ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção)
21 de setembro de 2023 (*)
«Reenvio prejudicial — União aduaneira — Regulamento (UE) n.o 952/2013 — Código Aduaneiro da União — Artigo 60.o, n.o 2 — Aquisição da origem das mercadorias — Regulamento Delegado (UE) 2015/2446 — Artigo 32.o — Mercadorias em cuja produção estão envolvidos mais do que um país ou território — Anexo 22‑01 — Regra primária aplicável às mercadorias abrangidas pela subposição 7304 41 do Sistema Harmonizado — Conceito de “perfis ocos” — “Esboços de tubo” em aço abrangidos pela subposição 7304 49 do Sistema Harmonizado, obtidos por enformação a quente e que permitem a produção de tubos de aço por enformação a frio, abrangidos pela subposição 7304 41 do Sistema Harmonizado — Validade da regra primária»
No processo C‑210/22,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo Finanzgericht Hamburg (Tribunal Tributário de Hamburgo, Alemanha), por Decisão de 2 de março de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 18 de março de 2022, no processo
Stappert Deutschland GmbH
contra
Hauptzollamt Hannover,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Nona Secção),
composto por: D. Gratsias, presidente da Décima Secção, exercendo funções de presidente da Nona Secção, S. Rodin (relator) e O. Spineanu‑Matei, juízes,
advogado‑geral: P. Pikamäe,
secretário: K. Hötzel, administradora,
vistos os autos e após a audiência de 9 de março de 2023,
vistas as observações apresentadas:
— em representação da Stappert Deutschland GmbH, por K. H. Felderhoff, Rechtsanwalt, K. Harden, Rechtsanwältin, e H.‑M. Wolffgang, Steuerberater,
— em representação do Hauptzollamt Hannover, por T. Röper,
— em representação do Governo Belga, por S. Baeyens, P. Cottin, na qualidade de agentes, assistidos por de B. Coene e Z.‑Z. De Decker, na qualidade de peritos,
— em representação do Governo Húngaro, por M. Z. Fehér e K. Szíjjártó, na qualidade de agentes,
— em representação da Comissão Europeia, por B.‑R. Killmann, F. Moro e M. Salyková, na qualidade de agentes,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação da regra primária aplicável às mercadorias abrangidas pela subposição 7304 41 do Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias (a seguir «SH»), prevista no anexo 22‑01 do Regulamento Delegado (UE) 2015/2446 da Comissão, de 28 de julho de 2015, que completa o Regulamento (UE) n.o 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, com regras pormenorizadas relativamente a determinadas disposições do Código Aduaneiro da União (JO 2015, L 343, p. 1), conforme alterado pelo Regulamento Delegado (UE) 2018/1063 da Comissão, de 16 de maio de 2018 (JO 2018, L 192, p. 1) (a seguir «regra primária»), uma vez que esta contém um critério específico relativo aos «perfis ocos da subposição 7304 49» (a seguir «critério relativo aos perfis ocos») e a validade desta regra.
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio que opõe a Stappert Deutschland GmbH (a seguir «Stappert») ao Hauptzollamt Hannover (Serviço Aduaneiro Central de Hanôver, Alemanha) (a seguir «serviço aduaneiro») a respeito da aquisição de origem de produtos ocos retos e de espessura uniforme abrangidos pela subposição 7304 41 do SH.
Quadro jurídico
Direito internacional
3 O SH foi instituído pela Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, celebrada em Bruxelas, em 14 de junho de 1983 [Recueil des traités des Nations unies, vol. 1503, p. 4, n.o 25910 (1988)], no âmbito da Organização Mundial das Alfândegas (OMA), e aprovada, juntamente com o seu Protocolo de alteração de 24 de junho de 1986, em nome da Comunidade Económica Europeia pela Decisão 87/369/CEE do Conselho, de 7 de abril de 1987 (JO 1987, L 198, p. 1). As notas explicativas do SH são elaboradas pela OMA em conformidade com as disposições dessa convenção.
4 O capítulo 72 do SH intitula‑se «Ferro fundido, ferro e aço».
5 As notas explicativas do SH relativas a este capítulo 72, que se aplicam mutatis mutandis aos produtos do capítulo 73 do SH, enunciam, sob o título «Considerações gerais»:
«[…]
IV. Produção dos produtos acabados
Os produtos semifaturados e, em determinados casos, os lingotes, são ulteriormente transformados em produtos acabados.
Distinguem‑se geralmente em produtos planos (“placas largas”, incluindo as “chapas universais”, “tiras largas”, “chapas”, “folhas”), e produtos longos (fio‑máquina, barras, perfis, fios).
Estas transformações são obtidas, nomeadamente, por deformação plástica quer a quente a partir dos lingotes ou produtos semifaturados (laminagem a quente, trabalho de forja, extrusão a quente) quer a frio a partir de produtos acabados a quente (laminagem a frio, extrusão, trefilagem, estiragem) eventualmente seguida, em certos casos (por exemplo, barras obtidas a frio por moldação, torneamento, calibragem) de operações de acabamento.
