T‑360/21. sz. ügy
(Kivonatos közzététel)
Portigon AG
kontra
Egységes Szanálási Testület (ESZT)
és
Európai Parlament
és
az Európai Unió Tanácsa
és
Európai Bizottság
A Törvényszék ítélete (kibővített nyolcadik tanács), 2024. május 29.
„Gazdasági és monetáris unió – Bankunió – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó egységes szanálási mechanizmus (ESZM) – Egységes Szanálási Alap (ESZA) – Az ESZT 2021. évi előzetes hozzájárulások kiszámításáról szóló határozata – Jogellenességi kifogás – A 806/2014 rendelet jogalapja – EUMSZ 114. cikk – Egyenlő bánásmód – A Bizottság mérlegelési mozgástere – Az ESZT mérlegelési mozgástere – Indokolási kötelezettség”
1. Jogszabályok közelítése – A belső piac működésének a pénzügyek területén történő javítását célzó intézkedések – Az intézmények bankunión belüli szanálásával kapcsolatos tagállami rendelkezések közelítésére vonatkozó szabályozás – 806/2014 rendelet – 2014/59 rendelet – Az Egységes Szanálási Testületnek (ESZT) az előzetes hozzájárulások meghatározására és az Egységes Szanálási Alap (ESZA) pénzeszközeinek kezelésére való felhatalmazása – Jogalap – Az EUMSZ 114. cikke
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (1)–(4), (9), (12), (19) és (107) preambulumbekezdés, valamint 67. és 76. cikk; 2014/69 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (3)–(5), (9), (10), (103), (104) és (108) preambulumbekezdés, valamint 100. és 101. cikk)
(lásd: 41., 42., 48., 53–57. pont)
2. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Előzetes hozzájárulások az Egységes Szanálási Alapba (ESZA)– Jelleg – Az adójelleg hiánya – A pénzügyi ágazat egésze stabilitásának biztosítására irányuló biztosítási logika – A pénzügyi ágazat egésze általi finanszírozás – Közvetlenül kizárólag ezen ágazat finanszírozására szánt és annak működéséhez szükséges hozzájárulások – Jogalap – Az EUMSZ 114. cikkének (2) bekezdése
(EUMSZ 114. cikk, (2) bekezdés; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 67. cikk, (2) és (4) bekezdés, 69. és 70. cikk; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv, (3), (5), (103), (105)–(107) preambulumbekezdés, és 32., 101–103. cikk)
(lásd: 61–66., 68–76. pont)
3. Az Európai Unió intézményei – A hatáskörök gyakorlása – Felhatalmazáson alapuló jogi aktusok elfogadása céljából a Bizottságnak adott felhatalmazás – Terjedelem – Összetett mérlegelések és értékelések – Széles mérlegelési mozgástér – 2014/59 irányelv a hitelintézetek és befektetési vállalkozások helyreállítását és szanálását célzó keretrendszer létrehozásáról – Az előzetes hozzájárulások kiigazítására vonatkozó kritériumok meghatározása – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok
(EUMSZ 290. cikk; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, (41) preambulumbekezdés; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv)
(lásd: 106., 108., 113., 114. pont)
4. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Egységes Szanálási Testület (ESZT) – Hatáskör – Az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások kiszámításának a hitelintézetek kockázati profilja szerinti kiigazítására vonatkozó további mutatók és almutatók ESZT általi meghatározása – Állítólagos hatáskörátruházás a Bizottságtól az ESZT‑re – Hiány – Az ESZT széles mérlegelési jogköre
(EUMSZ 290. cikk, (1) bekezdés; 2015/63 bizottsági rendelet, 6. cikk, (1) bekezdés, d) pont)
(lásd: 141., 144., 148., 152. és 156–160. pont)
5. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Előzetes hozzájárulások az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) – Bizonyos, állítólagosan kockázatmentes kötelezettségek kizárása az említett hozzájárulások kiszámításából – A hitelintézet vagyonkezelői kötelezettségeinek az említett számításból való kizárása – Megengedhetetlenség
(806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 70. cikk, (2) bekezdés; 2015/63 bizottsági rendelet, 5. cikk, (1) bekezdés, e) pont; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 103. cikk, (2) és (7) bekezdés)
(lásd: 223., 224., 411., 412. pont)
6. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Előzetes hozzájárulások az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) – A hitelintézet vagyonkezelői kötelezettségeinek figyelembevétele a szóban forgó hozzájárulások kiszámítása során – E kötelezettségeknek az érintett intézmény mérlegében való feltüntetésének elve – A tagállamok számára biztosított eltérési lehetőség, hogy lehetővé tegyék az intézmények számára, hogy a szóban forgó kötelezettségeket mérlegen kívül szerepeltessék – A verseny torzulása a különböző nemzeti jogszabályok közötti ilyen, számviteli különbségek miatt – Hiány
(EUMSZ 114. cikk; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 70. cikk, (2) bekezdés, második albekezdés, b) pont; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 103. cikk, (2) bekezdés; 86/635 tanácsi irányelv, 10. cikk, (1) bekezdés)
(lásd: 229–232., 237–239. pont)
7. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – A kibocsátó által a jogi aktus indokai tekintetében az uniós bíróság előtti eljárás során nyújtott magyarázatok – Feltételek – A magyarázatok és az említett indokok közötti ellentmondás hiánya és azok koherenciája iránti követelmény
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés)
(lásd: 265., 266. pont)
8. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem – Az Egységes Szanálási Testületnek (ESZT) az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő előzetes hozzájárulások megállapításáról szóló határozata – Az ESZT kötelezettsége arra, hogy közölje az érintett intézményekkel az e hozzájárulás kiszámításának módszerét és az éves célszint összege megállapításának módszerét
(EUMSZ 296. cikk, második bekezdés; 806/2014 európai parlamenti és tanácsi rendelet; 2015/81 tanácsi rendelet, 4. cikk; 2015/63 bizottsági rendelet, 4–9. cikk; 2014/59 európai parlamenti és tanácsi irányelv)
(lásd: 268., 269. pont)
9. Gazdaság‑ és monetáris politika – Gazdaságpolitika – A hitelintézetekre és bizonyos befektetési vállalkozásokra vonatkozó Egységes Szanálási Mechanizmus – Előzetes hozzájárulások az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) – Szerkezetátalakítás alatt álló hitelintézet – Az említett hozzájárulásoknak az érintett intézmény kockázati profilja szerinti kiigazítási szorzójának növelése – Feltétel – Ezen intézmény rendkívüli állami pénzügyi támogatásban való részesülése – Az érintett intézménynek az uniós szabályozás hatálybalépése előtt nyújtott állami támogatás – Bennfoglaltság
(EUMSZ 107. cikk, (1) bekezdés; 2015/63 bizottsági rendelet, 3. cikk, első bekezdés, és 6. cikk, (8) bekezdés, a) pont; Európai parlamenti és tanácsi irányelv, 2. cikk, (1) bekezdés, 28. pont, és 103. cikk, (7) bekezdés, e) pont)
(lásd: 442., 443., 445., 446–457. pont)
Összefoglalás
A Törvényszék, amelyhez megsemmisítés iránti keresetet nyújtottak be, amelynek helyt ad, megsemmisíti az Egységes Szanálási Testületnek (ESZT) az Egységes Szanálási Alapba (ESZA) fizetendő 2021. évi előzetes hozzájárulások megállapításáról szóló határozatát,(1) mivel megsértette az éves célszint meghatározására vonatkozó indokolási kötelezettségét. Egyébiránt a Törvényszék határoz együttesen a 806/2014 rendeletnek,(2) valamint első alkalommal a 2014/59 irányelvnek(3) az EUMSZ 114. cikk (1) és (2) bekezdésével való összeegyeztethetőségéről, pontosítva az „adózásra vonatkozó rendelkezések” fogalmát az előzetes hozzájárulások jellemzőire tekintettel. Ezenkívül a Törvényszék pontosítja az ESZT arra vonatkozó hatáskörét, hogy meghatározza az előzetes hozzájárulások hitelintézetek kockázati profilja szerinti kiigazítási szorzójával kapcsolatos kockázati mutatókat és almutatókat, különbséget téve az Európai Bizottság EUMSZ 290. cikk értelmében vett felhatalmazása és az ESZT számára biztosított mérlegelési mozgástér között, valamint a 2014/59 irányelvet megelőzően nyújtott állami pénzügyi támogatásnak e szorzó kiszámítása során történő figyelembevételét.
A Portigon németországi székhelyű hitelintézet. 2021. április 14‑én az ESZT elfogadta a megtámadott határozatot, amelyben meghatározta(4) a hitelintézetek és bizonyos befektetési vállalkozások, köztük a felperes ESZA‑ba fizetendő 2021. évi előzetes hozzájárulásait.
