CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
apresentadas em 5 de junho de 2018 (1)
Processo C‑234/17
XC
YB
ZA
sendo interveniente o
Generalprokuratur
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal, Áustria)]
«Reenvio prejudicial — Princípios do direito da União — Autonomia processual — Princípios da efetividade e da equivalência — Via de recurso que permite obter, em caso de violação da CEDH, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão que adquiriu força de caso julgado — Obrigação de alargar essa via de recurso às infrações ao direito da União — Inexistência — Artigo 50.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União — Artigo 54.o da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen — Princípio ne bis in idem»
I. Introdução
1. Por Decisão de 23 de janeiro de 2017, o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal, Áustria) submeteu ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial destinado a obter a interpretação do direito da União, em especial dos princípios da equivalência e da efetividade.
2. XC, YB e ZA (a seguir «interessados») são suspeitos de evasão fiscal e de outros ilícitos penais perpetrados em território suíço. Em aplicação do artigo 50.o, n.o 1, da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinada em Schengen (Luxemburgo), em 19 de junho de 1990, e entrada em vigor em 26 de março de 1995 (2) (a seguir «CAAS»), o Ministério Público do cantão de Saint‑Gall (Suíça) enviou diversos pedidos de entreajuda judiciária ao Ministério Público de Feldkirch (Áustria) para que os interessados fossem ouvidos na qualidade de arguidos.
3. Foi no termo do processo penal que correu os seus termos na Áustria que os interessados interpuseram um recurso no órgão jurisdicional de reenvio para obter a reabertura de um processo penal cuja decisão tinha adquirido força de caso julgado, por violação da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais, assinada em Roma, em 4 de novembro de 1950, ou um dos seus protocolos adicionais (a seguir, conjuntamente, «CEDH»). Esta via de recurso foi introduzida na ordem jurídica austríaca para possibilitar a execução dos acórdãos do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem (a seguir «TEDH») que confirmam a existência de uma violação da CEDH.
4. No âmbito do recurso que interpuseram, os interessados invocaram, designadamente, a violação do princípio ne bis in idem conforme garantido pelo artigo 50.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta») e pelo artigo 54.o da CAAS. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, no essencial, se o direito da União, e, em especial, os princípios da equivalência e da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que obriga o juiz nacional a apreciar, no âmbito desse recurso, a existência de uma violação do direito da União — designadamente do direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS — quando o direito nacional só prevê essa fiscalização relativamente às violações à CEDH.
5. Proporei ao Tribunal de Justiça que responda pela negativa a essa questão devido à existência de um «quadro constitucional» (3) desenvolvido pelo Tribunal de Justiça e que garante a efetividade do direito da União antesmesmo de as decisões nacionais adquirirem força de caso julgado, quadro que não existe no que respeita à CEDH.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
6. A CAAS foi concluída com vista a garantir a aplicação do Acordo entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinado em Schengen, em 14 de junho de 1985 (4).
7. O artigo 50.o, n.o 1, da CAAS, que figura sob o seu título III, capítulo 2, capítulo esse que tem por título «Entreajuda judiciária em matéria penal», prevê:
«As partes contratantes comprometem‑se a conceder, em conformidade com a convenção e com o tratado referidos no artigo 48.o, entreajuda judiciária no que diz respeito às infrações às disposições legais e regulamentares em matéria de impostos sobre consumos específicos e do imposto sobre o valor acrescentado [IVA] e em matéria aduaneira […]»
8. O artigo 54.o da CAAS, que figura sob o seu título III, capítulo 3, capítulo esse que tem por título «Aplicação do princípio ne bis inidem», dispõe:
«Aquele que tenha sido definitivamente julgado por um tribunal de uma parte contratante não pode, pelos mesmos factos, ser submetido a uma ação judicial intentada por uma outra parte contratante, desde que, em caso de condenação, a sanção tenha sido cumprida ou esteja atualmente em curso de execução ou não possa já ser executada, segundo a legislação da parte contratante em que a decisão de condenação foi proferida.»
B. Direito austríaco
9. Em 1 de março de 1997, o § 363a foi aditado ao Strafprozessordnung (Código de Processo Penal austríaco, a seguir «Código de Processo Penal»). Essa disposição prevê:
«(1) Se um acórdão do [TEDH] constatar uma infração da [CEDH] resultante de uma decisão ou providência de um tribunal penal, deve ser deferido o pedido de reabertura do processo, na medida em que não possa ser excluído que a infração tenha influenciado o conteúdo de uma decisão penal em prejuízo da pessoa afetada.
(2) O Oberster Gerichtshof [Supremo Tribunal] decidirá, em qualquer caso, o pedido de reabertura do processo. O pedido pode ser apresentado pela pessoa afetada pela infração e pelo procurador‑geral (Generalprokurator) […] O pedido deve ser apresentado no Oberster Gerichtshof. Se o pedido for apresentado pelo Generalprokurator deve ser ouvida a pessoa afetada, se o pedido for apresentado pela pessoa afetada, deve ser ouvido o Generalprokurator […]»
III. Litígio no processo principal
10. O Ministério Público do cantão de Saint‑Gall (Suíça) instaurou um inquérito contra XC, YB e outros, por suspeita de fraude fiscal, na aceção do artigo 96.o, n.o 1, alínea b), da Lei suíça que regula o IVA (Mehrwertsteuergesetz), e de outras infrações penais. Essas pessoas obtiveram, por meio de declarações falsas prestadas à Administração Fiscal suíça, devoluções indevidas de IVA no montante total de 835 374,17 francos suíços (CHF) (cerca de 698 327,41 euros).
