DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 18 april 2023(*)
”Begäran om förhandsavgörande – Brådskande mål om förhandsavgörande – Gränskontroller, asyl och invandring – Invandringspolitik – Direktiv 2003/86/EG – Rätt till familjeåterförening – Artikel 5.1 – Inlämnande av en ansökan om inresa och vistelse för att utöva rätten till familjeåterförening – Nationell lagstiftning som föreskriver en skyldighet för referenspersonens familjemedlemmar att personligen lämna in en ansökan vid medlemsstatens behöriga diplomatiska beskickning – Omöjligt eller orimligt svårt att ta sig till den diplomatiska beskickningen – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Artiklarna 7 och 24”
I mål C‑1/23 PPU,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel (Belgien)) genom beslut av den 2 januari 2023, som inkom till domstolen samma dag, i målet
X,
Y,
A, företrädd av X och Y,
B, företrädd av X och Y,
mot
État belge,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på tredje avdelningen, samt domarna M. Safjan (referent), N. Jääskinen och M. Gavalec,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitiesekreterare: handläggaren K. Hötzel,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 1 mars 2023,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– X och Y, samt A och B, de sistnämnda företrädda av X och Y, genom C. D'Hondt och P. Robert, avocats,
– Belgiens regering, genom M. Jacobs, C. Pochet och M. Van Regemorter, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av S. Matray och C. Piront, avocates,
– Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
– Spaniens regering, genom A. Gavela Llopis, i egenskap av ombud,
– Frankrikes regering, genom B. Fodda och J. Illouz, båda i egenskap av ombud,
– Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman, i egenskap av ombud,
– Europeiska unionens råd, genom R. Meyer och O. Segnana, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom A. Azéma och J. Hottiaux, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 9 mars 2023 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 5.1 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening (EUT L 251, 2003, s. 12), artiklarna 23 och 24 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9), samt artiklarna 7 och 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan X och Y samt deras underåriga barn A och B (nedan gemensamt kallade sökandena i det nationella målet) och å andra sidan État belge (belgiska staten), angående den senares beslut att inte registrera X:s och hennes barn A:s och B:s ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2003/86
3 Skälen 2 och 8 i direktiv 2003/86 lyder enligt följande:
”(2) Åtgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument. Detta direktiv respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna [som undertecknades i Rom den 4 november 1950] och i [stadgan].
…
(8) Situationen för flyktingar bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där. Deras rätt till familjeåterförening bör därför regleras av förmånligare villkor.”
4 Artikel 2 i detta direktiv har följande lydelse:
”I detta direktiv avses med
…
b) flykting: tredjelandsmedborgare eller statslösa personer som beviljats flyktingstatus enligt Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 angående flyktingars rättsliga ställning, ändrad genom New York-protokollet av den 31 januari 1967,
c) referensperson: en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat och som ansöker om familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker om familjeåterförening för att förenas med honom/henne,
d) familjeåterförening: inresa och vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa,
…”
5 I artikel 4 i direktivet, som är den enda bestämmelsen i kapitel II med rubriken ”Familjemedlemmar”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:
a) Referenspersonens make/maka.
b) Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/maka,…
…”
6 I artikel 5 i samma direktiv, som ingår i kapitel III med rubriken ”Inlämning och prövning av ansökan”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.
…
4. Så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan har lämnats in, skall medlemsstatens behöriga myndigheter skriftligen underrätta den person som har lämnat in ansökan om beslutet.
…
5. Vid prövningen av ansökan skall medlemsstaterna ta vederbörlig hänsyn till att underåriga barns bästa skall komma i främsta rummet.”
7 Artikel 7 i direktiv 2003/86 ingår i kapitel IV med rubriken ”Villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”När ansökan om familjeåterförening lämnas in får den berörda medlemsstaten kräva att den person som har lämnat in ansökan lägger fram bevis för att referenspersonen har
a) en bostad som anses normal för en familj av jämförbar storlek i samma område och som uppfyller medlemsstatens gällande allmänna bestämmelser om säkerhet och sanitära förhållanden,
b) en sjukförsäkring avseende alla risker som de egna medborgarna i den berörda medlemsstaten normalt omfattas av, och som omfattar referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar,
c) stabila och regelbundna försörjningsmedel som är tillräckliga för att försörja referenspersonen och hans eller hennes familjemedlemmar utan hjälp från systemet för socialt bistånd i den berörda medlemsstaten. Medlemsstaterna skall bedöma dessa försörjningsmedel med hänsyn till vilken typ av medel det rör sig om och inkomsternas regelbundenhet, och får beakta nivån för minimilöner och -pensioner samt antalet familjemedlemmar.”
