ESIMESE ASTME KOHTU OTSUS (kaheksas koda laiendatud koosseisus)
17. detsember 2008(*)
Riigiabi – Vallooni regiooni ja Brussels South Charleroi Airporti sõlmitud lepingud lennuettevõtjaga Ryanair – Majandusliku eelise olemasolu – Turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori kriteeriumi kohaldamine
Kohtuasjas T‑196/04,
Ryanair Ltd, asukoht Dublin (Iirimaa), esindajad: esialgu D. Gleeson, A. Collins, SC, solicitor V. Power ja solicitor D. McCann, ning hiljem solicitor V. Power, solicitor D. McCann, J. Swift, QC, barrister J. Holmes, ja advokaat G. Berrisch,
hageja,
versus
Euroopa Ühenduste Komisjon, esindaja: N. Khan,
kostja,
keda toetab
Association of European Airlines (AEA), esindajad: advokaadid S. Völcker, F. Louis ja J. Heithecker,
menetlusse astuja,
mille ese on nõue tühistada komisjoni 12. veebruari 2004. aasta otsus 2004/393/EÜ, mis puudutab Vallooni regiooni ja Brussels South Charleroi Airporti poolt lennuettevõtjale Ryanair antud eeliseid viimase asumisel Charleroi lennujaama (ELT L 137, lk 1),
EUROOPA ÜHENDUSTE ESIMESE ASTME KOHUS (kaheksas koda laiendatud koosseisus),
koosseisus: koja esimees E. Martins Ribeiro, kohtunikud D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (ettekandja) ja A. Dittrich,
kohtusekretär: ametnik K. Pocheć,
arvestades kirjalikus menetluses ja 12. märtsi 2008. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse taust
1 Hageja, Ryanair Ltd, on Euroopa esimene ja suurim odavlennuettevõtja. Ta võttis esimesena Euroopas kasutusele n-ö „low cost” ärimudeli, mis seisneb kulude minimeerimises ja tõhususe maksimeerimises oma kõigis tegevusvaldkondades, et pakkuda igal turul võimalikult madalat hinda ning tõmmata ligi suur hulk reisijaid.
2 Ryanair alustas Charleroi (Belgia) lennujaamas tegevust mais 1997, avades lennuliini Dublinisse.
3 2000. aasta jooksul toimusid läbirääkimised Ryanairi esimese mandril asuva keskuse sisseseadmise üle Charleroisse.
4 2001. aasta novembri alguses sõlmis Ryanair kaks eraldiseisvat kokkulepet (edaspidi „vaidlusalused kokkulepped”), ühe neist Charleroi omanikuks oleva Vallooni regiooniga, teise Brussels South Charleroi Airportiga (edaspidi „BSCA”), mis on Vallooni regiooni kontrolli all olev avalik-õiguslik ettevõtja; Vallooni regioon haldab ja käitab seda lennuvälja kontsessiooni alusel alates 4. juulist 1991.
5 Esimese kokkuleppe tingimuste kohaselt tegi Vallooni regioon lisaks lennuvälja lahtiolekuaegade muutmisele ka Ryanairile hinnaalanduse, mis seisnes maandumistasude vähendamises 50% võrra võrreldes eeskirjadejärgse tasuga, ning kohustus Ryanairile hüvitama tulude kaotuse, mis otseselt või kaudselt tuleneb lennujaamamaksude või lennujaama lahtiolekuaegade muutmisest seadus- või määrusandluse alusel.
6 Teise kokkuleppe kohaselt kohustus Ryanair paigutama Charleroi lennujaama kaks kuni neli lennukit ning teostama 15‑aastase ajavahemiku jooksul iga lennuki kohta vähemalt kolm edasi-tagasi lendu päevas. Lisaks kohustus ta lennujaamast olulise väljatõmbumise korral tagastama kõik või osad BSCA poolt makstud summad (vt tagapool punktid 7 ja 9).
7 BSCA kohustus osalema Ryanairi keskuse sisseseadmisega seotud kulude kandmises. See osalemine pidi seisnema järgmises:
– kuni 250 000 euro suuruse summa maksmine Ryanairi töötajate hotelli- ja toitlustuskulude eest;
– 160 000 euro suuruse summa maksmine iga uue liini avamise eest ning seda kuni kolme liini puhul iga Charlerois baseeruva lennuki kohta, ehk maksimaalselt 1 920 000 eurot;
– 768 000 euro suuruse summa maksmine Charleroi lennujaama poolt teenindatavatel uutel liinidel töötava lennupersonali värbamis- ja väljaõppekulude eest;
– 4000 euro suuruse summa maksmine bürooseadmete ostmiseks;
– erinevate tehniliste või bürooruumide „minimaalse tasu eest või tasuta” kasutusse andmine.
8 Lisaks pidi BSCA nõudma Ryanairilt maapealse käitluse teenuste osutamise eest ühe euro reisija kohta kümne euro asemel, mis vastanuks teistele kasutajatele avaldatud hinnale.
9 Viimaseks, BSCA ja Ryanair asutasid ühiselt äriühingu nimega Promocy, mille eesmärk on rahastada Ryanairi tegevuse Charlerois ja Charleroi lennujaama reklaamimist. Mõlemad osapooled kohustusid osalema Promocy tegevuses ühepalju, makstes esiteks 62 500 eurot aktsiakapitali moodustamiseks ning teiseks tehes Promocy eelarvesse iga‑aastaseid makseid summas, mis võrdub nelja euroga iga lahkuva lennu reisija kohta.
10 Neist meetmetest komisjonile ei teatatud.
11 Pärast kaebuste saamist ning ajakirjanduses avaldatud teavet andis komisjon Belgia Kuningriigile 11. detsembri 2002. aasta kirjaga [SG (2002) D/233141] teada oma otsusest algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetlus seoses eespool nimetatud abimeetmetega. Selle otsuse avaldamisega Euroopa Ühenduste Teatajas 25. jaanuaril 2003 (EÜT C 18, lk 3) kutsus ta huvitatud isikuid üles esitama oma märkused vaidlusaluste meetmete kohta.
12 Pärast huvitatud isikute ja Belgia Kuningriigi kommentaaride analüüsimist võttis komisjon 12. veebruaril 2004 vastu otsuse 2004/393/EÜ, mis puudutas Vallooni regiooni ja Brussels South Charleroi Airporti poolt lennuettevõtjale Ryanair antud eeliseid viimase asumisel Charleroi lennujaama (ELT L 137, lk 1) (edaspidi „vaidlustatud otsus”).
Vaidlustatud otsus
13 Vaidlustatud otsuses võttis komisjon pärast läbi viidud haldusmenetluse kirjeldust (põhjendused 1–6) lühidalt kokku faktilised asjaolud ja ametliku uurimismenetluse algatamise otsuses sisalduva hinnangu (põhjendused 7–15). Seejärel tõi ta ära huvitatud isikute märkused (põhjendused 16–75) ning Belgia Kuningriigi kommentaarid (põhjendused 76–136).
14 Vaidlustatud meetmete tegeliku hindamise käigus andis komisjon esiteks hinnangu abi olemasolule EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (põhjendused 137–250).
15 Selles osas jätab ta kõrvale turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamise võimaluse Vallooni regioonile. Komisjon leiab sisuliselt, et maandumistasude kehtestamine kuulub Vallooni regiooni seadus- ja määrusandliku pädevuse hulka ning selle näol ei ole tegemist majandustegevusega, mida tuleks hinnata turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttest lähtuvalt. Avaliku võimu teostamise asemel käitus Vallooni regioon komisjoni arvates õigusvastaselt ja diskrimineerivalt, vähendades 15 aastaks ja eraõigusliku lepingu alusel Ryanairilt nõutavaid lennujaamatasusid, samas kui teistele lennuettevõtjatele hinnaalandust ei tehtud. Komisjon järeldab sellest, et lennujaamatasude vähendamise ning hüvitise maksmise tagamise puhul on tegemist eelisega EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (põhjendused 139–160).
16 Hoolimata selle käigus tõusetuvatest raskustest asub komisjon seevastu hindama, kas BSCA poolt võetud meetmed vastavad turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori kriteeriumile (põhjendused 161–170). Leides, et BSCA ei toiminud turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaselt, otsustas komisjon, et BSCA poolt Ryanairile antud eeliste puhul on tegemist eelistega EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (põhjendused 161–238). Ta märgib eelkõige, et investeerimisotsuse tegemise hetkel „ei teostanud [BSCA] üksnes ja ainult Ryanairiga sõlmida plaanitud lepinguga reguleeritavate kõikide olukordade sidusat analüüsi”. Nii toimides võttis BSCA riske, mida turumajanduse tingimustes tegutsev erainvestor ei oleks võtnud. Need riskid puudutavad nii äriplaanis sisalduvaid andmeid kui ka teisi, BSCA ja Vallooni regiooni vahelisi suhteid puudutavaid andmeid (põhjendused 184 ja 185).
