PRESUDA SUDA (treće vijeće)
21. rujna 2023.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Područje slobode, sigurnosti i pravde – Zajednička politika u području azila – Uvjeti za odobrenje statusa izbjeglice – Direktiva 2011/95/EU – Članak 10. stavak 1. točka (e) i članak 10. stavak 2. – Razlozi proganjanja – ‚Politička mišljenja’ – Pojam – Politička mišljenja prihvaćena u državi članici domaćinu – Članak 4. – Ocjena postojanja osnovanog straha od proganjanja zbog tih političkih mišljenja”
U predmetu C‑151/22,
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU‑a, koji je uputio Raad van State (Državno vijeće, Nizozemska), odlukom od 16. veljače 2022., koju je Sud zaprimio 2. ožujka 2022., u postupku
S,
A
protiv
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
uz sudjelovanje:
Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR)
SUD (treće vijeće),
u sastavu: K. Jürimäe, predsjednica vijeća, M. Safjan, N. Piçarra (izvjestitelj), N. Jääskinen i M. Gavalec, suci,
nezavisni odvjetnik: J. Richard de la Tour,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani postupak,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za S, M. M. J. van Zantvoort, advocate,
– za Visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR), C. J. Ullersma, advocate,
– za nizozemsku vladu, M. K. Bulterman i A. Hanje, u svojstvu agenata,
– za njemačku vladu, J. Möller i A. Hoesch, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, A. Azéma i F. Wilman, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 10. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite (SL 2011., L 337, str. 9.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 19., svezak 13., str. 248. i ispravak SL 2020., L 76, str. 37.).
2 Zahtjev je upućen u okviru dvaju sporova između osobe S odnosno osobe A i Staatssecretarisa van Veiligheid en Justitie (državni tajnik za sigurnost i pravosuđe, Nizozemska) (u daljnjem tekstu: državni tajnik), u vezi s odbijanjem potonjeg da tim osobama odobri status izbjeglice.
Pravni okvir
Međunarodno pravo
3 U članku 1.A točki 2. prvom stavku Konvencije o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951. i stupila je na snagu 22. travnja 1954. (Zbirka međunarodnih ugovora Ujedinjenih naroda, sv. 189., str. 150., br. 2545 (1954.)), kako je dopunjena Protokolom o statusu izbjeglica, koji je sklopljen u New Yorku 31. siječnja 1967. i stupio na snagu 4. listopada 1967. (u daljnjem tekstu: Ženevska konvencija), određuje se da se pojam „izbjeglica” odnosi na svaku osobu koja se „nalazi izvan zemlje svog državljanstva, te uslijed osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, pripadnosti određenoj društvenoj skupini, ili zbog političkog mišljenja, ne može, ili zbog tog straha, ne želi prihvatiti zaštitu dotične zemlje”.
Pravo Unije
4 U uvodnim izjavama 4., 12. i 16. Direktive 2011/95 navodi se:
„(4) [K]onvencija [o statusu izbjeglica, koja je potpisana u Ženevi 28. srpnja 1951.] i Protokol predstavljaju temelj međunarodnog pravnog režima za zaštitu izbjeglica.
[…]
(12) Glavni je cilj ove Direktive, s jedne strane, osigurati da države članice primjenjuju zajedničke kriterije za utvrđivanje osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita i, s druge strane, osigurati da minimalna razina pogodnosti bude dostupna tim osobama u svim državama članicama.
[…]
(16) Ovom se Direktivom poštuju temeljna prava i načela koja su posebno priznata Poveljom [Europske unije] o temeljnim pravima […]. Ovom se Direktivom posebno nastoji osigurati puno poštivanje ljudskog dostojanstva i prava na azil tražitelja azila i članova njihovih obitelji u pratnji te promicati primjenu članaka 1., 7., 11., 14., 15., 16., 18., 21., 24., 34. i 35. te Povelje pa se, stoga, treba provoditi na odgovarajući način.”
5 U članku 2. te direktive propisano je:
„Za potrebe ove Direktive primjenjuju se sljedeće definicije:
[…]
(d) ‚izbjeglica’ znači državljanin treće zemlje koji je, zbog osnovanog straha od proganjanja zbog svoje rase, vjere, nacionalnosti, političkog mišljenja ili pripadnosti određenoj društvenoj skupini, izbjegao iz svoje nacionalne države te nije u mogućnosti ili, zbog takvog straha, ne želi staviti se pod zaštitu te države, kao i osoba bez državljanstva koja se nalazi izvan države prethodnog uobičajenog boravišta, a koja se zbog istih gore navedenih razloga, ili zbog takvog straha, ne želi vratiti u tu državu, te na koju se ne primjenjuje članak 12.