8 Artikel 12 i direktivet återfinns i kapitel V, med rubriken ”Familjeåterförening för flyktingar”. I punkt 1 i denna artikel föreskrivs följande:
”Med avvikelse från artikel 7 får medlemsstaterna i samband med ansökningar som rör sådana familjemedlemmar som avses i artikel 4.1 inte kräva att flyktingen och/eller dennes familjemedlemmar skall styrka att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.
…
Medlemsstaterna får kräva att flyktingen uppfyller villkoren i artikel 7.1 om ansökan om familjeåterförening inte lämnas in inom tre månader efter det att flyktingstatus har beviljats.”
Direktiv 2011/95
9 I artikel 2 i direktiv 2011/95 föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
j) familjemedlemmar: följande familjemedlemmar till den person som beviljats internationellt skydd, om dessa familjemedlemmar befinner sig i samma medlemsstat i fråga om ansökan om internationellt skydd och under förutsättning att familjen existerade redan i ursprungslandet:
– Make eller maka till den person som beviljats internationellt skydd …
– Underåriga barn till sådana par som avses i första strecksatsen …
…”
Belgisk rätt
10 Genom artikel 10 i Loi du 15 décembre 1980 sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers (lag av den 15 december 1980 om utlänningars inresa, vistelse, uppehållsrätt och avlägsnande) (Moniteur belge av den 31 december 1980, s. 14584) i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lagen av de 15 december 1980), införlivades bland annat artikel 12.1 i direktiv 2003/86 med belgisk rätt. I nämnda artikel 10 föreskrivs följande:
”§ 1. Om inget annat följer av bestämmelserna i artiklarna 9 och 12, får följande personer vistas i landet längre än tre månader:
…
4° Nedan angivna familjemedlemmar till en utlänning som sedan minst 12 månader har tillåtits eller bemyndigats att vistas i riket på obegränsad tid eller som sedan minst 12 månader har bemyndigats att bosätta sig i landet. Tolvmånadersfristen tillämpas inte om äktenskapet eller det registrerade partnerskapet ingicks innan referenspersonen reste in i riket eller om paret har ett gemensamt underårigt barn. Dessa villkor avseende vistelsens art och varaktighet är inte tillämpliga i fråga om följande familjemedlemmar till en utlänning som i enlighet med artikel 49, 1 § andra och tredje stycket, eller artikel 49/2 2 eller 3 §§ har beviljats uppehållstillstånd i riket som internationellt skyddsbehövande:
– hans eller hennes utländska make, … som kommer för att bo tillsammans med vederbörande, under förutsättning att de två berörda personerna är äldre än 21 år. Minimiåldern sänks dock till 18 år om äktenskapet eller i förekommande fall det registrerade partnerskapet ingicks innan referenspersonen reste in i riket.
– deras barn, som kommer för att bo tillsammans med dem och som ännu inte har fyllt 18 år och är ogifta.
…
§ 2 …
Utlänning som avses i 1 § första stycket led 4–6 ska styrka att den utlänning som han eller hon vill återförenas med har en tillräcklig bostad för att rymma den eller de familjemedlemmar som ansöker om återförening … samt en sjukförsäkring som täcker alla risker i Belgien för utlänningen själv och för hans eller hennes familjemedlemmar …
…
Utlänning som avses i 1 § första stycket led 4 och 5 ska också styrka att den utlänning som han eller hon vill återförenas med har stabila, regelbundna och tillräckliga försörjningsmedel enligt vad som föreskrivs i 5 § för att tillgodose sina egna och familjemedlemmarnas behov och för att inte bli en belastning för det allmänna. Detta villkor gäller inte om utlänningen endast återförenas med de familjemedlemmar som avses i 1 § första stycket led 4 andra och tredje strecksatserna.
