Sag T-150/20
Tartu Agro AS
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Tredje Afdeling) af 13. juli 2022
»Statsstøtte – landbrug – forpagtningsaftale vedrørende landbrugsjord i Estland – afgørelse, hvorved støtten erklæres uforenelig med det indre marked og anordnes tilbagesøgt – fordel – fastsættelse af markedsprisen – det markedsøkonomiske investorprincip – komplekse økonomiske vurderinger – domstolsprøvelse – hensyntagen til alle relevante forhold – forpligtelse til at udvise omhu«
1. Statsstøtte – begreb – levering af varer eller tjenesteydelser på gunstige vilkår – omfattet
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 36)
2. Statsstøtte – begreb – tildeling af en fordel til støttemodtagerne – en offentlig myndigheds bortforpagtning af landbrugsjord på gunstige vilkår – vurdering efter kriteriet om normale markedsvilkår – markedspris – metode til fastsættelse – Kommissionens skøn – grænser – krav om en selvstændig metode til at fastsætte den pris, som ligger så tæt som muligt på markedsprisen – Kommissionens bevisbyrde – hensyntagen til alle relevante forhold ved den omtvistede transaktion og dens sammenhæng
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 37, 38, 48, 53-55, 56-58, 59, 63, 64, 68, 69, 73, 84 og 97-99)
3. Statsstøtte – begreb – retlig karakter – fortolkning på grundlag af objektive elementer – domstolsprøvelse – rækkevidde – kompleks økonomisk vurdering – efterprøvelse af den materielle nøjagtighed af beviserne samt deres troværdighed og sammenhæng – efterprøvelse af, om de relevante forhold er udtømmende – efterprøvelse af, om de proceduremæssige garantier, som de interesserede parter er tillagt, er overholdt
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 39 og 40)
4. Statsstøtte – administrativ procedure – Kommissionens forpligtelser – omhyggelig og upartisk undersøgelse – hensyntagen til så væsentlige og pålidelige beviser som muligt – forpligtelsens rækkevidde – spørgsmålet, om undersøgelsen af de oplysninger, som er fremlagt i sagen, er udtømmende – anvendelse af undersøgelsesbeføjelser i tilfælde af beviser, som anses for utilstrækkelige
(Art. 4, stk. 3, TEU; art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 74-76, 82-84 og 95)
5. Statsstøtte – begreb – tildeling af en fordel til støttemodtagerne – en offentlig myndigheds bortforpagtning af landbrugsjord på gunstige vilkår – vurdering efter kriteriet om normale markedsvilkår – medregning i lejeindtægten af udgifter afholdt af støttemodtageren i form af supplerende kontraktmæssige forpligtelser – ingen sammenligning af den økonomiske rationalitet ved den nævnte offentlige myndigheds adfærd med den økonomiske rationalitet ved adfærden hos en privat aktør – åbenbart urigtigt skøn
(Art. 107, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 62 og 100-102)
Resumé
Tartu Agro er et selskab stiftet i henhold til estisk ret, som i 1997 overtog en statsejet landbrugsbedrift, der producerede mælk, kød og korn. Efter en begrænset udbudsprocedure indgik dette selskab den 16. november 2000 en forpagtningsaftale for en periode på 25 år for jordlodder med landbrugsjord med et samlet areal på mere end 3 000 ha. Denne aftales finansielle betingelser omfattede to dele: dels en forpligtelse til at betale en årlig forpagtningsafgift, som på tidspunktet for indgåelsen af aftalen var på 3,24 EEK/ha (0,20 EUR/ha) (1), dels bestemmelser om, at selskabet skulle bære forskellige udgifter, herunder årlige minimumsinvesteringer vedrørende drænsystemer, vedligeholdelse af jorden og forbedring af jordbundens kvalitet samt betaling af udlejerens grundskyld.
