Дело C‑284/21 P
Европейска комисия
срещу
Anthony Braesch и др.
Решение на Съда (голям състав) от 31 януари 2023 година
„Обжалване — Държавни помощи — Членове 107 и 108 ДФЕС — Помощ за преструктуриране — Банков сектор — Предварителна фаза на разглеждане — Решение, с което помощта се обявява за съвместима с вътрешния пазар — План за преструктуриране — Ангажименти, поети от съответната държава членка — Мерки за споделяне на тежестта — Преобразуване на подчинени вземания в собствен капитал — Притежатели на облигации — Жалба за отмяна — Допустимост — Член 263, четвърта алинея ДФЕС — Процесуална легитимация — Пряко и лично засегнато физическо или юридическо лице — Нарушение на процесуалните права на заинтересованите страни — Незапочване на официалната процедура по разследване — Член 108, параграф 2 ДФЕС — Понятие „заинтересовани страни“ — Регламент (EС) 2015/1589 — Член 1, буква з) — Понятие „заинтересована страна“ — Национални мерки, взети предвид от Европейската комисия — Недопустимост на жалбата“
1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Решение на Комисията, с което се установява съвместимостта на държавна помощ с вътрешния пазар, без да се започва официалната процедура по разследване — Жалба на заинтересованите страни по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС — Допустимост — Условия
(член 108, параграф 2 и член 263, четвърта алинея ДФЕС; член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 на Съвета)
(вж. т. 50—54)
2. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Административно производство — Заинтересована страна по смисъла на член 108, параграф 2, ДФЕС — Понятие — Предприятие, което не се намира в пряко конкурентно отношение с получателя на помощта — Необходимост това предприятие да докаже конкретното влияние на помощта върху неговото положение
(член 108, параграф 2 ДФЕС; член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 на Съвета)
(вж. т. 58—60)
3. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Административно производство — Заинтересована страна по смисъла на член 108, параграф 2, ДФЕС — Понятие — Жалбоподател, който се позовава на значителна материална загуба, произтичаща от ангажиментите, предложени от националния орган, който е отправил уведомление за мерките за помощ — Ангажименти, които не са били наложени от Комисията и които не са неразделна част от мерките за помощ — Материална загуба, която не произтича от решението на Комисията, с което се установява съвместимостта на мерките за помощ с вътрешния пазар — Жалбоподател, който не попада в обхвата на понятието за заинтересована страна — Възможност последният да сезира национална юрисдикция, за да оспори съвместимостта на разглежданите ангажименти с правото на Съюза
(член 108, параграфи 2 и 3 ДФЕС; член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 на Съвета)
(вж. т. 68—81 и 103—110)
4. Помощи, предоставяни от държавите — Помощи, разрешени от Комисията — Злоупотреба от бенефициера — Понятие
(член 108 ДФЕС; член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 на Съвета)
(вж. т. 84 и 85)
5. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Насоки, приети при упражняване на правото на Комисията на преценка — Правно естество — Указания за поведение, предполагащи самоограничаване на Комисията при упражняването на правото ѝ на преценка — Съобщение относно банковия сектор — Обвързващо действие спрямо държавите членки — Липса
(член 107, параграф 3, буква б) и член 108, параграф 3 ДФЕС; Съобщение 2013/C 216/01 на Комисията)
(вж. т. 90—95)
6. Помощи, предоставяни от държавите — Разглеждане от Комисията — Съвместимост на дадена помощ с вътрешния пазар — Право на преценка — Зачитане на съответствието между разпоредбите относно държавните помощи и други разпоредби от правото на Съюза — Банков сектор — Помощ, която трябва да спазва произтичащите от Директива 2014/59 условия — Задължение, ограничено до условията на помощта, които са неразривно свързани с нейния предмет — Разглеждане на условията за рекапитализация на кредитна институция
(членове 106, 107 и 108 ДФЕС; член 32 от Директива 2014/59 на Европейския парламент и на Съвета)
(вж. т. 96—103)
Резюме
През 2008 г. италианската банка Banca Monte dei Paschi di Siena (наричана по-нататък „BMPS“) извършва увеличаване на капитала с 950 милиона евро, записан изцяло от J. P. Morgan Securities Ltd (наричано по-нататък „JPM“), съгласно сключени между тях договори (наричани по-нататък „договорите FRESH“). JPM получава необходимите средства за финансирането на тази сделка от Mitsubishi UFJ Investor Services & Banking (Luxembourg) SA (наричано по-нататък „MUFJ“), което за тази цел издава облигации, наречени FRESH, за сумата от един милиард евро. От своя страна притежателите на тези облигации получават доходи под формата на купони, които им се предоставят от MUFJ.