11. No âmbito desse inquérito, o Ministério Público do cantão de Saint‑Gall enviou um pedido de entreajuda judiciária ao Ministério Público de Feldkirch (Áustria).
12. Por Despacho de 15 de março de 2013, proferido na sequência de objeções e de um recurso, o Oberlandesgericht Innsbruck (Tribunal Regional Superior de Innsbruck, Áustria), pronunciando‑se em segunda instância, declarou admissível o pedido de entreajuda judiciária a favor da Direção de Investigação Cantonal (Kantonales Untersuchungsamt, Suíça) para que YB fosse ouvida na qualidade de arguida. Ao proceder deste modo, rejeitou as objeções fundadas no artigo 54.o da CAAS e no facto de, em 2011 e 2012, terem sido arquivados processos pelo Ministério Público de Heilbronn (Alemanha) e pelo Fürstliches Landgericht do Liechtenstein (Tribunal de Primeira Instância do Principado do Liechtenstein). Neste contexto, foi expressamente destacada a acusação relativa às exportações de mercadorias e às devoluções de IVA no montante total de 835 374,17 CHF (cerca de 698 327,41 euros).
13. XC e YB apresentaram no órgão jurisdicional de reenvio um pedido de reabertura do processo, relativo a esta decisão. Por Despacho de 17 de setembro de 2013, este órgão jurisdicional anulou os Despachos do Landesgericht Feldkirch (Tribunal Regional de Feldkirch, Áustria) de 31 de dezembro de 2012 e do Oberlandesgericht Innsbruck (Tribunal Regional Superior de Innsbruck) de 15 de março de 2013, na parte não referente ao pedido de entreajuda judiciária relativo à suspeita de infrações penais cometidas em prejuízo da Administração Fscal suíça. Quanto à parte anulada, o pedido de entreajuda judiciária foi indeferido. Relativamente à parte não anulada, o referido órgão jurisdicional precisou, na fundamentação, que «o Ministério Público deve dar seguimento ao pedido de interrogatório, carta rogatória para audição que não é contestada no pedido de reabertura do processo, que tem por objeto suspeita de infrações penais cometidas em prejuízo da Administração Fiscal suíça».
14. O Ministério Público de Feldkirch prosseguiu a tramitação para a parte relativa à suspeita de infrações penais cometidas em prejuízo da Administração Fiscal suíça. Neste contexto, o Ministério Público do cantão de Saint‑Gall pediu‑lhe que procedesse a audições suplementares, uma vez que o último desses pedidos dizia respeito a ZA, na qualidade de arguido. XC e YB levantaram objeções, que o Landesgericht Feldkirch (Tribunal Regional de Feldkirch) rejeitou com fundamento na autoridade do caso julgado. Alguns recursos interpostos de outras decisões do tribunal foram igualmente julgados improcedentes.
15. Por Despacho de 9 de outubro de 2015, o Oberlandesgericht Innsbruck (Tribunal Regional Superior de Innsbruck) negou provimento aos recursos que os interessados interpuseram do Despacho do Landesgericht Feldkirch (Tribunal Regional de Feldkirch) de 13 de agosto de 2015. Esse órgão jurisdicional referiu, na fundamentação, que o pedido de entreajuda judiciária de 23 de abril de 2015 se limitava, também ele, às suspeitas de infrações penais cometidas em prejuízo da Administração Fiscal suíça. O referido órgão jurisdicional não encontrou nenhum elemento que indicasse que uma audição de ZA poderia violar o artigo 54.o da CAAS.
16. Por força do Código de Processo Penal, o Oberlandesgericht Innsbruck (Tribunal Regional Superior de Innsbruck) pronunciou‑se em segunda e última instância através do seu Despacho de 9 de outubro de 2015. Essa decisão adquiriu, portanto, força de caso julgado.
17. Foi contra este despacho que os interessados apresentaram, em 18 de abril de 2016, um pedido de reabertura do processo no órgão jurisdicional de reenvio. Os interessados alegam que a concessão de entreajuda judiciária ao Ministério Público de Saint‑Gall viola o artigo 6.o da CEDH, o artigo 4.o do Protocolo n.o 7 da CEDH, o artigo 50.o da Carta e o artigo 54.o da CAAS. Pedem, a título principal, que o órgão jurisdicional de reenvio ordene a reabertura do processo penal e declare inadmissível a entreajuda judiciária.
IV. Questão prejudicial
18. O órgão jurisdicional de reenvio precisa que a CEDH, na Áustria, tem valor constitucional. Este órgão jurisdicional recorda que o TEDH só pode ser chamado a conhecer da alegação de uma violação da CEDH depois de esgotadas as vias de recurso internas. Por conseguinte, para dar cumprimento aos acórdãos do TEDH que declaram que uma decisão penal que adquiriu força de caso julgado viola a CEDH, o § 363a do Código de Processo Penal permite a apresentação de um pedido de «reabertura» do processo penal.