17 Kuna teised abi kriteeriumid, nimelt need, mis on seotud konkreetsusega (põhjendused 239–242), riigi ressursside üleminekuga Ryanairile (põhjendused 243–246) ja ühendusesisese kaubanduse ja konkurentsi mõjutamisega (põhjendused 247–249) on komisjoni väitel täidetud, järeldab ta, et „Vallooni regiooni ja BSCA poolt Ryanairile antud eeliste puhul on tegemist riigiabiga”.
18 Komisjon toob täpsemalt välja, et kõnealused eelised, olgu nende puhul tegemist siis Vallooni regiooni või BSCA poolt antutega, anti üksnes Ryanairile ning need on seega konkreetsed. Lisaks märgib ta, et need on eelised, mida Vallooni regioon andis otse, hüvitise maksmise tagamise (mis tähendab, et vajadusel kaasatakse piirkondlikud vahendid) ja maandumistasude vähendamise (mis tähendab riigi saamatajäänud tulusid) näol ja kaudselt, kaasates BSCA vahendid, mis tähendab riigi ressursside ülekandmist Ryanairile. Ta täpsustab lõpuks, et need eelised, mis anti tavaliselt lennuettevõtjal lasuvate tegevuskulude riigi kanda võtmise näol, ei moonuta üksnes konkurentsi ühel või mitmel lennuliinil ja ühes teatavas turusegmendis, vaid kogu Ryanairi poolt teenindatavas liinivõrgus.
19 Teiseks hindab komisjon, kas seda abi võiks pidada ühisturuga kokkusobivaks EÜ asutamislepingus ette nähtud erandite alusel. Sisuliselt jõuab ta järeldusele, et Vallooni regiooni antud abi on ühisturuga kokkusobimatu. Ryanairile tehtud hinnaalandused on diskrimineerivad, vastuolus Belgia õigusega ja proportsionaalsuse põhimõttega (põhjendused 263–266).
20 BSCA poolt makstud abisummade osas leiab komisjon, et ühisturuga kokkusobiv on selline abi uute liinide avamiseks, mille summa ei ületa 50% käivituskuludest ja mille kestus on vähem kui 5 aastat. Nendest piiridest välja jäävas osas nõuab ta BSCA poolt Ryanairile makstud abi tagastamist (põhjendused 267–344).
21 Lõpuks meenutab komisjon oma poliitilisi suundumusi seoses lennujaamade ja lennuliinide rahastamisega (põhjendused 345–356).
22 Vaidlustatud otsuse resolutiivosa on sõnastatud järgmiselt:
„Artikkel 1
Abi, mille Belgia [Kuningriik] andis 6. novembril 2001 Vallooni regiooni ja Ryanairi vahel sõlmitud lepingu alusel lennujaama maandumistasude vähendamise näol, jäädes allapoole Valloonia valitsuse 16. juuli 1998. aasta määruse Vallooni regiooni lennujaamade kasutamise eest võetavate tasude kohta artiklis 3 kehtestatud ametlikust hinnast, ja sama määruse artikli 7 lõigetes 1 ja 2 ette nähtud heldetest allahindlustest, on ühisturuga kokkusobimatu EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
Artikkel 2
Abi, mille Belgia [Kuningriik] andis 2. novembril 2001 ettevõtja Brussels South Charleroi Airport (BSCA) ja lennuettevõtja Ryanairi vahel sõlmitud lepingu alusel maapealse käitluse teenuste hinnaalanduste näol võrreldes lennujaama ametliku hinnaga, on ühisturuga kokkusobimatu EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
Belgia [Kuningriik] teeb kindlaks tagasinõutava abi summa, arvutades välja erinevuse BSCA poolt kantud, Ryanairile osutatud maapealse käitluse teenustega seotud maksumuse ja sellelt lennuettevõtjalt sisse nõutud hinna vahel. Niikaua kuni direktiivis 96/67/EÜ ette nähtud kahe miljoni reisija künnis ei ole saavutatud, võib Belgia [Kuningriik] sellest summast maha arvestada BSCA poolt muu, rangelt äritegevuse eest saadava võimaliku kasumi summa.
Artikkel 3
Belgia [Kuningriik] kindlustab, et 6. novembri 2001. aasta lepingu alusel Vallooni regiooni poolt tagatud kohustus maksta Ryanairile hüvitist juhul, kui Ryanair kannab kahju seoses sellega, et Vallooni regioon kasutab oma määrusandlike õigusi, on tühine. Vallooni regioonil on Ryanairi suhtes, nagu ka kõigi teiste lennuettevõtjate suhtes, vajaliku ulatusega kaalutlusõigus lennujaamatasude, lennujaama lahtiolekuaegade või muude määrusandlike sätete kehtestamiseks.
Artikkel 4
BSCA poolt antud muu abi, sealhulgas abi turustustoetuse, ühekordsete ergutusvahendite ja bürooruumide kasutusse andmise näol tunnistatakse ühisturuga kokkusobivaks kui uute liinide stardiabi järgmistel tingimustel:
1) toetused peavad olema seotud uue liini avamisega ning nende ajaline kestus peab olema piiratud. Arvestades hõlmatud Euroopa-siseseid sihtkohti, ei või see kestus ületada viieaastast ajavahemikku alates vastava liini avamisest. Neid toetusi ei tohi maksta sellise liini avamise eest, mis asendab mõnda muud liini, mille Ryanair on viie eelneva aasta jooksul sulgenud. Tulevikus ei tohi toetusi maksta ka Ryanairi teenindatavale liinile, mis asendab mõnda muud liini, mida Ryanair varem teenindas mõne teise, samas majandusliku või rahvastiku keskuse tsoonis asuva lennujaama kaudu;
2) turustustoetused, mis praegu on 4 eurot reisija kohta, peavad olema põhjendatud lähtuvalt iga liini kohta Ryanairi poolt koostatud ja BSCA poolt kinnitatud arengukavast. Selles plaanis peavad olema ära toodud hõlmatud abikõlblikud kulud, mis peavad olema otseselt seotud vastava liini reklaamimisega, ja seda eesmärgiga, et liin tuleks pärast esimest viieaastast ajavahemikku toime ka ilma abita. BSCA kinnitab viieaastase ajavahemiku lõppedes ka tagantjärele iga lennuliini tegelikult kantud käivituskulud, kasutades selleks vajadusel sõltumatu audiitori abi;
3) BSCA poolt juba makstud toetuste osas tuleb teostada samasugune kontroll, et teha kindlaks asjaomase abi õiguspärasus;
4) ühekordsed kindlasummalised toetused, mida maksti Ryanairi asumisel Charleroisse või iga liini avamisel, tuleb tagasi nõuda, välja arvatud osas, milles Belgia [Kuningriik] suudab põhjendada, et need on otseselt seotud Ryanairi poolt Charleroi lennujaamas kantud kuludega ning et need on proportsionaalsed ja ergutavad;
5) kogu uuele liinile antav abi ei tohi mingil juhul ületada 50% mõlema asjaomase suuna, millest üks on Charleroi, käivitus-, turustus- ja ühekordse abi kokkuliidetud kuludest. Samuti ei tohi ühe sihtkoha kohta makstud kulud ületada 50% selle sihtkoha tegelikest kuludest. Neis hinnangutes pööratakse erilist tähelepanu liinidele, mis ühendavad Charleroid mõne suurema lennujaamaga nagu need, mis kuuluvad Regioonide Komitee 2. juuli 2003. aasta perspektiivarvamuses teemal piirkondlike lennujaamade läbilaskevõime määratletud kategooriatesse A ja B, ning need, mis on nimetatud käesolevas otsuses, ja/või lennuoperatsioone koordineeriva lennujaamaga või täielikult lennuoperatsioone koordineeriva lennujaamaga määruse (EMÜ) nr 95/93 tähenduses;
6) Ryanair peab tagasi maksma BSCA poolt makstud toetused, mille puhul viieaastase käivitusperioodi järel ilmneb, et need ületavad nimetatud kriteeriume;
7) juhul kui Dublin-Charleroi liinile on [vaidlusaluste kokkulepete] alusel antud dotatsioone, tuleb need tagasi nõuda;
8) Belgia [Kuningriik] seab sisse mittediskrimineeriva abikava, mille eesmärk on tagada Charleroi lennujaama kaudu uusi lennuteenuseid arendada soovivate lennuettevõtjate võrdne kohtlemine vastavalt käesolevas otsuses ette nähtud objektiivsetele kriteeriumidele.
