DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)
den 25 februari 2021 (*)
”Fördragsbrott – Artikel 258 FEUF – Direktiv (EU) 2016/680 – Behandling av personuppgifter – Förebyggande, förhindrande, utredning, avslöjande eller lagföring av brott – Införlivande och underrättelse om införlivandeåtgärder har inte skett – Artikel 260.3 FEUF – Yrkande om att ett schablonbelopp och ett löpande vite ska föreläggas”
I mål C‑658/19,
angående en talan om fördragsbrott enligt artiklarna 258 och 260.3 FEUF, som väckts den 4 september 2019,
Europeiska kommissionen, företrädd av D. Nardi, G. von Rintelen och S. Pardo Quintillán, samtliga i egenskap av ombud,
sökande,
mot
Konungariket Spanien, företrätt av L. Aguilera Ruiz, i egenskap av ombud,
svarande,
med stöd av
Republiken Polen, företrädd av B. Majczyna, i egenskap av ombud,
intervenient,
meddelar
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden N. Wahl samt domarna F. Biltgen (referent) och L.S. Rossi,
generaladvokat: G. Pitruzzella,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Europeiska kommissionen har yrkat att domstolen ska
– fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF (EUT L 119, 2016, s. 89), genom att inte senast den 6 maj 2018 anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om dessa bestämmelser,
– ålägga denna medlemsstat att, i enlighet med bestämmelserna i artikel 260.3 FEUF, betala ett löpande vite på 89 548,20 euro per dag, från den dag då dom avkunnas i detta mål till dess att medlemsstaten har fullgjort sin skyldighet att underrätta kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att införliva direktivet,
– ålägga denna medlemsstat att, i enlighet med bestämmelserna i artikel 260.3 FEUF, betala ett schablonbelopp på 21 321,00 euro multiplicerat med det antal dagar som förflutit mellan dagen efter utgången av den frist för införlivande som föreskrivs i nämnda direktiv och den dag då överträdelsen upphör, eller, om överträdelsen inte upphör, den dag då dom avkunnas i detta mål, under förutsättning att ett schablonbelopp på minst 5 290 000 euro överskrids, och
– förplikta Konungariket Spanien att ersätta rättegångskostnaderna.
Tillämpliga bestämmelser
2 I artikel 1 i direktiv 2016/680 föreskrivs följande:
”1. I detta direktiv fastställs bestämmelser om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter som utförs av behöriga myndigheter i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten.
2. Enligt detta direktiv ska medlemsstaterna
a) skydda fysiska personers grundläggande rättigheter och friheter, särskilt deras rätt till skydd av personuppgifter, och
b) säkerställa att behöriga myndigheters utbyte av personuppgifter inom unionen, när sådant utbyte krävs enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, varken begränsas eller förbjuds av skäl som rör skyddet för fysiska personer med avseende på behandlingen av personuppgifter.
3. Detta direktiv ska inte hindra medlemsstaterna från att föreskriva starkare skyddsåtgärder än de som fastställs i detta direktiv för skyddet av den registrerades rättigheter och friheter med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter.”
3 I artikel 63.1 i direktiv 2016/680 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska senast den 6 maj 2018 anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. De ska genast överlämna texten till dessa bestämmelser till kommissionen. De ska tillämpa dessa bestämmelser från och med den 6 maj 2018.
När en medlemsstat antar dessa bestämmelser ska de innehålla en hänvisning till detta direktiv eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs. Närmare föreskrifter om hur hänvisningen ska göras ska varje medlemsstat själv utfärda.
2. Genom undantag från punkt 1 får medlemsstaterna föreskriva att de automatiserade behandlingssystem som inrättades före den 6 maj 2016 undantagsvis, när det innebär oproportionella ansträngningar, ska bringas i överensstämmelse med artikel 25.1 senast den 6 maj 2023.
3. Genom undantag från punkterna 1 och 2 i denna artikel får en medlemsstat under exceptionella omständigheter bringa ett automatiserat behandlingssystem som avses i punkt 2 i denna artikel i överensstämmelse med artikel 25.1 inom en specifik tidsperiod efter den period som avses i punkt 2 i den här artikeln om det annars skulle uppstå allvarliga problem för driften av detta specifika automatiserade behandlingssystem. Den berörda medlemsstaten ska underrätta kommissionen om skälen till dessa allvarliga problem och skälen till den angivna tidsperioden inom vilken den ska bringa detta specifika automatiserade databehandlingssystem i överensstämmelse med artikel 25.1. Den angivna perioden ska under inga omständigheter inte vara senare än 6 maj 2026.
4. Medlemsstaterna ska till kommissionen överlämna texten till de centrala bestämmelser i medlemsstaternas nationella rätt som de antar inom det område som omfattas av detta direktiv.”
Det administrativa förfarandet och förfarandet vid domstolen
4 Eftersom kommissionen inte hade fått några uppgifter från Konungariket Spanien om antagandet och offentliggörandet av de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att följa direktiv 2016/680 vid utgången av den frist för införlivande som föreskrivs i artikel 63 i detta direktiv, det vill säga den 6 maj 2018, skickade kommissionen den 20 juli 2018 en formell underrättelse till denna medlemsstat.
5 Konungariket Spaniens svar av den 26 september 2018 visade att någon införlivandeåtgärd ännu inte hade vidtagits vid denna tidpunkt. Kommissionen skickade därför den 25 januari 2019 ett motiverat yttrande till nämnda medlemsstat och uppmanade den att inom två månader från delgivningen av det motiverade yttrandet vidta nödvändiga åtgärder för att uppfylla kraven i direktiv 2016/680.
6 I sitt svar av den 27 mars 2019 på det motiverade yttrandet angav Konungariket Spanien att det administrativa förfarandet för att vidta åtgärder för att införliva direktiv 2016/680 pågick och skulle komma att avslutas i slutet av juli 2019. Konungariket Spanien preciserade att det parlamentariska förfarandet skulle komma att avslutas i slutet på mars 2020. Medlemsstaten uppgav vidare att dröjsmålet med införlivandet i huvudsak berodde på det särskilda politiska sammanhanget och att det var nödvändigt att införliva direktivet genom en lag.
7 Eftersom kommissionen ansåg att Konungariket Spanien varken hade vidtagit de nationella åtgärderna för införlivande av direktiv 2016/680 eller underrättat kommissionen om dessa åtgärder, väckte den förevarande talan den 4 september 2019.
8 Genom beslut av domstolens ordförande den 10 december 2019 tilläts Republiken Polen att intervenera till stöd för Konungariket Spanien.
