
(a) koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata navedenih u prilozima I. i II. [Direktive o procjeni učinaka na okoliš(4)] […]”
B. Nacionalno pravo
6. Člancima 88. i 89. Code bruxellois de l’aménagement du territoire (Briselski zakonik o prostornom planiranju) uređuje se predmet i donošenje propisa o prostornom planiranju.
III. Činjenice i zahtjev za prethodnu odluku
7. Zahtjev za prethodnu odluku proizlazi iz tužbe udruge Inter‑Environnement Bruxelles i dr. protiv Uredbe vlade Briselske regije (Belgija) od 12. prosinca 2013. o odobrenju regionalnog propisa o prostornom planiranju po zonama i o pripremi dokumentacije zahtjeva za izdavanje građevinske potvrde i dozvole za područje ulice Rue de la Loi i okolicu.
8. Takozvani regionalni propisi o prostornom planiranju „po zonama” utvrđuju u bitnome propise koji se primjenjuju u određenoj gradskoj četvrti (zoni) na gradnju (visina, obujam, planovi evakuacije, građevinska površina, krovišta, antene), površine bez gradnje (minimalne površine, oblikovanje) kao i na (javne) otvorene površine. Ti propisi zamjenjuju opće odredbe regionalnih (temeljnih) propisa o prostornom planiranju za odnosnu četvrt.
9. Vlada je 12. prosinca 2013. donijela ovdje pobijanu Uredbu.
10. Vlada je isti dan donijela i uredbu o provedbi nacrta za utvrđivanje prostornog oblikovanja Rue de la Loi i njezine okolice u Europskoj četvrti putem posebnog plana o korištenju površina. Tim se planom određuju, među ostalim, površine namijenjene za stanove, urede, trgovine i smještajne objekte kao i za društvene i javne institucije. Plan se također odnosi na puteve, parkirališta i prilaze području. Protiv te uredbe podnesena je tužba za poništenje koju je Conseil d’État (Državno vijeće, Belgija) odbio drugom presudom od 14. prosinca 2016.
11. Conseil d’État (Državno vijeće) u ovom postupku Sudu upućuje sljedeće pitanje:
Treba li članak 2. točku (a) SPUO‑Direktive tumačiti na način da je pojmom „planovi i programi” obuhvaćen propis o prostornom planiranju koji je usvojilo regionalno tijelo:
– koji sadržava zemljovide kojima se utvrđuje njegov opseg primjene, ograničen na samo jednu gradsku četvrt i koji unutar tog opsega određuje različite blokove na koje se primjenjuju različita pravila u pogledu lokacije i visine građevina, i
– koji također predviđa posebne odredbe o uređenju zona smještenih oko građevina, kao i precizne upute o prostornoj primjeni određenih, u tom propisu utvrđenih pravila, uzimajući u obzir ulice, ravne linije povučene okomito u odnosu na te ulice i udaljenosti u odnosu na položaj tih ulica,
– čiji je cilj transformacija predmetne gradske četvrti, i
– koji utvrđuje pravila za pripremu dokumentacije za izdavanje građevinske dozvole koja podliježu procjeni učinaka na okoliš u toj četvrti?
12. Pisana očitovanja podnijeli su Inter‑Environnement i dr., Kraljevina Belgija, Češka Republika kao i Europska komisija. Te su stranke, osim Češke Republike, kao i Kraljevina Danska sudjelovale na raspravi održanoj 30. studenoga 2017. koja se odnosila na ovaj postupak i predmet C‑160/17 – Thybaut i dr.
IV. Pravna analiza
13. Conseil d’État (Državno vijeće) želi znati treba li sporni propis o prostornom planiranju po zonama smatrati planom ili programom u skladu s člankom 2. točkom (a) SPO‑Direktive.
14. U tom pogledu prije svega valja razmotriti „definiciju” planova i programa prema članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive i zatim tumačenje tih pojmova od strane Suda. Oslanjajući se na to mogu se dati upute za ispitivanje treba li sporni propis o prostornom planiranju, u skladu s time, smatrati planom ili programom, i konačno valja razmotriti prigovore koje Belgija osobito ističe protiv sudske prakse Suda.