[…]”.
Menetlus ja poolte nõuded
23 Hageja esitas hagiavalduse, mis saabus Esimese Astme Kohtu kantseleisse 25. mail 2004.
24 Association of European Airlines (AEA) palus 1. novembril 2004 Esimese Astme Kohtu kantseleisse saabunud avalduses luba astuda käesolevas asjas menetlusse komisjoni nõuete toetuseks.
25 Hageja taotles Esimese Astme Kohtu kantseleisse 14. jaanuaril 2005 saabunud kirjaga, et teatavad asjaolud arvataks vastavalt Esimese Astme Kohtu kodukorra artikli 116 lõikele 2 menetlusse astujale kättetoimetatavate dokumentide hulgast välja, ning esitas menetlusse astujale edastamiseks asjaomaste seisukohtade ja dokumentide mittekonfidentsiaalse versiooni.
26 Esimese Astme Kohtu neljanda koja esimees rahuldas AEA menetlusse astumise taotluse 20. aprilli 2005. aasta määrusega ning jättis konfidentsiaalsena kohtlemise taotluse põhjendatuse üle otsustamise edaspidiseks. Menetlusse astuja esitas oma seisukohad ja teised pooled esitasid selle kohta oma märkused määratud tähtaegade jooksul. Menetlusse astuja teavitas Esimese Astme Kohut sellest, et tal ei ole konfidentsiaalsena kohtlemise taotlusele vastuväiteid.
27 Esimese Astme Kohus otsustas kodukorra artikli 14 alusel ja neljanda koja ettepanekul, olles pooled ära kuulanud vastavalt kodukorra artiklile 51, anda kohtuasi lahendamiseks laiendatud koosseisule.
28 Kuna Esimese Astme Kohtu kodade koosseisu muudeti, määrati ettekandja-kohtunik kaheksandasse kotta laiendatud koosseisus, ning seetõttu määrati käesolev kohtuasi sellele kojale.
29 Ettekandja-kohtuniku ettekande põhjal otsustas Esimese Astme Kohus (kaheksas koda laiendatud koosseisus) avada suulise menetluse ning kutsus kohtuasja pooli vastama menetlust korraldavate meetmete raames kirjalikult reale küsimustele. Pooled täitsid need nõuded ettenähtud tähtaegade jooksul.
30 Poolte kohtukõned ja Esimese Astme Kohtu küsimustele antud vastused kuulati ära 12. märtsi 2008. aasta kohtuistungil.
31 Hageja palub Esimese Astme Kohtul:
– tühistada vaidlustatud otsus;
– mõista kohtukulud välja komisjonilt.
32 Komisjon ja menetlusse astuja paluvad Esimese Astme Kohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja hagejalt.
Õiguslik käsitlus
33 Hageja esitab oma hagi toetuseks kaks väidet. Esimene tuleneb EÜ artiklis 253 ette nähtud põhjendamiskohustuse rikkumisest. Teise väitega vaidlustab ta vaidlusaluste meetmete kvalifitseerimise riigiabina ning viitab sellega seoses EÜ artikli 87 lõike 1 rikkumisele.
34 Esimese Astme Kohus leiab, et kõigepealt tuleb hinnata teist väidet. Selle väite raames heidab hageja konkreetselt komisjonile ette turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamata jätmist või valesti kohaldamist kõigile vaidlusalustele meetmetele üheskoos, samas kui see on kohane kriteerium hindamaks, kas nende meetmete puhul on tegemist abiga, ning esitab selles osas erinevaid etteheiteid. Sisuliselt toob hageja välja mitu argumenti, mis tulenevad asjaolust, et esiteks ei arvestanud komisjon vaidlusaluste meetmete hindamise raames asjaolu, et Vallooni regiooni ja BSCA-d tuleks käsitleda ühe ja sama üksusena, teiseks tegi komisjon hindamisvea, jättes Vallooni regiooni poolt võetud meetmetele kohaldamata turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte, ning kolmandaks kohaldas komisjon seda põhimõtet BSCA‑le valesti.
35 Enne selle väite hindamisele asumist peab Esimese Astme Kohus kohaseks teha teatava arvu täpsustusi riigiabi mõiste kohta EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses ning selle kontrolli ulatuse kohta, mis käesoleval juhul tuleb läbi viia.
Sissejuhtavad märkused
36 Abi kvalifitseerimiseks riigiabina EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses peavad olema täidetud kõik selles sättes ette nähtud tingimused. Esiteks peab olema tegemist riigi sekkumisega või abi andmisega riigi ressurssidest. Teiseks peab see sekkumine ähvardama kahjustada liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab see andma selle saajale teatud eeliseid, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist. Neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi (vt Esimese Astme Kohtu 22. veebruari 2006. aasta otsus kohtuasjas T‑34/02: Le Levant 001 jt vs. komisjon, EKL 2006, lk II‑267, punkt 110 ja viidatud kohtupraktika).
37 Käesoleval juhul tuleb märkida, et hageja on vaidlustanud ainult selle tingimuse, mis puudutab eelise olemasolu.
38 Selles osas tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et kõnealusest sättest tulenev mõiste „abi” tähistab tingimata eeliseid, mis otseselt või kaudselt on antud riigi ressurssidest või mis tekitavad lisakulutusi riigile või riigi poolt sel eesmärgil määratud või asutatud organitele (Euroopa Kohtu 7. mai 1998. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑52/97–C‑54/97: Viscido jt, EKL 1998, lk I‑2629, punkt 13; ja 22. novembri 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑53/00: Ferring, EKL 2001, lk I‑9067, punkt 16).
39 Kohtupraktikast tuleneb eelkõige, et selleks et hinnata, kas teatava meetme puhul on tegemist abiga, tuleb kindlaks teha, kas asjaomane ettevõtja saab majandusliku eelise, mida ta tavalistel turutingimustel ei oleks saanud (Euroopa Kohtu 11. juuli 1996. aasta otsus kohtuasjas C‑39/94: SFEI jt, EKL 1996, lk I‑3547, punkt 60, ja 29. aprilli 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑342/96: Hispaania vs. komisjon, EKL 1999, lk I‑2459, punkt 41).
40 Lõpuks tuleb märkida, et kuna asutamislepingus määratletud riigiabi mõiste on juriidiline termin ning seda tuleb tõlgendada, arvestades objektiivseid asjaolusid, peab ühenduse kohus reeglina meetme EÜ artikli 87 lõike 1 reguleerimisalasse kuulumist igapidi kontrollima, võttes arvesse nii temale esitatud kohtuvaidluse konkreetseid asjaolusid kui ka komisjoni hinnangute tehnilist laadi ja keerulisust (Euroopa Kohtu 16. mai 2000. aasta otsus kohtuasjas C‑83/98 P: Prantsusmaa vs. Ladbroke Racing ja komisjon, EKL 2000, lk I‑3271, punkt 25, ja Esimese Astme Kohtu 17. oktoobri 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑98/00: Linde vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑3961, punkt 40).
41 Teisalt tuleb meenutada, et komisjoni poolt selle küsimuse hindamine, kas meede vastab turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori kriteeriumile, tähendab keerulise majandusliku hinnangu andmist. Komisjonil on sellist hinnangut sisaldava akti vastuvõtmisel lai kaalutlusõigus, mille kohtulik kontroll piirdub seega menetlus- ja põhjendamisnormide järgimise, faktide sisulise õigsuse ja õigusnormi rikkumise puudumise, samuti ilmse hindamisvea ja võimu kuritarvitamise puudumise kontrollimisega. Eelkõige ei saa Esimese Astme Kohus asendada otsuse autori analüüsi enda majandusliku analüüsiga (vt selle kohta Euroopa Kohtu 25. aprilli 2002. aasta otsus kohtuasjas C‑323/00 P: DSG vs. komisjon, EKL 2002, lk I‑3919, punkt 43, Esimese Astme Kohtu 11. juuli 2002. aasta otsus kohtuasjas T‑152/99: HAMSA vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑3049, punkt 127 ja viidatud kohtupraktika).
42 Poolte argumente ja, esmajärjekorras, turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldatavust Vallooni regiooni võetud meetmetele tuleb analüüsida nende põhimõtete alusel.
Turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldatavus Vallooni regiooni poolt võetud meetmetele
43 Hageja väidab sisuliselt esiteks, et BSCA ja Vallooni regiooni puhul on tegemist ühe ja sama majandusliku üksusega. Seega oleks turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtet tulnud kohaldada neile mõlemale koos. Hageja väitel kavandasid pooled vaidlusaluseid kokkuleppeid ühe ja sama finantsmeetmete kogumina. Selleks et kontrollida, kas seotud meetmete puhul on tegemist riigiabiga, peaks komisjon neid käsitlema ühe ja sama terviku osana.
44 Lisaks väidab hageja, et isegi kui komisjoni kahetine lähenemine on põhjendatud asjaoluga, et turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtet ei saa kohaldada Vallooni regioonile, järeldas komisjon seda põhimõtet kohaldamata jättes valesti, et Vallooni regioon ei tegutsenud antud juhul mitte ettevõtjana, vaid reguleeriva asutusena.
45 Esimese Astme Kohus leiab, et kõigepealt tuleb hinnata, kas Vallooni regiooni ja BSCA‑d tuleb vaidlusaluste meetmete kontrollimise eesmärgil pidada üheks ja samaks majanduslikuks üksuseks, ning vajadusel ka seda, kas komisjon võis olenemata Vallooni regiooni ja BSCA huvide kokkulangevusest õigustatult jätta turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamata Vallooni regiooni poolt antud eelistele, leides, et viimase tegevuse puhul oli antud juhul tegemist avaliku võimu teostamisega.
Õigusliku üksuse „Vallooni regioon-BSCA” olemasolu
– Poolte argumendid
46 Hageja heidab komisjonile ette, et viimane käsitles vaidlusaluste meetmete kvalifitseerimisel Vallooni regiooni ja BSCA‑d eraldiseisvate üksustena. See eristamine on kunstlik, kuna Vallooni regioon kontrollib BSCA‑d, kellega ta moodustab ühe majandusliku üksuse. Edasi, sellel eristusel on olulised tagajärjed sisulisele analüüsile, kuna see võimaldab komisjonil kvalifitseerida Vallooni regiooni poolt antud abi riigiabina, kasutamata turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtet.
47 Ta täpsustab, et osalus BSCA kapitalis kuulub otseselt või kaudselt (Société wallonne des aéroports (Sowaer) ja Société de développement et de participation du bassin de Charleroi (Sambrinvest) kaudu) rohkem kui 95% ulatuses Vallooni regioonile. Lisaks nimetab kõik BSCA nõukogu liikmed Vallooni regioon, kelle ees nad ka vastutavad. Hageja märgib ka, et vaidlusaluste kokkulepete sõlmimisele eelnenud läbirääkimiste käigus tegutsesid Vallooni regioon ja BSCA samal viisil nagu ema- ja tütarettevõtja.
48 Kuna Charleroi lennujaam kuulub Vallooni regioonile, tuleb asuda seisukohale, et viimati nimetatu ja BSCA moodustavad oma lennujaama puudutava tegevuse seisukohalt ühe ja sama üksuse.
49 Seetõttu on komisjoni lähenemine kunstlik, kuna see eitab tihedat seost Vallooni regiooni ja BSCA vahel. Kuna nad on vastavalt Charleroi lennujaama omanik ja käitaja, siis tegutsevad nad hageja arvates ühe majandusüksusena. Seetõttu oleks komisjon pidanud nende poolt Ryanairi suhtes võetud meetmeid uurima koos (vt Esimese Astme Kohtu 14. oktoobri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑137/02: Pollmeier Malchow vs. komisjon, EKL 2004, lk II‑3541, punkt 50, mis tugineb Euroopa Kohtu 12. juuli 1984. aasta otsusele kohtuasjas 170/83: Hydrotherm Gerätebau, EKL 1984, lk 2999, punkt 11, ning analoogia alusel Esimese Astme Kohtu 29. juuni 2000. aasta otsusele kohtuasjas T‑234/95: DSG vs. komisjon, EKL 2000, lk II‑2603, punkt 124). Kui komisjon oleks seda varianti kasutanud, ei oleks ta saanud kritiseerida BSCA äriplaani.
50 Hageja rõhutab selles osas, et vaidlustatud otsuse põhjendustes 153 ja 161 olevad väited, et Vallooni regiooni ja BSCA ülesannete osas valitseb teatav segadus, osundab nende käitumise ühtsusele.
51 Komisjon väidab, et need etteheited ei ole asjakohased, kuna turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamine Vallooni regioonile ja BSCA‑le ühiselt ei saa mõjutada vaidlustatud otsuse paikapidavust. Kuid komisjon võttis äriplaani analüüsides arvesse nii Vallooni regiooni kui ka BSCA‑ga sõlmitud kokkuleppeid. Niisiis hindas ta maandumistasude hinnaalandustest tulenevaid eeliseid turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttest lähtuvalt. Komisjon kinnitab, et tuvastas piisavalt äriplaani sisemisi nõrkusi. Seega ei olnud asjaolul, et lennujaama omanik on Vallooni regioon, sellele analüüsile mingit mõju, eriti mis puudutab seda, et Vallooni regioon võttis enda kanda hooldus- ja tuletõrjeteenuste kulud, ning seda, et BSCA poolt keskkonnafondi tehtavaid makseid piirati. Samuti ei oleks Vallooni regiooni ja BSCA käsitlemine ühe ja sama majandusliku üksusena igal juhul mõjutanud äriplaanis näidatud eeldatavat tulu, kuna maandumistasude vähendamine ei andnud Vallooni regioonile mingit eelist.
52 Vasturepliigi staadiumis palus komisjon toimikusse lisada uusi Valloonia ametiasutuste väljastatud dokumente, mis kinnitavad hinnangut, et isegi juhul, kui käsitleda Vallooni regiooni erainvestorina, oleks eeldatav tulu turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte seisukohast ebapiisav.
– Esimese Astme Kohtu hinnang
53 Tuleb meenutada, et nii nagu ilmneb toimikust, on BSCA Vallooni regiooni kontrolli all olev avalik-õiguslik ettevõtja. Tema kapital koosneb põhiliselt avalik-õiguslikust kapitalist. Täpsemalt, ning samuti komisjoni teada kuulus kohtuasja asjaolude asetleidmise ajal Vallooni regioonile otseselt või kaudselt 96,28% osalus BSCA kapitalis. 2. novembril 2001 sõlmisid BSCA ja Ryanair lepingu, mis nägi ette vastastikused kohustused.
54 Vallooni regioon ise on Charleroi lennujaama infrastruktuuri omanik. Ta sõlmis 6. novembril 2001 Ryanairiga kokkuleppe, mille kohaselt ta kohustus esiteks tegema Ryanairile maandumistasude hinnaalanduse ja teiseks hüvitama viimasele kahjumi, mis võib tekkida Charleroi lennujaama lennujaamamaksude või lahtiolekuaegade seadus- või määrusandluse teel muutmise tagajärjel. Tuleb rõhutada, nii nagu ka komisjon märgib kirja punktis 21, mis kutsub huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi vaidlusaluste meetmete kohta (vt eespool punkt 11), et see kokkulepe sisaldab üksnes Vallooni regiooni kohustusi Ryanairi suhtes.
55 Komisjon on nii menetluse algatamise otsuses kui ka vaidlustatud otsuses ära märkinud Vallooni regiooni BSCA‑ga ühendavad majandussidemed ning eelkõige asjaolu, et BSCA on üksus, mis on Vallooni regioonist majanduslikult sõltuv.
56 Komisjon märkis selle kirja punktis 80, milles ta kutsus huvitatud isikuid üles esitama oma märkusi vaidlusaluste meetmete kohta (vt eespool punkt 11) seoses turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldatavusega käesolevale asjale, et „Vallooni [regiooni] kui avaliku võimu kandja ja BSCA kui lennuettevõtja ülesanded on omavahel suuresti segunenud, ning see muudab selle põhimõtte kohaldamise väga keeruliseks”. Selle kirja punktis 101 tõi komisjon ka välja, et „Vallooni regiooni valitsev mõju BSCA üle ilmneb eelkõige tema aktsionäride kogu struktuuris”, ning et „vastavalt BSCA 2001. aasta juuni põhikirjale kuulus selle äriühingu ülesehituse kohaselt kontroll tema üle A liigi aktsionäridele, s.o Vallooni [regioonile] ja viimase spetsialiseerunud äriühingutele”. Lõpuks rõhutas komisjon asjaolu, et „Vallooni regiooni valitsevat mõju BSCA üle ei ole võimalik eitada, kui arvestada seda, kuidas ametiasutused on kujundanud kogu tema keskkonna alates tema loomisest 1991. aastal”.