Prövning av talan
Fördragsbrott enligt artikel 258 FEUF
Parternas argument
9 Kommissionen anser att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 i direktiv 2016/680 genom att inte senast den 6 maj 2018 anta alla de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktiv 2016/680, eller i vart fall genom att inte underrätta kommissionen om dessa bestämmelser.
10 Kommissionen har även gjort gällande att denna medlemsstat har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter genom att inte anta en konkret rättsakt om införlivande, eftersom det följer av domstolens praxis att när det i ett direktiv – såsom i artikel 63 i direktiv 2016/680 – uttryckligen föreskrivs att de bestämmelser genom vilka direktivet införlivas ska innehålla en hänvisning till direktivet eller åtföljas av en sådan hänvisning när de offentliggörs, är det under alla omständigheter nödvändigt att anta en konkret rättsakt om införlivande.
11 Domstolen har för övrigt slagit fast i sin dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät) (C‑543/17, EU:C:2019:573), att medlemsstaterna är skyldiga att tillhandahålla kommissionen klara och precisa uppgifter och att på ett otvetydigt sätt ange de lagar och andra författningar genom vilka de anser sig ha uppfyllt de olika skyldigheter som åligger dem enligt ett direktiv.
12 I förevarande fall anser kommissionen att Konungariket Spanien inte har uppfyllt någon av dessa skyldigheter.
13 Konungariket Spanien har inte bestritt att det underlåtit att uppfylla sina skyldigheter att vidta och underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av direktiv 2016/680.
14 Medlemsstaten har emellertid anfört att flera mycket exceptionella omständigheter har försenat regeringens och det nationella parlamentets verksamhet vad gäller antagandet av nödvändiga införlivandeåtgärder, vilka kommer att meddelas kommissionen i enlighet med artikel 63 i direktiv 2016/680 så snart de har vidtagits. Konungariket Spanien har medgett att de institutionella omständigheterna i förevarande fall, enligt domstolens praxis, inte gör det möjligt att motivera det påtalade fördragsbrottet, men har gjort gällande att dessa omständigheter är särskilt relevanta vid bedömningen av huruvida de påföljder som kommissionen föreslagit är proportionerliga.
Domstolens bedömning
15 Enligt fast rättspraxis från domstolen ska förekomsten av ett fördragsbrott bedömas mot bakgrund av den situation som rådde i medlemsstaten vid utgången av den frist som har angetts i det motiverade yttrandet och senare förändringar kan inte beaktas av domstolen (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 23, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 19, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 30).
16 Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att även om det i ett direktiv uttryckligen föreskrivs en skyldighet för medlemsstaterna att se till att de bestämmelser som är nödvändiga för att genomföra direktivet innehåller en hänvisning till detta direktiv eller åtföljs av en sådan hänvisning när de offentliggörs, är det under alla omständigheter nödvändigt att medlemsstaterna antar en konkret rättsakt för införlivande av direktivet i fråga (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 20, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 31).
17 Eftersom kommissionen i förevarande fall översände det motiverade yttrandet till Konungariket Spanien den 25 januari 2019, löpte den frist på två månader som Konungariket Spanien hade för att uppfylla sina skyldigheter ut den 25 mars 2019. Frågan huruvida det påtalade fördragsbrottet föreligger ska följaktligen bedömas mot bakgrund av den nationella lagstiftning som var i kraft vid den tidpunkten (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 21, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 32).
18 Såsom framgår av Konungariket Spaniens svar både på den formella underrättelsen och den svarsskrivelse som denna medlemsstat inkommit med i förevarande förfarande, är det utrett att Konungariket Spanien vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 25 mars 2019, inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa införlivandet av direktiv 2016/680 och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om dessa åtgärder.
19 Vad gäller de argument som Konungariket Spanien har anfört för att motivera att den aktuella införlivandefristen inte har iakttagits och som huvudsakligen avser att den spanska regeringen var en interimsregering under den relevanta perioden, räcker det att erinra om att en medlemsstat enligt domstolens fasta praxis inte kan åberopa bestämmelser, praxis eller förhållanden i sin interna rättsordning som grund för att underlåta att iaktta skyldigheter som följer av unionsrätten, såsom att inte införliva ett direktiv inom den föreskrivna fristen (dom av den 4 oktober 2018, kommissionen/Spanien, C‑599/17, ej publicerad, EU:C:2018:813, punkt 23).
20 Domstolen finner således att Konungariket Spanien vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet inte hade vidtagit nödvändiga åtgärder för att säkerställa införlivandet av direktiv 2016/680 och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om dessa åtgärder.
21 Det finns således anledning att fastställa att Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 i direktiv 2016/680 genom att inte, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, och följaktligen genom att inte ha underrättat kommissionen om dessa bestämmelser.
Fördragsbrott enligt artikel 260.3 FEUF
Tillämpningen av artikel 260.3 FEUF
– Parternas argument
22 Kommissionen har påpekat att domstolen i punkterna 53–59 i domen av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät) (C‑543/17, EU:C:2019:573), slog fast att artikel 260.3 FEUF omfattar både den situationen då en medlemsstat har underlåtit att underrätta kommissionen om någon införlivandeåtgärd och den då en medlemsstat endast delvis har underrättat kommissionen om sådana åtgärder. Denna situation kan uppstå antingen när de införlivandeåtgärder som meddelats kommissionen inte omfattar hela medlemsstatens territorium eller när underrättelsen är bristfällig vad gäller införlivandeåtgärder som motsvarar en del av direktivet.
23 Kommissionen har för övrigt betonat att den i sitt meddelande med rubriken ”EU‑rätten: Bättre resultat genom bättre tillämpning” (EUT C 18, 2017, s. 10), har meddelat att den fäster stor vikt vid att direktiv införlivas i tid. Eftersom medlemsstaterna fortsätter att missa tidsfristerna för införlivande kommer kommissionen att anpassa sin praxis i ärenden som väcks vid EU-domstolen i enlighet med artikel 260.3 FEUF, genom att systematiskt begära att EU-domstolen ålägger både ett schablonbelopp och ett löpande vite. När kommissionen fastställer standardbelopp enligt denna metod kommer den att beakta omfattningen av införlivandet när den avgör hur allvarligt det bristande införlivandet är.
24 I förevarande fall är det, enligt kommissionen, just fråga om att beivra, förutom underlåtenheten att underrätta kommissionen om införlivandeåtgärderna, Konungariket Spaniens underlåtenhet att anta och offentliggöra alla de rättsliga bestämmelser som är nödvändiga för att säkerställa att direktiv 2016/680 införlivas med nationell rätt.
