SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (osmi senat)
z dne 22. aprila 2015(*)
„Zaščita finančnih interesov Unije – Sistem zgodnjega opozarjanja (EWS), ki omogoča opredelitev ravni tveganja, povezanega z izbranimi ponudniki – Preiskava OLAF o izvajanju javnega naročila v zvezi s projektom institucionalne modernizacije v Siriji – Odločbe o aktivaciji opozoril W1a in W1b – Pravna podlaga – Temeljne pravice – Obveznost obrazložitve“
V zadevi T‑320/09,
Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion s sedežem v Atenah (Grčija), ki jo zastopa V. Christianos, odvetnik,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata D. Triantafyllou in F. Dintilhac, zastopnika,
tožena stranka,
katere predmet je predlog za razglasitev ničnosti odločb Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), s katerima se je zahteval vnos tožeče stranke v sistem zgodnjega opozarjanja (EWS), in sklepov Komisije v zvezi z aktivacijo opozorila W1a in nato opozorila W1b,
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat),
v sestavi M. Kančeva, v vlogi predsednice, C. Wetter (poročevalec) in E. Bieliūnas, sodnika,
sodna tajnica: S. Spyropoulos, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 26. septembra 2014
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, družba Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion, je grška družba, ki opravlja svetovalne storitve na področju upravljanja podjetij. Od leta 2006 kot članica treh konzorcijev sodeluje pri treh projektih v Siriji, ki jih financira Evropska komisija. Od 16. oktobra 2007 je bila med drugim predmet preiskave Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF) zaradi suma o nepravilnostih pri teh treh projektih.
2 Po postopku javnega razpisa, ki je bil objavljen v okviru sedmega okvirnega programa za raziskave in tehnološki razvoj, je Komisija z dopisom z dne 18. aprila 2008 tožečo stranko povabila na pogajanja za določitev dokončnih pogojev sporazuma o donaciji v zvezi z njenim predlogom, da prevzame vlogo koordinatorja konzorcija za projekt „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe“. V dopisu Komisije je bilo navedeno, da morebitna donacija Skupnosti ne more preseči zneska 3.300.000 EUR in da je treba pogajanja končati pred 30. junijem 2008.
3 OLAF je zaradi poteka preiskave, navedene v točki 1 zgoraj, zahteval, da se tožeča stranka vnese v sistem zgodnjega opozarjanja (v nadaljevanju: EWS), vzpostavljen s Sklepom Komisije z dne 16. decembra 2008 o EWS za odredbodajalce Komisije in izvajalske agencije (2008/969/ES, Euratom) (UL L 344, str. 125). Aktivacijo opozorila W1a je zahteval 26. februarja 2009, aktivacijo opozorila W1b pa 19. maja 2009, pri čemer sta bila vnosa opravljena 10. marca in 25. maja 2009 (v nadaljevanju: skupaj: izpodbijani akti).
4 Komisija je 27. februarja 2009 tožeči stranki poslala sporazum o donaciji, dosežen s pogajanji (v nadaljevanju: sporazum), da ga tožeča stranka in drugi člani tega konzorcija podpišejo. Tožeča stranka je 11. marca 2009 podpisani sporazum Komisiji vrnila v podpis.
5 Komisija je 4. junija 2009 z elektronskim dopisom tožeči stranki sporočila, da je postopek podpisovanja sporazuma prekinjen do izpolnitve dodatnega pogoja, to je, dokler tožeča stranka ne bo odprla blokiranega bančnega računa, na katerem bo razpolagala samo s svojim delom predplačila iz sporazuma, preostalo predplačilo pa bo banka neposredno nakazala drugim članom konzorcija. V elektronskem dopisu je navedeno, da je novi pogoj posledica nepričakovanega dogodka, to je vnosa tožeče stranke v EWS z aktivacijo opozorila W1a in nato aktivacijo opozorila W1b.
6 Ker se je banka tožeče stranke tej zavezala, da bo takoj po prejetju predplačila, ki ga mora nakazati Komisija, vsakemu članu konzorcija prenesla znesek, ki mu pripada, je Komisija sporazum podpisala 3. julija 2009.
Postopek in predlogi strank
7 Tožeča stranka je 14. avgusta 2009 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
8 Komisija je z ločenim aktom, vloženim v sodnem tajništvu Splošnega sodišča 9. novembra 2009, vložila ugovor nedopustnosti na podlagi člena 114(1) Poslovnika Splošnega sodišča.
9 Splošno sodišče (šesti senat) je s sklepom z dne 13. aprila 2011, Planet/Komisija (T‑320/09, ZOdl., EU:T:2011:172), zavrnilo ugovor nedopustnosti.
10 V okviru ukrepov procesnega vodstva je Splošno sodišče 19. aprila 2011 Komisijo pozvalo, naj se izjavi o pravni podlagi za svojo pristojnost za, med drugim, sprejetje ukrepov, določenih s Sklepom 2008/969. Ta je to zahtevo izpolnila v roku, ki ji je bil določen. Stališča tožeče stranke so v sodno tajništvo Splošnega sodišča prispela 28. junija 2011.
11 Odgovor na tožbo je bil v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložen 27. maja 2011.
12 Postopek v obravnavani zadevi je bil na predlog Komisije s sklepom predsednika šestega senata Splošnega sodišča z dne 12. julija 2011 prekinjen do končne odločitve Sodišča o pritožbi, ki je bila vpisana pod številko C‑314/11 P in ki jo je Komisija vložila zoper sklep Planet/Komisija iz točke 9 zgoraj (EU:T:2011:172).