…
Det andra, tredje och fjärde stycket gäller inte familjemedlemmar till en utlänning som har beviljats flyktingstatus eller som åtnjuter subsidiärt skydd enligt 1 § första stycket led 4–6 om familjebanden genom släktskap, äktenskap eller registrerat partnerskap uppkom innan utlänningen reste in i landet och såvitt ansökan om uppehållstillstånd enligt denna artikel ingavs senast ett år efter det att den person som han eller hon återförenas med beviljades flyktingstatus eller subsidiärt skydd.
…”
11 Artikel 12bis 1 § första stycket i lagen av den 15 december 1980, varigenom artikel 5.1 i direktiv 2003/86 införlivats med belgisk rätt, har följande lydelse:
”En utlänning som uppger att han eller hon befinner sig i någon av de situationer som avses i artikel 10 ska ge in sin ansökan till den belgiska beskickning eller det belgiska konsulat som ansvarar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
12 X och Y, som är syriska medborgare, gifte sig år 2016 i Syrien. De har två barn, födda år 2016 respektive år 2018.
13 År 2019 lämnade Y Syrien via Turkiet för att bege sig till Belgien, medan X och deras två barn stannade kvar i staden Afrin i nordvästra Syrien, där de fortfarande befinner sig. Den 25 augusti 2022 beviljade den behöriga belgiska myndigheten Y flyktingstatus i Belgien. Detta beslut delgavs Y:s advokat den 29 augusti 2022 genom e-postmeddelande.
14 Genom e-postmeddelande av den 28 september 2022 och genom skrivelse av den 29 september 2022 adresserade till Office des étrangers (Utlänningsmyndigheten, Belgien) (nedan kallad utlänningsmyndigheten) lämnade sökandenas advokat in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening för X samt för barnen A och B, så att de skulle kunna återförenas med Y i Belgien (nedan kallad ansökan från september 2022). I denna skriftväxling angav sökandena i det nationella målet att ansökan lämnades in till utlänningsmyndigheten genom deras advokats försorg, eftersom X och hennes barn befann sig under ”särskilt svåra omständigheter som i praktiken hindrar dem från att bege sig till en belgisk diplomatisk beskickning för att där lämna in en ansökan om familjeåterförening”, i enlighet med kraven i belgisk lagstiftning.
15 Den 29 september 2022 svarade utlänningsmyndigheten att det enligt denna lagstiftning inte var möjligt att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening via e-post, och uppmanade sökandena i det nationella målet att kontakta den behöriga belgiska ambassaden.
16 Sökandena i det nationella målet ansökte den 9 november 2022 om att tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien), som är hänskjutande domstol, såsom en interimistisk åtgärd skulle förplikta belgiska staten att registrera ansökan från september 2022.
17 De gjorde härvid gällande att eftersom det är omöjligt för X och hennes barn att bege sig till en belgisk diplomatisk beskickning, borde en ansökan som ingetts till utlänningsmyndigheten kunna bifallas med stöd av unionsrätten. Genom att kräva att familjemedlemmar till en flykting lämnar in en ansökan om inresa och vistelse personligen och vid en sådan diplomatisk beskickning, även om det är omöjligt för dessa familjemedlemmar att bege sig dit, strider den belgiska lagstiftningen mot unionsrätten.
18 Den hänskjutande domstolen har bekräftat att enligt belgisk rätt ska referenspersonens make/maka och underåriga barn lämna in sin ansökan om familjeåterförening till den belgiska beskickning eller det belgiska konsulat som ansvarar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas. Det föreskrivs inte något undantag från denna skyldighet att inställa sig personligen i det inledande skedet av förfarandet i en sådan situation som den som är aktuell i det nationella målet. Med tillämpning av dessa bestämmelser kan X och hennes barn således inte lämna in en sådan ansökan i Belgien.
19 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att regionen Afrin för närvarande står under Turkiets faktiska kontroll och att X och hennes barn inte har någon reell möjlighet att lämna staden för att bege sig till en behörig belgisk diplomatisk beskickning för att där ansöka om familjeåterförening. I motsats till vad belgiska staten har föreslagit kan X och hennes barn således inte bege sig till den belgiska diplomatiska beskickningen i Ankara (Turkiet) eller Istanbul (Turkiet), eftersom Turkiet inte är säkert för personer som flyr från Syrien och de turkiska gränserna dessutom är stängda för dessa personer. Det är även uteslutet att lämna Syrien via landets södra delar för att ta sig till Libanon eller Jordanien, då detta skulle innebära att de måste ta sig igenom en frontlinje.