25 Konungariket Spanien anser att även om de nationella institutionella omständigheterna inte kan motivera det fördragsbrott som läggs medlemsstaten till last, ska de beaktas vid bedömningen av huruvida de påföljder som kommissionen har föreslagit i förevarande fall är proportionerliga, eftersom den svarsfrist på två månader som fastställts i den formella underrättelsen löpte ut mindre än en månad innan det nationella parlamentet upplöstes och valprocessen inleddes.
26 Konungariket Spanien har gjort gällande att med hänsyn till regeringens situation vid den tidpunkten – eftersom regeringen endast sköter löpande ärenden i avvaktan på att en ny regering bildas – och särdragen i det spanska parlamentssystemet, utgör en talan om fördragsbrott tillsammans med ett yrkande om att ett löpande vite och ett schablonbelopp med tillämpning av artikel 260.3 FEUF, ska åläggas ett allvarligt prejudikat som kan påverka medlemsstaternas rättigheter. Till stöd för sina argument har Konungariket Spanien åberopat artiklarna 4 och 5 FEU, närmare bestämt artikel 4.2 FEU, i vilken det föreskrivs en skyldighet att respektera medlemsstaternas nationella identitet. Under sådana exceptionella omständigheter som i förevarande fall anser Konungariket Spanien att det är nödvändigt att förena kraven i artikel 4.2 FEU och proportionalitetsprincipen med det utrymme för skönsmässig bedömning som kommissionen har när den väcker talan med stöd av artikel 260.3 FEUF. I avsaknad av en sådan förening skulle tillämpningen av artikel 260.3 FEUF kunna bli ett instrument som ändrar den demokratiska processen i medlemsstaterna och som påverkar medlemsstaternas konstitutionella funktion.
27 Republiken Polen har gjort gällande att kommissionen, genom att väcka förevarande talan, inte har iakttagit de villkor som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF, eftersom kommissionen dels inte på ett konkret och individuellt sätt har styrkt att yrkandet om att ålägga en ekonomisk påföljd var motiverat, dels inte har styrkt att det var nödvändigt att ålägga Konungariket Spanien att betala både ett dagligt löpande vite och ett schablonbelopp.
– Domstolens bedömning
28 Det ska erinras om att det i artikel 260.3 första stycket FEUF föreskrivs att om kommissionen för ett ärende vidare till domstolen i enlighet med artikel 258 FEUF därför att den anser att den berörda medlemsstaten inte har uppfyllt sin skyldighet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med ett lagstiftningsförfarande, får kommissionen, om den anser det lämpligt, ange det schablonbelopp eller löpande vite som denna stat ska betala och som kommissionen anser lämpligt med hänsyn till omständigheterna. I artikel 260.3 andra stycket FEUF föreskrivs att om domstolen fastställer underlåtenheten, kan den ålägga den berörda medlemsstaten att betala ett schablonbelopp eller löpande vite som inte är högre än det belopp som kommissionen har angett. Skyldigheten att betala får verkan den dag som anges i domstolens dom.
29 När det gäller räckvidden av artikel 260.3 FEUF har domstolen slagit fast att denna bestämmelse ska tolkas så, att bestämmelsen måste dels göra det möjligt att garantera de befogenheter som kommissionen har i syfte att säkerställa en effektiv tillämpning av unionsrätten och skydda rätten till försvar samt den processuella ställning som medlemsstaterna har enligt artikel 258 FEUF jämförd med artikel 260.2 FEUF, dels göra det möjligt för domstolen att utöva sin dömande verksamhet bestående i att inom ramen för ett enda förfarande kunna bedöma huruvida den berörda medlemsstaten har uppfyllt sina skyldigheter avseende underrättelse om införlivandeåtgärder rörande direktivet i fråga och, i förekommande fall, bedöma hur allvarligt det fastställda fördragsbrottet är och fastställa den ekonomiska påföljd som den anser mest lämplig med hänsyn till omständigheterna i fallet (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 58, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 45, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 55).
30 Domstolen har i detta sammanhang tolkat uttrycket ”skyldighet att underrätta om åtgärder för införlivande” i artikel 260.3 FEUF på så sätt, att det avser medlemsstaternas skyldighet att tillhandahålla tillräckligt klara och precisa uppgifter om åtgärder för införlivande av ett direktiv. För att uppfylla kravet på rättssäkerhet och säkerställa införlivandet av samtliga bestämmelser i detta direktiv inom hela det berörda territoriet, är medlemsstaterna skyldiga att för varje bestämmelse i direktivet ange den eller de nationella bestämmelser som säkerställer införlivandet av direktivet. När denna underrättelse har skett, i förekommande fall med hjälp av en jämförelsetabell, ankommer det på kommissionen, för att begära att den berörda medlemsstaten ska påföras en ekonomisk påföljd enligt artikel 260.3 FEUF, att fastställa att det är uppenbart att vissa införlivandeåtgärder inte har vidtagits eller inte omfattar hela den berörda medlemsstatens territorium. Det ankommer därvidlag inte på domstolen att i det domstolsförfarande som inletts enligt den bestämmelsen undersöka om de nationella åtgärder som kommissionen underrättats om säkerställer ett korrekt införlivande av bestämmelserna i det aktuella direktivet (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 59, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 46, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 56).
31 Eftersom det, såsom framgår av punkterna 20 och 21 ovan, är utrett att Konungariket Spanien, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, inte hade underrättat kommissionen om någon åtgärd för införlivande av direktiv 2016/680 i den mening som avses i artikel 260.3 FEUF, omfattas det fastställda fördragsbrottet av tillämpningsområdet för denna bestämmelse.
32 Vad gäller frågan huruvida kommissionen, såsom Republiken Polen har gjort gällande, är skyldig att i varje enskilt fall motivera sitt beslut att begära en ekonomisk påföljd enligt artikel 260.3 FEUF, eller huruvida denna institution kan göra detta utan att lämna en motivering, i samtliga fall som omfattas av denna bestämmelses tillämpningsområde, ska det erinras om att domstolen har slagit fast att kommissionen, i egenskap av fördragens väktare enligt artikel 17.1 andra meningen FEU, har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av ett sådant beslut (dom av den 13 januari 2021, kommissionen/Slovenien (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, punkt 47). Det följer även av fast rättspraxis att villkoren för tillämpning av artikel 260.3 FEUF inte kan vara mer restriktiva än de villkor som gäller för genomförandet av artikel 258 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 49, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 59). Enligt artikel 260.3 FEUF är det dessutom endast domstolen som är behörig att ålägga en medlemsstat en ekonomisk påföljd. När domstolen antar ett sådant beslut efter ett kontradiktoriskt förfarande ska den motivera sitt beslut. Den omständigheten att kommissionen inte har motiverat sitt val att begära att domstolen ska tillämpa artikel 260.3 FEUF påverkar således inte den aktuella medlemsstatens processrättsliga skydd (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 50, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 60).