13 Pritožba zoper sklep Planet/Komisija iz točke 9 zgoraj (EU:T:2011:172) je bila s sodbo z dne 19. decembra 2012, Komisija/Planet (C‑314/11 P, ZOdl., EU:C:2012:823), zavrnjena. Postopek pred Splošnim sodiščem se je nato nadaljeval.
14 Komisija je 19. februarja 2013 vložila predlog za ustavitev postopka, saj so pristojne službe Komisije na zahtevo OLAF izbrisale opozorilo v zvezi s tožečo stranko, tako da je tožba postala brezpredmetna.
15 Replika je bila v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložena 20. februarja 2013.
16 S sklepom Splošnega sodišča (šesti senat) z dne 18. julija 2013 je bil predlog za ustavitev postopka združen z odločanjem o vsebini.
17 Komisija se je z dopisom z dne 22. junija 2013 odrekla vložitvi duplike in je namesto te posredovala sporočilo enega svojih članov o nekaterih začasnih ukrepih uporabe EWS. Po navedbah Komisije se ta dokument nanaša na začasne ukrepe, sprejete za uskladitev s sodbo Komisija/Planet iz točke 13 zgoraj (EU:C:2012:823), dokler Sklep 2008/969 ne bo „dokončno spremenjen“.
18 Zaradi delne zamenjave sodnikov Splošnega sodišča je bil sodnik poročevalec razporejen v osmi senat, zato je bila ta zadeva dodeljena temu senatu.
19 Ker predsednik senata ni mogel odločati, je predsednik Splošnega sodišča po vrstnem redu iz člena 6 Poslovnika določil prvega sodnika za nadomeščanje in na podlagi člena 32(3) Poslovnika drugega sodnika, da dopolni senat.
20 Tožeča stranka je 29. januarja 2014 na podlagi člena 64 Poslovnika predlagala sprejetje ukrepa procesnega vodstva, s katerim bi se Komisiji določil rok za predložitev nove odločbe glede EWS za objavo v Uradnem listu Evropske unije.
21 Splošno sodišče (osmi senat) je na podlagi poročila sodnika poročevalca odločilo, da bo izvedlo ustni postopek.
22 Tožeča stranka in Komisija sta na obravnavi 26. septembra 2014 podali ustna stališča in odgovorili na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
23 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijane akte razglasi za nične;
– zavrne predlog za ustavitev postopka;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
24 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– ugotovi, da je treba postopek s tožbo ustaviti;
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
Pravo
Predlog za ustavitev postopka
25 Komisija trdi, da so zgoraj v točki 13 navedeni sodbi Sodišča Komisija/Planet (EU:C:2012:823) njene pristojne službe Komisije na zahtevo OLAF izbrisale opozorili v zvezi s tožečo stranko. Glede na to, da tožeča stranka ni več predmet opozoril v odnosu do uporabnikov EWS in torej izpodbijani opozorili ne obstajata več, Komisija meni, da je tožba postala brezpredmetna.
26 Tožeča stranka ugovarja temu, da je tožba postala brezpredmetna. V zvezi s tem navaja, prvič, da je vprašanje pravne podlage za pristojnost Komisije za sprejetje ukrepov, določenih s Sklepom 2008/969, še naprej predmet spora in ostaja aktualno, saj z zgoraj v točki 13 navedeno sodbo Komisija/Planet (EU:C:2012:823) ni bilo rešeno. Drugič, tožeča stranka navaja, da je Komisija sicer izbrisala vnos v EWS (izbris ex nunc), vendar ima še vedno pravni interes, da se ugotovi, da je izbris zaradi neobstoja pravne podlage in s tem nepristojnosti Komisije ničen ab initio (ex tunc), torej od datuma opozorila. Izključeno naj namreč ne bi bilo, da lahko Komisija po ustavitvi postopka „ponovno poskusi“ in ponovi vnos na podlagi istih razlogov.
27 Opozoriti je treba, da mora pravni interes tožeče stranke glede predmeta tožbe obstajati ob njeni vložitvi, sicer ta ni dopustna. Ta predmet spora in pravni interes morata obstati do razglasitve sodne odločbe, sicer se postopek ustavi, kar predpostavlja, da ima lahko stranka, ki je vložila tožbo, zaradi izida tožbe koristi. Če pa pravni interes tožeče stranke med postopkom preneha, ji meritorna odločba Splošnega sodišča ne more nikakor koristiti (sodbi z dne 7. junija 2007, Wunenburger/Komisija, C‑362/05 P, ZOdl., EU:C:2007:322, točki 42 in 43, in z dne 10. aprila 2013, GRP Security/Računsko sodišče, T‑87/11, EU:T:2013:161, točka 45).
28 Vendar iz sodne prakse Sodišča izhaja, da lahko tožeča stranka ohrani interes za vložitev predloga za razglasitev ničnosti akta institucije Evropske unije, zato da se prepreči, da bi se domnevna nezakonitost tega akta v prihodnosti ponovila (glej zgoraj v točki 27 navedeno sodbo Wunenburger/Komisija, EU:C:2007:322, točka 50 in navedena sodna praksa). Podobno lahko tožeča stranka ohrani interes predlagati razglasitev ničnosti akta, ki jo neposredno zadeva, da bi dosegla, da sodišče Unije ugotovi nezakonitost, storjeno v zvezi z njo, tako da je taka ugotovitev lahko podlaga za morebitno odškodninsko tožbo za ustrezno povrnitev škode, ki jo je povzročil izpodbijani akt (glej zgoraj v točki 27 navedeno sodbo GRP Security/Računsko sodišče, EU:T:2013:161, točka 47 in navedena sodna praksa).