A Törvényszék álláspontja
Először is, ami a 806/2014 rendelet és a 2014/59 irányelv rendelkezéseinek a Szerződések rendelkezéseire tekintettel fennálló jogellenességére alapított, a Törvényszék által elutasított jogalapokat illeti, a fellebbező különösen egyrészt a jogalapot, vagyis az EUMSZ 114. cikket vitatta, amelynek alapján a vitatott rendelkezéseket elfogadták, másrészt pedig azt a döntést, hogy az említett cikk (1) bekezdését alkalmazzák, holott az előzetes hozzájárulások adójellegűek, és így e cikk (2) bekezdése alá tartoznak.
A választott jogalap vitatása kapcsán a Törvényszék emlékeztet arra, hogy valamely uniós jogi aktus jogalapja megválasztásának objektív elemeken, különösen a jogi aktus célján és tartalmán kell alapulnia, amelyek alkalmasak arra, hogy bírósági felülvizsgálat tárgyát képezzék. Az EUMSZ 114. cikk (1) bekezdése alapján elfogadott jogalkotási aktusnak egyrészről a tagállamok törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket kell tartalmaznia, másrészről a tárgyának a belső piac megteremtésének és működésének kell lennie.
Mindenekelőtt rámutat, hogy az EUMSZ 114. cikk csak akkor alkalmazható jogi alapként, ha objektíve és ténylegesen kitűnik a jogi aktusból, hogy annak célja a belső piac megteremtése és működése feltételeinek javítása. Márpedig a 806/2014 rendelet preambulumából kitűnik, hogy a rendelet igyekszik gyengíteni az egyes tagállamok vélt pénzügyi helyzete és az ezekben a tagállamokban működő intézmények és vállalkozások finanszírozási költségei közötti kapcsolatot, valamint a pénzügyi rendszer stabilizálásának finanszírozásával kapcsolatos felelősséget a pénzügyi szektor egészére hárítani. Ennek megfelelően a 806/2014 rendelet többek között egységes szabályokat és egységes eljárást állapít meg az intézmények szanálására vonatkozóan, amelyeket az ESZT köteles alkalmazni a felmerülő veszélyek enyhítése érdekében. Ehhez hasonlóan a 2014/59 irányelv többek között harmonizált szabályokat és harmonizált eljárást állapít meg az intézmények szanálására az uniós jogalkotónak az említett irányelv preambulumbekezdéseiben ismertetett aggályainak eloszlatása érdekében. Az ESZA és a nemzeti finanszírozási rendszerek e szabályoknak és ezen eljárásnak az egyik alapvető eleme, amely – amint az a 806/2014 rendeletből és a 2014/59 irányelvből kitűnik – lehetővé teszi a szanálási hatáskörök hatékony gyakorlásának biztosítását és a szanálási eszközök finanszírozásához való hozzájárulást azok hatékony alkalmazásának biztosítása révén. Az ESZA‑ban és a nemzeti finanszírozási rendszerekben biztosított megfelelő pénzügyi eszközök biztosítása érdekében ez utóbbiakat többek között az intézmények által fizetett előzetes hozzájárulásokból finanszírozzák.
Következésképpen e hozzájárulások befizetése biztosítja az egységes vagy harmonizált szabályok, valamint az intézmények szanálására vonatkozó egységes vagy harmonizált eljárás hatékony alkalmazását, így a 806/2014 rendelet és a 2014/59 irányelv célja a belső piac létrehozása és működése feltételeinek javítása.
Egyébiránt, ami az EUMSZ 114. cikk (1) bekezdésében foglalt azon feltételt illeti, amely szerint az érintett uniós jogi aktusnak a tagállamok rendelkezéseinek közelítésére vonatkozó intézkedéseket kell tartalmaznia, kitűnik egyrészt, hogy az Unióban nem volt egységes döntéshozatali eljárás az intézmények szanálására, másrészt pedig, hogy jelentős érdemi és eljárási különbségek álltak fenn a tagállamokban az intézmények fizetésképtelenségére vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések között. Ebben az összefüggésben az uniós jogalkotó a bankunió szintjén egységes és tagállami szinten harmonizált szabályokat és eljárást hozott létre az intézmények szanálására, valamint egységes eljárást hozott létre az előzetes hozzájárulások beszedésére e szabályok és eljárások hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében.