В края на 2016 г. BMPS подава молба за извънредна публична финансова подкрепа под формата на превантивна рекапитализация по италианското право. Въз основа на това искане италианските власти уведомяват Европейската комисия за помощ за рекапитализацията на BMPS в размер на 5,4 милиарда евро. Тази помощ трябва да се прибави към индивидуалната помощ за осигуряване на ликвидност от петнадесет милиарда евро в полза на BMPS, одобрена временно от Комисията с решение от 29 декември 2016 г.
С решение от 4 юли 2017 г.(1) след приключването на предварителната фаза на разглеждане Комисията одобрява както помощта за осигуряване на ликвидност от петнадесет милиарда евро в полза на BMPS, така и помощта за превантивната ѝ рекапитализация в размер на 5,4 милиарда евро (наричано по-нататък „спорното решение“). Тези мерки за помощ, придружени с план за преструктуриране на BMPS и с ангажименти, предложени от италианските власти, са счетени за държавни помощи, съвместими с вътрешния пазар от съображения за финансова стабилност(2).
Планът за преструктуриране на BMPS предвижда по-специално възможността за прекратяване на действието на договорите FRESH, сключени между последната и JPM. След прекратяването на действието на посочените договори няколко притежатели на облигации FRESH сезират Общия съд с жалба за отмяна на спорното решение. В подкрепа на жалбите си жалбоподателите изтъкват по-специално, че са претърпели значителна материална загуба поради прекратяването на действието на договорите FRESH и че това прекратяване произтича от плана за преструктуриране, придружаващ мерките за помощ, за които Италианската република е отправила уведомление.
Пред Общия съд Комисията прави възражение за недопустимост, твърдейки, че жалбоподателите нямат нито правен интерес, нито процесуална легитимация по смисъла на член 263 ДФЕС. Тъй като това възражение за недопустимост е отхвърлено от Общия съд(3), Комисията подава жалба пред Съда само по отношение на въпроса за процесуалната легитимация. Уважавайки тази жалба, големият състав на Съда уточнява границите на понятието „заинтересована страна“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС, от което произтича процесуалната легитимация като пряко и лично засегнато лице по смисъла на член 263 ДФЕС.
Съображения на Съда
С единственото си основание Комисията упреква по същество Общия съд, че е допуснал грешка при прилагане на правото, като е приел, че в качеството си на „заинтересовани страни“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС и на член 1, буква з) от Регламент 2015/1589(4) жалбоподателите имат процесуална легитимация да обжалват спорното решение съгласно член 263, четвърта алинея ДФЕС(5), за да осигурят защитата на процесуалните права, които черпят от член 108, параграф 2 ДФЕС.
В това отношение Съдът припомня, че съгласно практиката му е допустимо „заинтересована страна“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС да подаде жалба за отмяна на решение на Комисията да не повдига възражения срещу държавна помощ, за която е отправено уведомление и която е приета в края на предварителната фаза на разглеждане, при условие че иска да защити процесуалните права, които черпи от последната разпоредба. След като спорното решение е прието в края на предварителната фаза на разглеждане, без да се започва официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 ДФЕС, и жалбоподателите искат да защитят процесуалните права, които биха извлекли от тази разпоредба, Общият съд правилно е разгледал качеството им на „заинтересовани страни“, за да определи дали жалбата им е допустима на основание член 263, четвърта алинея ДФЕС.