29 Glede na to sodno prakso je treba preučiti, ali ima lahko tožeča stranka od postopka pred Splošnim sodiščem konkretno korist.
30 Poudariti je treba, da razveljavitev akta institucije Unije ni priznavanje njegove nezakonitosti in da učinkuje ex nunc, drugače kot pri ničnostni sodbi, na podlagi katere se akt, ki je razglašen za ničnega, retroaktivno umakne iz pravnega reda in se šteje, da ni nikoli obstajal (glej v tem smislu sodbo z dne 6. junija 2013, Ayadi/Komisija, C‑183/12 P, EU:C:2013:369, točka 66). Torej, če Komisija ni pristojna ali je treba tožbi ugoditi iz drugih razlogov, bo vnos tožeče stranke v obravnavani zadevi ničen ab initio.
31 V obravnavanem primeru je treba preprečiti, da bi se akti institucij, ker imajo časovno omejene učinke in bi prenehali veljati po vložitvi tožbe za razglasitev ničnosti, vendar preden bi Splošno sodišče lahko izdalo upoštevno sodbo, izognili vsakršnemu sodnemu nadzoru, saj tak položaj ni skladen z namenom člena 263 PDEU (sodba z dne 18. marca 2009, Shanghai Excell M&E Enterprise in Shanghai Adeptech Precision/Svet, T‑299/05, ZOdl., EU:T:2009:72, točki 56 in 57).
32 Poleg tega, čeprav je bil vnos tožeče stranke v EWS izbrisan (izbris ex nunc), iz zgoraj navedene sodne prakse izhaja, da obstaja pravni interes, saj lahko med drugim zato, ker je vnos tožeče stranke utegnil škoditi njenemu ugledu, samo razglasitev ničnosti odpravi škodo in služi kot podlaga za morebitno odškodninsko tožbo. Iz teh razlogov je treba predlog za ustavitev postopka zavrniti.
Pristojnost Komisije za sprejetje zadevnih ukrepov
33 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja dva tožbena razloga, od katerih se prvi v bistvu nanaša na bistveno kršitev postopka v zvezi s Sklepom 2008/969, drugi pa na kršitev splošnih načel in temeljnih pravic prava Unije, zlasti načela dobrega upravljanja, pravice do izjave, pravice do obrambe in obveznosti obrazložitve.
34 Splošno sodišče je v zgoraj v točki 9 navedenem sklepu Planet/Komisija (EU:T:2011:172) ugotovilo, da v Sklepu 2008/969, na katerem temeljijo izpodbijani akti, ni sklicevanja na nobeno določbo primarne ali sekundarne zakonodaje, ki bi Komisiji izrecno dodeljevala pristojnost za vzpostavljanje, izvajanje in upravljanje podatkovne zbirke o pravnih in fizičnih osebah, osumljenih, da ogrožajo finančne interese Unije.
35 Poleg tega v skladu z ustaljeno sodno prakso nepristojnost institucije, ki je sprejela izpodbijani akt, pomeni ničnostni razlog javnega reda, ki ga mora sodišče Unije preizkusiti po uradni dolžnosti, čeprav nobena od strank tega ni predlagala (glej v tem smislu sodbe z dne 17. decembra 1959, Société des fonderies de Pont-à-Mousson/Visoka oblast, 14/59, Recueil, EU:C:1959:31, str. 473; z dne 10. maja 1960, Nemčija/Visoka oblast, 19/58, Recueil, EU:C:1960:19, str. 488, in z dne 13. julija 2000, Salzgitter/Komisija, C‑210/98 P, Recueil, EU:C:2000:397, točka 56). V zvezi z vprašanjem nepristojnosti institucije, ki je sprejela akt, na podlagi katerega je bil sprejet izpodbijani akt, je treba poudariti, da sodišče Unije tega vprašanja sicer ni dolžno obravnavati po uradni dolžnosti, vendar je možno, da to stori. Do tega lahko pride glede na podatke v spisu ali če gre za očitno napako oziroma, drugače povedano, če jo lahko sodišče Unije zlahka zazna in opredeli kot tako (glej v tem smislu sklepne predloge generalnega pravobranilca P. Mengozzija v zadevi Common Market Fertilizers/Komisija, C‑443/05 P, ZOdl., EU:C:2007:127, točka 104).
36 V obravnavanem primeru se glede na potek postopka in podatke v spisu in glede na ugotovitev iz točke 40 sklepa Planet/Komisija iz točke 9 zgoraj (EU:T:2011:172) postavlja vprašanje o obstoju pravne podlage, ki Komisiji podeljuje pristojnost za sprejetje ukrepov, določenih s Sklepom 2008/969.
37 Pred preučitvijo obeh tožbenih razlogov je torej treba preučiti pristojnost Komisije za sprejetje Sklepa 2008/969 in s tem za sprejetje izpodbijanih aktov.
38 Komisija je v zvezi s tem ob sklicevanju na člen 27 Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 z dne 25. junija 2002 o finančni uredbi, ki se uporablja za splošni proračun Evropskih skupnosti, kakor je bila spremenjena (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 4, str. 74, v nadaljevanju: finančna uredba) navedla, da je bil navedeni sklep sprejet v okviru in za namene načela dobrega finančnega poslovodenja. Po njenem mnenju Komisija kot institucija, ki je edina in izvorna odredbodajalka, v skladu s členoma 51 in 59(2) finančne uredbe svojim službam in znotraj teh podeljuje pooblastila za izvrševanje proračuna pooblaščenih odredbodajalcev na podlagi prenosa ali odredbodajalcev na podlagi nadaljnjega prenosa, pri čemer za ta pooblastila veljajo pogoji, določeni v ustreznih notranjih predpisih. Navaja tudi, da ta sklep temelji na primarni pravici vsake institucije ali institucionalnega organa, da samostojno ureja notranjo organizacijo svojih služb.