(e) ‚status izbjeglice’ znači priznavanje kao izbjeglice državljanina treće zemlje ili osobe bez državljanstva od strane države članice;
[…]
(h) ‚zahtjev za međunarodnu zaštitu’ znači zahtjev za zaštitu koji državi članici podnosi državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva, a može se shvatiti kao traženje statusa izbjeglice ili supsidijarne zaštite, pri čemu podnositelj zahtjeva ne traži izrijekom drugu vrstu zaštite koja je izvan djelokruga ove Direktive, a koja se može zasebno tražiti;
(i) ‚podnositelj zahtjeva’ znači državljanin treće zemlje ili osoba bez državljanstva koja je podnijela zahtjev za međunarodnu zaštitu u pogledu kojeg još nije donesena konačna odluka;
[…]”
6 U stavcima 3. do 5. članka 4. navedene direktive, naslovljenog „Procjena činjenica i okolnosti”, određuje se:
„3. Zahtjevi za međunarodnu zaštitu procjenjuju se pojedinačno, pri čemu se uzima u obzir sljedeće:
(a) sve odgovarajuće činjenice koje se odnose na zemlju podrijetla u vrijeme donošenja odluke o zahtjevu, uključujući zakone i propise zemlje podrijetla i način na koji se oni primjenjuju;
(b) odgovarajuće izjave i dokumentaciju koje je dostavio podnositelj zahtjeva uključujući informacije o tome je li podnositelj zahtjeva bio ili bi mogao biti izložen proganjanju […];
(c) položaj i osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, uključujući čimbenike kao što su podrijetlo, spol i dob, kako bi se procijenilo bi li se, s obzirom na osobne okolnosti podnositelja zahtjeva, postupci kojima je podnositelj zahtjeva bio izložen ili bi mogao biti izložen mogli smatrati proganjanjem […];
(d) podatak o tome jesu li aktivnosti podnositelja zahtjeva, nakon što je napustio zemlju podrijetla, bile usmjerene stvaranju neophodnih uvjeta za traženje međunarodne zaštite, kako bi se procijenilo mogu li ove aktivnosti izložiti podnositelja zahtjeva proganjanju […] ako se vrati u tu zemlju;
[…]
4. Činjenica da je podnositelj zahtjeva već bio izložen proganjanju […] ili izravnim prijetnjama takvim proganjanjem […], predstavlja ozbiljnu naznaku za njegov osnovani strah od proganjanja […], [osim] ako ne postoje ozbiljni razlozi za vjerovanje da se takvo proganjanje […] neće ponoviti.
5. Ako država članica primjenjuje načelo prema kojemu je dužnost podnositelja zahtjeva potkrijepiti dokazima zahtjev za međunarodnu zaštitu i ako neke izjave podnositelja zahtjeva nisu potkrijepljene dokumentacijom ili drugim dokazima, tim izjavama ne treba potvrda ako su ispunjeni sljedeći uvjeti:
(a) podnositelj zahtjeva je učinio iskreni napor da svoj zahtjev potkrijepi dokazima;
(b) podneseni su svi odgovarajući elementi kojima raspolaže podnositelj zahtjeva i dana su zadovoljavajuća objašnjenja u pogledu manjka drugih odgovarajućih elemenata;
(c) utvrdilo se da su izjave podnositelja zahtjeva dosljedne i prihvatljive te da ne proturječe dostupnim posebnim i općim informacijama relevantnima za njegov slučaj;
[…]
(e) utvrđena je opća vjerodostojnost podnositelja zahtjeva.”
7 U skladu s člankom 6. te direktive:
„Počinitelji proganjanja ili teškog stradanja uključuju:
(a) državu;
(b) stranke ili organizacije koje kontroliraju državu ili bitan dio državnog područja države;
[…]”
8 U članku 9. Direktive 2011/95 utvrđuju se uvjeti pod kojima se određeno djelo može smatrati „djelom proganjanja” u smislu članka 1.A Ženevske konvencije. U tu svrhu spomenuti članak sadržava neiscrpan popis oblika koje mogu poprimiti djela proganjanja i zahtijeva mogućnost utvrđivanja veze između tih djela i razloga proganjanja navedenih u njezinu članku 10.
9 U članku 10. te direktive, naslovljenom „Razlozi proganjanja”, propisuje se:
„1. Države članice uzimaju u obzir sljedeće elemente pri procjenjivanju razloga za proganjanje:
[…]
(b) pojam religije posebno uključuje zauzimanje vjerskih, nevjerskih i ateističkih uvjerenja, sudjelovanje ili nesudjelovanje u formalnim vjerskim obredima privatno ili u javnosti, samostalno ili u zajednici s drugima, druga religiozna djela ili izražavanja vjere, ili oblike osobnog ili zajedničkog ponašanja koji se temelje na vjerskom uvjerenju ili ih takvo uvjerenje propisuje;
[…]
(d) skupina se smatra posebnom društvenom skupinom posebno ako:
– članovi te skupine dijele urođene osobine ili zajedničko porijeklo koje se ne može izmijeniti ili imaju zajedničku osobinu ili uvjerenje koje je toliko bitno za identitet ili svijest [savjest] da osobu ne bi trebalo prisiljavati da ga se odrekne, i
[…]
(e) pojam političkog mišljenja posebno uključuje mišljenje, ideju ili uvjerenje o stvarima povezanim s potencijalnim počiniteljima proganjanja spomenutim u članku 6. i s njihovim politikama ili metodama, bez obzira je li to svoje mišljenje, ideju ili uvjerenje podnositelj zahtjeva pretvorio u djelo.
2. Kad se procjenjuje ima li podnositelj zahtjeva osnovan strah od proganjanja nebitno je posjeduje li on doista rasne, vjerske, nacionalne, društvene ili političke osobine koje izazivaju proganjanje pod uvjetom da mu takvu osobinu pripisuje počinitelj proganjanja.”
10 Članak 13. navedene direktive, naslovljen „Odobravanje statusa izbjeglice”, glasi:
„Države članice odobravaju status izbjeglice državljaninu treće zemlje ili osobi bez državljanstva koja ispunjava uvjete za stjecanje statusa izbjeglice u skladu s poglavljima II. i III.”
