Causa T‑398/07

Regno di Spagna

contro

Commissione europea

«Concorrenza — Abuso di posizione dominante — Mercati spagnoli dell’accesso a Internet a banda larga — Decisione che accerta un’infrazione all’articolo 82 CE — Fissazione dei prezzi — Compressione dei margini — Cooperazione leale — Applicazione ultra vires dell’articolo 82 CE — Certezza del diritto — Tutela del legittimo affidamento»

Massime della sentenza

1.      Concorrenza — Procedimento amministrativo — Obbligo di cooperazione leale della Commissione con le autorità nazionali con poteri regolamentari — Portata

(Artt. 10 CE, 81 CE e 82 CE; regolamento del Consiglio n. 1/2003, Artt. da 11 a 16)

2.      Concorrenza — Norme dell’Unione — Ambito di applicazione ratione materiae — Settori regolamentati — Inclusione

(Art. 82 CE)

3.      Concorrenza — Norme dell’Unione — Applicazione ai mercati delle telecomunicazioni — Controlli effettuati dalla Commissione e dalle autorità nazionali con poteri regolamentari — Oggetto e finalità distinti

(Artt. 81 CE e 82 CE)

4.      Concorrenza — Procedimento amministrativo — Decisione della Commissione con cui viene constatata un’infrazione — Decisione che necessita di una valutazione economica o tecnica complessa — Sindacato giurisdizionale — Limiti

(Artt. 81 CE e 82 CE)

5.      Concorrenza — Posizione dominante — Abuso — Pratiche tariffarie di un’impresa che occupa una posizione dominante — Criteri di valutazione

(Art. 82 CE)

6.      Concorrenza — Posizione dominante — Abuso — Carattere abusivo di una pratica di prezzi — Comportamento autonomo di un’impresa sul mercato

(Art. 82 CE)

7.      Concorrenza — Posizione dominante — Abuso — Assoggettamento della fornitura di servizi o della vendita di prodotti a condizioni svantaggiose

(Art. 82 CE)

8.      Concorrenza — Posizione dominante — Abuso — Nozione — Comportamenti aventi effetto restrittivo sulla concorrenza — Effetto potenziale — Compressione del margine tra prezzo e costo

(Art. 82 CE)

9.      Ricorso di annullamento — Motivi di ricorso — Violazione del legittimo affidamento degli operatori economici invocata da uno Stato membro — Ricevibilità

(Art. 230 CE)

1.      Per quanto riguarda le relazioni che si stabiliscono nell’ambito dei procedimenti condotti dalla Commissione in applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE, le modalità di attuazione dell’obbligo di leale cooperazione che discende dall’articolo 10 CE e al quale la Commissione deve attenersi nelle sue relazioni con gli Stati membri sono state precisate, in particolare, agli articoli da 11 a 16 del regolamento n. 1/2003, al capitolo IV intitolato «Cooperazione». Orbene, tali disposizioni non prevedono né l’obbligo per la Commissione di consultare le autorità nazionali con poteri regolamentari, né la possibilità per la Commissione di promuovere un’azione comune con queste nell’ambito dei procedimenti che essa conduce in applicazione degli articoli 81 CE e 82 CE.

(v. punto 47)

2.      In assenza di deroga espressa in tal senso, il diritto della concorrenza è applicabile ai settori regolamentati. Inoltre, l’applicabilità delle regole di concorrenza non è esclusa qualora le disposizioni settoriali di cui trattasi lascino sussistere la possibilità di una concorrenza idonea ad essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese. In ogni caso, anche ammesso che la regolamentazione settoriale sia il risultato di atti di diritto derivato dell’Unione, in considerazione dei principi che disciplinano la gerarchia delle norme, tali atti non possono, al di fuori delle disposizioni del Trattato che l’autorizzino, derogare ad una disposizione del Trattato, nella specie l’articolo 82 CE.

(v. punti 50, 55)

3.      Nell’ambito della verifica dell’osservanza delle regole di concorrenza nei mercati delle telecomunicazioni, il controllo ex ante di un’autorità nazionale con poteri regolamentari e il controllo ex post della Commissione hanno un oggetto ed una finalità distinti, poiché le norme in materia di concorrenza previste dal Trattato completano, per effetto dell’esercizio di un controllo ex post, il contesto normativo adottato dal legislatore dell’Unione ai fini della regolamentazione ex ante dei suddetti mercati.