33 Det ska tilläggas att den omständigheten att kommissionen inte är skyldig att i varje enskilt fall motivera sitt beslut att begära en ekonomisk påföljd enligt artikel 260.3 FEUF inte befriar denna institution från skyldigheten att motivera arten av och storleken på den begärda ekonomiska påföljden, med beaktande av de riktlinjer som den har antagit, såsom riktlinjerna i kommissionens meddelanden, vilka, även om de inte är bindande för domstolen, bidrar till att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 51, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 61).
34 Detta krav på motivering av den begärda ekonomiska påföljdens art och storlek är desto viktigare mot bakgrund av att det i punkt 3 i artikel 260 FEUF, till skillnad från vad som föreskrivs i punkt 2 i denna artikel, föreskrivs att domstolen inom ramen för ett förfarande som inletts med tillämpning av denna bestämmelse endast har ett begränsat utrymme för skönsmässig bedömning, eftersom domstolen, när den fastställer att det skett en överträdelse, är bunden av kommissionens förslag vad gäller vilken typ av ekonomisk påföljd den kan ålägga och det högsta belopp som påföljden kan uppgå till (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 52, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 62).
35 Det framgår nämligen av artikel 260.3 FEUF att det ankommer på kommissionen att ange ”det standardbelopp eller vite som [den berörda medlemsstaten] ska betala”, och att domstolen endast får ålägga den berörda medlemsstaten att betala en ekonomisk påföljd ”som inte är högre än det belopp [som kommissionen] har angett”. EUF-fördragets upphovsmän har således inrättat ett direkt samband mellan den påföljd som kommissionen kräver och den som domstolen kan besluta om med tillämpning av denna bestämmelse (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 53, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 63).
36 Vad gäller Konungariket Spaniens argument att det administrativa förfarandet i förevarande fall inleddes genom en formell underrättelse, vars svarsfrist löpte ut mindre än en månad innan det nationella parlamentet upplöstes och valprocessen inleddes, ska det påpekas att den formella underrättelsen skickades efter utgången av den frist för införlivande som fastställts i direktiv 2016/680 och att det ankommer på medlemsstaterna att genomföra förfarandet för att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa införlivandet av ett direktiv utan att först invänta att kommissionen utfärdar en formell underrättelse. Enligt domstolens fasta praxis förutsätter utfärdandet av en formell underrättelse enligt artikel 258 första stycket FEUF att kommissionen på ett giltigt sätt kan göra gällande att den berörda medlemsstaten har underlåtit att uppfylla en skyldighet som åligger den (dom av den 5 december 2019, kommissionen/Spanien (Avfallsplaner), C‑642/18, EU:C:2019:1051, punkt 17 och där angiven rättspraxis).
37 De överväganden som föranledde kommissionen att väcka talan om fördragsbrott mot Konungariket Spanien, vid den tidpunkt som den valde, kan under alla omständigheter inte påverka tillämpligheten av artikel 260.3 FEUF eller möjligheten att ta upp den talan som väckts med stöd av denna bestämmelse till prövning (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 55, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 65).
38 Artikel 260.3 FEUF är således tillämplig i en sådan situation som den som är aktuell i förevarande mål.
Åläggandet av ekonomiska påföljder i förevarande fall
– Parternas argument
39 Vad gäller storleken på den ekonomiska påföljd som ska åläggas anser kommissionen, i enlighet med den ståndpunkt som återges i punkt 23 i det meddelande som offentliggjordes den 15 januari 2011, med rubriken ”Meddelande från Kommissionen – om tillämpningen av artikel 260.3 i EUF-fördraget” (EUT C 12, 2011, s. 1), att eftersom en underlåtenhet att uppfylla skyldigheten att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv inte är mindre allvarlig än en underlåtenhet som kan bli föremål för de påföljder som anges i artikel 260.2 FEUF, ska metoderna för beräkning av de ekonomiska påföljder som avses i artikel 260.3 FEUF vara desamma som de som tillämpas inom ramen för det förfarande som anges i punkt 2 i denna artikel.
40 Kommissionen föreslår i förevarande fall med hänsyn till för det första betydelsen av de bestämmelser i unionsrätten som har åsidosatts – eftersom skyddet av personuppgifter är en grundläggande rättighet såsom framgår av i artikel 8 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och av artikel 16 FEUF – för det andra att det finns särskilda unionsrättsakter avseende skyddet av personuppgifter, nämligen Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) (EUT L 119, 2016, s. 1), direktiv 2016/680 samt även rådets rambeslut 2008/977/RIF av den 27 november 2008 om skydd av personuppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrättsligt samarbete (EUT L 350, 2008, s. 60), vilka återfinns i den nationella lagstiftning genom vilka de genomförts, och för det tredje att Konungariket Spanien inte har vidtagit någon åtgärd för införlivande av direktiv 2016/680, att en koefficient på 10 på en skala från 1–20 ska tillämpas för överträdelsens allvar. När det gäller överträdelsens varaktighet anser kommissionen att en koefficient på 1,4 på en skala från 1–3 är lämplig. Kommissionen har genom att på dessa koefficienter tillämpa multiplikationsfaktorn ”n” som är tillämplig på Konungariket Spanien, det vill säga 2,06, och ett schablonbelopp på 3 105 euro, yrkat att domstolen ska förelägga ett dagligt löpande vite på 89 548,20 euro (3 105x10x1,4x2,06) för varje dag som direktiv 2016/680 ännu inte har införlivats.