A Törvényszék megállapítja, hogy a 806/2014 rendelet és a 2014/59 irányelv megfelel az EUMSZ 114. cikk (1) bekezdésében foglalt feltételeknek.
Másodszor, az EUMSZ 114. cikk (114) bekezdésének alkalmazására vonatkozó döntést illetően, noha a hozzájárulások adójogi jellegük miatt e cikk (2) bekezdése rendelkezéseinek hatálya alá tartoznak, a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a 806/2014 rendelet és a 2014/59 irányelv azon rendelkezései, amelyek az intézményeket előzetes hozzájárulások fizetésére kötelezik, és pontosítják azok kiszámításának módját, nem minősülnek az EUMSZ 114. cikk (2) bekezdése értelmében vett „adózásra vonatkozó rendelkezéseknek”.
Ugyanis egy adott ágazat gazdasági szereplői által fizetett adó nem adójellegű különösen olyan helyzetben, amikor közvetlenül kizárólag ezen ágazat kiadásainak finanszírozására fordítják, és amikor e kiadások szükségesek ezen ágazat működéséhez, különösen annak stabilizálása érdekében. Márpedig ez az érvelés az olyan előzetes hozzájárulások esetében is alkalmazandó, amelyek biztosítási logikát követnek, és amelyeket egy adott ágazat gazdasági szereplői kizárólag ezen ágazat kiadásainak finanszírozása érdekében fizetnek.
Kétségtelen, hogy mivel a 806/2014 rendelet és a 2014/59 irányelv nem hoz létre automatikus kapcsolatot az előzetes hozzájárulás megfizetése és az érintett intézmény szanálása között, az előzetes hozzájárulások nem tekinthetők biztosítási díjnak, amely havi részletekre bontható és visszatéríthető. Ettől függetlenül az intézmények két jogcímen részesülnek az ESZA‑ból és a nemzeti finanszírozási rendszerekből, amelyeket éppen az előzetes hozzájárulásukból finanszíroznak. Egyrészt, amennyiben az intézmények fizetésképtelenek vagy valószínűleg fizetésképtelenné válnak, pénzügyi helyzetük az intézmények javára megindítható szanálási eljárás keretében rendezhető. Ezen eljárás tehát lehetővé teszi az ESZA vagy a nemzeti finanszírozási rendszerek pénzügyi eszközeinek ilyen intézmények javára történő felhasználását, figyelembe véve, hogy ezen eszközöket ez utóbbi intézmények hozzájárulásaiból finanszírozták. Másrészt valamennyi intézmény élvezi az előzetes hozzájárulásaiból eredő előnyöket a pénzügyi rendszer stabilitása révén, amelyet az ESZA és a nemzeti finanszírozási rendszerek biztosítanak.
Ebből következik, hogy az ESZA és a nemzeti finanszírozási rendszerek nem adójogi, hanem biztosítási szemlélettel törekszenek a pénzügyi ágazat egésze stabilitásának biztosítására, azzal a céllal, hogy valamennyi intézmény számára védelmet biztosítsanak ezen ágazat válságával szemben. E biztosítási cél egyébiránt az előzetes hozzájárulások kiszámításában is tükröződik, mivel e hozzájárulások nem egy meghatározott adómértéknek az adóalapra történő alkalmazásából erednek, hanem a végső célszint, majd egy éves célszint meghatározásából, amelyet ezt követően felosztanak az intézmények között. A fentiekből következik, hogy az intézmények az előzetes hozzájárulásokat biztosítási logikát követve fizetik meg, mivel e hozzájárulásokat közvetlenül kizárólag azon pénzügyi ágazat kiadásainak finanszírozására fordítják, amelyhez ezen intézmények tartoznak, és mivel e kiadások szükségesnek bizonyulnak ezen ágazat működéséhez, többek között azért, hogy bizonyos intézmények csődje esetén stabilizálják azt, és korlátozzák a dominóhatást.
Másodszor, ami a Bizottság hatáskörének az ESZT‑re való továbbruházására alapított jogellenességi kifogást illeti, a Törvényszék a vonatkozó ítélkezési gyakorlatának(5) megfelelően emlékeztet arra, hogy a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet(6) 6. cikkének (5)–(7) bekezdésében és 7. cikkének (4) bekezdésében szereplő, a IV. kockázati pillérre vonatkozó rendelkezések mérlegelési jogkört biztosítanak az ESZT számára. Az ilyen mérlegelési mozgástér biztosítása azonban nem egyenértékű a Bizottság által az ESZT részére adott, az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében vett felhatalmazással.