Nizozemsko pravo
11 U točki 3.2. poglavlja C2 Vreemdelingencirculairea 2000 (Okružnica o strancima iz 2000.) od 2. ožujka 2001. (Stcrt. 2001., br. 64), u verziji koja se primjenjuje na glavni predmet, propisuje se:
„[…]
Politička mišljenja
Okolnost da strani državljanin ne može izraziti svoja politička mišljenja u zemlji podrijetla na isti način kao u Nizozemskoj nije dovoljna za izdavanje privremene boravišne dozvole na temelju azila tom državljaninu […]
U svakom slučaju, pri razmatranju zahtjeva za izdavanje privremene boravišne dozvole na temelju azila [Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) (Služba za imigraciju i naturalizaciju)] uzima u obzir i sljedeće:
a. je li riječ o presudnim političkim mišljenjima. IND razmatra jesu li za stranog državljanina ta politička mišljenja osobito važna za očuvanje njegova identiteta ili savjesti;
b. način na koji je on izražavao politička mišljenja, je li to činio u zemlji podrijetla, Nizozemskoj ili drugdje te način na koji, nakon svojeg povratka, namjerava (nastaviti) izražavati ih;
c. je li ranije imao problema s vlastima zbog svojih političkih mišljenja;
d. hoće li način na koji je izražavao svoja politička mišljenja ili ih namjerava izražavati u slučaju povratka dovesti do djela proganjanja poput onih navedenih u članku 3.36. Voorschrift Vreemdelingena 2000 [(Uredba o strancima iz 2000.) od 18. prosinca 2000. (Stcrt. 2001., br. 10)]; i
e. je li vjerojatno da su vlasti doznale za politička mišljenja koja je on ranije izražavao.
U slučaju presudnih političkih mišljenja IND ne zahtijeva postojanje zadržavanja ako su aktivnosti (koje namjerava poduzeti strani državljanin) povezane s tim presudnim političkim mišljenjima. Suprotno tomu, ako nije riječ o presudnim političkim mišljenjima, IND zahtijeva postojanje zadržavanja.
IND razmatra jesu li mjere i sankcije koje će se izreći stranom državljaninu u slučaju povratka u zemlju podrijetla zbog tog izražavanja mišljenja odnosno zbog djela koja su posljedica presudnih političkih mišljenja dovoljno teške da bi bila riječ o proganjanju.
Čak i ako nije riječ o presudnim političkim mišljenjima, IND razmatra jesu li vlasti doznale za političke aktivnosti stranog državljanina odnosno njegovo izražavanje političkih mišljenja u zemlji podrijetla, Nizozemskoj ili drugdje odnosno hoće li za njih doznati i opravdava li to u dovoljnoj mjeri postojanje osnovanog straha tog državljanina od proganjanja u slučaju povratka zbog političkih mišljenja koja mu se pripisuju.
[…]”
Glavni postupci i prethodna pitanja
Prvi glavni postupak
12 Osoba S, sudanska državljanka, ušla je u Nizozemsku 21. siječnja 2012. U svojem četvrtom zahtjevu za azil koji je podnijela državnom tajniku navela je to da bi je sudanska tijela, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, progonila zbog političkih aktivnosti koje je u Nizozemskoj provodila u korist, s jedne strane, stranke Oumma, koja je pripadala savezu „Snage za slobodu i promjene” i koordinirala sudansku revoluciju 2019. te, s druge strane, organizacije Darfur Vereniging Nederland (udruga Darfur u Nizozemskoj).
13 Osoba S također je istaknula to da je sudjelovala na više od deset manifestacija koje su u Nizozemskoj organizirane protiv sudanske vlade, tijekom kojih je skandirala slogane protiv sudanskog režima, da je druge žene obavještavala o aktivnostima stranke Oumma, potičući ih na sudjelovanje na tim manifestacijama te da je na računima Facebook i Twitter iznosila kritike na račun sudanske vlade.
14 Ni u jednom od svojih zahtjeva za azil osoba S nije navela to da je već u Sudanu izražavala politička mišljenja zbog kojih je morala napustiti tu zemlju. Ona nije navela ni to da su sudanske vlasti doznale za politička mišljenja koja je izražavala nakon svojeg odlaska.
15 Odlukom od 30. kolovoza 2019. državni tajnik odbio je zahtjev osobe S za izdavanje privremene boravišne dozvole na temelju azila jer je smatrao da, bez obzira na vjerodostojnost njezinih izjava u pogledu aktivnosti u Nizozemskoj, te izjave nisu plod političkih mišljenja koja bi bila vrijedna zaštite. Državni tajnik smatra da osoba S nije jasno definirala ta mišljenja, nije navela to da su ona za nju presudna niti je pojasnila koje konkretne aktivnosti namjerava poduzeti u budućnosti na temelju navedenih mišljenja.