20 Den hänskjutande domstolen har vidare påpekat att eftersom det enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86 ankommer på medlemsstaterna att avgöra vem av referenspersonen eller familjemedlemmarna som får lämna in en ansökan om familjeåterförening, förefaller den belgiska lagstiftarens val i princip vara förenligt med denna bestämmelse. I förevarande fall medför detta val emellertid att referenspersonens make/maka och underåriga barn fråntas varje möjlighet att ansöka om familjeåterförening. Det ska därför prövas huruvida vägran att låta maken/makan och barnen lämna in ansökan i Belgien i en sådan situation undergräver direktivets ändamålsenliga verkan eller strider mot de grundläggande rättigheter som direktivet syftar till att skydda, det vill säga rätten till respekt för privatlivet och familjelivet som garanteras i artikel 7 i stadgan, samt skyldigheten att ta hänsyn till barnets bästa liksom barnets rätt att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda föräldrarna, vilka slås fast i artikel 24 i stadgan.
21 Den hänskjutande domstolen har tillagt att den belgiska staten har motiverat sitt avslagsbeslut med hänvisning till att det är nödvändigt att X och hennes barn inställer sig vid en belgisk diplomatisk beskickning i Turkiet, Libanon eller Jordanien för att deras identitet ska kunna kontrolleras genom att avtryck tas av deras biometriska uppgifter. Även om syftet att identifiera dem som ansöker om familjeåterförening förefaller legitimt, måste inte desto mindre de åtgärder som den belgiska staten använder sig av, det vill säga att kräva att sökandena ska infinna sig vid en diplomatisk beskickning redan i det inledande skedet av förfarandet, vara förenliga med proportionalitetsprincipen.
22 Mot denna bakgrund beslutade tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”Är en medlemsstats lagstiftning enligt vilken familjemedlemmar till en person som beviljats flyktingstatus endast får lämna in en ansökan om inresa och vistelse vid en av denna stats diplomatiska beskickningar, även när dessa familjemedlemmar inte har möjlighet att bege sig till denna beskickning, förenlig med artikel 5.1 i direktiv 2003/86…, eventuellt jämförd med direktivets syfte att främja familjeåterförening, artiklarna 23 och 24 i direktiv 2011/95…, artiklarna 7 och 24 i [stadgan] och skyldigheten att garantera unionsrättens ändamålsenliga verkan?”
Huruvida målet ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande
23 Den hänskjutande domstolen har ansökt om att begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 107.1 i domstolens rättegångsregler.
24 Till stöd för sin ansökan åberopade den hänskjutande domstolen skäl avseende säkerhetssituationen i Syrien och den omständigheten att ett för sent meddelat beslut om registrering av ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening skulle kunna försvåra återföreningen. I belgisk rätt föreskrivs nämligen strängare krav när ansökan om familjeåterförening lämnas in mer än ett år efter det att referenspersonen har beviljats flyktingstatus.
25 Domstolen konstaterar för det första att förevarande begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av bland annat bestämmelserna i direktiv 2003/86, vilket antogs med stöd av artikel 63 första stycket led 3 a EG, sedermera artikel 79 FEUF. Denna akt omfattas således av avdelning V i tredje delen av EUF-fördraget om ett område med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 107.1 i rättegångsreglerna kan ansökan därmed handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande.
26 Vad för det andra gäller kravet på skyndsamhet framgår det bland annat av beslutet om hänskjutande att de underåriga barnen A och B lever åtskilda från sin far sedan mer än tre år och att en förlängning av denna situation, till följd av att ansökan inte registrerades i september 2022, allvarligt skulle kunna skada barnens framtida relation till sin far (se, analogt, dom av den 16 februari 2023, Rzecznik Praw Dziecka m.fl. (Uppskov med verkställigheten av avgörandet om återlämnande), C‑638/22 PPU, EU:C:2023:103, punkt 42).
27 Under dessa omständigheter beslutade EU-domstolens tredje avdelning den 11 januari 2023, på grundval av referentens förslag och efter att ha hört generaladvokaten, att bifalla den hänskjutande domstolens ansökan om att begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande.