39 Tožeča stranka ugovarja argumentom Komisije. Komisiji naj ne bi bila ne na podlagi primarnega ne sekundarnega prava priznana nobena pristojnost za vzpostavljanje, izvajanje in upravljanje podatkovne zbirke o subjektih zgolj iz razloga, da so osumljene, da ogrožajo finančne interese Unije. Načelo dobrega finančnega poslovodenja iz člena 27 finančne uredbe naj bi bilo cilj in naj ne bi pomenilo pravne podlage za vpise v EWS.
40 Ugotoviti je treba, da proračunska odgovornost Komisije temelji na členu 274 ES. V skladu s tem členom Komisija izvršuje proračun Unije v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 279 ES, na lastno odgovornost in v mejah odobrenih proračunskih sredstev, pri čemer upošteva načelo dobrega finančnega poslovodenja.
41 Finančna uredba določa načela in osnovna pravila, ki urejajo proračun Unije, med drugim načelo dobrega finančnega poslovodenja. Določa tudi pravila v zvezi z javnim naročanjem, vključno z razlogi za izključitev kandidata ali ponudnika, in vzpostavitev centralne baze podatkov, ki vsebuje pojasnila glede navedenih oseb.
42 Člen 93(1) finančne uredbe se med drugim nanaša na izključitev iz sodelovanja v postopkih javnega naročanja zaradi stečaja ali likvidacije, pravnomočne obsodbe za kaznivo dejanje v zvezi s poslovanjem, goljufije, korupcije in če gre za neporavnanje obveznosti v zvezi s plačilom prispevkov za socialno varnost ali davkov. Člen 94 navedene uredbe se nanaša na izključitev iz postopka oddaje javnega naročila v primeru navzkrižja interesov in zavajajočih informacij v okviru udeležbe v razpisnem postopku ter na primere izključitve iz člena 93(1) finančne uredbe. Člen 96 finančne uredbe se nanaša na upravne ali denarne kazni, ki jih lahko naročnik izreče kandidatom ali ponudnikom v primerih zavajajočih izjav iz člena 94 te uredbe in izvajalcem, za katere je bila ugotovljena resna kršitev obveznosti v zvezi z naročili, ki se financirajo iz proračuna.
43 Člen 95(1) finančne uredbe določa:
„1. Komisija vzpostavi in vodi centralno bazo podatkov v skladu s pravili Skupnosti o varovanju osebnih podatkov. Baza podatkov vsebuje podatke o kandidatih in ponudnikih, ki so se znašli v kateri od situacij iz členov 93, 94 ter 96(1)(b) in (2)(a). Baza podatkov je skupna za institucije, izvajalske agencije in organe iz člena 185.“
44 Centralna baza podatkov o izključitvah, na katero se nanaša člen 95 finančne uredbe, je bila vzpostavljena z Uredbo Komisije (ES, Euratom) št. 1302/2008 z dne 17. decembra 2008 o centralni podatkovni zbirki o izključitvah (UL L 344, str. 12). Bazo upravlja računovodja Komisije oziroma njegovo podrejeno osebje (člen 4 Uredbe št. 1302/2008). Ta uredba prav tako določa subjekt, način in pogoje, ki dopuščajo dostop do podatkovne zbirke o izključitvah (člen 5 Uredbe št. 1302/2008).
45 Komisija je zaradi preprečevanja goljufije in vsakršnih drugih nezakonitih dejavnosti, ki škodijo finančnim interesom Unije, 16. decembra 2008 sprejela Sklep 2008/969 o EWS. Ta sklep nadomešča Odločbo Komisije C(2004) 193/3 o EWS.
46 V uvodni izjavi 4 Sklepa 2008/969 je navedeno, da je „[n]amen sistema zgodnjega opozarjanja (EWS) […] v okviru Komisije in njenih izvajalskih agencij zagotoviti kroženje zaupnih informacij v zvezi s tretjimi osebami, ki bi lahko ogrožale finančne interese in ugled Skupnosti ali kateri koli drug sklad, ki ga upravljata Skupnosti“.
47 V uvodnih izjavah od 5 do 7 navedenega sklepa 2008/969 je navedeno, da je OLAF, ki ima v okviru opravljanja svojih nalog v zvezi z izvajanjem preiskav in zbiranjem informacij za preprečevanje goljufij dostop do sistema zgodnjega opozarjanja, skupaj s pristojnimi odredbodajalci in službami za notranjo revizijo pristojen za izdajo zahtevkov za vnos, spremembo ali izbris opozoril v EWS, ki jih upravlja računovodja Komisije oziroma njegovo podrejeno osebje.
48 Člen 4(1), drugi pododstavek, Sklepa 2008/969 v zvezi s tem določa, da „[r]ačunovodja [Komisije oziroma njegovo podrejeno osebje] vnaša, spreminja ali briše opozorila v EWS v skladu z zahtevki pristojnega odredbodajalca na podlagi prenosa, [OLAF in Službe za notranjo revizijo]“.
49 Člen 5(1), prvi pododstavek, tega sklepa določa, da se „[v]si zahtevki za vnos, spremembe ali izbris opozoril […] naslovijo na računovodjo“.