19. Além disso, o órgão jurisdicional de reenvio declarou, num Acórdão de princípio de 1 de agosto de 2007, que a reabertura do processo penal em aplicação dessa disposição não depende da constatação anterior pelo TEDH de que houve violação da CEDH. Assim, esse órgão jurisdicional pode acolher um pedido de reabertura após ter ele próprio constatado que uma decisão judicial ou uma decisão de um órgão jurisdicional penal inferior viola a CEDH.
20. Por conseguinte, é possível, no decurso de um processo penal e com base nas disposições legais austríacas que codificam direitos fundamentais, invocar uma violação da CEDH diretamente no órgão jurisdicional de reenvio mediante um pedido nos termos do § 363a do Código de Processo Penal, mesmo na falta de um acórdão do TEDH. Desde que foi proferido o acórdão antes mencionado, esta via de recurso passou a ser utilizada cada vez mais frequentemente.
21. Foi neste contexto que o órgão jurisdicional de reenvio se interrogou sobre a eventual existência de uma obrigação decorrente do princípio da equivalência e da efetividade, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça, e que o obrigaria a alargar o processo de reabertura de um processo penal às violações alegadas da Carta ou de outras disposições do direito da União.
22. Nestas condições, o Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Deve o direito da União, em particular o artigo 4.o, n.o 3, TUE, em conjugação com os princípios da equivalência e da efetividade que dele resultam, ser interpretado no sentido de que o [órgão jurisdicional nacional] está obrigado a reexaminar, a pedido de um interessado, uma decisão transitada em julgado de um tribunal penal, para apreciar a alegada infração do direito da União (neste caso: do artigo 50.o da [Carta] e do artigo 54.o da [CAAS]), quando o direito nacional […] só prevê esse reexame se for alegada uma infração da [CEDH]?»
V. Tramitação do processo no Tribunal de Justiça
23. O pedido de decisão prejudicial foi registado na Secretaria do Tribunal de Justiça em 4 de maio de 2017.
24. Os Governos austríaco e húngaro e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas.
25. Compareceram na audiência de 20 de março de 2018 os Governos austríaco e húngaro e a Comissão a fim de aí serem ouvidas as suas observações.
VI. Análise
26. Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se o direito da União, em especial os princípios da equivalência e da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que obriga o juiz nacional a alargar às violações do direito da União, nomeadamente às infrações ao direito fundamental garantido pelos artigos 50.o da Carta e 54.o da CAAS, uma via de recurso de direito interno que permita obter, em caso de violação da CEDH, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão nacional que adquiriu força de caso julgado.
27. A título preliminar, recordo que os artigos 50.o da Carta e 54.o da CAAS dizem respeito ao direito fundamental de não se ser julgado ou punido penalmente duas vezes pela mesma infração, ou princípio «ne bis inidem».
28. Todas as partes que apresentaram observações ao Tribunal de Justiça consideram que esta questão deve obter uma resposta negativa. É esse também o meu sentimento, pelas razões a seguir expostas.
29. Segundo jurisprudência constante, na falta de regulamentação da União na matéria, as modalidades processuais das ações destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que decorrem para os contribuintes do direito da União, incluindo as de aplicação do princípio da força de caso julgado, fazem parte da ordem jurídica interna dos Estados‑Membros por força do princípio da autonomia processual destes últimos. Todavia, não devem ser menos favoráveis do que as que regulam situações semelhantes de natureza interna (princípio da equivalência) nem tornar impossível, na prática, ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União (princípio da efetividade) (5).
30. No presente caso, é pacífico que não existe regulamentação da União que discipline uma via de recurso como a que esteve na origem do litígio no processo principal, ou seja, uma via de recurso que permita aos interessados alegar que uma decisão penal que adquiriu força de caso julgado viola um direito fundamental — no caso vertente, um direito fundamental garantido pela CEDH — e, se for caso disso, obter a reabertura do processo penal controvertido.
31. Por conseguinte, e em aplicação da referida jurisprudência, há que examinar se o facto de prever essa via de recurso para as violações da CEDH, sem a alargar às violações do direito da União, infringe os princípios da equivalência e da efetividade, conforme interpretados pelo Tribunal de Justiça. Examinarei esses dois aspetos separadamente, nas secções B e C infra.
32. Previamente, exporei as razões que me levam a considerar que a exceção de inadmissibilidade suscitada pelo Governo austríaco deve ser rejeitada (secção A).
A. Quanto à admissibilidade do pedido de decisão prejudicial
33. O Governo austríaco suscitou uma exceção de inadmissibilidade contra o presente pedido de decisão prejudicial. Segundo esse Governo, é duvidoso que as situações jurídicas que estão na origem do litígio no processo principal caiam sob a alçada do direito da União, dado que o § 363a do Código de Processo Penal prevê uma via de recurso em caso de violação não do direito da União, mas da CEDH.
34. Segundo jurisprudência constante, as questões relativas à interpretação do direito da União submetidas pelo juiz nacional no quadro regulamentar e factual por ele definido sob a sua responsabilidade, e cuja exatidão não compete ao Tribunal de Justiça verificar, gozam de uma presunção de pertinência. O Tribunal de Justiça só se pode recusar pronunciar sobre um pedido apresentado por um órgão jurisdicional nacional quando for manifesto que a interpretação solicitada do direito da União não tem nenhuma relação com a realidade ou com o objeto do litígio no processo principal, quando o problema for hipotético ou ainda quando o Tribunal de Justiça não dispuser dos elementos de facto e de direito necessários para dar uma resposta útil às questões que lhe são submetidas (6).