Prövning av tolkningsfrågan
Huruvida föremålet för tolkningsfrågan kvarstår
28 Det framgår av de skriftliga yttranden som ingetts av sökandena i det nationella målet och av den belgiska regeringen att utlänningsmyndigheten underrättade sökandena i det nationella målet genom e-postmeddelande av den 3 februari 2023 om att myndigheten, med hänsyn till deras situation och såsom ett undantagsfall, tillät dem att lämna in sina ansökningar om inresa och vistelse för familjeåterförening till en valfri belgisk diplomatisk eller konsulär beskickning, utan att behöva inställa sig personligen vid ansökningstillfället.
29 Mot bakgrund av detta e-postmeddelande har den belgiska regeringen huvudsakligen gjort gällande att begäran om förhandsavgörande har förlorat sitt föremål, eftersom det inte längre krävs att sökandena infinner sig personligen vid behörig diplomatisk eller konsulär beskickning för att lämna in sin ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening.
30 Det ska härvid påpekas att det förfarande som har införts genom artikel 267 FEUF är ett medel för samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna, varigenom EU-domstolen tillhandahåller de nationella domstolarna de uppgifter om unionsrättens tolkning som de behöver för att kunna avgöra de mål som de ska pröva (dom av den 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
31 En begäran om förhandsavgörande är inte till för att möjliggöra rådgivande yttranden i allmänna eller hypotetiska frågor, utan för att tillgodose behov knutna till den faktiska lösningen av en tvist. Om det framgår att den ställda frågan uppenbart förlorat sin relevans för att avgöra målet, ska EU-domstolen fastställa att det saknas anledning att besvara densamma (dom av den 30 juni 2022, Valstybės sienos apsaugos tarnyba m.fl., C‑72/22 PPU, EU:C:2022:505, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
32 I förevarande fall har tvisten vid den nationella domstolen sitt ursprung i en ansökan som lämnades in den 9 november 2022 med yrkande om interimistiska åtgärder i form av registrering av ansökan från september 2022, varvid varje försening med denna registrering skulle förenas med ett dagligt vite. Såsom sökandena i det nationella målet har gjort gällande i sina skriftliga yttranden och vid förhandlingen vid domstolen, har de ett klart intresse av att ansökan registreras.
33 Det framgår nämligen av artikel 5.4 i direktiv 2003/86 att de behöriga nationella myndigheterna ska meddela sitt beslut om en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening så snart som möjligt och under alla omständigheter senast nio månader efter det att ansökan lämnades in. Den dag då ansökan ska anses ha lämnats in med giltig verkan är därför, med hänsyn till den säkerhetssituation som X och barnens A och B befinner sig i samt den omständigheten att de har varit åtskilda från Y i mer än tre år, av avgörande betydelse för dem såsom generaladvokaten påpekade i punkt 28 i sitt förslag till avgörande. Sökandena i det nationella målet har således alltid ett intresse av att den frist som föreskrivs i artikel 5.4 i direktivet och som de behöriga nationella myndigheterna förfogar över för att fatta beslut med anledning av deras ansökan börjar löpa så snart som möjligt.
34 E-post:meddelandet av den 3 februari 2023 innebär emellertid inte ett godtagande från utlänningsmyndighetens sida att registrera ansökan från september 2022. Det ska i stället endast ses som en uppmaning att lämna in en ny ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening utan något krav på att sökandena vid tidpunkten för den nya ansökan ska infinna sig personligen vid den valda diplomatiska eller konsulära beskickningen.
35 Under dessa omständigheter finner domstolen att ett svar på den hänskjutande domstolens tolkningsfråga fortfarande är nödvändigt för att avgöra det nationella målet.
36 Begäran om förhandsavgörande ska därför besvaras.
Prövning i sak
37 EU-domstolen konstaterar inledningsvis att den hänskjutande domstolen har ställt sin enda fråga för att få klargöranden avseende såväl artikel 5.1 i direktiv 2003/86 som artiklarna 23 och 24 i direktiv 2011/95, som behandlar sammanhållning av familjer respektive uppehållstillstånd. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 31 i sitt förslag till avgörande förefaller sistnämnda bestämmelser inte vara relevanta för situationen i det nationella målet. Enligt artikel 2 j i sistnämnda direktiv ska nyssnämnda bestämmelser inte tillämpas på en flyktings familjemedlemmar som inte befinner sig i den berörda medlemsstaten utan fortfarande befinner sig i ett tredjeland.