A. Članak 2. točka (a) SPUO‑Direktive
15. U skladu s člankom 2. točkom (a) SPUO‑Direktive izraz „planovi i programi” znači planove i programe kao i njihove izmjene koji, kao prvo, podliježu izradi i/ili usvajanju od strane tijela na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini ili koje je tijelo izradilo za usvajanje u zakonodavnom postupku parlamenta ili vlade i koji su, kao drugo, propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.
16. Obje navedene pretpostavke u ovom slučaju nisu sporne. Propis o prostornom planiranju donijela je regionalna vlast, naime, vlada Briselske regije. Također, u pogledu drugog uvjeta, točno je da zahtjev za prethodnu odluku ne sadržava navod o obvezi donošenja propisa o prostornom planiranju, ipak, dovoljno je da je mjera u tom smislu uređena nacionalnim zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama kojima se utvrđuju odgovarajuća nadležna tijela i postupak izrade(5). Članci 88. i 89. Briselskog zakonika o prostornom planiranju koji su navedeni u zahtjevu za prethodnu odluku sadržavaju odgovarajuće odredbe o propisima o prostornom planiranju
17. Stoga sporni propis o prostornom planiranju ispunjava pretpostavke iz članka 2. točke (a) SPUO‑Direktive.
B. Tumačenje pojmova „planovi i programi” s obzirom na presudu D‘Oultremont
18. Conseil d’État (Državno vijeće) zapravo ne pita o članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive, nego o tome postoje li daljnje karakteristike koje su relevantne za odgovor na pitanje je li mjera kao što je sporni propis o prostornom planiranju po zonama plan ili program.
19. Polazna točka za odgovor na to pitanje jest činjenica da je procjena utjecaja na okoliš, kao što pokazuje uvodna izjava 4. SPUO‑Direktive, važan instrument za uključivanje pitanja okoliša u izradu i usvajanje određenih planova i programa(6). Također, razgraničenje između pojmova „planovi i programi” u odnosu na druge mjere koje ne ulaze u materijalno područje primjene Direktive 2001/42 mora se provesti s obzirom na bitni cilj naveden u članku 1., a to je podvrgavanje planova i programa koji mogu imati značajne učinke na okoliš procjeni utjecaja na okoliš(7). Slijedom toga, uzimajući u obzir cilj te direktive da se osigura visoki stupanj zaštite okoliša, odredbe kojima se određuje njezino područje primjene i osobito one kojima se utvrđuju definicije njome obuhvaćenih akata moraju se tumačiti široko(8).
20. Dosadašnja sudska praksa odnosila se u bitnome na planove i programe za koje se razmatrala provedba procjene utjecaja na okoliš u skladu s člankom 3. stavkom 2. točkom (a) SPUO‑Direktive. U skladu s tim člankom procjena utjecaja na okoliš provodi se za sve planove koji su izrađeni za poljoprivredu, šumarstvo, ribarstvo, energetiku, industriju, prijevoz, gospodarenje otpadom, gospodarenje vodama, telekomunikacije, turizam, prostorno planiranje ili uporabu zemlje i koji određuju okvir za buduće odobravanje za provedbu projekata obuhvaćenih Direktivom o procjeni učinaka na okoliš. Pored toga, okvirom za odobravanje projekata koji nisu obuhvaćeni Direktivom o procjeni učinaka na okoliš može se u skladu s člankom 3. stavkom 4. SPUO‑Direktive zahtijevati procjena utjecaja na okoliš(9).
21. Određivanje okvira za buduće odluke karakteristično je za mjere koje su dio hijerarhije propisa. Pritom se zahtjevi konkretiziraju u većoj mjeri što je bliže konačna odluka o pojedinačnom slučaju, primjerice građevinska dozvola. Međutim, istodobno se margina prosudbe kod pojedinačnih odluka u pravilu ograničava već propisima veće pravne snage, u slučaju građevinskih dozvola primjerice propisima o mogućoj izgradnji ili uporabi određenih površina. U tom hijerarhijskom modelu SPUO‑Direktiva treba osigurati da se odredbe koje bi mogle imati značajne učinke na okoliš donose tek nakon procjene tih učinaka(10).