16 Presudom od 20. svibnja 2020. rechtbank Den Haag (Sud u Haagu, Nizozemska) prihvatio je tužbu osobe S i poništio tu odluku, ocjenjujući da je zainteresirana osoba u dovoljnoj mjeri dokazala da gaji „politička mišljenja” u smislu članka 10. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/95. Taj sud smatra da pitanje jesu li ta mišljenja vrijedna zaštite treba ocjenjivati s obzirom na točke 80., 82. i 86. Priručnika o postupcima i kriterijima za određivanje statusa izbjeglice i smjernicama o međunarodnoj zaštiti u skladu sa Konvencijom iz 1951. i Protokolom iz 1967. o statusu izbjeglice, koji je utvrdio Ured visokog povjerenika Ujedinjenih naroda za izbjeglice (UNHCR), u verziji ponovno izdanoj u veljači 2019. (UNHCR/1P/4/FRE/REV.4, u daljnjem tekstu: Priručnik o postupcima). Spomenuti sud također je ocijenio da je kriterij iz Okružnice o strancima iz 2000., na temelju kojeg politička mišljenja moraju biti „presudna”, dvosmislen te se brka s kriterijima primjenjivima na proganjanje zbog vjeroispovijedi.
17 Državni tajnik žalio se na tu presudu Raadu van State (Državno vijeće, Nizozemska), sudu koji je uputio zahtjev, ističući da je prvostupanjski sud pogrešno zaključio da su razlozi proganjanja koji se temelje na političkim mišljenjima i vjerskim uvjerenjima različiti. Naime, i jedne i druge razloge valja ocjenjivati tako da se provjeri jesu li mišljenja odnosno uvjerenja koje navodi podnositelj zahtjeva u toj mjeri presudni za njegov identitet ili savjest da se od njega ne može zahtijevati da ih se odrekne ili ih prikrije u slučaju povratka u zemlju podrijetla.
18 S druge strane, osoba S, koja je podnijela protužalbu protiv presude od 20. svibnja 2020., navedene u točki 16. ove presude, prigovara prvostupanjskom sudu to što je zaključio da ocjena uvjeta koje podnositelj zahtjeva mora ispuniti da bi mu se odobrio status izbjeglice ovisi o važnosti i jačini tih političkih mišljenja. Osoba S tvrdi da se ni u Direktivi 2011/95 ni u Priručniku o postupcima ne zahtijeva to da spomenuta mišljenja moraju biti „presudna” da bi bila vrijedna zaštite.
Drugi glavni postupak
19 Osoba A, sudanski državljanin, ušla je u Nizozemsku 20. srpnja 2011. U svojem drugom zahtjevu za azil istaknula je da bi je sudanske vlasti, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, progonile zbog zauzimanja kritičkih stavova u Nizozemskoj o političkoj situaciji u Sudanu i zalaganja za prava plemena Al‑Gimir iz zapadnog Darfura.
20 Iz odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku proizlazi to da su informacije koje je osoba A istaknula u okviru prvog zahtjeva za azil kako bi dokazala da bi prije svojeg odlaska iz Sudana bila uhapšena i mučena zbog sumnji u pristupanje oporbenoj političkoj stranci ocijenjene nevjerodostojnima. Osim toga, osoba A postala je politički aktivna u Nizozemskoj tek nakon odbijanja tog prvog zahtjeva za azil.
21 Odlukom od 18. lipnja 2020. državni tajnik odbio je zahtjev osobe A za izdavanje privremene boravišne dozvole na temelju azila te joj je izrekao zabranu ulaska na državno područje jer nije u dovoljnoj mjeri dokazala da su njezine aktivnosti u Nizozemskoj plod presudnih političkih mišljenja.
22 Presudom od 28. kolovoza 2020. rechtbank Den Haag (Sud u Haagu) odbio je tužbu koju je osoba A podnijela protiv odluke državnog tajnika. Taj je sud zaključio da je državni tajnik s pravom ocijenio nevjerodostojnom hipotezu prema kojoj su političke aktivnosti te osobe u Nizozemskoj plod presudnih političkih mišljenja. Spomenuti je sud naglasio da osoba A nije precizno odredila ni predmet manifestacija na kojima je sudjelovala ni cilj koji je nastojala postići tim sudjelovanjem.
23 Osoba A žalila se na tu presudu prigovarajući prvostupanjskom sudu to da nije utvrdio, među ostalim, nepostojanje ujednačene prakse odlučivanja državnog tajnika kada je riječ o pojmu „politička mišljenja” u smislu članka 10. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/95. U svakom slučaju, osoba A tvrdi da ni iz te direktive ni iz Priručnika o postupcima ne proizlazi to da spomenuta mišljenja moraju biti „presudna” da bi bila vrijedna zaštite.
24 U okviru tih dvaju postupaka Raad van State (Državno vijeće) dvoji osobito o tome moraju li politička mišljenja biti „određene jačine” da bi bila obuhvaćena pojmom „politička mišljenja” u smislu članka 10. stavka 1. točke (e) Direktive 2011/95, u situaciji u kojoj potencijalni počinitelji progona još nisu iskazali sumnju u podnositelja zahtjeva u zemlji podrijetla. Taj sud također dvoji o tome je li i u kojoj je mjeri navedena okolnost relevantna za ocjenu osnovanosti zahtjeva za međunarodnu zaštitu.
25 U tim je okolnostima, u dvama glavnim predmetima, Raad van State (Državno vijeće) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„(1) Treba li članak 10. stavak 1. točku (e) Direktive [2011/95] tumačiti na način da se na razlog proganjanja na temelju političkog mišljenja mogu pozvati i podnositelji zahtjeva koji samo tvrde da imaju i/ili izražavaju određeno političko uvjerenje a da počinitelj progona tijekom njihova boravka u zemlji podrijetla i od boravka u državi domaćinu prema njima nije iskazao sumnju?