Peraltro, le valutazioni della Commissione vengono effettuate in funzione delle specifiche circostanze di ciascun caso e le decisioni relative ad altri casi possono avere solo carattere indicativo dal momento che le specifiche circostanze dei singoli casi non sono identiche. Di conseguenza, le valutazioni operate dalla Commissione sulle circostanze di fatto dei casi precedenti non sono trasponibili da un caso all’altro, dal momento che tali circostanze sono differenti.

(v. punti 56-57)

4.      Pur se il giudice dell’Unione svolge in via generale un controllo pieno sulla questione della sussistenza dei presupposti di applicazione delle disposizioni in materia di concorrenza, il controllo che egli esercita sulle valutazioni economiche complesse operate dalla Commissione si limiterà necessariamente alla verifica dell’osservanza delle regole di procedura e di motivazione nonché dell’esattezza materiale dei fatti, dell’insussistenza di errore manifesto di valutazione e di sviamento di potere.

Parimenti, laddove la decisione della Commissione sia il risultato di valutazioni tecniche complesse, queste, in linea di principio, costituiscono anch’esse oggetto di un sindacato giurisdizionale limitato, il quale implica che il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione degli elementi di fatto a quella della Commissione.

Tuttavia, se è pur vero che il giudice dell’Unione riconosce alla Commissione un margine di valutazione in materia economica, ciò non implica che egli debba astenersi dal controllare l’interpretazione, operata dalla Commissione, di dati di tale natura. Infatti, il giudice dell’Unione deve, in particolare, non solo verificare l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì accertare se tali elementi costituiscano il complesso dei dati rilevanti da prendere in considerazione per valutare una situazione complessa e se essi siano di natura tale da avvalorare le conclusioni che ne sono state tratte.

(v. punti 60-62)

5.      Al fine di accertare se l’impresa che occupa una posizione dominante abbia sfruttato in modo abusivo tale posizione per effetto dell’applicazione delle sue pratiche tariffarie, occorre valutare il complesso delle circostanze ed esaminare se tale pratica sia intesa a sopprimere o a limitare le possibilità per l’acquirente di scelta delle proprie fonti di approvvigionamento, a precludere l’accesso del mercato ai concorrenti, ad applicare a controparti commerciali condizioni dissimili per prestazioni equivalenti o a rafforzare la posizione dominante mediante una concorrenza falsata. In particolare, una pratica tariffaria di un’impresa dominante integrata verticalmente che rivesta carattere iniquo, in quanto comprima effettivamente i margini dei suoi concorrenti sul mercato al dettaglio, per effetto dello scarto tra i prezzi dei suoi prodotti all’ingrosso e i prezzi dei suoi prodotti al dettaglio, è idonea a costituire abuso di posizione dominante in contrasto con l’articolo 82 CE. Infatti, è la compressione dei margini che, tenuto conto dell’effetto preclusivo che essa può generare per i concorrenti di efficienza quantomeno pari all’impresa dominante, è di per sé idonea, in assenza di qualsiasi obiettiva giustificazione, a costituire abuso ai sensi dell’articolo 82 CE.

(v. punti 66-68)

6.      L’articolo 82 CE contempla soltanto comportamenti anticoncorrenziali adottati dalle imprese di loro propria iniziativa. Se un comportamento anticoncorrenziale è imposto alle imprese da una normativa nazionale o se questa crea un contesto normativo che elimina di per sé ogni possibilità di comportamento concorrenziale da parte delle imprese stesse, l’articolo 82 CE non è applicabile. In una siffatta situazione, la restrizione della concorrenza non trova la sua causa, come postulato da tale disposizione, in comportamenti autonomi delle imprese.

Per contro, l’articolo 82 CE può applicarsi qualora si verifichi che la normativa nazionale lasci sussistere la possibilità di una concorrenza che possa essere ostacolata, ristretta o falsata da comportamenti autonomi delle imprese. Nonostante la presenza di una normativa di tal genere, qualora un’impresa in posizione dominante verticalmente integrata disponga di un margine di manovra per modificare anche soltanto i suoi prezzi al dettaglio, la compressione dei margini può per questo solo motivo esserle imputata.