35. No que respeita ao primeiro argumento invocado pelo Governo austríaco, recordo que a CAAS era, originariamente, um acordo interestatal celebrado fora do quadro da União Europeia. Porém, o Tratado de Amesterdão integrou o acervo de Schengen nesse quadro (7). Assim, e como acertadamente referiu a advogada‑geral J. Kokott no processo E (8), a CAAS passou a ser parte integrante do direito da União, aplicável pelos Estados‑Membros que integram o Espaço Schengen.
36. Por conseguinte, quando as autoridades de um Estado‑Membro acolhem favoravelmente um pedido de entreajuda judiciária fundado na CAAS, como as circunstâncias do litígio no processo principal, há que considerar que aplicam o direito da União na aceção do artigo 51.o, n.o 1, da Carta. Esta interpretação é corroborada pelo Acórdão M, no qual o Tribunal de Justiça precisou que o artigo 54.o da CAAS deve ser interpretado à luz do artigo 50.o da Carta (9), e pelo Acórdão Spasic, no qual o Tribunal de Justiça apreciou a validade do artigo 54.o da CAAS tendo em conta o artigo 50.o da Carta (10).
37. Além disso, o Governo austríaco alegou que o órgão jurisdicional de reenvio não indicou as razões precisas que o levaram a interrogar‑se sobre a interpretação do direito da União e a considerar necessário submeter uma questão prejudicial ao Tribunal de Justiça. No que respeita a este segundo argumento, entendo que o órgão jurisdicional de reenvio expôs claramente as dúvidas que nutria quanto à existência de uma eventual obrigação de alargar a via de recurso instituída pelo § 363a do Código de Processo Penal às violações do direito da União, designadamente às infrações aos direitos fundamentais garantidos pela Carta ou pela CAAS.
38. Acrescento que esta questão é suscetível de ter interesse para a solução do litígio no processo principal, uma vez que a Carta pode, por força do seu artigo 53.o, conferir uma proteção mais alargada do que a prevista pela CEDH. Ora, é esse efetivamente o caso no que respeita ao princípio ne bis inidem, invocado no litígio no processo principal. Com efeito, e como sublinhado nas anotações relativas à Carta (11), embora o alcance do princípio ne bis inidem consagrado no artigo 4.o, n.o 1, do Protocolo n.o 7 à CEDH esteja limitado ao território de cada Estado individualmente considerado (12), o artigo 50.o da Carta alarga‑o ao território da União considerado unitariamente (13). À imagem do artigo 50.o da Carta, o âmbito territorial do artigo 54.o da CAAS é formado pelo território do conjunto dos Estados que participam no Espaço Schengen, unitariamente considerado.
39. Em face do exposto, não me parece que a admissibilidade do pedido de decisão prejudicial possa ser contestada.
B. Quanto à inexistência de violação do princípio da efetividade do direito da União
40. A fim de apreciar a existência de uma infração ao princípio da efetividade do direito da União, há que determinar se a impossibilidade de pôr em causa uma decisão penal que adquiriu força de caso julgado invocando uma violação do direito da União, em especial o direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS, torna na prática impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União, na aceção da jurisprudência recordada no n.o 29 das presentes conclusões.
41. Em meu entender, resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça que o princípio da efetividade do direito da União não exige, salvo em casos excecionais, que se ponha em causa, nomeadamente através da instituição de uma via de recurso específica, a autoridade do caso julgado das decisões nacionais contrárias ao direito da União. Esta jurisprudência explica‑se pela existência de um quadro constitucional desenvolvido pelo Tribunal de Justiça e que garante a efetividade do direito da União antesmesmo de as decisões nacionais adquirirem força de caso julgado (secção 1).
42. É verdade que o Tribunal de Justiça temperou o princípio do respeito da autoridade do caso julgado das decisões nacionais no caso de o interessado não ter tido possibilidade de invocar os direitos que lhe são conferidos pelo direito da União. Todavia, essa atenuação não é pertinente nas circunstâncias do litígio no processo principal (secção 2).
1. O princípio: respeito da autoridade do caso julgado das decisões nacionais
43. No que respeita ao princípio da efetividade, o Tribunal de Justiça tem reiteradamente recordado que cada caso em que se coloca a questão de saber se uma disposição processual nacional torna impossível ou excessivamente difícil a aplicação do direito da União deve ser analisado tendo em conta o lugar que essa disposição ocupa em todo o processo, o desenrolar deste e as suas particularidades, perante as várias instâncias nacionais. Nesta perspetiva, há que tomar em consideração, se for o caso, os princípios que estão na base do sistema jurisdicional nacional, como a proteção dos direitos de defesa, o princípio da segurança jurídica e o bom desenrolar do processo (14).
44. Contudo, o Tribunal de Justiça sublinhou igualmente por várias vezes a importância que reveste tanto na ordem jurídica da União como nas ordens jurídicas nacionais o princípio da autoridade do caso julgado. Com efeito, a fim de garantir tanto a estabilidade do direito e das relações jurídicas como uma boa administração da justiça, importa que decisões judiciais que se tornaram definitivas após esgotamento das vias de recurso disponíveis ou decorridos os prazos nelas previstos já não possam ser postas em causa (15).