41 Kommissionen har för övrigt yrkat att ett schablonbelopp ska föreläggas med ett belopp som beräknas enligt riktlinjerna i kommissionens meddelande av den 13 december 2005, med rubriken ”Tillämpning av artikel 228 i EG‑fördraget” (SEK(2005) 1658), i dess uppdaterade lydelse enligt meddelandet av den 13 december 2017, med rubriken ”Uppdatering av de uppgifter som används för att beräkna de standardbelopp och viten som kommissionen föreslår domstolen inom ramen för överträdelseförfaranden” (C(2017) 8720), och dess meddelande av den 25 februari 2019, med rubriken ”Ändring av metoden för beräkning av standardbelopp och vite som kommissionen föreslår i överträdelseförfaranden vid Europeiska unionens domstol” (EUT C 70, 2019, s. 1) (nedan kallat 2019 års meddelande). Såsom framgår av bilaga II till sistnämnda meddelande uppgår det minsta schablonbeloppet för Konungariket Spanien till 5 290 000 euro. Under förutsättning att detta belopp överskrids i förevarande fall har kommissionen föreslagit att det dagliga belopp som ska användas vid beräkningen ska fastställas genom att det enhetliga basbeloppet multipliceras med koefficienten för överträdelsens allvar och med ”n”-faktorn. I förevarande fall uppgår det dagliga beloppet således till 1 035 x 10 x 2,06 = 21 321 euro per dag.
42 Kommissionen har under dessa omständigheter föreslagit att domstolen ska ålägga Konungariket Spanien att betala ett schablonbelopp som är baserat på ett dagligt belopp på 21 321 euro, multiplicerat med det antal dagar som förflutit mellan den 7 maj 2018, det vill säga dagen efter utgången av den frist för införlivande som föreskrivs i direktiv 2016/680, och den dag då överträdelsen upphör, eller, om överträdelsen inte upphör, den dag då dom avkunnas med stöd av artikel 260.3 FEUF.
43 Konungariket Spanien anser att den omständigheten att kommissionen har yrkat att ekonomiska påföljder ska åläggas är oproportionerlig med hänsyn till de institutionella omständigheterna i det aktuella fallet.
44 I likhet med vad domstolen slog fast bland annat i domen av den 30 maj 2013, kommissionen/Sverige (C‑270/11, EU:C:2013:339), och domen av den 19 december 2012, kommissionen/Irland (C‑279/11, ej publicerad, EU:C:2012:834), ska de särskilda omständigheterna i förevarande mål anses utgöra förmildrande omständigheter och följaktligen ska de påföljder som föreslagits av kommissionen mildras. Kommissionens förslag avseende de ekonomiska påföljderna är för övrigt inte bindande för domstolen och utgör endast en lämplig referenspunkt. På samma sätt är sådana riktlinjer som de som anges i kommissionens olika meddelanden inte bindande för domstolen, utan de bidrar endast till att säkerställa insyn, förutsägbarhet och rättssäkerhet vad gäller kommissionens handlande när den lämnar förslag till domstolen.
45 Enligt Konungariket Spanien bör domstolen nämligen, inom ramen för ett förfarande enligt artikel 260.3 FEUF, vara fri att fastställa beloppet och formen för det löpande vite som åläggs enligt vad domstolen anser vara lämpligt för att få den berörda medlemsstaten att upphöra med fördragsbrottet. Domstolen ska, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, fastställa det löpande vitet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga.
46 I förevarande fall skulle det, för att iaktta artikel 4.2 FEU, vara oproportionerligt att tvinga Konungariket Spanien att betala ett dagligt löpande vite, trots att regeringen inte hade en majoritet i den deputeradekammaren och endast skötte löpande ärenden. Om ett sådant vite ändå åläggs ska vitesbeloppet, för att säkerställa att nämnda vite är proportionerligt och rimligt, beräknas på grundval av perioden mellan den dag då en regering som kan utöva alla sina befogenheter bildas och den dag då domen följs i sin helhet.
47 Det ska vidare beaktas att eftersom fristen för att besvara den formella underrättelsen löpte ut en månad innan parlamentet upplöstes, var det omöjligt att få det påtalade fördragsbrottet att upphöra genom att tillämpa det ordinarie lagstiftningsförfarandet för att anta de bestämmelser som krävdes. Om domstolen under sådana omständigheter ålägger Konungariket Spanien ett schablonbelopp i enlighet med kommissionens yrkande, skapar den ett ”farligt prejudikat”. Det måste undvikas att kommissionen, till följd av förevarande mål, kan använda förfarandet i artikel 260.3 FEUF på ett sätt som gör det möjligt att på ett oproportionerligt sätt påverka medlemsstaternas konstitutionella funktion. Ett föreläggande att betala ett schablonbelopp är således inte rimligt, eftersom betalningen av ett dagligt löpande vite i förevarande fall är tillräckligt.
48 För det fall domstolen ändå skulle anse att det är lämpligt att ålägga ett schablonbelopp, har Konungariket Spanien gjort gällande att det belopp som kommissionen har föreslagit är oproportionerligt. Bland de faktorer som domstolen ska beakta vid fastställandet av schablonbeloppet återfinns omständigheter såsom den fastställda överträdelsens allvar och hur lång tid den har pågått. Vad gäller överträdelseperioden anser denna medlemsstat, för att uppfylla kraven i artikel 4.2 FEU, att de perioder under vilka regeringen endast skötte löpande ärenden ska undantas. Konungariket Spanien har i förevarande fall gjort gällande att den period som förflutit sedan den 4 mars 2019 inte ska beaktas vid fastställandet av överträdelsens varaktighet.
49 Dessutom ger utformningen av kriterierna för kvantifiering av de ekonomiska påföljder som domstolen ska ålägga upphov till den viktiga frågan avseende metoden för att fastställa ”n”-koefficienten i enlighet med det sätt som kommissionen har fastställt i 2019 års meddelande. I förevarande fall är denna fråga inte oviktig, eftersom det minsta schablonbeloppet för Konungariket Spanien, med tillämpning av den metod som kommissionen använt, placerar Konungariket Spanien på fjärde plats bland de medlemsstater som bidrar mest i detta avseende. Om domstolen däremot skulle bestämma sig för att använda bruttonationalprodukten (BNP) som ”dominerande faktor” vid beräkningen av ”n”-koefficienten, skulle Konungariket Spanien med hänsyn till BNP per invånare hamna på fjortonde plats. Enligt nämnda medlemsstat kan metoden för beräkning av denna koefficient således ge upphov till omotiverade skillnader mellan medlemsstaterna, trots att kommissionen enligt 2019 års meddelande försökte att undvika just detta.