50 Člen 6(2), tretji pododstavek, navedenega sklepa določa, da „[v] primeru postopkov za oddajo javnih naročil ali dodelitev donacij pristojni odredbodajalec na podlagi prenosa ali njegovo osebje preveri, ali je bilo izdano opozorilo v EWS, in sicer najpozneje pred odločitvijo o oddaji naročila ali dodelitvi donacije“.
51 Iz člena 9 Sklepa 2008/969 izhaja, da EWS temelji na opozorilih, s katerimi se lahko ugotovi raven tveganja, povezanega z nekim subjektom, razvrščenih v kategorije od W1, ki ustreza najnižji ravni tveganja, do W5, ki ustreza najvišji ravni tveganja.
52 V členih od 10 do 14 Sklepa 2008/969 so opredeljena opozorila. Tako opozorilo W1a pomeni, da je na podlagi preiskav OLAF na zgodnji stopnji mogoče sklepati, da bodo v EWS ugotovljene resne upravne napake ali goljufije. Opozorilo W1b podobno pomeni, na podlagi preiskav OLAF in službe za notranjo revizijo mogoče sklepati, da bodo v EWS ugotovljene resne upravne napake ali goljufije. Opozorilo W2 pomeni, da so bile ugotovljene resne upravne napake ali goljufije. Opozorilo W3 pomeni, da je računovodja prejel obvestilo o nalogu za zaplembo pod nekaterimi pogoji ali kadar poteka sodni postopek zaradi resnih upravnih napak ali goljufij. Opozorilo W4 pomeni, da je Komisija izdala nalog za izterjavo, ki presega določeni znesek, in da se močno zamuja s plačilom. Nazadnje se opozorila W5 vnesejo za osebe, za katere velja kateri od primerov izključitve bodisi zaradi opozoril o izključitvi, na katere se nanaša člen 10, od (1) do (3), Uredbe št. 1302/2008 (opozorilo W5a), bodisi zato, ker so navedene osebe predmet finančne omejitve, povezane s skupno zunanjo in varnostno politiko (SZVP) (opozorilo W5b) (člen 14(1) in (2) Sklepa 2008/969).
53 V členih od 10 do 14 Sklepa 2008/969 je opredeljeno tudi trajanje obdobja, v katerem opozorilo ostane aktivno in ki variira glede na zadevno opozorilo.
54 Posledice v zvezi z vnosi v EWS se razlikujejo glede na stopnjo opozoril. Ti učinki, ki so navedeni v členih od 15 do 22 Sklepa 2008/969, se stopnjujejo od opozorila W1, ki se vnese le v informativne namene in ni nujno, da vključuje druge ukrepe razen poostrenega spremljanja, do opozorila W5, ki povzroči izključitev iz sodelovanja v postopku za oddajo naročila ali dodelitev donacije, kar zadeva postopke za oddajo naročila ali dodelitev donacije, ali na primer prekinitev plačila oziroma odpoved naročila ali donacije, kar zadeva obstoječa naročila ali donacije, in tudi neposredno ali posredno blokiranje sredstev in ekonomskih virov (v okviru SZVP). Kar zadeva opozorila W2, W3b in W4, lahko ta poleg poostrenega spremljanja povzročijo, da pristojni odredbodajalec na podlagi prenosa naročilo odda drugemu ponudniku ali konča postopek brez oddaje naročila. V primeru obstoječega naročila lahko odredbodajalec na podlagi prenosa prekine rok za plačilo, prekine izvajanje naročila ali odpove naročilo, če to omogočajo ustrezne določbe.
55 Člen 14(3) Sklepa 2008/969 določa obveznost obvestitve tretje osebe o vnosu v EWS, pri čemer se ji da možnost, da pisno izrazi svoja stališča. Ta obveznost je omejena na opozorilo W5a, torej na položaje, v katerih namerava pristojni odredbodajalec na podlagi prenosa izključiti tretjo osebo na podlagi člena 93(1), od (a) do (e), finančne uredbe.
56 Člen 27 Sklepa 2008/969 določa, da se ta sklep v informativne namene objavi v Uradnem listu Evropske unije in da se priloži notranjim pravilom za izvrševanje splošnega proračuna Unije.
57 V obravnavanem primeru je treba najprej spomniti, da na podlagi člena 5 ES v skladu z načelom dodelitve pristojnosti vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so določene v Pogodbi. Spoštovanje načela pravne varnosti namreč nalaga, da mora zavezujoča narava vsakega akta, katerega namen je imeti pravni učinek, izvirati iz določbe prava Unije, ki določa pravno obliko akta in je izrecno navedena kot njegova pravna podlaga (sodbi z dne 16. junija 1993, Francija/Komisija, C‑325/91, Recueil, EU:C:1993:245, točka 26, in z dne 17. septembra 2007, Francija/Komisija, T‑240/04, ZOdl., EU:T:2007:290, točka 31).
58 Vendar je treba ugotoviti, da ne iz določb člena 274 ES ne določb finančne uredbe ni razvidno, da ima Komisija izrecno pristojnost za sprejetje sklepa, kakršen je Sklep 2008/969.
59 Člen 274 ES sicer določa, da Komisija izvršuje proračun Unije v skladu z določbami uredb, sprejetih na podlagi člena 279 ES. Zadnjenavedeni člen določa uporabo rednega zakonodajnega postopka. Vendar finančna uredba, katere pravna podlaga je člen 279 ES, ne vsebuje navedbe sistema, kakršen je EWS. Navedena uredba določa le, kot je bilo poudarjeno že v točki 43 zgoraj, vzpostavitev centralne baze podatkov o obveznih izključitvah.