45. Ora, não se pode negar que existe uma certa tensão entre estes dois princípios. Com efeito, a impossibilidade de pôr em causa uma decisão nacional que adquiriu força de caso julgado, cujo caráter contrário ao direito da União é, além disso, pacífico, tem necessariamente por efeito, na prática, reduzir a efetividade do direito da União.
46. Porém, esse efeito não implica, em si, violação do princípio da efetividade do direito da União conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça. Com efeito, segundo jurisprudência constante, o direito da União não impõe ao juiz nacional que afaste a aplicação das normas processuais internas que conferem autoridade do caso julgado a uma decisão judicial, mesmo que isso permita sanar uma violação do direito da União (16).
47. O Tribunal de Justiça excluiu, designadamente, qualquer violação do princípio da efetividade do direito da União em situações em que o princípio da autoridade do caso julgado impedia o órgão jurisdicional de apreciar a validade de sentenças arbitrais tendo em conta o artigo 101.o TFUE (17) ou das regras da União relativas às cláusulas abusivas nos contratos celebrados com os consumidores (18). Da mesma forma, o Tribunal de Justiça aceitou que o princípio da autoridade do caso julgado obsta a que o juiz nacional examine a validade de decisões judiciais tendo em conta as normas da União relativas à competência internacional dos órgãos jurisdicionais nacionais (19), as relativas às empreitadas de obras públicas (20) ou ainda o artigo 110.o TFUE (21).
48. Assim, em regra geral, o princípio da efetividade do direito da União não obriga os Estados‑Membros a pôr em causa a autoridade do caso julgado das decisões nacionais, designadamente através da instituição de uma via de recurso específica como a prevista no § 363a do Código de Processo Penal para as violações da CEDH.
49. Em meu entender, esta jurisprudência explica‑se pela existência do quadro constitucional que confere ao direito da União uma grande parte da sua especificidade (22) e que garante a efetividade do direito da União antesmesmo de as decisões nacionais adquirirem força de caso julgado.
50. Em primeiro lugar, as disposições vinculativas do direito da União são suscetíveis de conferir diretamente direitos aos litigantes (23). Este princípio do efeito direto implica que o direito da União não diz respeito apenas às relações entre Estados, mas confere aos indivíduos direitos que estes podem invocar junto de qualquer autoridade estatal, designadamente em qualquer órgão jurisdicional nacional.
51. No que respeita ao direito fundamental em causa no litígio no processo principal, o Tribunal de Justiça sublinhou recentemente, no Acórdão Garlsson Real Estate e o. (24), que o princípio ne bis inidem consagrado no artigo 50.o da Carta confere aos particulares um direito diretamente aplicável.
52. Em segundo lugar, o princípio do primado do direito da União impõe a qualquer órgão jurisdicional nacional que garanta o pleno efeito das disposições diretamente aplicáveis desse direito, deixando, se necessário, de aplicar e no exercício da sua própria autoridade qualquer disposição contrária da legislação nacional, mesmo posterior, sem que tenha de pedir ou aguardar a eliminação prévia desta por via legislativa ou por qualquer outro procedimento constitucional (25).
53. Resulta da cumulação do efeito direto com o primado do direito da União que qualquer órgão jurisdicional austríaco chamado a pronunciar‑se sobre o litígio no processo principal tinha a obrigação de sanar qualquer violação do princípio ne bis inidem conforme garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS. A este respeito, o órgão jurisdicional de reenvio declarou expressamente que o Código de Processo Penal oferece aos interessados uma pluralidade de meios jurídicos a fim de invocar, no âmbito de um processo penal, os direitos que a ordem jurídica da União lhes confere, incluindo o que resulta do artigo 50.o da Carta. Além disso, resulta da descrição dos factos apresentada por esse órgão jurisdicional que os interessados tiveram efetivamente possibilidade de interpor vários recursos ao longo do processo penal de que foram alvo, invocando, designadamente, a violação de disposições do direito da União, como o artigo 54.o da CAAS (26).
54. Em terceiro lugar, resulta do artigo 267.o, segundo parágrafo, TFUE, conforme interpretado pelo Tribunal de Justiça, que os órgãos jurisdicionais nacionais dispõem da mais ampla faculdade para recorrer ao Tribunal de Justiça se considerarem que um processo neles pendente suscita questões que comportam uma interpretação ou uma apreciação da validade de disposições do direito da União que requerem uma decisão da sua parte (27). Assim, os órgãos jurisdicionais internos podem, antes de adotarem uma decisão que resolve o litígio neles pendente, dirigir‑se ao Tribunal de Justiça para obter uma interpretação vinculativa do direito da União. Por força do artigo 267.o, terceiro parágrafo, TFUE, essa faculdade converte‑se mesmo numa obrigação — salvo no caso do «ato claro» (28) — quando uma questão desse tipo é suscitada num processo pendente num órgão jurisdicional nacional cujas decisões não são suscetíveis de recurso jurisdicional de direito interno (29).
55. Em meu entender, este quadro constitucional garante, em princípio, a qualquer pessoa normalmente diligente a possibilidade de exercer os direitos que lhe são conferidos pela ordem jurídica da União antesmesmo de ser objeto de uma decisão revestida da autoridade do caso julgado. Assim, esse quadro garante a efetividade do direito da União sem que seja necessário prever uma via de recurso que permita pôr em causa decisões judiciais nacionais que adquiriram força de caso julgado.