(2) U slučaju potvrdnog odgovora na prvo pitanje i ako je slijedom toga već određeno političko uvjerenje dovoljno za kvalifikaciju kao političko mišljenje, koju važnost u tom slučaju treba imati jačina tog političkog mišljenja, ideje ili uvjerenja i interes stranca u pogledu djela koja iz toga proizlaze u okviru provjere i ocjene određenog zahtjeva za azil, odnosno u okviru provjere koliko je stvaran strah od proganjanja koji navodi taj podnositelj zahtjeva?
(3) U slučaju niječnog odgovora na prvo pitanje, vrijedi li u tom slučaju kriterij da to političko mišljenje treba biti duboko ukorijenjeno i, ako tomu nije tako, koji kriterij treba utvrditi u tom slučaju i kako se on primjenjuje?
(4) Ako vrijedi kriterij da to političko mišljenje treba biti duboko ukorijenjeno, može li se od podnositelja zahtjeva koji nije u dovoljnoj mjeri dokazao da gaji duboko ukorijenjeno političko mišljenje očekivati da neće izražavati svoje političko mišljenje nakon povratka u zemlju podrijetla kako na taj način ne bi pobudio sumnju počinitelja proganjanja?”
O prethodnim pitanjima
Prvo, treće i četvrto pitanje
26 Svojim prvim, trećim i četvrtim pitanjem, koja valja razmotriti zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 10. stavak 1. točku (e) i članak 10. stavak 2. Direktive 2011/95 tumačiti na način da je dovoljno da podnositelj zahtjeva, prema kojem potencijalni počinitelji proganjanja još nisu iskazali sumnju u zemlji podrijetla, tvrdi da gaji ili izražava mišljenja, ideje ili uvjerenja da bi se ta mišljenja, ideje ili uvjerenja mogli obuhvatiti pojmom „politička mišljenja”.
27 U skladu s člankom 10. stavkom 1. točkom (e) Direktive 2011/95, „pojam političkog mišljenja posebno uključuje mišljenje, ideju ili uvjerenje o stvarima povezanim s potencijalnim počiniteljima proganjanja spomenutim u članku 6. i s njihovim politikama ili metodama, bez obzira je li to svoje mišljenje, ideju ili uvjerenje podnositelj zahtjeva pretvorio u djelo”. Prema članku 10. stavku. 2 te direktive, „[k]ad se procjenjuje ima li podnositelj zahtjeva osnovan strah od proganjanja nebitno je posjeduje li on doista […] osobine koje izazivaju proganjanje pod uvjetom da mu takvu osobinu pripisuje počinitelj proganjanja”.
28 Prema ustaljenoj sudskoj praksi Suda, iz zahtjeva za ujednačenu primjenu prava Unije kao i načela jednakosti proizlazi to da tekst odredbe prava Unije koja ne sadržava nikakvo izričito upućivanje na pravo država članica radi određivanja svojeg smisla i dosega treba u pravilu autonomno i ujednačeno tumačiti u cijeloj Europskoj uniji. To tumačenje valja izvesti uzimajući u obzir ne samo tekst nego i kontekst te odredbe i cilj koji se želi postići propisom o kojem je riječ (presude od 18. siječnja 1984., Ekro, 327/82, EU:C:1984:11, t. 11. i od 2. lipnja 2022., T. N. i N. N. (Izjava o odricanju od nasljedstva), C‑617/20, EU:C:2022:426, t. 35. i navedena sudska praksa).
29 Kao prvo, iz samog teksta članka 10. stavka 1. točke (e) i članka 10. stavka 2. Direktive 2011/95 proizlazi to da pojam „političko mišljenje” valja široko tumačiti. To prije svega slijedi iz neiscrpnog niza elemenata na temelju kojih se može utvrditi navedeni pojam, što je vidljivo iz uporabe priloga „posebno”. Nadalje, ne spominje se samo „mišljenje” nego i „ideja” i „uvjerenje” o stvarima povezanima s potencijalnim počiniteljima proganjanja kao i s njihovim „politikama” i „metodama”, pri čemu podnositelj zahtjeva to svoje mišljenje, ideju ili uvjerenje ne mora nužno pretvoriti u djelo. Naposljetku, naglasak se stavlja na to da potencijalni počinitelji proganjanja percipiraju to mišljenje, ideju ili uvjerenje kao da je „političke” prirode, a ne na to koji su osobni razlozi podnositelja zahtjeva (vidjeti u tom smislu presudu od 12. siječnja 2023., Migracijos departamentas (Razlozi proganjanja koji se temelje na političkom mišljenju), C‑280/21, EU:C:2023:13, t. 26.).
30 Iz toga slijedi da tekst članka 10. stavka 1. točke (e) i članka 10. stavka 2. Direktive 2011/95, neovisno o jezičnoj verziji koja se razmatra, ne daje nikakvu naznaku o tome da mišljenja, ideje ili uvjerenja za koje podnositelj zahtjeva tvrdi da ih gaji ili izražava moraju – da bi bili obuhvaćeni pojmom „politička mišljenja” u smislu tih odredbi – biti obilježeni određenim stupnjem uvjerenosti tog podnositelja zahtjeva odnosno čak u njemu biti toliko duboko ukorijenjeni da se on ne bi mogao, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, suzdržati od njihova izražavanja da ne bi pobudio sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u toj zemlji.