38 Under dessa omständigheter ska den hänskjutande domstolen anses ha ställt denna fråga för att få klarhet i huruvida artikel 5.1 i direktiv 2003/86, jämförd med artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att det för att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening krävs att referenspersonens familjemedlemmar – särskilt när referenspersonen har beviljats flyktingstatus – infinner sig personligen på medlemsstatens diplomatiska eller konsulära beskickning med ansvar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas, inbegripet i en situation där det är omöjligt eller orimligt svårt för dem att bege sig till denna beskickning.
39 Enligt artikel 5.1 i direktivet ska medlemsstaterna avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening ska lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.
40 Det följer således av denna bestämmelse att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa dels vilken person som har rätt att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för att utöva rätten till familjeåterförening, dels vilka myndigheter som är behöriga att registrera en sådan ansökan.
41 Även om medlemsstaterna enligt artikel 5.1 i direktiv 2003/86 har ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende får medlemsstaterna inte använda detta utrymme på ett sätt som skulle kunna motverka direktivets syfte och ändamålsenliga verkan (se, analogt, dom av den 13 mars 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 53, och dom av den 12 december 2019, G. S. och V. G. (Hot mot den allmänna ordningen), C‑381/18 och C‑382/18, EU:C:2019:1072, punkt 62 och där angiven rättspraxis).
42 När det gäller det mål som eftersträvas med direktiv 2003/86 har domstolen vid upprepade tillfällen slagit fast att detta direktiv syftar till att främja familjeåterförening och att ge skydd åt tredjelandsmedborgare, särskilt åt underåriga. För att uppnå detta syfte åläggs medlemsstaterna i artikel 4.1 i direktivet ett antal exakt angivna positiva skyldigheter, som motsvaras av ett antal tydligt definierade subjektiva rättigheter. Medlemsstaterna åläggs sålunda en skyldighet att tillåta familjeåterförening för vissa av referenspersonens familjemedlemmar utan något utrymme för skönsmässig bedömning under förutsättning att villkoren enligt kapitel IV i samma direktiv är uppfyllda (dom av den 12 december 2019, G. S. och V. G. (Hot mot den allmänna ordningen), C‑381/18 och C‑382/18, EU:C:2019:1072, punkterna 60 och 61 och där angiven rättspraxis).
43 Direktiv 2003/86 syftar dessutom, såsom framgår av dess skäl 8, till att ge ett ökat skydd för tredjelandsmedborgare som har beviljats flyktingstatus genom att föreskriva förmånligare villkor för utövandet av deras rätt till familjeåterförening då deras situation bör ges särskild uppmärksamhet med anledning av de skäl som tvingat dem att fly från sitt land och hindrar dem från att leva ett normalt familjeliv där.
44 Vidare konstaterar domstolen att direktiv 2003/86, såsom följer av skäl 2, erkänner de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som stadfästs i stadgan. Det åligger således medlemsstaterna att inte bara tolka sin nationella rätt på ett sätt som står i överensstämmelse med unionsrätten, utan även att se till att de inte grundar sig på en tolkning av en sekundärrättslig bestämmelse som står i strid med de grundläggande rättigheter som skyddas genom unionens rättsordning (dom av den 13 mars 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punkterna 53 och 54 och där angiven rättspraxis).
45 Domstolen framhåller härvid att artikel 7 i stadgan, vilken innehåller rättigheter som motsvarar dem som garanteras genom artikel 8.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken uttryckligen nämns i skäl 2 i direktivet, erkänner rätten till respekt för privatlivet och familjelivet. Denna bestämmelse i stadgan ska tolkas mot bakgrund av den skyldighet att ta hänsyn till barnets bästa som anges i artikel 24.2 däri, och med beaktande av att det är nödvändigt för ett barn att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda föräldrarna, vilket anges i punkt 3 i samma artikel (dom av den 16 juli 2020, État belge (Familjeåterförening – Underårigt barn), C‑133/19, C‑136/19 och C‑137/19, EU:C:2020:577, punkt 34 och där angiven rättspraxis).