60 V zvezi s tem je treba poudariti, da pravo Unije ne omogoča tudi sklepanja o obstoju implicitne pristojnosti. Iz sodne prakse je namreč razvidno, da je obstoj implicitne pristojnosti, ki pomeni odstopanje od načela dodelitve pristojnosti iz člena 5 ES, treba presojati ozko. Sodna praksa le izjemoma prizna te implicitne pristojnosti, in sicer takrat, ko so potrebne, da se določbam Pogodbe ali zadevni osnovni uredbi zagotovi polni učinek (glej sodbo z dne 17. novembra 2009, MTZ Polyfilms/Svet, T‑143/06, ZOdl., EU:T:2009:441, točka 47 in navedena sodna praksa).
61 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da ne glede na to, da je sistem opozoril lahko koristno orodje v okviru nalog Komisije kot varuhinje in izvajalke proračuna Unije, ta institucija ni ne trdila ne dokazala, da EWS izpolnjuje pogoj, naveden v prejšnji točki, da bi bilo mogoče sklepati na obstoj implicitne pristojnosti.
62 Komisija je namreč le navedla, da gre za ukrep notranje organizacije, ki je pravica, ki jo ima vsaka institucija Unije. Pripomniti pa je treba, da je Komisija sicer pristojna za organizacijo svojega notranjega delovanja, da bi v skladu s členom 51 in členom 59(2) finančne uredbe, na katera se Komisija sklicuje, zagotovila kar najbolj učinkovito delovanje, vendar vseeno velja, da je njena pristojnost samoregulacije omejena s pristojnostmi, ki so ji podeljene.
63 Poleg tega je treba v zvezi s tem ugotoviti, da notranji ukrepi načeloma ustvarjajo učinke le v notranji organizaciji Komisije in ne ustvarjajo nobene pravice ali obveznosti za tretje osebe (glej zgoraj v točki 57 navedeno sodbo Francija/Komisija, EU:T:2007:290, točka 43 in navedena sodna praksa, in sklepne predloge generalnega pravobranilca G. Tesaura v zadevi Francija/Komisija, C‑366/88, EU:C:1990:304, točka 22). V obravnavani zadevi je jasno, da je namen Sklepa 2008/969 ustvarjati pravne učinke navzven. To, da mora zadevno osebje preveriti EWS in sklepati glede na v njem navedene vnose, ter objava Sklepa 2008/969 v Uradnem listu Evropske unije sta pomembna kazalnika v zvezi s tem.
64 Poleg tega, medtem ko je zakonodajalec Unije vzpostavil pravno podlago za opozorila o izključitvi, pa se mu to ni zdelo primerno za ostala opozorila iz Sklepa 2008/969. Poleg tega je vnos opozorila W1a ali W1b – drugače kot opozoril W5, ki temeljijo na objektivnih in do neke mere izkazanih podatkih – posledica preiskave OLAF, čeprav goljufije ali upravne napake še niso bile dokazane. Nazadnje, nedvomno bi lahko nastale zavezujoče posledice, kot je bilo izkazano v obravnavanem primeru.
65 Poleg tega brez kršitve temeljnih pravic, med katerimi je domneva nedolžnosti, ni mogoče sprejeti reka qui potest majus potest et minus.
66 Domneva nedolžnosti iz člena 48(1) Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (ki ustreza členu 6(2) in (3) Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, podpisane v Rimu 4. novembra 1950) zagotavlja vsaki osebi, da ne bo niti označena niti obravnavana kot kriva za kršitev, dokler sodišče ne ugotovi njene krivde.
67 Vendar je – drugače kot pri opozorilih o izključitvi (glej točki 43 in 64 zgoraj) – nesporno, da se opozorili W1a in W1b nanašata na položaj, v katerem preiskava še poteka in v katerem sodišče torej še ni ugotovilo take krivde. Zato če Komisija meni, da je treba na zgodnji stopnji sprejeti preventivne ukrepe, za to toliko bolj potrebuje pravno podlago, ki dopušča vzpostavitev takega sistema opozarjanja in sprejetje s tem povezanih ukrepov, pri čemer mora ta sistem spoštovati pravico do obrambe, načelo sorazmernosti in načelo pravne varnosti, ki zahteva, da so pravna pravila jasna, natančna in imajo predvidljive učinke, predvsem če imajo lahko neugodne posledice za posameznike in podjetja.
68 Zato je treba ugotoviti, da za opozorila o izključitvi iz členov 93, torej opozorilo W5a, in 94, torej opozorilo W1d, finančne uredbe obstaja pravna podlaga, in sicer je ta v členu 95 finančne uredbe. Podobno je mogoče najti pravno podlago za opozorilo W5b v uredbi ali izvedbenem aktu, sprejetem v okviru SZVP. Vendar se ni mogoče sklicevati na nobeno pravno podlago za opozorili W1a in W1b, in tudi ne za ostala opozorila, torej W1c in od W2 do W4 ter njihove posledice. Sklep 2008/969 ne vsebuje napotila na nobeno določbo primarnega ali sekundarnega prava, ki bi Komisiji izrecno dodeljevala pristojnost za vzpostavljanje, izvajanje in upravljanje podatkovne zbirke o pravnih in fizičnih osebah, osumljenih, da ogrožajo finančne interese Unije. To, da se v Sklepu 2008/969 na splošno sklicuje na finančno uredbo, ne da bi se navedel poseben člen, v zvezi s tem ne zadošča.