57 Järeldus, mille kohaselt Vallooni regioon ja BSCA on tihedalt seotud, tuleneb ka vaidlustatud otsusest. Nii on komisjon märkinud, et BSCA finantsstruktuur toetub tihedalt Vallooni regiooni omale (vt eelkõige vaidlustatud otsuse põhjendused 161–166 ja põhjendus 237), eelkõige osas, mis puudutab hooldus- ja tuletõrjeteenuste kontsessiooni (vaidlustatud otsuse põhjendused 208–216). Osas, mis käsitleb riigi ressursside üleminekut käesolevas asjas, tõi komisjon ka välja, et „BSCA on Vallooni regiooni kontrolli all olev avalik-õiguslik ettevõtja, kelle üle Vallooni regioonil oli valitsev mõju ning need meetmed on temale omistatavad” (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 246).
58 Olenemata neist erinevatest järeldustest käsitles komisjon vaadeldavaid meetmeid eraldiseisvalt lähtuvalt sellest, kas nende võtjaks oli Vallooni regioon või BSCA.
59 Samas, erainvestori kriteeriumi kohaldamisel on oluline käsitelda äritehingut tervikuna, et teha kindlaks, kas riiklik üksus ja tema poolt kontrollitav üksus käitusid koosvõetuna kui turumajanduse tingimustes tegutsevad mõistlikud ettevõtjad. Vaidlusaluste meetmete hindamisel peab komisjon arvestama kõiki olulisi asjaolusid ja nende konteksti (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 6. märtsi 2003. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑228/99 ja T‑233/99: Westdeutsche Landesbank Girozentrale ja Land Nordrhein-Westfalen vs. komisjon, EKL 2003, lk II‑435, punkt 270), sealhulgas asjaolusid, mis on seotud vaidlusalused meetmed võtnud ametiasutuse või ametiasutuste olukorraga.
60 Samuti ei ole vastupidi sellele, mida väidab komisjon, tähtsusetud Vallooni regiooni BSCA‑ga ühendavad majandussidemed, kuna ei ole võimalik a priori välistada, et Vallooni regioon mitte ainult ei osalenud BSCA tegevuses (vt analoogia alusel Euroopa Kohtu 10. jaanuari 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑222/04: Cassa di Risparmio di Firenze jt, EKL 2006, lk I‑289, punkt 112), vaid sai vaidlusaluste meetmete rakendamise eest ka rahalise vastutasu.
61 Käesoleval juhul tuleb seega järeldada, et Vallooni regiooni ja BSCA‑d tuleb turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamise seisukohalt käsitleda ühe ja sama üksusena. Tuleb ka kontrollida, kas komisjon jättis põhjendamatult kohaldamata turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte Vallooni regiooni poolt võetud meetmetele, põhjendades seda osaga, mida viimane konkreetselt etendab, s.o väidetava reguleeriva asutuse osaga.
Vallooni regiooni samastamine seadusandliku või reguleeriva asutusega ja turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamise välistamine Vallooni regiooni poolt võetud meetmetele
– Poolte argumendid
62 Hageja vaidlustab selle, et komisjoni jättis hindamata Vallooni regiooni võetud meetmed turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte alusel. Ta lükkab ümber komisjoni poolt selles osas esitatud argumendi (vaidlustatud otsuse põhjendused 139–160), mille kohaselt Vallooni regioon ei tegelenud majandustegevusega, vähendades maandumistasusid ja tagades hüvitise maksmise, vaid teostas avalikku võimu, kasutades oma seadus- ja määrusandlikku pädevust.
63 Hageja väitel on see arutluskäik esiteks vastuolus kohtupraktikaga. Ta väidab, et turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamine sõltub selle majandustegevuse olemusest, mida riiklikud meetmed puudutavad, mitte need meetmed võtnud organi iseloomust või meetmetest, mida ettevõtjale majandusliku eelise andmiseks rakendatakse. Hageja täpsustab, et kuigi turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõte ei tarvitse olla kohaldatav, kui ametiasutus teostab avalikku võimu, eelkõige kui ta kehtestab makse või sotsiaalkohustusi (Euroopa Kohtu 22. mai 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑355/00: Freskot, EKL 2003, lk I‑5263, punktid 55–58 ja 80–87), võib see, vastupidi, olla kohaldatav olukorras, kus ametiasutus kehtestab parafiskaalse maksu.
64 Käesoleval juhul piirdub komisjon vaidlustatud otsuses nende seadusesätete taasesitamisega, mille alusel Vallooni regioon võib lennujaamamakse kehtestada. Sellele vaatamata ei võimalda miski aru saada, miks komisjon leidis, et Vallooni regioon ei tegutsenud mitte lennujaama omanikuna, vaid reguleeriva asutusena.
65 Lisaks meenutab hageja, et ta rõhutas haldusmenetluse käigus, et komisjoni sekkumine Charleroi lennujaama hinnapoliitikasse tähendab era- ja avalik-õiguslike lennujaamade vahelist diskrimineerimist, mis on vastuolus EÜ artikliga 295. Hageja väitel vastas komisjon sellele argumendile vaidlustatud otsuse põhjenduses 157, et „Vallooni regioon oleks […] võinud otsustada, et BSCA ülesandeks on kehtestada tasu kasutajatele osutatud teenuste eest, pidades kinni teatud põhimõtetest ja tingimustest”. Samas komisjoni väitel juhul, kui Vallooni regioon oleks nii toiminud, oleks BSCA poolt maandumistasude kehtestamine kujutanud endast äritegevust, mitte regulatiivvõimu teostamist. Seega oleks seda tulnud hinnata turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte seisukohalt. Hageja väidab sellegipoolest seoses kõnealuse tegevuse olemuse ja seeläbi turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamisega, et selline tegevus ei muutu „regulatiivsest tegevusest” „äritegevuseks” või „majandustegevuseks” üksnes põhjusel, et piirkondlik valitsus on usaldanud sellega tegelemise talle kuuluvale ja tema kontrollile alluvale avalik-õiguslikule ettevõtjale.
66 Täpsemalt, seoses maandumistasude vähendamisega, väidab hageja, et lennujaama vahendite andmine lennuettevõtjate käsutusse on majandustegevus, mida reguleerib ühenduse konkurentsiõigus (Euroopa Kohtu 29. märtsi 2001. aasta otsus kohtuasjas C‑163/99: Portugal vs. komisjon, EKL 2001, lk I‑2613, punkt 45, ja Esimese Astme Kohtu 12. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas T‑128/98: Aéroports de Paris vs. komisjon, EKL 2000, lk II‑3929, punktid 108–124). Maandumistasude alandamine uute klientide ligitõmbamiseks on selles sektoris tavaline praktika (otsus NN 109/98, Ühendkuningriik (Manchester Airport), 14. juuni 1999, punkt 8).
67 Hageja meenutab, et komisjon rajas oma arutluskäigu asjaolule, et hageja oli ainuke Charlerois tegutsev ettevõtja, kellele oli tehtud maandumistasude allahindlus ning tagatud hüvitise maksmine. Komisjon tegi sellest järelduse, et „[a]sutamislepingu artikkel 87 on seega kohaldatav juhul, kui objektiivsed majanduslikud põhjused ei õigusta erandi tegemist üldkehtivast õigusest tulenevast hindade korrast” (vaidlustatud otsuse põhjendus 140).
68 Samas on see arutluskäik hageja väitel mitmel põhjusel ekslik. Esiteks ei ole Ryanairile pakutud tingimused mitte ametiasutuste poolt ühepoolselt tehtud erandi tulemus, vaid äriliste läbirääkimiste tagajärg. Ryanair rõhutab, et allahindluse tase, mis tal õnnestus saada (umbes 36%), ületab allahindluse vahemikku (5 ja 25% vahel), mida Vallooni regioon võib tavaliselt teha vastavalt kohalikele haldusnormidele. Teiseks on Ryanairile tehtud hinnaalandused põhjendatud ilmsete majanduslike kaalutlustega. Oma tegevuse parandamiseks võttis Charleroi lennujaam ühendust paljude lennuettevõtjatega. Lõpuks aga oli Ryanair ainus, kes võttis riski asuda osutama regulaarseid lennuteenuseid selle lennujaama kaudu. Võetud kohustuste tõttu ei olnud Ryanair samas olukorras kui teised Charlerois juba esindatud lennuettevõtjad. Vastutasuna hinna alandamise eest kohustus Ryanair seitsmekordistama selle lennujaama kaudu veetavate reisijate aastast koguarvu, mis sel ajal oli 20 000 inimest. Ryanair võttis riski olla esimene ettevõtja, kes pakub sedavõrd suuremahulist reisijatevedu ning saada seeläbi selle piirkondliku, vähe kasutatud ja vähetuntud lennujaama peamiseks kasutajaks. Võetud kohustuse kestust arvestades oli Ryanair ka loobunud võimalusest Charleroist välja tõmbuda juhul, kui tema tegevus ei oleks osutunud piisavalt kasumlikuks. Kolmandaks, Vallooni regiooni poolt Ryanairi kasuks võetud meetmed ei olnud valikulised ega piiratud, vaid kättesaadavad kõigile kolmandatele isikutele mittediskrimineerivatel tingimustel. BSCA‑ga sõlmitud kokkulepe nägi sõnaselgelt ette, et „käesolev leping ei takista BSCA‑d tegemast tehinguid teiste lennuettevõtjatega või võtmast vastu teiste lennuettevõtjate lennukeid” (nimetatud kokkuleppe punkt 4.2). Lisaks kinnitas Vallooni regioon 2001. aasta juuli pressiteates, et Ryanairile antud eelised on avatud ka teistele ettevõtjatele, kes soovivad arendada sarnast tegevust.