46 Härav följer att bestämmelserna i direktiv 2003/86 ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan, såsom framgår av lydelsen av skäl 2 och artikel 5.5 i samma direktiv. Medlemsstaterna är således skyldiga att vid prövningen av ansökningar om familjeåterförening ta hänsyn till de berörda barnens bästa och sträva efter att främja familjelivet (dom av den 16 juli 2020, État belge (Familjeåterförening – Underårigt barn), C‑133/19, C‑136/19 och C‑137/19, EU:C:2020:577, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
47 Det ankommer härvidlag på behöriga nationella myndigheter att göra en väl avvägd och rimlig bedömning av samtliga inblandade rättigheter och intressen, varvid särskilt de berörda barnens intressen ska beaktas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 mars 2019, E., C‑635/17, EU:C:2019:192, punkt 57 och där angiven rättspraxis).
48 Det är mot bakgrund av samtliga ovan anförda överväganden som domstolen ska pröva huruvida artikel 5.1 i direktiv 2003/86, jämförd med artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan, utgör hinder mot att en medlemsstat kräver att referenspersonens familjemedlemmar ska inställa sig personligen vid medlemsstatens behöriga diplomatiska eller konsulära beskickning när ansökan om familjeåterförening lämnas in, även när det på grund av deras konkreta situation är omöjligt eller orimligt svårt för dem att inställa sig.
49 Domstolen erinrar i detta hänseende om följande. I artikel 12bis 1 § första stycket i lagen av den 15 december 1980, varigenom artikel 5.1 i direktiv 2003/86 införlivats med belgisk rätt, föreskrivs att det ankommer på referenspersonens familjemedlemmar och inte på referenspersonen själv att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening. Vidare föreskrivs att dessa familjemedlemmar ska ge in sin ansökan genom att infinna sig vid den belgiska beskickning eller det belgiska konsulat som ansvarar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas.
50 Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat föreskrivs det i belgisk rätt inte några undantag från kravet på personlig inställelse i samband med att ansökan om familjeåterförening lämnas in för det fall det skulle vara omöjligt eller orimligt svårt att inställa sig, i synnerhet då referenspersonens familjemedlemmar bor i ett konfliktområde och riskerar att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling, eller till och med riskerar livet, genom att förflytta sig.
51 Domstolen gör härvid följande bedömning. För att uppnå syftet att främja familjeåterförening som eftersträvas med direktiv 2003/86, såsom detta har erinrats i punkt 42 ovan, är det nödvändigt att medlemsstaterna i dylika situationer visar prov på den flexibilitet som krävs för att de berörda personerna ska kunna lämna in sin ansökan om familjeåterförening i rätt tid, genom att underlätta inlämnande av en sådan ansökan och genom att i synnerhet tillåta användning av distanskommunikation.
52 I avsaknad av en sådan flexibilitet innebär ett ovillkorligt krav på personlig inställelse vid den tidpunkt då ansökan lämnas in, såsom det krav som föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, att det inte är möjligt att beakta eventuella hinder som skulle kunna försvåra det rent faktiska inlämnandet av en sådan ansökan och följaktligen göra det omöjligt att utöva rätten till familjeåterförening, vilket i sin tur skulle bidra till att referenspersonen förblir åtskild från sina familjemedlemmar och att deras ofta svåra situation består. I synnerhet när familjemedlemmarna befinner sig i ett land som drabbats av en väpnad konflikt kan möjligheterna att resa till behöriga diplomatiska eller konsulära beskickningar vara avsevärt begränsade. För att uppfylla kravet på personlig inställelse kan dessa personer, som dessutom kan vara underåriga, följaktligen tvingas invänta att säkerhetssituationen gör det möjligt för dem att förflytta sig, för att undvika att annars riskera att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller till och med sätta sitt liv i fara.
53 När det gäller flyktingars särskilda situation, såsom Y:s situation i det nationella målet, gör domstolen följande bedömning. Avsaknad av all form av flexibilitet från den berörda medlemsstatens sida, med följd att flyktingens familjemedlemmar hindras från att lämna in sina ansökningar om familjeåterförening oavsett omständigheterna, kan leda till att de berörda personerna inte kommer att kunna iaktta den frist som föreskrivs i artikel 12.1 tredje stycket i direktiv 2003/86, eller i den nationella bestämmelse som införlivar detta direktiv, och att deras familjeåterförening således skulle kunna underkastas ytterligare villkor som är svårare att uppfylla än dem som avses i artikel 7.1 i direktivet. Detta skulle strida mot syftet att ägna särskild uppmärksamhet åt flyktingars situation, som det erinras om i punkt 43 ovan.