50 Republiken Polen har gjort gällande bland annat att rättspraxis avseende artikel 260.2 FEUF inte automatiskt kan tillämpas på punkt 3 i samma artikel, eftersom syftet med punkt 3 är att beivra en mindre allvarlig överträdelse än den som avses i punkt 2, som består i att inte ha följt en första dom från domstolen om fördragsbrott. Koefficienten på 10 för överträdelsens allvar som kommissionen har använt sig av är under alla omständigheter oproportionerlig med hänsyn till det påtalade fördragsbrottets allvar, eftersom den inte tar hänsyn till den verkliga risken för följderna av det påtalade fördragsbrottet för allmänna och enskilda intressen. Kommissionen har för övrigt inte beaktat att det i direktiv 2016/680 föreskrivs att automatiserade behandlingssystem som inrättades före den 6 maj 2016 under vissa förutsättningar kan bringas i överensstämmelse med kraven i direktivet senast den 6 maj 2023 eller inom en längre frist. Det schablonbelopp som kommissionen har föreslagit ska därför sättas ned.
– Domstolens bedömning
51 Domstolen erinrar inledningsvis om att en medlemsstats underlåtenhet att uppfylla sin skyldighet att underrätta kommissionen om åtgärder för införlivande av ett direktiv, oberoende av om det skett genom att den endast delvis har ingett upplysningar eller över huvud taget inte har ingett några upplysningar eller genom att den inte har ingett tillräckligt klara och precisa upplysningar, i sig kan vara skäl nog för att inleda ett sådant förfarande om fördragsbrott som avses i artikel 258 FEUF (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 51, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 64, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 74).
52 Vidare är syftet med införandet av den mekanism som föreskrivs i artikel 260.3 FEUF inte bara att förmå medlemsstaterna att snarast upphöra med ett fördragsbrott som, i avsaknad av en sådan åtgärd, skulle tendera att bestå, utan även att underlätta och påskynda förfarandet för åläggande av ekonomiska påföljder med anledning av underlåtelse att uppfylla skyldigheten att underrätta kommissionen om en nationell åtgärd för införlivande av ett direktiv som antagits i enlighet med lagstiftningsförfarandet. Före införandet av denna mekanism kunde medlemsstater som inte inom fristerna följt en tidigare dom från domstolen och inte uppfyllt skyldigheten att införliva ett direktiv åläggas ekonomiska påföljder först flera år efter den sistnämnda domen (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 52, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 64, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 74).
53 För att uppnå det mål som eftersträvas med artikel 260.3 FEUF föreskrivs två typer av ekonomiska påföljder, nämligen schablonbelopp och löpande vite.
54 Det framgår av domstolens praxis att svaret på frågan om vilken av dessa två åtgärder som ska tillämpas beror på hur lämplig var och en av dem är för att uppnå det eftersträvade målet med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Även om utdömande av löpande vite framstår som särskilt lämpligt för att förmå en medlemsstat att snarast upphöra med ett fördragsbrott som, i avsaknad av en sådan åtgärd, skulle tendera att bestå, grundar sig ett föreläggande att betala ett schablonbelopp snarare på bedömningen av de följder som den berörda medlemsstatens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter får för enskilda och allmänna intressen, särskilt när fördragsbrottet har pågått under en lång period (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 66, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 76).
55 Vad för det första gäller frågan huruvida det är lämpligt att ålägga ett löpande vite i förevarande fall, ska det erinras om att enligt domstolens praxis är det i princip endast motiverat att förelägga ett sådant vite, såvida det fördragsbrott, som det löpande vitet avser att bestraffa, pågår fram till domstolens prövning av de faktiska omständigheterna (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 60).
56 Domstolen har slagit fast att denna rättspraxis avseende artikel 260.2 FEUF ska tillämpas analogt på artikel 260.3 FEUF, eftersom löpande viten enligt dessa båda bestämmelser har samma syfte, nämligen att förmå en medlemsstat att snarast upphöra med ett fördragsbrott som, i avsaknad av en sådan åtgärd, skulle tendera att bestå (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 61).
57 Det framgår för övrigt av domstolens praxis att domstolens prövning av de faktiska omständigheterna ska anses äga rum den dag då förfarandet avslutas (se, bland annat, dom av den 13 januari 2021, kommissionen/Slovenien (MiFID II), C‑628/18, EU:C:2021:1, punkt 81 och där angiven rättspraxis).
58 För att avgöra huruvida utdömande av ett löpande vite i förevarande fall är möjligt, ska det först prövas huruvida det fördragsbrott som Konungariket Spanien klandras för enligt artikel 260.3 FEUF, såsom konstaterats i punkt 21 ovan, pågick fram till den dag då förfarandet avslutades, vilket skedde den 6 maj 2020.
59 Det framgår av de skriftliga yttranden och de handlingar som ingetts till domstolen att Konungariket Spanien, den dag då det skriftliga förfarandet avslutades, inte hade vidtagit och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om de åtgärder som var nödvändiga för att säkerställa införlivandet av bestämmelserna i direktiv 2016/680 med spansk rätt.
60 Domstolen konstaterar under dessa omständigheter att Konungariket Spanien fortsatte att inte uppfylla sina skyldigheter genom att vid nämnda dag inte ha vidtagit nödvändiga åtgärder för att införliva bestämmelserna i direktiv 2016/680 med nationell rätt, och än mindre ha underrättat kommissionen om dessa åtgärder för införlivande.
61 Domstolen anser följaktligen att ett föreläggande om att Konungariket Spanien ska betala ett löpande vite – vilket kommissionen har yrkat – utgör en lämplig ekonomisk åtgärd för att säkerställa att denna medlemsstat snarast upphör med det fastställda fördragsbrottet och uppfyller sina skyldigheter enligt direktiv 2016/680. Eftersom det däremot inte kan uteslutas att införlivandet av nämnda direktiv är fullständigt avslutat den dag då dom avkunnas i detta mål, ska det löpande vitet endast åläggas i den mån fördragsbrottet fortfarande pågår den dag då domen avkunnas.
62 Det ska erinras om att domstolen, vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, ska fastställa det löpande vitet så, att det dels är anpassat efter omständigheterna och står i proportion till det fastställda fördragsbrottet och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, dels – i enlighet med artikel 260.3 andra stycket FEUF – inte överskrider det belopp som kommissionen har angett (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 83).
63 De kriterier som domstolen i sin bedömning – vid fastställandet av beloppet på det löpande vitet – ska beakta för att säkerställa att det löpande vitet fungerar som tvångsmedel i syfte att uppnå en enhetlig och effektiv tillämpning av unionsrätten är i princip överträdelsens varaktighet, dess svårhetsgrad och den berörda medlemsstatens betalningsförmåga. Vid tillämpningen av dessa kriterier ska domstolen särskilt beakta de följder som fördragsbrottet får för de aktuella allmänna och enskilda intressena samt hur brådskande det är att få den berörda medlemsstaten att uppfylla sina skyldigheter (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 84).