69 Seoses Vallooni regiooni poolt võetud kohustusega tagada hüvitise maksmine tema õigusaktide muutmisega kaasneda võiva kahju eest märgib hageja, et sellise tagatise puhul ei ole tegemist riigiabiga. Tegemist on ärilise kokkuleppega, mis on käsitletav asjaomase sektori praktikaga kooskõlas oleva „stabiliseerimisklausliga”. Oleks ebamõistlik, kui Ryanair kohustuks niivõrd pikaks ajaks ning võtaks niivõrd suuri äririske, saamata vastutasuks Vallooni regiooni kinnitust, et viimane ei muuda kokkuleppe tingimusi. Takistades Vallooni regioonil selliseid kokkuleppeid sõlmida tähendaks tema ilmajätmist ühest tegutsemisvõimalusest, mis teiste äriettevõtjate käsutuses on. Hageja rõhutab, et hüvitise maksmise tagamine on üksnes piiratud kohaldatavusega ning see ei piira Vallooni regiooni suveräänset seadusandlikku võimu. Tegemist on seega ärilise kohustusega, mille eesmärk on kindlustada kavandatud majandustegevuse kestvus.
70 Teiseks, komisjoni lähenemine ei ole loogiliselt sidus. Hageja rõhutab selles osas ühte vastuolu: ühest küljest tunnistas komisjon turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte Vallooni regioonile mittekohaldatavaks, ning teisest küljest arvestas ta viimase poolt antud eeliseid, et hinnata BSCA äriplaani elujõulisust nimetatud põhimõtte seisukohalt. Omistades Vallooni regioonile eelised, mis tulenevad maandumistasude vähendamisest ja hüvitamise maksmise tagamisest, õnnestus komisjonil mööda minna turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamisest ning sellega kaasnevatest analüüsiraskustest.
71 Komisjon vaidleb neile etteheidetele vastu.
72 Esiteks vaidlustab komisjon tõlgenduse, mille hageja kohtupraktikale annab. Tema arvates kinnitab eespool punktis 63 viidatud kohtuotsus Freskot vaidlustatud otsust. Ta meenutab, et Euroopa Kohus on otsustanud, et maksete tegemine kohustusliku põllumajanduskindlustuse korra alusel ei kujuta endast teenust asutamislepingu tähenduses, eelkõige kuna „selle korra kohaselt nõutava maksekohustuse puhul on sisuliselt tegemist seadusandja kehtestatud kohustusega”, kuna „selle nõuab sisse maksuhaldur”, kuna „[s]elle kohustuse tunnused, sealhulgas selle määr, on samuti kindlaks määratud seadusandja poolt”, ning kuna „maksumäära võimaliku kohandamise üle otsustamine on asjaomaste ministrite pädevuses”. Need hinnangud on käesolevale asjale otseselt ülekantavad.
73 Teiseks meenutab komisjon, et vaidlustatud otsuses kohaldas ta esimest korda turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtet lennujaamaga seotud abile. Ta väidab, et turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõte ei ole ühitatav tema 10. detsembri 1994. aasta suunistega EÜ artiklite 87 ja 88 ning Euroopa Majanduspiirkonna Lepingu (EMP) artikli 61 kohaldamise kohta lennundussektoris antavale riigiabile (EÜT C 350, lk 5), mille kohaselt riiklikud investeeringud lennujaamade infrastruktuuri kujutavad endast üldise majanduspoliitika meedet. Samas ei saa riik tegutseda ühtaegu nii avaliku võimu kandjana kui ka erainvestorina. Komisjon leiab, et lennujaama infrastruktuuri ja haldamise eristamine on kooskõlas riigiabi kahetise analüüsiga lennundussektoris, mille puhul eristatakse lennujaama infrastruktuuri lennujaama teenustest.
74 Kolmandaks rõhutab komisjon vastuolu hageja argumentatsioonis. Ta meenutab, et ei ole hagejale ette heitnud nende kulutuste maksumuse arvestamata jätmist, mida Vallooni regioon pidi tegema lennujaama infrastruktuuri parandamiseks ja Ryanairi tulekuga kaasneva liiklustihedusega toimetulekuks. Need investeeringud on suured (93 miljonit eurot, kui nimetada üksnes neid, mis on otseselt seotud äriplaani elluviimisega). On ebaloogiline heita komisjonile ette turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte Vallooni regioonile kohaldamata jätmist, samas kui vaidlustatud otsus ei puuduta viimase poolt infrastruktuuri tehtud investeeringuid. Kui need kulutused oleks hõlmatud turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte seisukohalt antava hinnanguga, siis need üksnes suurendaksid äriplaani puudusi.
75 Komisjon palub Esimese Astme Kohtul teha hagejale ettepaneku võtta tagasi oma kaks esimest väidet, mis on esitatud Vallooni regiooni võetud meetmete analüüsi raames, või selgitada, miks Vallooni regioon tegi turumajanduse tingimustes tegutseva investorina äriplaani elluviimiseks vajalikud investeeringud ning tõendada, et vaidlustatud otsuses on selles osas ilmne hindamisviga.
76 Lõpuks leiab komisjon, et küsimus, kas lennujaama väärtust oleks pidanud arvesse võtma, on kahtlemata hagis mainitud, kuid nii lühidalt, et sellele küsimusele repliigis pühendatud mõttearendusi tuleb pidada uuteks väideteks, mis kodukorra artikli 48 lõike 2 kohaselt on vastuvõetamatud.
77 Puudutades täpsemalt maandumistasude vähendamist, leiab komisjon, et infrastruktuurile juurdepääsuks nõutavate maandumistasude kehtestamise puhul on tegemist avaliku võimu teostamisega. Belgia Kuningriik ei ole vastu vaielnud, et maandumistasude hinna alandamine eeldab seadusandliku akti vastuvõtmist. Samas on käesoleval juhul analüüs välja toonud, et Vallooni regioon ei tegutsenud vastavalt kehtivale õigusele ega pidanud kinni oma pädevusest, tehes Ryanairile hinnaalanduse lepingu alusel.
78 Neid asjaolusid kinnitab lahutamatu seos maandumistasude ja Vallooni regiooni poolt asutatud keskkonnafondi vahel; viimasesse teeb BSCA makseid. Lennujaama arendamisel on kahjulik mõju keskkonnale, ning Vallooni regioon ei saa seda tähelepanuta jätta. Keskkonnafondi eesmärk on vastata sellele eesmärgile. Komisjoni väitel näitab see, et maandumistasude kehtestamine on regulatiivne tegevus.
79 Komisjoni väitel vältis Vallooni regioon regulatiivseid takistusi, sõlmides lepingu, millega nähti üksnes Ryanairi kasuks ette lennujaamamaksude hinnaalandus. Kui lennujaama haldamine oleks olnud üle antud eraettevõtjale, ei oleks Ryanair saavutanud sellist hinnaalandust, nagu talle tehti.
80 Hüvitise maksmise tagamise osas on komisjon seisukohal, et see piltlikustab asjaolu, et Vallooni regioon ei tegutsenud mitte kui ettevõtja, vaid kui ametiasutus, kasutades oma regulatiivset võimu majandustegevuse kontrollimiseks. Ettevõtja ei oleks olnud võimeline sellist tagatist andma ning talle poleks see ka vajalik olnud. See tagatis ei ole seotud lepingu ühepoolse muutmisega, mis on igal juhul välistatud, kuna Ryanairiga sõlmitud leping ei näinud sellist võimalust ette. See tagatis tuleneb otseselt Vallooni regiooni regulatiivsest pädevusest, mis ei kuulu turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte alla, nagu seda kinnitab ka Ryanairi ja Vallooni regiooni vahel sõlmitud kokkuleppe artikkel 2.