56. Acrescento que esse quadro constitucional é completado pela obrigação que incumbe aos Estados‑Membros de preverem um recurso que permita imputar ao Estado a responsabilidade por violação do direito da União através de uma decisão revestida da autoridade de caso julgado (30). Contrariamente aos três princípios constitucionais acima descritos, esta obrigação constitui‑se após a decisão nacional ter adquirido força de caso julgado. O Tribunal de Justiça precisou, a este respeito, que o princípio da autoridade do caso julgado não obsta ao reconhecimento do princípio da responsabilidade do Estado devido a uma decisão de um órgão jurisdicional que se pronuncia em última instância (31).
57. Resulta do que precede que a impossibilidade, nas circunstâncias do litígio no processo principal, de pôr em causa uma decisão penal que adquiriu força de caso julgado invocando uma violação do direito da União, concretamente uma infração ao direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS, não constitui uma violação do princípio da efetividade do direito da União.
2. A exceção: oposição à autoridade do caso julgado das decisões nacionais quando o litigante não teve possibilidade de invocar os direitos conferidos pelo direito da União
58. Devo, todavia, sublinhar que o Tribunal de Justiça reconheceu a existência de uma exceção ao respeito da autoridade do caso julgado das decisões nacionais, sempre que a observância desse princípio conduza a tornar imune um processo nacional em que algumas das suas características estruturais tornam impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.
59. A este propósito, o Tribunal de Justiça decidiu, nomeadamente, que não é compatível com o princípio da efetividade uma regra nacional segundo a qual, nos litígios em matéria fiscal, o caso julgado em determinado processo, quando tenha por objeto um ponto fundamental comum a outros processos, possui, quanto a esse ponto, força vinculativa. Com efeito, essa regra teria como consequência impor erga omnes a interpretação adotada na primeira decisão, designadamente quanto à existência de uma prática abusiva em matéria de IVA, sem possibilidade de correção em caso de interpretação errónea do direito da União (32).
60. Noutro processo, o Tribunal de Justiça precisou que o princípio da efetividade do direito da União opõe‑se igualmente à aplicação de uma regra nacional que impede um juiz nacional de retirar todas as consequências de uma violação da proibição de dar execução aos auxílios de Estado prevista no artigo 108.o, n.o 3, terceiro período, TFUE, em razão de uma decisão judicial nacional que adquiriu força de autoridade do caso julgado, que declarou que os contratos em causa no litígio no processo principal continuam em vigor sem, no entanto, examinar se estes instituem um auxílio de Estado. No presente caso, essa regra teria tido como consequência impedir qualquer fiscalização do respeito da referida proibição (33).
61. Preciso, no entanto, que a simples falta de diligência no exercício dos direitos conferidos pelo direito da União não basta para pôr em causa a autoridade do caso julgado das decisões nacionais (34). Por outras palavras, pôr em causa esse princípio, para preservar a efetividade do direito da União, diz respeito apenas a processos em que algumas das suas características estruturais tornam impossível ou excessivamente difícil o exercício dos direitos conferidos pela ordem jurídica da União.
62. No presente caso, nenhum elemento dos autos submetidos à apreciação do Tribunal de Justiça permite supor ser esse o caso do processo principal (35).
63. Em face do exposto, considero que o princípio da efetividade do direito da União deve ser interpretado no sentido de que não obriga o juiz nacional a alargar às violações do direito da União, designadamente às infrações ao direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS, uma via de recurso de direito interno que permita obter, em caso de violação da CEDH, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão que adquiriu força de caso julgado, uma vez que o litigante teve possibilidade de invocar os direitos que lhe são conferidos pelo direito da União no decurso desse processo.
C. Quanto à inexistência de violação do princípio da equivalência
64. Para responder à questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio, há ainda que determinar se constitui uma violação do princípio da equivalência o facto de instituir uma via de recurso que permita obter, em caso de violação da CEDH, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão que adquiriu força de caso julgado sem alargar essa via de recurso às violações do direito da União, em especial, às infrações ao direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS.
65. Por força da jurisprudência recordada no n.o 29 das presentes conclusões, o princípio da equivalência exige que as modalidades processuais das ações destinadas a garantir a salvaguarda dos direitos que decorrem para os contribuintes do direito da União não sejam menos favoráveis do que as que regulam ações semelhantes de natureza interna.
66. Pelos motivos seguintes, considero que o princípio da equivalência não obriga os Estados‑Membros a alargar ao direito da União uma via de recurso como a que é objeto do litígio no processo principal.
67. Em primeiro lugar, um recurso fundado na CEDH não constitui um «recurso semelhante de direito interno» na aceção da referida jurisprudência, dado que não visa a violação de normas de direito interno. Independentemente do estatuto conferido à CEDH na hierarquia das normas pela ordem jurídica interna (36), a expressão «direito interno» refere‑se apenas, em minha opinião, às normas que podem ser alteradas ou suprimidas pelas instituições do Estado‑Membro em causa. Por outras palavras, a expressão «direito interno» refere‑se exclusivamente às normas cuja origem se encontra na ordem jurídica interna do Estado‑Membro em causa. Obviamente que a CEDH não inclui normas desse tipo, à semelhança de qualquer instrumento de direito internacional.