64 Vad gäller överträdelsens allvar ska det erinras om att skyldigheten att vidta nationella åtgärder för att säkerställa ett fullständigt införlivande av ett direktiv och skyldigheten att underrätta kommissionen om dessa åtgärder utgör väsentliga skyldigheter för medlemsstaterna för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan och att en underlåtenhet att uppfylla dessa skyldigheter följaktligen ska anses vara allvarlig (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 85, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 73, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 82).
65 I förevarande fall konstaterar domstolen, såsom framgår av punkt 21 ovan, att Konungariket Spanien vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 25 mars 2019, hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter att införliva direktivet, vilket innebär att unionsrättens effektivitet inte har säkerställts hela tiden. Fördragsbrottets allvar förstärks av den omständigheten att Konungariket Spanien vid det datumet ännu inte hade underrättat kommissionen om någon åtgärd för införlivande av direktiv 2016/680.
66 Överträdelsens varaktighet ska bedömas utifrån den dag då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna, och inte utifrån den dag då kommissionen väckte talan vid domstolen (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 87).
67 I förevarande fall hade det påtalade fördragsbrottet, såsom framgår av punkt 57 ovan, ännu inte upphört den dag då det skriftliga förfarandet vid domstolen avslutades. Fördragsbrottet ska således anses ha pågått sedan utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 25 mars 2019. Den omständigheten att överträdelsen varat i över ett och ett halvt år är emellertid konsekvent med hänsyn till att medlemsstaterna enligt artikel 63 i direktiv 2016/680 var skyldiga att införliva bestämmelserna i direktivet senast den 6 maj 2018.
68 Mot bakgrund av det ovan anförda och med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har enligt artikel 260.3 FEUF, i vilken det föreskrivs att domstolen, vad gäller det löpande vite som den ålägger, inte får överskrida det belopp som kommissionen har angett, ska Konungariket Spanien – för det fall det fördragsbrott som fastställts i punkt 21 ovan fortfarande pågår den dag då dom avkunnas i detta mål – till kommissionen betala ett dagligt löpande vite på 89 000 euro från den dagen och fram till dess att denna medlemsstat har upphört med det fastställda fördragsbrottet.
69 Vad för det andra gäller lämpligheten av att ålägga ett schablonbelopp i förevarande fall, ska det erinras om att det i varje mål ankommer på domstolen att – med beaktande av omständigheterna i varje enskilt fall som den har att pröva och med hänsyn till den grad av påtryckning och avskräckande effekt som anses nödvändig – besluta om lämpliga ekonomiska påföljder, bland annat för att förhindra att liknande överträdelser av unionsrätten upprepas (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 78, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 68, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 78).
70 Även om Konungariket Spanien i förevarande mål har samarbetat med kommissionen under hela det administrativa förfarandet och informerat kommissionen om de skäl som förhindrat Konungariket Spanien att säkerställa införlivandet av direktiv 2016/680 med nationell rätt, utgör samtliga rättsliga och faktiska omständigheter kring det fastställda fördragsbrottet – det vill säga den totala avsaknaden av underrättelse till kommissionen om de åtgärder som är nödvändiga för att införliva direktiv 2016/680 vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet och till och med den dag då förevarande talan väcktes – en indikation på att ett effektivt förebyggande av en framtida upprepning av liknande överträdelser av unionsrätten kräver vidtagande av en avskräckande åtgärd såsom påförande av ett schablonbelopp (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 69, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 79).
71 Denna bedömning påverkas inte av den argumentation som återgetts i punkt 36 ovan. Såsom det har erinrats om i denna punkt ankommer det nämligen på kommissionen att bland annat bedöma om det är lämpligt att vidta åtgärder mot en medlemsstat och att välja vid vilken tidpunkt den inleder fördragsbrottsförfarandet mot denna medlemsstat. Det har vidare inte påståtts att de svarsfrister som i förevarande fall fastställts i den formella underrättelsen och i det motiverade yttrandet var osedvanligt korta eller orimliga och kunde äventyra syftet med det administrativa förfarandet, det vill säga att ge den berörda medlemsstaten möjlighet att uppfylla sina skyldigheter enligt unionsrätten och att på ett ändamålsenligt sätt bemöta kommissionens anmärkningar (dom av den 19 september 2017, kommissionen/Irland (Registreringsavgift), C‑552/15, EU:C:2017:698, punkt 28 och där angiven rättspraxis). Konungariket Spanien hade för övrigt, såsom framgår av de omständigheter som redovisas i punkterna 5 och 6 ovan – åtminstone från den 7 maj 2018 – full kännedom om att det hade underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 i direktiv 2016/680.
72 Denna bedömning påverkas inte heller av argumentet avseende Konungariket Spaniens institutionella situation mellan den 27 april 2016, då direktiv 2016/680 antogs, och den 6 maj 2018, då den frist för införlivande som fastställts i direktivet löpte ut, vilken kännetecknades av att det nationella parlamentet upplöstes flera gånger, att regeringen var en interimsregering och genomförandet av nya val. Domstolen har nämligen slagit fast, i en situation som liknar den aktuella, att sådana omständigheter inte kan åberopas för att motivera att de skyldigheter som följer av unionsrätten inte har iakttagits (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2017, kommissionen/Spanien, C‑388/16, ej publicerad, EU:C:2017:548, punkt 41).
73 Vad gäller beräkningen av det schablonbelopp som ska åläggas i förevarande fall, ska det erinras om att det ankommer på domstolen att vid utövandet av sitt utrymme för skönsmässig bedömning på området, såsom det begränsats av kommissionens förslag, fastställa det schablonbelopp som en medlemsstat kan förpliktas att betala enligt artikel 260.3 FEUF så, att det dels är anpassat efter omständigheterna, dels står i proportion till den begångna överträdelsen. Bland i detta avseende relevanta faktorer ingår det fastställda fördragsbrottets allvar, den tid som det har pågått samt den berörda medlemsstatens betalningsförmåga (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 72, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 81).
74 Vad för det första gäller överträdelsens allvar erinrar domstolen om att skyldigheten att vidta nationella åtgärder för att säkerställa ett fullständigt införlivande av ett direktiv och skyldigheten att underrätta kommissionen om dessa åtgärder utgör väsentliga skyldigheter för medlemsstaterna för att säkerställa att unionsrätten ges full verkan och att en underlåtenhet att uppfylla dessa skyldigheter följaktligen ska anses vara allvarlig (dom av den 8 juli 2019, kommissionen/Belgien (Artikel 260.3 FEUF – Bredbandsnät), C‑543/17, EU:C:2019:573, punkt 85, dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 73, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 82).