– Esimese Astme Kohtu hinnang
81 Tuleb meenutada, et Vallooni regiooni ja Ryanairi vahel sõlmitud kokkulepe näeb esiteks ette maandumistasude hinnaalanduse ja teiseks hüvitise maksmise tagamise juhuks, kui muudetakse lennujaama lahtiolekuaegu või lennujaama „maksude” taset.
82 Komisjon märgib vaidlustatud otsuse põhjenduses 160 järgmist:
„Komisjon teeb […] järelduse, et turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõte ei ole kohaldatav Vallooni regiooni käitumisele, ning et lennujaamamaksude vähendamise ja hüvitise maksmise tagamise puhul on tegemist eelisega [EÜ] artikli 87 lõike 1 tähenduses. Need eelised võimaldavad Ryanairil vähendada oma tegevuskulusid.”
83 Sellele järeldusele jõudmisel arvestas komisjon järgmisi asjaolusid:
– lennujaamamaksude kehtestamine kuulub Vallooni regiooni seadus- ja määrusandlikku pädevusse (vaidlustatud otsuse põhjendus 144);
– kehtestades Vallooni lennujaamade kasutajate poolt tasutava lennujaamamaksude taseme, reguleeris Vallooni regioon majandustegevust, mitte ei tegutsenud ettevõtjana (vaidlustatud otsuse põhjendused 45 ja 158);
– Vallooni regiooni kehtestatud „lennujaama tasud” võimaldasid rahastada kindlaksmääratud ressursside üleminekut: 65% ulatuses läksid need lennujaama kontsessionäärile (BSCA) ja 35% ulatuses keskkonnafondile (vaidlustatud otsuse põhjendused 146–150);
– Vallooni regioon rikkus kohaldatavaid siseriiklikke haldusnorme, tehes Ryanairile hinnaalanduse eraõigusliku lepingu alusel ning pannes ennast sellega „võimude segiajamise” olukorda (vaidlustatud otsuse põhjendused 151–153);
– hageja väide, mille kohaselt vaidlustatud otsus teeb vahet „eralennuväljadel” ja „avalik-õiguslikel” lennuväljadel, ei ole põhjendatud, arvestades Euroopas levinud erinevaid tasude kehtestamise viise (vaidlustatud otsuse põhjendused 154–159.
84 Enne nende põhjenduste paikapidavuse kontrollimist leiab Esimese Astme Kohus, et tuleb meenutada, et tegemaks kindlaks, kas meetme puhul on tegu eelisega EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses, tuleb teha vahet kohustustel, mida riik peab võtma majandustegevusega tegeleva ettevõtjana, ning kohustustel, mis tal avaliku võimu kandjana võivad lasuda (vt selle kohta seoses vahega, mida tuleb teha olukorral, kus abi andev asutus tegutseb äriühingu aktsionärina, ja olukorral, kus ta tegutseb avaliku võimu kandjana, Euroopa Kohtu 14. septembri 1994. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑278/92–C‑280/92: Hispaania vs. komisjon, EKL 1994, lk I‑4103, punkt 22, ja 28. jaanuari 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑334/99: Saksamaa vs. komisjon, EKL 2003, lk I‑1139, punkt 134).
85 Kuigi olukorras, kus riik tegutseb erainvestorist ettevõtjana, tundub olevat vajalik analüüsida tema käitumist turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte seisukohalt, tuleb see põhimõte jätta kohaldamata juhul, kui ta tegutseb avaliku võimu kandjana. Viimasel juhul ei saa riigi käitumist kunagi võrrelda turumajanduse tingimustes tegutseva ettevõtja või erainvestori omaga.
86 Seega tuleb otsustada, kas käesoleval juhul vaadeldav tegevus on majandustegevus või ei ole.
87 Selles osas tuleneb kohtupraktikast, et majandustegevus on igasugune tegevus, mis seisneb kaupade või teenuste pakkumises teataval turul (Euroopa Kohtu 16. juuni 1987. aasta otsus kohtuasjas 118/85: komisjon vs. Itaalia, EKL 1987, lk 2599, punkt 7, ja eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Aéroports de Paris vs. komisjon, punkt 107).
88 Samas, vastupidi sellele, mida väidab komisjon vaidlustatud otsuse punktis 145, tuleb asuda seisukohale, et Vallooni regioon tegutses majandustegevuse raames. Maandumistasude kehtestamine ja sellega seotud hüvitise maksmise tagamine on otseselt seotud lennujaama infrastruktuuride haldamisega, mis kujutab endast majandustegevust (vt selle kohta eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Aéroports de Paris vs. komisjon, punktid 107–109, 121 ja 122 ning 125).
89 Selles küsimuses tuleb märkida, et Vallooni regiooni kehtestatud lennujaamamakse tuleb pidada tasuks Charleroi lennujaamas osutatud teenuste eest, olenemata asjaolust, millele viitab komisjon vaidlustatud otsuse põhjenduses 147, et otsene seos maksude taseme ja kasutajatele osutatud teenuste vahel on nõrk.
90 Erinevalt eespool punktis 63 viidatud kohtuotsuses Freskot käsitletud olukorrast tuleb lennujaamamakse analüüsida kui vastutasu lennujaama omaniku või kontsessionääri osutatud teenuste eest. Ka komisjon ise viitab vaidlustatud otsuse põhjendustes 147–149, et nii käesoleval juhul kui komisjoni varasema otsustuspraktika kohaselt on kohane käsitleda neid tasusid „lõivude” mitte „maksudena”.
91 Niisiis võib majandusliku iseloomuga tegevuseks pidada seda, kui ametiasutus annab lennujaama vahendid ning nende haldamise lennuettevõtjate kasutusse lõivu eest, mille määra ta ise vabalt kehtestab; see tegevus toimub kahtlemata avalik-õiguslikus valdkonnas, kuid ei tähenda selle asjaolu tõttu veel avaliku võimu teostamist. See tegevus ei seondu oma laadilt, eesmärgilt ja seda reguleerivate õigusnormide poolest nende õiguste kasutamisega, mis tingimata tähendavad avaliku võimu teostamist (vt vastupidise kohta Euroopa Kohtu 19. jaanuari 1994. aasta otsus kohtuasjas C‑364/92: SAT Fluggesellschaft, EKL 1994, lk I‑43, punkt 30).
92 Asjaolu, et Vallooni regioon on avaliku võimu kandja ja et ta on avalik-õiguslike lennujaamavahendite omanik, ei välista iseenesest, et Vallooni regiooni võiks pidada majandustegevusega tegelevaks üksuseks (vt selle kohta eespool punktis 66 viidatud kohtuotsus Aéroports de Paris vs. komisjon, punkt 109).
93 Selles osas möönis komisjon kohtuistungil, et avalik-õigusliku lennujaama omanik võib tegutseda ühtaegu nii normiandja kui erainvestorina. Lisaks märkis ta, et kui BSCA ei oleks tegutsenud vahendajana Charleroi lennujaama omanikuks oleva Vallooni regiooni ja nimetatud lennujaama kliendiks oleva Ryanairi vahel, oleks Vallooni regiooni võinud pidada turumajanduse tingimustes tegutsevaks erainvestoriks. Komisjon rõhutab sellegipoolest, et käesoleval juhul tegutses Vallooni regioon üksnes normiandjana, kasutades oma määrusandlikku ja maksupädevust. Ta märgib eelkõige, et kohtuasja asjaolude asetleidmise ajal tulenes Vallooni regiooni pädevus nende lennujaamamaksude kehtestamisel, mille hulka kuuluvad lennukite maandumise tasud, mis käesoleval juhul ainsana asjakohased on, Valloonia valitsuse 16. juuli 1998. aasta määrusest Vallooni regioonile kuuluvate lennujaamade kasutamise eest nõutavate tasude kehtestamise kohta (Moniteur belge, 15.9.1998, lk 29491), mida on muudetud Valloonia valitsuse 22. märtsi 2001. aasta määrusega (Moniteur belge, 10.4.2001, lk 11845). Selle määruse artikli 8 kohaselt peab tasusüsteemi muutmise kohta arvamust avaldama kasutajate konsultatiivkomisjon, kuhu kuuluvad transpordi eest vastutava ministri esindaja, kaks lennujaama kontsessionääriks oleva äriühingu esindajat, varustus- ja transpordiministeeriumi transpordi üldjuhtkonna esindaja ja lennujaama kasutajate esindaja. Need asjaolud näitavad, et tegemist on avaliku võimu teostamisega.