68. Esta interpretação está em conformidade com o objetivo prosseguido pelo princípio da equivalência, que é o de prevenir práticas de protecionismo processual por parte dos Estados‑Membros, que consistam na concessão de um estatuto privilegiado às normas domésticas relativamente ao conferido ao direito da União. No Acórdão Târşia, o Tribunal de Justiça precisou, a este propósito, que o princípio da equivalência implica um tratamento igual das ações fundadas numa violação do direito nacional e das ações, semelhantes, fundadas numa violação do direito da União (37).
69. Ora, o facto de conferir um estatuto privilegiado à CEDH, ou seja, a um conjunto de normas internacionais, não pode constituir um tratamento discriminatório na aceção dessa jurisprudência. Por outras palavras, o estatuto conferido à CEDH não representa um ponto de comparação pertinente para efeitos da aplicação do princípio da equivalência. A tomada em consideração desse estatuto levaria a transformar o princípio da equivalência numa cláusula da «norma mais favorecida», por força da qual o tratamento processual mais favorável previsto por um Estado‑Membro, seja a favor de normas de direito interno ou de normas de direito internacional, deveria automaticamente ser alargado ao direito da União.
70. Em segundo lugar, mesmo admitindo que uma ação fundada na CEDH deva ser equiparada a uma ação de direito interno, era ainda necessário considerar que o princípio da equivalência não é violado nas circunstâncias do litígio no processo principal uma vez que uma ação fundada na CEDH não é «semelhante» a uma ação fundada no direito da União.
71. Segundo jurisprudência constante, com efeito, o princípio da equivalência impõe uma obrigação de tratamento igual entre as ações fundadas numa violação do direito da União e as ações «semelhantes» de direito interno (38). Por conseguinte, esse princípio não pode ser interpretado no sentido de que obriga um Estado‑Membro a alargar o seu regime interno mais favorável a todas as ações intentadas num certo domínio jurídico (39) ou ainda ao conjunto das ações baseadas em violação do direito da União (40).
72. Segundo essa jurisprudência, importa verificar a semelhança das ações em causa sob o ângulo do seu objeto, da sua causa e dos seus elementos essenciais, tendo em conta, se for caso disso, a similitude das regras em causa sob o ângulo do lugar que ocupam no conjunto do processo, do desenrolar do referido processo e das especificidades das regras (41).
73. Ora, as ações baseadas, respetivamente, na CEDH e no direito da União não podem ser consideradas semelhantes, em especial sob o ângulo do lugar que essas normas ocupam no processo nacional na aceção da referida jurisprudência constante.
74. Como anteriormente sublinhei, o direito da União caracteriza‑se pela existência de um quadro constitucional que obriga os Estados‑Membros a garantir a efetividade do direito da União antesmesmo de as decisões nacionais adquirirem força de caso julgado (42).
75. Em contrapartida, a admissibilidade de uma ação intentada no TEDH está subordinada ao esgotamento das vias de recurso internas em conformidade com o disposto no artigo 35.o, n.o 1, da CEDH. Esta exigência implica necessariamente que um acórdão do TEDH que declare ter havido uma violação da CEDH só pode ser proferido após uma decisão proferida pelo órgão jurisdicional interno que se pronuncia em última instância, a qual porventura é revestida da autoridade do caso julgado. Como sublinhado pelo órgão jurisdicional de reenvio, é precisamente para permitir que isso seja posto em prática que foi instituída a via de recurso prevista § 363a do Código de Processo Penal.
76. Em meu entender, esta diferença objetiva entre o direito da União e a CEDH implica que as ações de direito interno que tenham por base, respetivamente, esses dois corpos de normas, e que sejam relativas à validade de decisões nacionais que adquiriram força de caso julgado, não podem ser consideradas semelhantes.
77. Com efeito, a efetividade dos acórdãos do TEDH que declaram ter existido uma infração à CEDH depende de uma ação do Estado‑Membro em causa a intentar após esgotamento das vias de recurso internas, nomeadamente pela instituição de um recurso que permita fiscalizar decisões que adquiriram força de caso julgado, como o previsto no § 363a do Código de Processo Penal.
78. Em contrapartida, a efetividade do direito da União, designadamente dos acórdãos do Tribunal de Justiça, não exige a instituição de um recurso desse tipo, já que o quadro constitucional composto pelo efeito direto, pelo primado e pelo reenvio prejudicial garante a sua efetividade, mesmo antes de as decisões nacionais transitarem em julgado.
79. A este propósito, como o Tribunal de Justiça sublinhou no Parecer 2/13, a pedra angular do sistema jurisdicional da União é constituída pelo processo de reenvio prejudicial que, ao instituir um dialogo de juiz para juiz, precisamente entre o Tribunal de Justiça e os órgãos jurisdicionais dos Estados‑Membros, tem por objetivo assegurar a unidade de interpretação do direito da União, permitindo assim assegurar a sua coerência, o seu pleno efeito e a sua autonomia, bem como, em última instância, o caráter adequado do direito instituído pelos Tratados (43).
80. Sublinho que a entrada em vigor do Protocolo n.o 16 à CEDH (a seguir «Protocolo n.o 16»), em 1 de agosto de 2018, após a sua ratificação pela República Francesa em 12 de abril último (44), não põe em causa a conclusão de que não existe semelhança. Com efeito, a República da Áustria não faz parte dos Estados signatários desse protocolo (45).