Europa-Kommissionen, til hvilken der i 2014 indgik en klage, hvormed det blev gjort gældende, at der under disse omstændigheder var blevet ydet ulovlig statsstøtte til Tartu Agro, indledte den formelle undersøgelsesprocedure ved afgørelse af 27. februar 2017. Denne procedure resulterede i vedtagelsen, den 24. januar 2020, af den anfægtede afgørelse (2), hvorved Kommissionen konkluderede, at de estiske myndigheder havde ydet støtte til sagsøgeren ved at bortforpagte landbrugsjord til dette selskab på gunstige vilkår, og, efter at have fastslået, at denne støtte var uforenelig med det indre marked, anordnede støtten tilbagesøgt.
Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 24. marts 2020 anlagde Tartu Agro sag med påstand om annullation af den anfægtede afgørelse. Med sin dom gav Retten sagsøgeren medhold i selskabets påstande, idet den baserede sig på åbenbart urigtige skøn i forbindelse med Kommissionens konklusioner vedrørende den gunstige karakter af de finansielle betingelser i den omtvistede aftale og på sidstnævntes tilsidesættelse af sin forpligtelse til at udvise omhu. Retten præciserede nærmere bestemt de forhold, som kræves, for at Kommissionen kan konkludere, at der foreligger en fordel, inden for rammerne af dens undersøgelse, henset til statsstøtteordningen, af angiveligt gunstige vilkår ved en transaktion, når en sådan undersøgelse er baseret på en sammenligning af de omhandlede vilkår og de vilkår, som svarer til markedsprisen. Ved denne lejlighed henviste Retten ligeledes til det nøjagtige omfang af den efterprøvelse, som den skal foretage af komplekse økonomiske vurderinger foretaget af Kommissionen på statsstøtteområdet.
Rettens bemærkninger
Blandt de forskellige anbringender, som Tartu Agro rejste til støtte for søgsmålet, fandt Retten det hensigtsmæssigt at indlede sin undersøgelse med det anbringende, hvormed det blev tilsigtet at anfægte dels Kommissionens vurdering af, om den forpagtningsafgift, som var fastsat i forpagtningsaftalen, var i overensstemmelse med markedsvilkårene, dels fastsættelsen af størrelsen af fordelen.
I denne forbindelse bemærkede Retten indledningsvis, at ifølge fast retspraksis er en situation, hvor en virksomhed opnår en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår, omfattet af begrebet statsstøtte. Dette er navnlig tilfældet for levering af varer eller tjenesteydelser på gunstige vilkår. Det påhviler i øvrigt Kommissionen at undersøge, om nødvendigt ved anvendelse af sagkyndige eksperter eller ved at anmode om supplerende oplysninger, om en statslig foranstaltning indebærer en fordel, som ikke svarer til markedsvilkårene. I det omfang Kommissionen skal foretage komplekse økonomiske vurderinger, fremhævede Retten endnu en gang, at selv om det ikke tilkommer Retten at sætte sin økonomiske vurdering i stedet for Kommissionens vurdering ved udøvelsen af den domstolsprøvelse, som den skal foretage, påhviler det den til gengæld at efterprøve, navnlig om den fortolkning, som Kommissionen har foretaget af økonomiske oplysninger, er baseret på beviser, som er materielt nøjagtige, troværdige og sammenhængende, som kan underbygge de konklusioner, som den har udledt heraf, og som repræsenterer alle relevante forhold i sagen.
Det er i lyset af disse principper, at Retten således foretog en vurdering af, om der var grundlag for Tartu Agros klagepunkter vedrørende såvel forpagtningsafgiftens overensstemmelse med markedsprisen som medregningen af de supplerende udgifter.
Hvad for det første angår de omtvistede konklusioner, som Kommissionen drog af sammenligningen af forpagtningsafgiften i sig selv med markedsvilkårene, bemærkede Retten for det første, at for at fastslå, at den forpagtningsafgift, som Tartu Agro havde betalt, havde været lavere end markedsprisen i hele perioden 2000-2017, havde Kommissionen baseret sig på to statistiske studier fremlagt af de estiske myndigheder under den administrative procedure. Der var i den foreliggende sag tale om dels en sagkyndig undersøgelse indeholdende et estimat, i form af prisintervaller, over forpagtningsafgiften for landbrugsjord anvendt i Estland, efter geografisk zone, for perioden 2000-2014, dels for de følgende år oplysninger offentliggjort af det estiske statistiske kontor.