22. U tim okolnostima mora se razmotriti presuda Suda u predmetu D’Oultremont: u skladu s tom presudom pojam „planovi i programi” „odnosi [se] na svaki akt koji, definirajući pravila i postupke nadzora primjenjive na određeni sektor, uspostavlja značajan skup kriterija i uvjeta za odobravanje [i] provedbu projekta ili više njih koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš”(11).
23. To tumačenje pojma „planovi i programi” u presudi D’Oultremont treba, s jedne strane, u hijerarhiji propisa osigurati procjenu utjecaja na okoliš za odredbe koje imaju značajne učinke na okoliš. S druge strane, također treba u smislu de minimis pravila spriječiti da već izolirano određivanje pojedinih kriterija ili uvjeta zahtijeva procjenu utjecaja na okoliš.
24. Danska stoga ističe da značajan skup kriterija i uvjeta pretpostavlja veći broj odredbi i da oni osim toga moraju imati određeni značaj.
25. Međutim, kvantitativni pristup koji se koncentrira na količinu odredbi nije uvjerljiv. Naime, Sud je također naglasio da je potrebno izbjeći moguće strategije zaobilaženja obveza propisanih SPUO‑Direktivom koje se mogu pojaviti u obliku fragmentiranja mjera, čime se smanjuje korisni učinak te direktive(12).
26. Konkretizacija kriterija „značajnog skupa” stoga mora biti kvalitativno usmjerena na cilj naveden osobito u članku 1. SPUO‑Direktive, a to je podvrgavanje planova i programa koji mogu imati značajne učinke na okoliš procjeni utjecaja na okoliš(13).
27. Određivanje kriterija i uvjeta za odobravanje i provedbu projekata koji bi mogli imati značajne učinke na okoliš stoga valja smatrati značajnim skupom i time planom ili programom ako ti učinci projekata na okoliš proizlaze upravo iz odnosnih kriterija i uvjeta. Suprotno tomu, ako utvrđeni kriteriji ili uvjeti ne mogu imati značajne učinke na okoliš, ne radi se o značajnom skupu i stoga ni o planu ili programu.
28. Pri ispitivanju radi li se o planu ili programu u smislu članka 2. točke (a) SPUO‑Direktive valja stoga ispitati bi li određivanje odnosne mjere moglo imati značajne učinke na okoliš.
C. Primjena kriterija za „planove i programe”
29. U glavnom postupku zadaća je Conseil d’État (Državno vijeće) da ispita ispunjava li sporni propis o prostornom planiranju po zonama upravo opisane kriterije.
30. Za to ispitivanje moglo bi biti relevantno da se propisom za prostorno planiranje po zonama prema zahtjevu za prethodnu odluku obuhvaćaju osobito pravila u pogledu lokacije i visine građevina kao i posebne odredbe o uređenju zona smještenih oko građevina i da on općenito ima za cilj transformaciju predmetne gradske četvrti. Ovisno o tome kako su definirani ti kriteriji i uvjeti, oni mogu imati značajne učinke na gradsko okruženje, primjerice na lokalnu klimu i bioraznolikost.
31. Suprotno tomu, na prvi pogled nije razvidno u kojoj mjeri pravila za pripremu dokumentacije za izdavanje građevinske dozvole, koja podliježu procjeni utjecaja na okoliš u toj četvrti, mogu imati učinak na okoliš.
D. Prigovori Belgije
32. Belgija prigovara da sporni propis o prostornom planiranju po zonama ne može biti „plan ili program” već zato što se radi o općem propisu zakonske naravi.
33. Međutim, ne može se isključiti da čak i prijedlog zakona vlade države članice koji donosi parlament ispunjava sve pretpostavke navedene u članku 2. točki (a) SPUO‑Direktive. Napokon, i zakon je obuhvaćen nacionalnim propisima, naime Ustavom u kojem se utvrđuju nadležna „tijela” u tom pogledu i postupak izrade.
34. Međutim, treba podsjetiti da je Sud pravilno odbio kategoričko isključivanje zakonodavnih mjera iz pojmova „planovi i programi”, kao i analogiju s kategorijama iz Arhuške konvencije(14) i Protokola iz Kijeva(15). S jedne strane, zakonodavne mjere su naime izričito dio definicije iz članka 2. točke (a) prve alineje SPUO‑Direktive(16) i, s druge strane, SPUO‑Direktiva razlikuje se od Arhuške konvencije i Protokola iz Kijeva u tome što ona upravo ne sadržava posebne odredbe o politikama ili općim propisima koji bi zahtijevali razgraničenje u odnosu na „planove i programe”(17).