(v. punti 70-72)

7.      I requisiti necessari per accertare l’esistenza di un rifiuto abusivo di fornitura debbono necessariamente trovare applicazione anche nell’ambito della valutazione del carattere abusivo di un comportamento consistente nell’assoggettare la fornitura di servizi o la vendita di prodotti a condizioni svantaggiose o alle quali l’acquirente potrebbe non essere interessato. Infatti, comportamenti di tal genere potrebbero essere di per sé costitutivi di una forma autonoma di abuso distinta dal rifiuto di fornitura. Un’interpretazione in senso contrario si risolverebbe nell’esigere, affinché qualsiasi comportamento di un’impresa dominante riguardante le sue condizioni commerciali possa considerarsi abusivo, che ricorrano sempre i requisiti necessari per accertare l’esistenza di un rifiuto di contrarre, il che ridurrebbe indebitamente l’effetto utile dell’articolo 82 CE.

(v. punti 74-75)

8.      Nel vietare lo sfruttamento abusivo di una posizione dominante sul mercato, laddove ciò possa incidere sul commercio tra Stati membri, l’articolo 82 CE riguarda i comportamenti di un’impresa in posizione dominante i quali, su un mercato in cui, proprio in conseguenza della presenza dell’impresa in questione, il livello della concorrenza sia già indebolito, abbiano l’effetto di impedire, mediante il ricorso a mezzi diversi da quelli che reggono una normale competizione tra prodotti o servizi in base alle prestazioni degli operatori economici, il mantenimento del livello di concorrenza ancora esistente sul mercato o lo sviluppo della medesima. Tale effetto non riguarda necessariamente l’effetto concreto del comportamento abusivo denunciato. Ai fini dell’accertamento della violazione dell’articolo 82 CE, è sufficiente dimostrare che il comportamento abusivo dell’impresa in posizione dominante sia inteso a restringere la concorrenza o, in altre parole, che il comportamento sia tale o idoneo a produrre un effetto di tal genere. In tal senso, l’effetto anticoncorrenziale della pratica tariffaria di cui trattasi sul mercato deve sussistere, ma non deve essere necessariamente concreto, in quanto è sufficiente la dimostrazione di un effetto anticoncorrenziale potenziale idoneo a precludere l’accesso al mercato a concorrenti di efficienza quanto meno pari all’impresa in posizione dominante.

Poiché l’articolo 82 CE riguarda non solo le pratiche idonee a provocare un danno immediato ai consumatori, bensì anche quelle che li danneggino pregiudicando la sussistenza della concorrenza, è all’impresa che detiene una posizione dominante che incombe la particolare responsabilità di non pregiudicare, con il suo comportamento, una concorrenza effettiva e leale all’interno del mercato comune.

Ne consegue che l’articolo 82 CE vieta, in particolare, a un’impresa in posizione dominante di porre in essere pratiche tariffarie che producano effetti preclusivi per i concorrenti, attuali o potenziali, di efficienza quanto meno pari alla propria, vale a dire pratiche tali da rendere più difficile, se non impossibile, a questi ultimi l’accesso al mercato nonché a rendere più difficile, se non impossibile, ai suoi contraenti, la scelta tra differenti fonti di approvvigionamento o controparti commerciali, rafforzando, in tal modo, la propria posizione dominante mediante il ricorso a strumenti diversi da quelli esistenti in una concorrenza fondata sui meriti. In tale prospettiva, non può dunque considerarsi legittima qualsiasi concorrenza fondata sui prezzi.

(v. punti 89-90, 92-93)

9.      La possibilità di avvalersi della tutela del legittimo affidamento è aperta ad ogni operatore economico nei confronti del quale un’istituzione ha fatto nascere fondate aspettative. Inoltre, nulla osta a che uno Stato membro faccia valere, nell’ambito di un ricorso di annullamento, che un atto delle istituzioni lede il legittimo affidamento di taluni operatori economici.

Tuttavia, qualora tali operatori economici siano in grado di prevedere l’adozione della misura dell’Unione che incide sui loro interessi, il beneficio del principio della tutela del legittimo affidamento non può essere invocato.

(v. punti 118-119)