54 Mot bakgrund av dessa överväganden konstaterar domstolen att kravet på personlig inställelse vid den tidpunkt då ansökan om familjeåterförening lämnas in, utan att undantag från detta krav medges för att beakta den konkreta situation som referenspersonens familjemedlemmar befinner sig i, särskilt den omständigheten att det är omöjligt eller orimligt svårt för dem att uppfylla detta krav, leder till att det i praktiken blir omöjligt att utöva rätten till familjeåterförening. Om en sådan lagstiftning tillämpas utan nödvändig flexibilitet undergrävs det mål som eftersträvas med direktiv 2003/86 och direktivet berövas sin ändamålsenliga verkan.
55 Såsom det har erinrats om i punkt 44 ovan, erkänner direktiv 2003/86 de grundläggande rättigheterna och iakttar de principer som stadfästs i stadgan.
56 En nationell bestämmelse enligt vilken det utan undantag krävs att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen för att lämna in en ansökan om familjeåterförening, även när det är omöjligt eller orimligt svårt att inställa sig, strider mot rätten till respekt för familjesammanhållning enligt artikel 7 i stadgan, i förekommande fall jämförd med artikel 24.2 och 24.3 i stadgan.
57 Domstolen delar generaladvokatens ståndpunkt i punkt 65 i förslaget till avgörande att en sådan skyldighet utgör ett oproportionerligt ingrepp i rätten till respekt för familjesammanhållning i förhållande till det – förvisso legitima – syfte som den belgiska regeringen åberopat, nämligen att bekämpa bedrägerier i samband med familjeåterförening. Denna skyldighet strider således mot artikel 52.1 i stadgan.
58 Övervägandena i punkterna 56 och 57 ovan finner stöd i det förhållandet att förfarandet för familjeåterförening sker i etapper, såsom framgår av strukturen i artikel 5 i direktiv 2003/86. Medlemsstaterna kan således begära att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede i förfarandet, bland annat för att kontrollera de berörda personernas släktband och identitet, utan att det härvid är nödvändigt att kräva en sådan personlig inställelse då ansökan inges för att kunna behandla densamma.
59 För att inte undergräva det syfte med direktiv 2003/86 som består i att främja familjeåterförening eller åsidosätta de grundläggande rättigheter som direktivet är avsett att skydda, måste en medlemsstat som kräver att referenspersonens familjemedlemmar ska inställa sig personligen i ett senare skede av förfarandet emellertid underlätta en sådan inställelse. Detta kan ske bland annat genom att konsulära handlingar eller passerkort utfärdas och genom att antalet erfordrade inställelser begränsas till vad som är absolut nödvändigt. Det ankommer härvid på den berörda medlemsstaten att införa en möjlighet att genomföra de kontroller av släktband och identitet som kräver att dessa familjemedlemmar infinner sig personligen i slutskedet av förfarandet och, om möjligt, att dessa kontroller sker samtidigt som de handlingar som ger dem tillstånd att resa in i den berörda medlemsstaten i förekommande fall utfärdas.
60 Mot denna bakgrund ska den ställda frågan besvaras på följande sätt. Artikel 5.1 i direktiv 2003/86, jämförd med artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i stadgan, ska tolkas så, att den utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att det för att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening krävs att referenspersonens familjemedlemmar – särskilt när referenspersonen har beviljats flyktingstatus – infinner sig personligen på medlemsstatens diplomatiska eller konsulära beskickning med ansvar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas, inbegripet i en situation där det är omöjligt eller orimligt svårt för dem att bege sig till denna beskickning. Det nyss sagda påverkar inte medlemsstatens möjlighet att kräva att dessa familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede av förfarandet för ansökan om familjeåterförening.
Rättegångskostnader
61 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Artikel 5.1 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, jämförd med artiklarna 7, 24.2 och 24.3 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna
ska tolkas på följande sätt:
Denna bestämmelse utgör hinder mot nationell lagstiftning som innebär att det för att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening krävs att referenspersonens familjemedlemmar – särskilt när referenspersonen har beviljats flyktingstatus – infinner sig personligen på medlemsstatens diplomatiska eller konsulära beskickning med ansvar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas, inbegripet i en situation där det är omöjligt eller orimligt svårt för dem att bege sig till denna beskickning. Det nyss sagda påverkar inte medlemsstatens möjlighet att kräva att dessa familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede av förfarandet för ansökan om familjeåterförening.
Underskrifter