За сметка на това Общият съд е допуснал грешка при прилагане на правото, като е заключил, че жалбоподателите имат качеството „заинтересовани страни“ в рамките на провежданата от Комисията съгласно член 108 ДФЕС процедура за контрол на помощите, за които е отправено уведомление.
Регламент 2015/1589 съдържа определение на понятието „заинтересована страна“ — което е аналогично на понятието „заинтересована страна“ по смисъла на член 108, параграф 2 ДФЕС — като отнасящо се до всяко лице, предприятие или обединение от предприятия, чиито интереси биха могли да бъдат засегнати от предоставянето на помощ. Тъй като в съдебната практика това понятие се тълкува широко, то може да обхване всяко лице, което може да докаже, че има вероятност предоставянето на държавна помощ да окаже конкретно влияние върху неговото положение.
В това отношение Общият съд е приел, че ангажиментите на италианските власти във връзка с плана за преструктуриране на BMPS, които придружават мерките за помощ, за които е отправено уведомление, и които според жалбоподателите са довели до значителна материална загуба за притежателите на облигациите FRESH, са неразделна част от мерките за помощ, за които е отправено уведомление, тъй като със спорното решение Комисията е придала задължителен характер на посочените мерки, така че това решение се отнася както до мерките за помощ, за които е отправено уведомление, така и до ангажиментите на италианските власти. Оттук Общият съд стига до извода, че предоставянето на помощите, за които е отправено уведомление, и следователно приемането на спорното решение са оказали конкретно влияние върху положението на жалбоподателите, така че те трябва да бъдат квалифицирани като „заинтересовани страни“ по смисъла на член 1, буква з) от Регламент 2015/1589.
Произнасяйки се по този начин обаче, Общият съд е нарушил нормите от правото на Съюза, уреждащи обхвата на спорното решение.
По този въпрос Съдът уточнява, че когато мярка за помощ, за която е отправено уведомление, включва по предложение на съответната държава членка поетите от нея ангажименти, от това все пак не следва, че тези ангажименти трябва да се считат за наложени сами по себе си от Комисията и че следователно евентуалните им вредни последици за трети лица се дължат на решението, прието от тази институция.
Всъщност с решение, прието в края на предварителната фаза на разглеждане, Комисията не може нищо да наложи или да забрани на съответната държава членка, а има право единствено да одобри — с решение да не се повдигат възражения — проекта за помощ, както за него е било отправено уведомление от посочената държава членка, обявявайки тази помощ за съвместима с вътрешния пазар.
От това следва, че със спорното решение Комисията само е разрешила на Италианската република да приведе в действие държавните помощи, за които е отправено уведомление, като е взела предвид фактическата обстановка, предварително определена от тази държава членка в плана за преструктуриране на BMPS, и ангажиментите, за които последната е отправила уведомление, за да разсее всяко съмнение относно съвместимостта на тези помощи с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква б) ДФЕС. При това положение не може да се приеме, че ангажиментите, предложени от Италианската република в рамките на процедурата по предварително разглеждане, са били наложени със самото спорно решение, тъй като тези ангажименти произтичат единствено от приети от тази държава членка актове.
Следователно прекратяването на действието на договорите FRESH при прилагането на плана за преструктуриране, придружаващ помощите, за които е отправено уведомление, не може да се счита за задължителна последица от спорното решение, тъй като не произтича от привеждането в действие на разглежданите помощи като такива. За сметка на това то произтича от мерки, които несъмнено са свързани фактически, но разграничени юридически, и са приети от държавата членка, която е уведомила Комисията за тези помощи. Обстоятелството, че тези мерки са били приети от тази държава членка по-специално с цел да получи от Комисията решение за разрешаване на посочените помощи и че те са предмет на ангажименти, взети предвид в такова решение на тази институция, е ирелевантно в това отношение.