69 To, da je Komisija z začasnimi ukrepi, da bi bolje spoštovala zahteve, ki izhajajo iz temeljnih pravic, prilagodila svojo prakso, dokler Sklep 2008/969 ne bo uradno „spremenjen“ (glej točko 17 zgoraj) tako, da imajo subjekti, ki so predmet opozorila stopnje od W1 do W4, odslej možnost izraziti svoje stališče, torej predložiti pisna stališča pred vnosom opozorila, ne vpliva na ugotovitev iz točke 69 zgoraj.
70 Tako bi morala Komisija ob neobstoju posebne določbe, ki bi jo pooblaščala za sprejetje takega sklepa, če bi se sprejetje takega sklepa izkazalo za potrebno ali koristno, ravnati po postopku, določenem v členu 279 ES, torej Evropskemu parlamentu in Svetu Evropske unije predložiti predlog za vzpostavitev potrebne pravne podlage. Poleg tega je Komisija na obravnavi navedla, da je zakonodajalcu nedavno predložila predlog za spremembo finančne uredbe v tem smislu.
71 Zato je treba ugotoviti, da so izpodbijani akti, ki so bili sprejeti na podlagi Sklepa 2008/969, glede na to, da ni pravne podlage, ki bi Komisijo pooblaščala za sprejetje navedenega sklepa, torej prav tako brez pravne podlage, tako da jih je treba razglasiti za nične.
Drugi tožbeni razlog
72 Splošno sodišče vsekakor – tudi ob predpostavki, da je Komisija pristojna za sprejetje Sklepa 2008/969 – meni, da je treba izpodbijane akte razglasiti za nične na podlagi drugega tožbenega razloga.
73 Tožeča stranka v okviru tega razloga navaja kršitev temeljnih pravic, kot so načelo dobrega upravljanja, pravica do „predhodnega zaslišanja“, pravica do obrambe in domneva nedolžnosti. Navaja tudi kršitev obveznosti obrazložitve.
74 Natančneje, tožeča stranka graja to, da ni imela možnosti podati stališča glede ukrepov, ki imajo zanjo negativne posledice in ki naj bi imeli zavezujoče učinke, ker naj je Komisija ne bi veljavno in v roku obvestila, s čimer naj bi kršila člen 8 Sklepa 2008/969, to pa naj bi pomenilo kršitev pravice do predhodnega zaslišanja in domneve nedolžnosti.
75 Komisija ugovarja domnevni kršitvi temeljnih pravic. Poleg tega meni, da je bila tožeča stranka dobro seznanjena z razlogi, iz katerih je bila vnesena v EWS, in je lahko iz vseh dejanskih okoliščin in dokumentov, ki so ji bili posredovani, sklepala o razlogih, iz katerih je Komisija določila, da je v zvezi z njo potrebna neka previdnost.
76 V zvezi s tem je treba spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso spoštovanje pravice do obrambe v vsakem postopku, ki je uveden zoper osebo in ki bi lahko pripeljal do akta, ki ima za to osebo negativne posledice, temeljno načelo prava Skupnosti in ga je treba zagotoviti, tudi če ne obstajajo nobeni predpisi v zvezi z zadevnim postopkom (glej sodbi z dne 13. februarja 1979, Hoffmann-La Roche/Komisija, 85/76, Recueil, EU:C:1979:36, točki 9 in 11, in z dne 1. oktobra 2009, Foshan Shunde Yongjian Housewares & Hardware/Svet, C‑141/08 P, ZOdl., EU:C:2009:598, točka 83 in navedena sodna praksa).
77 Spomniti je treba tudi, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso namen obveznosti obrazložitve akta, ki posega v položaj, ki je nujno povezana z načelom spoštovanja pravice do obrambe, na eni strani, dati zadevni osebi na voljo dovolj podatkov, da ugotovi, ali je akt dobro utemeljen in ali vsebuje morebitne napake, na podlagi katerih bi ta lahko izpodbijala njegovo veljavnost pred sodiščem Unije, in na drugi strani, temu omogočiti izvajanje nadzora nad zakonitostjo tega akta (sodbe z dne 2. oktobra 2003, Corus UK/Komisija, C‑199/99 P, Recueil, EU:C:2003:531, točka 145; z dne 28. junija 2005, Dansk Rørindustri in drugi/Komisija, C‑189/02 P, C‑202/02 P, od C‑205/02 P do C‑208/02 P in C‑213/02 P, ZOdl., EU:C:2005:408, točka 462, in z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, ZOdl., EU:C:2011:620, točka 148).
78 Vendar mora biti obrazložitev, ki se zahteva s členom 253 PDEU, prilagojena naravi zadevnega akta in okoliščinam, v katerih je bil sprejet. Obveznost obrazložitve je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera, zlasti glede na vsebino zadevnega akta, lastnosti podanih razlogov in interesa za obrazložitev, ki ga lahko imajo naslovniki ali druge osebe, ki jih akt neposredno in posamično zadeva. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba zadostnost obrazložitve presojati ne le glede na besedilo tega člena, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (sodba z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, Recueil, EU:C:1998:154, točka 63; zgoraj v točki 78 navedena sodba Elf Aquitaine/Komisija, EU:C:2011:620, točka 150, in sodba z dne 15. novembra 2012, Al-Aqsa/Svet in Nizozemska/Al-Aqsa, C‑539/10 P in C‑550/10 P, ZOdl., EU:C:2012:711, točki 139 in 140).
79 V obravnavanem primeru je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni bila obveščena o izpodbijanih aktih. Tožeča stranka zato ni mogla predložiti stališč v zvezi s tem in tudi ni bila seznanjena z razlogi, ki so utemeljevali njen vnos v EWS.