31 Kao drugo, to široko tumačenje pojma „politička mišljenja” potvrđuje opći kontekst u kojem se nalazi taj pojam u smislu članka 10. stavka 1. točke (e) i članka 10. stavka 2. Direktive 2011/95. Naime, u smjernicama iz Priručnika o postupcima, na koji se valja pozvati s obzirom na njegovu posebnu važnost zbog uloge koju Ženevska konvencija povjerava UNHCR‑u (vidjeti u tom smislu presudu od 23. svibnja 2019., Bilali, C‑720/17, EU:C:2019:448, t. 57.), naglašava se da pojam „političko mišljenje” može obuhvaćati sva mišljenja odnosno sva pitanja koja uključuju državni aparat, vladu, društvo ili politiku, neovisno o jačini odnosno ukorijenjenosti tog mišljenja kod podnositelja zahtjeva (vidjeti u tom smislu presudu od 12. siječnja 2023., Migracijos departamentas (Razlozi proganjanja koji se temelje na političkom mišljenju), C‑280/21, EU:C:2023:13, t. 27.).
32 Kada je riječ o posebnom kontekstu Direktive 2011/95, valja podsjetiti na to da „politička mišljenja” čine, u skladu s člankom 1.A točkom 2. prvim stavkom Ženevske konvencije, jedan od pet „razloga proganjanja” navedenih u članku 10. Direktive 2011/95, pri čemu su ostali razlozi rasa, vjera, nacionalnost i pripadnost određenoj društvenoj skupini. Svaki od tih „razloga proganjanja”, kao poseban i različit pojam, odvojeno je definiran u pet točaka stavka 1. tog članka 10.
33 S obzirom na dvojbe suda koji je uputio zahtjev, valja istaknuti osobito to da se, s jedne strane, razlozima proganjanja koji se tiču „vjere” i „političkih mišljenja” – koji su redom predviđeni u točkama (b) i (e) tog članka 10. stavka 1. – nastoji, kao što je to navedeno u uvodnoj izjavi 16. Direktive 2011/95, osigurati primjena različitih temeljnih prava, koja su različitog sadržaja i dosega. U prvom je slučaju riječ o slobodi mišljenja, savjesti i vjeroispovijedi, utvrđenoj u članku 10. stavku 1. Povelje o temeljnim pravima. U drugom je slučaju riječ o slobodi izražavanja, zajamčenoj u članku 11. te povelje, koja uključuje slobodu mišljenja te primanja i širenja informacija i ideja bez miješanja tijela javne vlasti i bez obzira na granice. Iz toga slijedi da se ta dva „razloga proganjanja” načelno ne mogu ocjenjivati bez uzimanja u obzir te razlike.
34 S druge strane, važno je naglasiti to da se isključivo u odnosu na razlog proganjanja povezan s „pripadnošću određenoj društvenoj skupini”, iz članka 10. stavka 1. točke (d) Direktive 2011/95, navodi „osobin[a] ili uvjerenje koje je toliko bitno za identitet ili savjest da osobu ne bi trebalo prisiljavati da ga se odrekne”. Zahtijevati navedeni element prilikom definiranja pojma „politička mišljenja” u smislu članka 10. stavka 1. točke (e) i članka 10. stavka 2. te direktive značilo bi neosnovano ograničiti doseg koji valja pripisati tom posljednjem pojmu.
35 Kao treće, široko tumačenje pojma „politička mišljenja” u smislu tih odredbi potkrijepljeno je ciljem navedene direktive koji se sastoji, među ostalim, kao što je to navedeno u njezinoj uvodnoj izjavi 12., od utvrđivanja osoba kojima je zaista potrebna međunarodna zaštita, na temelju zajedničkih kriterija.
36 Naime, kao što je to UNHCR istaknuo u svojim pisanim očitovanjima, čak i pod pretpostavkom da politička mišljenja na koja se poziva podnositelj zahtjeva ne obilježava određeni stupanj uvjerenosti odnosno da ona nisu „presudna” odnosno duboko ukorijenjena kod tog podnositelja zahtjeva, on može biti izložen, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, stvarnoj opasnosti od proganjanja zbog tih političkih mišljenja ili zbog političkih mišljenja koja bi mu mogli pripisati potencijalni počinitelji proganjanja u toj zemlji, s obzirom na osobnu situaciju podnositelja zahtjeva i opći kontekst navedene zemlje. U tom pogledu, samo se širokim tumačenjem pojma „politička mišljenja” kao razloga proganjanja može osigurati postizanje cilja navedenog u prethodnoj točki.
37 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na prvo, treće i četvrto pitanje valja odgovoriti tako da članak 10. stavak 1. točku (e) i članak 10. stavak 2. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da je dovoljno da podnositelj zahtjeva, prema kojem potencijalni počinitelji proganjanja još nisu iskazali sumnju u zemlji podrijetla, tvrdi da gaji ili izražava mišljenja, ideje ili uvjerenja da bi se ta mišljenja, ideje ili uvjerenja mogli obuhvatiti pojmom „politička mišljenja”. Navedeno ne utječe na ocjenu osnovanosti straha podnositelja zahtjeva od proganjanja zbog takvih političkih mišljenja.