E tekintetben a Törvényszék különbséget tesz az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdésében szereplő ilyen felhatalmazás(7) és az általános hatályú – jogalkotási vagy nem jogalkotási – jogi aktusoknak az azok hatálya alá tartozó személyekre vagy helyzetekre történő alkalmazására vonatkozó hatáskör között. Márpedig egyrészt a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet nem tartalmaz olyan rendelkezést, amellyel a Bizottság felhatalmazást adott volna az ESZT‑nek olyan általános hatályú jogi aktusok elfogadására, amelyek kiegészítik vagy módosítják a 2014/59 irányelv, a 806/2014 rendelet vagy e felhatalmazáson alapuló rendelet egyes elemeit. Ezzel szemben az említett felhatalmazáson alapuló rendelet több rendelkezése(8) is megerősíti az ESZT‑nek a 2014/59 irányelvben és a 806/2014 rendeletben biztosított azon hatáskört, hogy ezeket az általános hatályú jogi aktusokat a hatályuk alá tartozó intézmények előzetes hozzájárulásainak kiszámítása révén alkalmazza. Másrészt a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 6. cikke (1) bekezdésének d) pontjában szereplő IV. kockázati pillér elnevezése, vagyis a „szanálási hatóság által meghatározandó kiegészítő kockázati mutatók” ellenére az e kockázati pillér alkalmazására vonatkozó alapelveket maga a Bizottság pontosította e felhatalmazáson alapuló rendelet 6. cikkének (5)–(8) bekezdésében. Hasonlóképpen az említett felhatalmazáson alapuló rendelet 7. cikkének (4) bekezdésében meghatározta az e kockázati pilléren belüli kockázati mutatók relatív súlyozására vonatkozó szabályokat.
Ennélfogva a Törvényszék úgy véli, hogy a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet nem ruházott az ESZT‑re az EUMSZ 290. cikk (1) bekezdése értelmében vett általános hatályú jogi aktusok elfogadására vonatkozó hatáskört, és elutasítja ezt a jogellenességi kifogást.
Harmadszor és utolsósorban, ami azt illeti, hogy a megtámadott határozat a 2014/59 irányelv hatálybalépése előtt nyújtott állami pénzügyi támogatás miatt „szerkezetátalakítás alatt álló intézménynek” minősítette a felperest, ami a kockázati profil szerinti kiigazítási szorzójának növelését vonta maga után, a Törvényszék emlékeztet arra, hogy a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 6. cikke (5) bekezdésének c) pontja úgy rendelkezik, hogy a IV. kockázati pillér más kockázati mutatók mellett a „korábbi rendkívüli állami pénzügyi támogatás mértéke” kockázati mutatóból áll. A 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelettel(9) összefüggésben értelmezett 2014/59 irányelv(10) értelmében „rendkívüli állami pénzügyi támogatás” az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás vagy bármely más szupranacionális szintű állami pénzügyi támogatás, amely nemzeti szinten az intézmény életképességének, likviditásának vagy fizetőképességének megőrzése vagy helyreállítása céljából nyújtott állami támogatásnak minősülne.
A jelen ügyben a Törvényszék megállapítja egyrészt, hogy a felperest azt követően vonták szerkezetátalakítás alá, hogy az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásban részesült. Másrészt az, hogy e támogatást a 2014/59 irányelv hatálybalépése előtt nyújtották, nem befolyásolja azt a körülményt, amely szerint e támogatás a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 6. cikke (5) bekezdése ezen irányelv 2. cikke (1) bekezdésének 28. pontjával összefüggésben értelmezett c) pontjának hatálya alá tartozik. Ugyanis sem a 2014/59 irányelv 2. cikke (1) bekezdése 28. pontjának, sem a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 6. cikke (8) bekezdése a) pontjának szövege nem tartalmaz olyan utalást, amely korlátozná ez utóbbi rendelkezés időbeli hatályát.
Ennélfogva a Törvényszék úgy véli, hogy az ESZT helyesen állapította meg, hogy a felperes a 2015/63 felhatalmazáson alapuló rendelet 6. cikke (8) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik, és e rendelkezésnek megfelelően a „korábbi rendkívüli állami pénzügyi támogatás mértéke” kockázati mutatóra vonatkozó maximális értéket alkalmazta.