I det foreliggende tilfælde bemærkede Retten nærmere bestemt, at Kommissionen for hvert år, som blev taget i betragtning, havde sammenlignet forpagtningsafgiften betalt af Tartu Agro med et beløb udledt af de prisintervaller og oplysninger, som var anført i de nævnte studier.
Ifølge Retten var en sådan analyse for generel og ikke tilstrækkeligt nuanceret til at godtgøre, at den omtvistede forpagtningsafgift ikke svarede til de normale markedsvilkår. Navnlig havde Kommissionen ikke taget tilstrækkeligt hensyn til navnlig de priser, som svarede til de laveste intervaller i de anvendte prisintervaller, fejlmargenens omfang, den sammenhæng, der forelå på tidspunktet for indgåelsen af den omtvistede aftale. og de særlige kendetegn ved den omhandlede jord. Under disse omstændigheder konkluderede Retten, at den kritiserede analyse ikke havde gjort det muligt for Kommissionen på tilstrækkeligt troværdig og sammenhængende vis at underbygge den pris, som lå så tæt som muligt på markedsprisen, således som det tilkom den at gøre.
Retten fastslog endvidere, at Kommissionen i sin vurdering havde undladt at tage hensyn til en sagkyndig undersøgelse ligeledes fremlagt af de estiske myndigheder under den administrative procedure, og at den som følge heraf havde tilsidesat den forpligtelse til omhu, som påhviler den ved udøvelsen af sit vide skøn.
Endelig fandt Retten, at Kommissionens vurdering af kvantificeringen af fordelen kunne gøres til genstand for en lignende kritik.
Under disse omstændigheder fastslog Retten følgelig, at undersøgelsen af, om forpagtningsafgiften i sig selv var i overensstemmelse med markedsvilkårene samt den del af vurderingen, der vedrørte kvantificeringen af den tilsvarende fordel, var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af den forpligtelse til omhu, som påhviler Kommissionen.
Hvad for det andet angår medregningen af de supplerende udgifter, som Tartu Agro var pålagt ved den omtvistede aftale, som anden del af aftalens finansielle betingelser, anførte Retten, at Kommissionen i sin vurdering kun havde taget hensyn til halvdelen af beløbet af de årlige investeringer i drænsystemer, som skulle foretages, samt til de årlige skatter, som påhvilede den pågældende, inden den konkluderede, at den forpagtningsafgift, som Tartu Agro betalte, selv forhøjet med disse således medregnede beløb, stadig var lavere end markedsprisen i hele den periode, som blev taget i betragtning. I denne forbindelse konstaterede Retten for det første, at det ikke fremgik af oplysningerne anført i den anfægtede afgørelse, at Kommissionen for at begrunde valget af den tilgang, som denne således anvendte, tog hensyn til relevante oplysninger i de to tidligere omtalte rapporter fremlagt af den estiske regering. Desuden fandt Retten, at den delvise hensyntagen til investeringerne i drænsystemer ikke var tilstrækkeligt præcis. Endelig konstaterede Retten, at Kommissionen i forbindelse med sin analyse havde undladt at efterprøve, om den estiske stat havde udvist en adfærd, som kunne sammenlignes med adfærden udvist af en privat aktør, ved at pålægge Tartu Agro de omhandlede supplerende udgifter.
Under disse omstændigheder fandt Retten, at såvel Kommissionens undersøgelse gennemført på grundlag af en sådan hensyntagen til de supplerende udgifter fastsat ved den omtvistede aftale som den del af vurderingen, som vedrørte kvantificeringen af den tilsvarende fordel, også var behæftet med et åbenbart urigtigt skøn og en tilsidesættelse af den forpligtelse til omhu, som påhviler Kommissionen.
Følgelig fastslog Retten, at der var grundlag for de klagepunkter, som Tartu Agro i denne forbindelse havde påberåbt sig, idet Retten annullerede den anfægtede afgørelse i sin helhed, uden at det var nødvendigt, at den udtalte sig om de øvrige anbringender fremsat til støtte for søgsmålet.