81. Por outro lado, e de qualquer modo, considero que, mesmo no que respeita aos Estados‑Membros signatários, o Protocolo n.o 16 não é suscetível de aumentar a efetividade da CEDH antes de as decisões nacionais adquirirem força de caso julgado a um nível comparável ao do direito da União.
82. É verdade que o Protocolo n.o 16 prevê a faculdade de se submeter ao TEDH pedidos de parecer de caráter consultivo sobre questões de princípio relativas à interpretação ou à aplicação dos direitos e liberdades definidos pela CEDH ou pelos seus protocolos. Todavia, existem três diferenças principais entre esse mecanismo e o estabelecido no artigo 267.o TFUE. Em primeiro lugar, essa faculdade está reservada para as «mais altas instâncias jurisdicionais» das Altas Partes Contratantes por força do artigo 1.o desse protocolo. Em segundo lugar, o TEDH procede a uma filtragem desses pedidos nos termos do artigo 2.o desse mesmo protocolo. Em terceiro lugar, o seu artigo 5.o especifica que os pareceres de caráter consultivo formulados nesse contexto não são vinculativos.
83. Atendendo ao que precede, considero que as ações de direito interno que tenham por base, respetivamente, o direito da União e a CEDH, e que tenham por objeto a validade de decisões nacionais que adquiriram força de caso julgado, não podem ser consideradas semelhantes. Por conseguinte, o princípio da equivalência não pode servir de fundamento a uma obrigação de alargar ao direito da União uma via de recurso que prevê a fiscalização de decisões que adquiriram força de caso julgado tendo em conta a CEDH, como o instituído pelo § 363a do Código de Processo Penal.
84. Esta falta de semelhança não é posta em causa pela circunstância de o próprio órgão jurisdicional de reenvio poder declarar que houve uma violação da CEDH no âmbito de um recurso ao abrigo do § 363a do Código de Processo Penal, sem aguardar um acórdão do TEDH (46). É verdade que essa possibilidade aumenta o nível de efetividade da CEDH ao permitir ao litigante obter, sem necessitar de recorrer ao TEDH, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão que adquiriu força de caso julgado. Não é menos certo que a efetividade da CEDH e dos acórdãos do TEDH não está garantida enquanto as decisões nacionais não adquirirem força de caso julgado, contrariamente à efetividade do direito da União, designadamente dos acórdãos do Tribunal de Justiça.
85. Feita esta precisão, a inexistência de obrigação de tornar esse recurso extensivo às violações do direito da União não implica, a meu ver, a proibição de proceder a essa extensão. De facto, qualquer Estado‑Membro pode prever, no exercício da sua autonomia processual (47), um recurso que permita pôr em causa decisões nacionais que adquiriram força de caso julgado em razão de violação do direito da União.
86. Nas circunstâncias do litígio no processo principal, é, portanto, permitido ao órgão jurisdicional de reenvio aplicar o direito da União no quadro da via de recurso instituída pelo § 363a do Código de Processo Penal. A este respeito, resulta das observações escritas e orais do Governo austríaco que o órgão jurisdicional de reenvio concluiu que havia uma violação do artigo 54.o da CAAS num acórdão proferido no âmbito desse processo.
87. Preciso, no entanto, que o exercício dessa faculdade não implica que se constitua uma obrigação de continuar a aplicar o direito da União no quadro dessa via de recurso, pelo menos tendo em conta o direito da União, especialmente o princípio da equivalência. Com efeito, essa circunstância não é suscetível de alterar o raciocínio anteriormente exposto, segundo o qual ações que assentem, respetivamente, no direito da União e na CEDH não podem ser consideradas semelhantes.
88. Em face do exposto, considero que o princípio da equivalência deve ser interpretado no sentido de que não obriga o órgão jurisdicional nacional a alargar às violações do direito da União, designadamente às infrações ao direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta e pelo artigo 54.o da CAAS, uma via de recurso de direito interno que permite obter, em caso de violação da CEDH, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão que adquiriu força de caso julgado.
VII. Conclusão
89. Tendo em conta o que precede, proponho ao Tribunal de Justiça que responda da seguinte forma à questão prejudicial submetida pelo Oberster Gerichtshof (Supremo Tribunal, Áustria):
O direito da União, em especial os princípios da equivalência e da efetividade, deve ser interpretado no sentido de que não obriga o juiz nacional a alargar às violações do direito da União, nomeadamente às infrações ao direito fundamental garantido pelo artigo 50.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e pelo artigo 54.o da Convenção de aplicação do Acordo de Schengen, de 14 de junho de 1985, entre os Governos dos Estados da União Económica Benelux, da República Federal da Alemanha e da República Francesa relativo à supressão gradual dos controlos nas fronteiras comuns, assinada em Schengen (Luxemburgo), em 19 de junho de 1990, e entrada em vigor em 26 de março de 1995, uma via de recurso de direito interno que permite obter, em caso de violação da Convenção para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais ou de um dos protocolos a esta adicionais, a reabertura de um processo penal encerrado por uma decisão que adquiriu força de caso julgado, quando o litigante tenha tido possibilidade de invocar os direitos que lhe são conferidos pelo direito da União no decurso desse processo.