80 Člen 8(1) Sklepa 2008/969 resda določa, da se tretje osebe, kot so kandidati, ponudniki, izvajalci, dobavitelji, izvajalci storitev in njihovi podizvajalci, v razpisih za zbiranje ponudb in predlogov, če pa teh ni, pa pred oddajo naročila ali dodelitvijo donacije, obvestijo o tem, da bi bili lahko njihovi podatki vključeni v EWS, in da če so tretje osebe pravne osebe, se ravno tako obvestijo tudi osebe, ki so pooblaščene za zastopanje teh pravnih oseb, odločanje v zvezi z njimi ali nadzor nad njimi. Vendar se to obvestilo pristojnega odredbodajalca na podlagi prenosa, da se podatki lahko vključijo v EWS, nanaša le na možnost in ne pomeni obveznosti obvestitve zadevne tretje osebe, ko dejansko pride do vnosa v EWS.
81 Člen 8(2) Sklepa 2008/969 določa, da služba, ki je zahtevala vnos opozorila, fizično ali pravno osebo, na katero se zahtevek za aktivacijo nanaša, obvesti o posodobitvi in izbrisu opozorila o izključitvi W5a, ki se neposredno nanaša nanjo, ter navede razloge za ta ukrep. To obveznost obvestitve zadevne osebe spremlja pravica te osebe, da predloži svoje stališče o opozorilu o izključitvi, ki je pravica, ki izhaja iz člena 14(3) navedenega sklepa.
82 Opozoriti je treba namreč, da sta člen 8(2) in člen 14(3) Sklepa 2008/969 edini določbi, v katerih je omenjena pravica do obveščenosti o vnosu v EWS. Taka pravica do predhodne obveščenosti in do predložitve stališč ni določena za ostala opozorila.
83 Vendar mora biti v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 77 zgoraj, pravica do obrambe vedno zagotovljena, tudi če ne obstajajo nobeni predpisi v zvezi z zadevnim postopkom. Enako velja za obveznost obrazložitve.
84 V zvezi s tem je treba poudariti, da to, da je OLAF z dopisom z dne 6. februarja 2009 tožečo stranko obvestil o uvedeni preiskavi in razlogih, iz katerih je bila uvedena, še ne zadošča in ne pomeni, da tožeče stranke v okviru uporabe Sklepa 2008/969 ni bilo treba obvestiti o izpodbijanih aktih.
85 Res je, da je lahko v skladu s Sklepom 2008/969 preiskava razlog za zahtevek OLAF za vnos osebe v EWS. Vendar iz člena 10 tega sklepa izhaja, da OLAF zahteva aktivacijo opozorila W1a, kadar je na podlagi njegovih preiskav na zgodnji stopnji mogoče iz dovolj razlogov sklepati, da bodo ugotovljene resne upravne napake ali goljufije, kar se lahko vnese v EWS. V obravnavanem primeru ni sporno, da je bila tožeča stranka šele 6. februarja 2009 obveščena, da je predmet preiskav in da je bil v okviru teh predviden pregled na kraju samem za obdobje od 22. do 26. februarja 2009. Komisija se torej ne more opreti zgolj na te informacije, ki jih je OLAF posredoval tožeči stranki v okviru navedenih preiskav, s tem da v bistvu zatrjuje, da bi lahko tožeča stranka iz okoliščin in zadevnih dokumentov „sklepala“ o razlogih, iz katerih je bila predmet ukrepov spremljanja. Poleg tega iz spisa, predloženega Splošnemu sodišču, ravno tako ne izhaja, da bi OLAF tožečo stranko opozoril, da bi bil lahko posledica navedenih preiskav tudi zahtevek za njen vnos v EWS.
86 Prav tako je treba ugotoviti, da tožeča stranka ni bila obveščena ne pred ne po njenem vnosu v EWS. Čeprav je uresničevani cilj zaščita proračuna Unije s previdnostnimi ukrepi, to nikakor ne upravičuje te opustitve obvestitve. Tožeča stranka je zgolj po naključju – ker je Komisija prekinila pogodbeni postopek in zahtevala dodatno garancijo za projekt „Advancing knowledge – intensive entrepreneurship and innovation for growth and social well-being in Europe“ – odkrila, da je bila vnesena v EWS.
87 Tudi ob predpostavki, da je bil EWS vzpostavljen kot notranje orodje, še vedno velja, da ima vnos v EWS pravne posledice za zadevno vneseno osebo, kar pomeni, da mora biti pravica do obrambe, vključno z obveznostjo obrazložitve, spoštovana.
88 Zato je treba tožbeni razlog, ki se nanaša na neobstoj obrazložitve in kršitev pravice do obrambe, sprejeti in izpodbijane akte razglasiti za nične tudi na tej podlagi, ne da bi bilo treba odgovoriti na prvi tožbeni razlog in se opredeliti glede predloga za sprejetje ukrepa procesnega vodstva, navedenega v točki 20 zgoraj.
Stroški
89 V skladu s členom 87(2) Poslovnika se neuspeli stranki na predlog naloži plačilo stroškov. Ker Komisija ni uspela, ji je treba naložiti, da poleg lastnih stroškov nosi tudi stroške tožeče stranke.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (osmi senat)
razsodilo:
1. Odločbi Evropskega urada za boj proti goljufijam (OLAF), s katerima se je zahteval vnos družbe Planet AE Anonymi Etaireia Parochis Symvouleftikon Ypiresion v sistem zgodnjega opozarjanja (EWS), in sklepa Evropske komisije v zvezi z aktivacijo opozoril W1a in W1b, ki se nanašata na navedeno družbo, se razglasijo za nične.
2. Komisiji se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 22. aprila 2015.
Podpisi