Drugo pitanje
38 U okviru postupka suradnje predviđenog člankom 267. UFEU‑a Sud može biti pozvan pružiti sudu koji je uputio zahtjev sve elemente tumačenja prava Unije koji mogu biti korisni za rješavanje predmeta koji se pred njim vodi, bez obzira na to je li se taj sud u tekstu svojeg pitanja na njih pozvao. Na Sudu je da iz svih podataka koje je dostavio nacionalni sud, a osobito iz obrazloženja odluke kojom se upućuje zahtjev za prethodnu odluku, utvrdi one elemente prava Unije koje je, s obzirom na predmet glavnog postupka, potrebno protumačiti (vidjeti u tom smislu presude od 12. prosinca 1990., SARPP, C‑241/89, EU:C:1990:459, t. 8. i od 1. kolovoza 2022., TL (Neosiguravanje tumača i neprevođenje), C‑242/22 PPU, EU:C:2022:611, t. 37.).
39 U predmetnom slučaju sud koji je uputio zahtjev ne navodi nijednu konkretnu odredbu u tekstu drugog pitanja. Međutim, iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi to da on nastoji utvrditi kriterije za potrebe ocjene razloga proganjanja navedenog u članku 10. stavku 1. točki (e) Direktive 2011/95. Navedena ocjena uređena je odredbama članka 4. te direktive, koje se odnose na procjenu činjenica i okolnosti, konkretno, njegovim stavcima 3. do 5.
40 U tim okolnostima valja smatrati da svojim drugim pitanjem sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li članak 4. stavke 3. do 5. Direktive 2011/95 tumačiti na način da u svrhu ocjene osnovanosti straha podnositelja zahtjeva da će biti proganjan zbog svojih političkih mišljenja nadležna tijela država članica moraju voditi računa o stupnju uvjerenosti u ta mišljenja i, osobito, provjeriti jesu li se ona toliko duboko ukorijenila kod podnositelja zahtjeva da se on ne bi mogao, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, suzdržati od njihova izražavanja, na taj se način izlažući opasnosti od toga da će biti podvrgnut djelima proganjanja u smislu članka 9. te direktive.
41 U tom pogledu važno je najprije podsjetiti na to da iako se odredbe članka 4. Direktive 2011/95 primjenjuju na sve zahtjeve za međunarodnu zaštitu, bez obzira na razloge proganjanja na kojima se temelje, nadležna tijela moraju prilagoditi načine ocjene izjava i dokumentacije ili drugih dokaza ovisno o karakteristikama svake pojedinačne kategorije zahtjeva za međunarodnu zaštitu, poštujući pritom prava zajamčena Poveljom o temeljnim pravima (presuda od 25. siječnja 2018., F, C‑473/16, EU:C:2018:36, t. 36.).
42 U okviru sustava uspostavljenog Direktivom 2011/95, ocjena osnovanosti straha podnositelja zahtjeva od proganjanja zbog svojih „političkih mišljenja” u smislu članka 10. stavka 1. točke (e) i članka 10. stavka 2. te direktive mora, u skladu s njezinim člankom 4. stavkom 3., biti pojedinačna i provoditi se od slučaja do slučaja. Kada nadležna nacionalna tijela pristupaju navedenoj ocjeni, ona moraju utvrditi predstavljaju li dokazane okolnosti takvu prijetnju za dotičnu osobu da ona može, s obzirom na svoju osobnu situaciju, osnovano strahovati od toga da će doista biti izložena djelima proganjanja. To se utvrđivanje, koje u svakom slučaju valja oprezno i pažljivo provoditi, mora temeljiti isključivo na konkretnoj procjeni činjenica i okolnosti u skladu s pravilima navedenima, među ostalim, u članku 4. stavcima 3. do 5. spomenute direktive (vidjeti u tom smislu presudu od 5. rujna 2012., Y i Z, C‑71/11 i C‑99/11, EU:C:2012:518, t. 76. i 77.).
43 U točkama (a) do (e) članka 4. stavka 3. Direktive 2011/95 nabrajaju se elementi koje u tom smislu valja uzeti u obzir, među kojima su osobito sve odgovarajuće činjenice koje se odnose na zemlju podrijetla podnositelja zahtjeva u vrijeme donošenja odluke o njegovu zahtjevu, informacije i dokumentacija koji omogućuju da se utvrdi je li podnositelj zahtjeva bio ili bi mogao biti izložen proganjanju, kao i položaj i osobne okolnosti podnositelja zahtjeva. U članku 4. stavku 4. te direktive određuje se da činjenica da je podnositelj zahtjeva već bio izložen proganjanju ili izravnim prijetnjama takvim proganjanjem predstavlja ozbiljnu naznaku za njegov osnovani strah od proganjanja, osim ako ne postoje ozbiljni razlozi za vjerovanje da se takvo proganjanje neće ponoviti.
44 Naposljetku, u članku 4. stavku 5. spomenute direktive utvrđuju se, u situaciji u kojoj neke izjave podnositelja zahtjeva nisu potkrijepljene dokumentacijom ili drugim dokazima, kumulativni uvjeti pod kojima tim izjavama ne treba potvrda. Među tim su uvjetima dosljednost i prihvatljivost izjava podnositelja zahtjeva i njegova opća vjerodostojnost.
45 Iz navedenog proizlazi to da nadležna tijela država članica moraju iscrpno i temeljito ispitati sve relevantne okolnosti koje se odnose na posebnu osobnu situaciju tog podnositelja zahtjeva i opći kontekst u kojem se nalazi njegova zemlja podrijetla, osobito njegovu političku, pravnu, sudbenu, povijesnu i sociokulturnu komponentu, kako bi utvrdila je li osnovan strah spomenutog podnositelja zahtjeva od toga da će biti osobno proganjan zbog svojih političkih mišljenja, osobito zbog onih koja bi mu mogli pripisati potencijalni počinitelji proganjanja u zemlji podrijetla (vidjeti u tom smislu presudu od 12. siječnja 2023., Migracijos departamentas (Razlozi proganjanja koji se temelje na političkom mišljenju), C‑280/21, EU:C:2023:13, t. 33. i 38.).