94 Esimese Astme Kohus leiab sellegipoolest, et selle argumentatsiooniga ei saa nõustuda, kuna see ei sea kahtluse alla asjaolu, et käesolevas asjas vaadeldav tegevus, nimelt lennujaamamaksude kehtestamine, on tihedalt seotud Charleroi lennujaama kasutamise ja haldamisega, mida tuleb pidada majandustegevuseks.
95 Selles osas tuleb välja tuua, et komisjon märkis vaidlustatud otsuse põhjenduses 156 järgmist:
„Lennujaam täidab alati üldisi huve, mis selgitab, miks lennujaam allub üldiselt teatavatele regulatsioonidele, isegi kui see kuulub eraõiguslikule ettevõtjale või kui seda haldab eraõiguslik ettevõtja. Lennujaama eraõiguslikud haldajad alluvad sellele regulatsioonile ja nende õigused tasusid kehtestada on nende monopoolse seisundi tõttu sageli määratud liikmesriigi õigusnormidest tulenevate ettekirjutustega. Lennujaamade jõupositsioon oma kasutajate suhtes on niisiis sageli piiratud liikmesriigi normiandjate poolt, kes kehtestavad tasude tasemed, mida ei tohi ületada („hinnalaed”). Väita, et eralennujaamal on õigus kehtestada oma tasud, ilma et ta sealjuures alluks teatavale reguleerimisele, ei ole igal juhul täpne.”
96 Komisjon, kes jättis kohaldamata Vallooni regiooni võetud meetmetele turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte, viidates viimase määrusandlikule pädevusele, märkis ise, et lennujaam allub üldiselt teatavale reguleerimisele, ja seda täpsustades, et „isegi kui see kuulub eraõiguslikule ettevõtjale või kui seda haldab eraõiguslik ettevõtja”. Seetõttu piisa ainuüksi väitest, mis tuleneb erinevate lennujaamatasude kehtestamise viiside olemasolust, et välistada turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamine Vallooni regiooni kehtestatud meetmetele.
97 Lisaks ei saa nõustuda väitega, mille kohaselt Vallooni regioon rikkus kohaldatavaid liikmesriigi haldusnorme, tehes Ryanairile hinnaalanduse eraõigusliku lepingu alusel ning sattudes niiviisi „võimude segiajamise olukorda” (vaidlustatud otsuse põhjendused 151–153).
98 Komisjoni ülesanne oli eristada vaidlusaluste meetmete analüüsimisel majandusliku iseloomuga tegevust sellest, mis kitsas tähenduses kuulub avaliku võimu teostamise alla. Samuti ei ole abi andja käitumise kooskõla siseriikliku õigusega asjaolu, mida peaks arvestama selle küsimuse üle otsustamisel, kas abi andja tegutses vastavalt turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttele või andis EÜ artikli 87 lõikega 1 vastuolus oleva majandusliku eelise.
99 Komisjon ei saa vaidlustatud otsuse arutluskäigu toetuseks tugineda oma suunistele EÜ artiklite 87 ja 88 ja EMP artikli 61 kohaldamise kohta lennundussektoris antavale riigiabile. Nendes suunistes on üksnes ette nähtud, et „[i]nfrastruktuuri projektide teostamise puhul on tegemist üldise majanduspoliitika meetmega, mida komisjon ei saa kontrollida riigiabi eeskirjade alusel”, täpsustades, et „[k]omisjon võib […] hinnata lennujaamade siseselt toimunud tegevust, millest ettevõtjad võivad otseselt või kaudselt kasu saada”. Olles kaugel sellest, et kinnitada komisjoni seisukohta, meenutavad need suunised, et lennujaamade käitamine ja sellega seotud tasude kehtestamine, ka avalik-õiguslike organite poolt, kujutab endast konkurentsiõiguse kohaldamise seisukohalt majandustegevust.
100 Veelgi enam, tuleb märkida, et kui komisjon leidis, et Vallooni regioon võis […] otsustada, et BSCA ülesandeks on lähtuvalt teatud põhimõtetest ja tingimustest tasu kehtestamine vastutasuna reisijatele osutatud teenuste eest (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 157), või möönis, et lennujaamamaksude müügiedenduslik allahindluste süsteem ei ole iseenesest vastuolus ühenduse õigusega (vaidlustatud otsuse põhjendus 159), tunnistas ta ise, et lennujaamatasudest allahindluse tegemise asjaolu ja hüvitise maksmise tagamine sellisel kujul nagu käeolevas asjas ei ole seotud avaliku võimu teostamisega.
101 Üksnes asjaolu, et antud juhul on Vallooni regioonil määrusandlik pädevus lennujaamatasude kehtestamiseks, ei välista, et nimetatud allahindluste süsteemi uurimisel tuleb lähtuda turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttest, kuna sellise süsteemi võib sisse seada eraõiguslik ettevõtja.
102 Neid kaalutlusi arvestades tuleb teha järeldus, et komisjon kohaldas valesti õigusnormi, hindamata Vallooni regiooni ja BSCA poolt antud eeliseid koos ning kohaldamata turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtet Vallooni regiooni võetud meetmetele, olenemata neid kahte üksust ühendavatest majanduslikest sidemetest.
103 Kuna vaadeldavate meetmete koos hindamine nõuab turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamist mitte üksnes BSCA võetud meetmetele, vaid ka Vallooni regiooni võetud meetmetele, ei ole enam vaja uurida selle väite teist osa, mis tuleneb turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte valest kohaldamist BSCA‑le. Ei saa välistada, et nimetatud põhimõtte kohaldamine Vallooni regiooni ja BSCA poolt moodustatavale kooslusele viiks teistsugustele tulemustele.
104 Komisjoni argumendiga, mille kohaselt kõigi vaidlusaluste meetmete uuesti hindamine turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõttest lähtuvalt annaks hageja jaoks veelgi ebasoodsama tulemuse, ei saa nõustuda. Nagu märgib hageja, mõjutas vaidlusaluste meetmete hindamine eraldi, lähtuvalt sellest, kas nende rakendajaks oli Vallooni regioon või BSCA, oluliselt komisjoni analüüsi, kuna see võimaldas tal Vallooni regiooni võetud meetmed kvalifitseerida riigiabina, kasutamata sealjuures turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtet. Samas tuleneb eespool punktis 41 viidatud kohtupraktikast, et turumajanduse tingimustes tegutseva erainvestori põhimõtte kohaldamine teatavale tehingule tervikuna tähendab keerulise majandusliku uurimise tegemist ja keeruliste hinnangute andmist, mille teostamine ei ole Esimese Astme Kohtu pädevuses. Selles osas tuleb meenutada, et tühistamise vaidlusi lahendades teeb Esimese Astme Kohus otsuse komisjoni poolt vaidlustatud otsuses antud hinnangute õiguspärasuse kohta. Sellise vaidluse puhul ei ole Esimese Astme Kohtu pädevuses ümber hinnata asjaomase investeeringu mõistlikkust ega teha otsust küsimuse kohta, kas erainvestor oleks teinud vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal kavandatud investeeringu (vt selle kohta Esimese Astme Kohtu 12. detsembri 2000. aasta otsus kohtuasjas T‑296/97: Alitalia vs. komisjon, EKL 2000, lk II‑3871, punkt 170 ja viidatud kohtupraktika).
105 Järelikult, arvestades seda, et komisjon kohaldas valesti õigusnormi, tuleb hageja nõuded rahuldada ning tühistada vaidlustatud otsus, ilma et oleks enam vajalik uurida esimese väite toetuseks esitatud argumente.
Kohtukulud
106 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud komisjoni kahjuks, tuleb kohtukulud vastavalt hageja nõudele välja mõista komisjonilt.
107 Kodukorra artikli 87 lõike 4 kolmanda lõigu alusel kannab menetlusse astuja ise oma kohtukulud.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ESIMESE ASTME KOHUS (kaheksas koda laiendatud koosseisus)
otsustab:
1. Tühistada komisjoni 12. veebruari 2004. aasta otsus 2004/393/EÜ, mis puudutab Vallooni regiooni ja Brussels South Charleroi Airporti poolt lennuettevõtjale Ryanair antud eeliseid viimase asumisel Charleroi lennujaama.
2. Jätta komisjoni kohtukulud tema enda kanda ning mõista temalt välja Ryanair Ltd kohtukulud.
3. Jätta Association of European Airlines (AEA) kohtukulud tema enda kanda.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 17. detsembril 2008 Luxembourgis.
Allkirjad