35. Ni pokušaj Belgije da pojmove „planovi i programi” odredi znatno uže nego u presudi D‘Oultremont nije uvjerljiv.
36. U konačnici Belgija želi primarno obuhvatiti konkretne programe uprave u kojima nadležna tijela određuju određene ciljeve i kojima se definiraju sredstva koja treba upotrijebiti kao i vremenski okvir.
37. Tomu se može prigovoriti da pojam „planovi i programi” obuhvaća ne samo programe nego i planove. Potonji se mogu u najboljem slučaju vrlo neizravno uključiti u programski pristup Belgije s obzirom na to da u pravilu usmjeravaju ne samo postupanje nadležnih tijela, nego prije svega, iako neizravno putem pretpostavki za izdavanje dozvola, i projekte privatnih subjekata. To proizlazi osobito i iz članka 3. stavka 2. točke (a) i stavka 4. SPUO‑Direktive. Obje varijante obveze procjene ne odnose se primarno na programe, nego u svakom slučaju na okvir za odobravanje projekata. Naime, cilj je SPUO‑Direktive osigurati provedbu procjene utjecaja na okoliš za planske zahtjeve koji se primjenjuju na projekte koji podliježu Direktivi o procjeni učinaka na okoliš(18).
38. Naposljetku, Belgija naglašava pravnu nesigurnost koja proizlazi iz sudske prakse Suda s obzirom na to da obuhvaća velik broj općih propisa koji su doneseni bez procjene utjecaja na okoliš nakon isteka roka za prijenos SPUO‑Direktive.
39. Međutim, ta je nesigurnost barem djelomično ublažena prošlogodišnjom presudom u predmetu Association France Nature Environnement, kojom se dopušta nacionalnim sudovima da pod određenim uvjetima privremeno održe na snazi učinke akata donesenih kršenjem SPUO‑Direktive(19).
40. Stoga ukratko valja utvrditi da se prigovori Belgije ne mogu prihvatiti.
41. Međutim, želim napomenuti da je sudska praksa Suda možda doista proširila područje primjene SPUO‑Direktive više nego što je bila namjera zakonodavca i što su države članice mogle predvidjeti. Smatram ipak da to ne proizlazi iz definicije pojmova „planovi i programi”, nego iz tumačenja karakteristike u skladu s člankom 2. točkom (a) drugom alinejom, prema kojem oni moraju biti propisani zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama.
42. Kao što je navedeno, za to treba biti dovoljno da je mjera uređena nacionalnim zakonodavnim, regulatornim ili administrativnim odredbama kojima se utvrđuju nadležna tijela u tom pogledu i postupak izrade(20). Stoga nije potrebna razmjerno rijetka obveza donošenja odnosne mjere, nego je dovoljno da je stavljena na raspolaganje kao instrument. To znatno proširuje obvezu provedbe procjene utjecaja na okoliš. Kao što sam već navela, ta obveza proturječi volji zakonodavca koja je vidljiva iz tumačenja usmjerenog na opravdani cilj(21) procjene utjecaja na okoliš koja obuhvaća sve relevantne mjere(22). Supreme Court (Vrhovni sud) Ujedinjene Kraljevine stoga ju je oštro kritizirao(23), a da ipak Sudu nije uputio odgovarajući zahtjev za prethodnu odluku.
43. Međutim, ni zahtjev za prethodnu odluku ni stranke u postupku ne dovode u pitanje tu sudsku praksu. Stoga je Sud ne bi trebao na vlastitu inicijativu razmotriti i ispitati u ovom postupku, nego to zadržati za primjereniji slučaj.
V. Zaključak
44. Stoga predlažem Sudu da odluči sljedeće:
Pri ispitivanju radi li se o planu ili programu u smislu članka 2. točke (a) Direktive 2001/42/EZ o procjeni učinaka određenih planova i programa na okoliš valja ispitati bi li određivanje odnosne mjere moglo imati značajne učinke na okoliš.