46 S tim u vezi, stupanj uvjerenosti u politička mišljenja na koja se poziva podnositelj zahtjeva kao i moguće aktivnosti kojima je cilj promicanje tih mišljenja čine relevantne elemente prilikom pojedinačne ocjene tog zahtjeva u skladu s člankom 4. stavkom 3. Direktive 2011/95. Naime, te je elemente moguće uzeti u obzir prilikom ocjene opasnosti od toga da su mogli ili mogu pobuditi sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u zemlji podrijetla podnositelja i da će podnositelj zahtjeva, u slučaju povratka u tu zemlju, biti proganjan.
47 Okolnost da je podnositelj zahtjeva, izražavanjem svojih političkih mišljenja odnosno eventualnim aktivnostima na njihovu promicanju tijekom svojeg boravka u zemlji podrijetla odnosno nakon odlaska iz te zemlje, već pobudio sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u navedenoj zemlji, također je relevantan element prilikom pojedinačne ocjene koja se zahtijeva u članku 4. stavku 3. Direktive 2011/95.
48 Iz toga slijedi da u situaciji u kojoj podnositelj zahtjeva tvrdi da gaji ili izražava mišljenja, ideje ili uvjerenja koje je prihvatio nakon svojeg odlaska iz zemlje podrijetla, a da pritom nije dokazao da je pobudio sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u toj zemlji, koja može dovesti do djela proganjanja koja bi oni provodili u slučaju njegova povratka, nadležna tijela država članica moraju, za potrebe pojedinačne ocjene zahtjeva koju su dužna provesti, uzeti u obzir, među ostalim, stupanj uvjerenosti u politička mišljenja na koja se poziva podnositelj zahtjeva kao i njegove eventualne aktivnosti na promicanju tih mišljenja. Navedena tijela ne mogu, međutim, zahtijevati da su ta politička mišljenja toliko ukorijenjena kod navedenog podnositelja zahtjeva da se on ne bi mogao, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, suzdržati od njihova izražavanja da ne bi pobudio sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u toj zemlji, koja može dovesti do djela proganjanja u smislu članka 9. Direktive 2011/95.
49 S obzirom na navedeno, na drugo pitanje valja odgovoriti tako da članak 4. stavke 3. do 5. Direktive 2011/95 treba tumačiti na način da u svrhu ocjene osnovanosti straha podnositelja zahtjeva da će biti proganjan zbog svojih političkih mišljenja nadležna tijela država članica moraju voditi računa o tome da su njegova politička mišljenja, zbog stupnja uvjerenosti s kojima se izražavaju odnosno zbog mogućih aktivnosti tog podnositelja zahtjeva na njihovu promicanju, mogla odnosno mogu pobuditi sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u državi njegova podrijetla. Međutim, ne zahtijeva se da su se ta mišljenja toliko duboko ukorijenila kod podnositelja zahtjeva da se on ne bi mogao, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, suzdržati od njihova izražavanja, na taj se način izlažući opasnosti od toga da će biti podvrgnut djelima proganjanja u smislu članka 9. te direktive.
Troškovi
50 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (treće vijeće) odlučuje:
1. Članak 10. stavak 1. točku (e) i članak 10. stavak 2. Direktive 2011/95/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 13. prosinca 2011. o standardima za kvalifikaciju državljana trećih zemalja ili osoba bez državljanstva za ostvarivanje međunarodne zaštite, za jedinstveni status izbjeglica ili osoba koje ispunjavaju uvjete za supsidijarnu zaštitu te sadržaj odobrene zaštite
treba tumačiti na način da je
dovoljno da podnositelj zahtjeva, prema kojem potencijalni počinitelji proganjanja još nisu iskazali sumnju u zemlji podrijetla, tvrdi da gaji ili izražava mišljenja, ideje ili uvjerenja da bi se ta mišljenja, ideje ili uvjerenja mogli obuhvatiti pojmom „politička mišljenja”. Navedeno ne utječe na ocjenu osnovanosti straha podnositelja zahtjeva od proganjanja zbog takvih političkih mišljenja.
2. Članak 4. stavke 3. do 5. Direktive 2011/95
treba tumačiti na način da
u svrhu ocjene osnovanosti straha podnositelja zahtjeva da će biti proganjan zbog svojih političkih mišljenja nadležna tijela država članica moraju voditi računa o tome da su njegova politička mišljenja, zbog stupnja uvjerenosti s kojima se izražavaju odnosno zbog mogućih aktivnosti tog podnositelja zahtjeva na njihovu promicanju, mogla odnosno mogu pobuditi sumnju potencijalnih počinitelja proganjanja u državi njegova podrijetla. Međutim, ne zahtijeva se da su se ta mišljenja toliko duboko ukorijenila kod podnositelja zahtjeva da se on ne bi mogao, u slučaju povratka u zemlju podrijetla, suzdržati od njihova izražavanja, na taj se način izlažući opasnosti od toga da će biti podvrgnut djelima proganjanja u smislu članka 9. te direktive.
Potpisi