75 Till detta tillkommer att direktiv 2016/680 syftar till att bidra till förverkligandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa inom unionen, samtidigt som det inrättas en stark och sammanhängande ram för skyddet av personuppgifter för att säkerställa iakttagandet av den grundläggande rätten till skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter, vilken erkänns i artikel 8.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 16.1 FEUF. Avsaknad av eller otillräckliga bestämmelser – på nationell nivå – som garanterar att området med frihet, säkerhet och rättvisa fungerar väl i unionen ska anses vara särskilt allvarligt med hänsyn till de följder det får för allmänna och enskilda intressen i unionen.
76 Det fastställda fördragsbrottets allvar förstärks dessutom av den omständigheten att Konungariket Spanien vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, det vill säga den 25 mars 2019, men även den dag då det skriftliga förfarandet vid domstolen avslutades, ännu inte hade vidtagit någon åtgärd för införlivande av direktiv 2016/680.
77 Konungariket Spaniens argument för att motivera dröjsmålet med införlivandet av direktiv 2016/680, det vill säga att regeringen under en lång period endast har kunnat sköta löpande ärenden, kan inte påverka den aktuella överträdelsens allvar, eftersom praxis eller situationer i en medlemsstats interna rättsordning – enligt fast rättspraxis – inte kan motivera ett åsidosättande av de skyldigheter och tidsfrister som följer av unionsdirektiven och följaktligen inte heller ett för sent eller ofullständigt införlivande av dessa direktiv (dom av den 13 juli 2017, kommissionen/Spanien, C‑388/16, ej publicerad, EU:C:2017:548, punkt 41).
78 I motsats till vad Konungariket Spanien har gjort gällande kan sådana särskilda institutionella omständigheter som de som kännetecknar förevarande fördragsbrott inte anses utgöra förmildrande omständigheter i den mening som avses i domstolens praxis (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2013, kommissionen/Sverige, C‑270/11, EU:C:2013:339, punkterna 54 och 55).
79 Vad för det andra gäller överträdelsens varaktighet ska det erinras om att denna i princip ska bedömas utifrån den dag då domstolen bedömer de faktiska omständigheterna och inte utifrån den dag då kommissionen väckte talan vid domstolen. Denna bedömning av de faktiska omständigheterna ska anses äga rum den dag då förfarandet avslutas (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 77, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 86).
80 I förevarande fall är det utrett att det aktuella fördragsbrottet ännu inte hade upphört den dag då det skriftliga förfarandet avslutades, vilket skedde den 6 maj 2020.
81 Vad gäller början av den period som ska beaktas vid fastställandet av det schablonbelopp som ska åläggas enligt artikel 260.3 FEUF, har domstolen slagit fast att till skillnad från det dagliga löpande vitet är det datum som ska beaktas vid bedömningen av det aktuella fördragsbrottets varaktighet inte datumet för utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, utan det datum då den frist för införlivande som föreskrivs i det aktuella direktivet löper ut (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 79, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 90).
82 I förevarande fall är det ostridigt att Konungariket Spanien, vid utgången av den frist för införlivande som fastställts i artikel 63 i direktiv 2016/680, det vill säga den 6 maj 2018, inte hade antagit de lagar och andra författningar som var nödvändiga för att säkerställa ett införlivande av detta direktiv och följaktligen inte heller hade underrättat kommissionen om de åtgärder som vidtagits för att införliva direktivet. Härav följer att det aktuella fördragsbrottet pågick i två år.
83 Vad för det tredje gäller den berörda medlemsstatens betalningsförmåga, framgår det av domstolens praxis att hänsyn ska tas till den senaste utvecklingen av medlemsstatens BNP fram till den dag då domstolen prövar de faktiska omständigheterna (dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Rumänien (Bekämpande av penningtvätt), C‑549/18, EU:C:2020:563, punkt 85, och dom av den 16 juli 2020, kommissionen/Irland (Bekämpande av penningtvätt), C‑550/18, EU:C:2020:564, punkt 97).
84 Med beaktande av samtliga omständigheter i förevarande mål och med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som domstolen har enligt artikel 260.3 FEUF, i vilken det föreskrivs att domstolen, vad gäller det schablonbelopp som den ålägger den berörda medlemsstaten att betala, inte får överskrida det belopp som kommissionen har angett, finner domstolen att det krävs att ett schablonbelopp på 15 000 000 euro åläggs för att på ett effektivt sätt förhindra upprepning i framtiden av överträdelser som liknar den som skett av artikel 63 i direktiv 2016/680 och som påverkar unionsrättens fulla verkan.
85 Konungariket Spanien ska följaktligen föreläggas att till kommissionen betala ett schablonbelopp på 15 000 000 euro.
Rättegångskostnader
86 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Kommissionen har yrkat att Konungariket Spanien ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom Konungariket Spanien har tappat målet, ska Konungariket Spanien förpliktas att bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för kommissionen.
87 Enligt artikel 140.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Republiken Polen ska därför bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1) Konungariket Spanien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 63 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/680 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut 2008/977/RIF, genom att inte, vid utgången av den frist som fastställts i det motiverade yttrandet, ha antagit de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet, och följaktligen genom att inte ha underrättat Europeiska kommissionen om dessa bestämmelser.
2) Konungariket Spanien har fortfarande inte uppfyllt sina skyldigheter genom att inte, den dag då domstolen prövar de faktiska omständigheterna, ha vidtagit de åtgärder som är nödvändiga för att införliva bestämmelserna i direktiv 2016/680 med nationell rätt, och följaktligen inte heller ha underrättat Europeiska kommissionen om dessa åtgärder.
3) För det fall det fördragsbrott som fastställts i punkt 1 fortfarande pågår den dag då dom avkunnas i detta mål ska Konungariket Spanien till Europeiska kommissionen betala ett dagligt löpande vite på 89 000 euro från den dagen och fram till dess att denna medlemsstat har upphört med det fastställda fördragsbrottet.
4) Konungariket Spanien ska till Europeiska kommissionen betala ett schablonbelopp på 15 000 000 euro.
5) Konungariket Spanien ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen.
6) Republiken Polen ska bära sina rättegångskostnader.
Underskrifter