Така, противно на приетото от Общия съд, посочените в спорното решение ангажименти не са наложени или обявени за задължителни от Комисията в това решение, а представляват чисто национални мерки, за които Италианската република е отправила уведомление съгласно член 108, параграф 3 ДФЕС на своя отговорност и които са взети предвид от Комисията като фактическо обстоятелство, за да се прецени дали при липсата на всякакво съмнение в това отношение разглежданите държавни помощи могат да бъдат обявени за съвместими с вътрешния пазар след приключване на предварителната фаза на разглеждане.
В отговор на доводите на жалбоподателите, изведени от задължението на Комисията да провери съответствието на мерките за помощ, за които Италианската република е отправила уведомление, с правото на Съюза като цяло, Съдът припомня освен това, че съгласно установената съдебна практика предвидената в член 108 ДФЕС процедура никога не трябва да води до резултат, който би бил в противоречие със специалните разпоредби на Договора. Така помощ, която сама по себе си или чрез някои от условията за предоставянето ѝ нарушава разпоредби или общи принципи на правото на Съюза, не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар. Така в съответствие с посочената съдебна практика в спорното решение Комисията е проверила съвместимостта с Директива 2014/59(6) на помощите, за които е отправено уведомление. В това отношение Комисията е проверила дали мерките за споделяне на тежестта, които са предвидени в предложения от Италианската република план за преструктуриране и са довели до прекратяване на действието на договорите FRESH, са адекватни, за да се ограничи размерът на предоставената помощ до стриктния минимум, необходим за постигане на целта за рекапитализация на BMPS.
За сметка на това Комисията не е била длъжна да проверява дали сами по себе си тези мерки за споделяне на тежестта нарушават правата, които жалбоподателите твърдят, че черпят от правото на Съюза или от националното право. Всъщност, дори да се приеме за доказано, подобно нарушение би било резултат не от самата помощ, от нейния предмет или от неразривно свързаните с нея условия, а от мерките, приети от Италианската република с цел да получи от Комисията решение за разрешаване на посочената помощ след приключване на предварителната фаза на разглеждане.
При тези условия фактът, че мерките за споделяне на тежестта се вписват в рамките на план за преструктуриране, изискващ изплащането на държавни помощи, за които Италианската република е уведомила Комисията, за да поиска одобряването им след приключване на предварителната фаза на разглеждане, не предоставя на жалбоподателите, които считат, че са засегнати от тези мерки, качеството „заинтересована страна“ по смисъла на член 1, буква з) от Регламент 2015/1589 в рамките на процедурата, провеждана от тази институция в съответствие с член 108 ДФЕС. Ако жалбоподателите считат, че поради приемането на предвидените в плана за преструктуриране на BMPS мерки за споделяне на тежестта Италианската република е нарушила правото на Съюза, те трябва да оспорят законосъобразността на тези мерки пред единствено компетентния в това отношение национален съд, като този съд може или дори е длъжен, ако се произнася като последна инстанция, да сезира Съда с преюдициално запитване на основание член 267 ДФЕС, за да отправи при необходимост въпроси до него относно тълкуването или валидността на релевантните разпоредби от правото на Съюза. Именно такова е положението в настоящия случай, тъй като жалбоподателите не твърдят, че са засегнати от разглежданите помощи, а посочват само, че са засегнати от влиянието на мерките за споделяне на тежестта, предвидени в посочения в спорното решение план за преструктуриране.
С оглед на тези уточнения Съдът уважава единственото основание, посочено от Комисията в жалбата ѝ, и отменя решението на Общия съд. Тъй като фазата на производството позволява това, Съдът уважава и възражението за недопустимост, повдигнато от Комисията в първоинстанционното производство, и поради това отхвърля жалбата на жалбоподателите като недопустима.