[…]
B. Deformações plásticas a frio
[…]
Os produtos obtidos a frio podem distinguir‑se dos produtos laminados ou estirados a quente pelas seguintes características:
— a superfície dos produtos obtidos a frio tem um melhor aspeto do que a dos produtos obtidos a quente e nunca apresentam camadas de escamas;
— as tolerâncias nas dimensões são mais reduzidas para os produtos obtidos a frio;
— a laminagem a frio utiliza‑se sobretudo para obtenção de produtos planos delgados;
— o exame microscópico dos produtos obtidos a frio revela uma clara deformação dos grãos e a sua orientação no sentido da laminagem. Pelo contrário, quando os produtos são obtidos a quente, os grãos aparecem quase regulares na sequência da recristalização.»
6 As considerações gerais das notas explicativas do SH relativas ao capítulo 73 indicam:
«[…]
Para aplicação do presente capítulo, considera‑se:
1. Tubos
Os produtos ocos, concêntricos, de secção constante, com uma única cavidade fechada em todo o seu comprimento e cujos perfis exterior e interior têm a mesma forma. Os tubos de aço têm, principalmente, secção circular, oval, quadrada ou retangular. Podem, por vezes, ter secção triangular equilátera ou de polígono convexo regular. Também se consideram tubos os produtos de secção diferente da circular, com arestas arredondadas em todo o comprimento, bem como os tubos de extremidades achatadas. Podem apresentar‑se polidos, revestidos, curvados (incluindo os tubos espiralados), roscados, com ou sem luvas, perfurados, estrangulados, dilatados, cónicos ou providos de flanges, argolas ou anéis.
2. Perfis ocos
Os produtos ocos que não satisfaçam a definição acima e, em especial, aqueles cujos perfis exterior e interior não tenham a mesma forma.
As disposições das considerações gerais das notas explicativas do Capítulo 72 aplicam‑se, mutatis mutandis, aos produtos do presente capítulo.»
7 A nota explicativa relativa à posição 7304 do SH precisa:
«Os tubos e perfis ocos da presente posição podem ser obtidos por diversos processos:
[…]
B) Extrusão a quente numa prensa de uma “barra redonda” para tubos (rond ou round), quer com utilização de vidro (processo Ugine‑Séjournet), quer com utilização de outro lubrificante. De facto, este processo compreende as seguintes operações: perfuração, seguida ou não de expansão e extrusão.
As operações acima definidas são seguidas de operações de acabamento:
— quer a quente: neste caso, o tubo em bruto, após reaquecimento, passa num calibrador‑redutor, extirador ou não, e em seguida num retificador;
— quer a frio em mandril por estiramento em banca ou por laminagem em laminador “passo de peregrino” (processos Mannesmann ou Megaval). Estes processos permitem obter, a partir de tubos laminados ou estirados a quente, utilizados como esboços, tubos de diâmetro e de espessura inferiores aos dos tubos obtidos por processos a quente (deve notar‑se que o processo Transval permite obter, diretamente, tubos de pequena espessura), bem como tubos de tolerância mais reduzida no diâmetro e na espessura. As operações a frio permitem, além disso, obter diferentes graus de acabamento da superfície, tal como a “superfície vidrada” (tubos com pequeno grau de rugosidade) exigida para os macacos pneumáticos e cilindros hidráulicos.
[…]
No que respeita à distinção entre tubos, por um lado, e perfis ocos, por outro, ver as considerações gerais deste capítulo.
[…]»
Direito da União
Código Aduaneiro
8 O artigo 33.o do Regulamento (UE) n.o 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de outubro de 2013, que estabelece o Código Aduaneiro da União (JO 2013, L 269, p. 1, e retificação no JO 2016, L 267, p. 2 a seguir «Código Aduaneiro»), sob a epígrafe «Decisões relativas a informações vinculativas», prevê, no seu n.o 1:
«As autoridades aduaneiras tomam decisões, mediante pedido, relativamente a informações pautais vinculativas (decisões IPV) ou decisões relativas a informações vinculativas em matéria de origem (decisões IVO).
[…]»
9 O artigo 60.o do Código Aduaneiro, sob a epígrafe «Aquisição da origem», prevê, no seu n.o 2:
«Considera‑se que uma mercadoria em cuja produção intervêm dois ou mais países ou territórios é originária do país ou território onde se realizou o último processamento ou operação de complemento de fabrico substancial, economicamente justificado, efetuado numa empresa equipada para esse efeito, que resulte na obtenção de um produto novo ou que represente uma fase importante do fabrico.»
10 O artigo 62.o do Código Aduaneiro, sob a epígrafe «Delegação de poderes», dispõe:
«A Comissão fica habilitada a adotar atos delegados, nos termos do artigo 284.o, que estabeleçam as regras por força das quais se considera que as mercadorias cuja determinação da origem não preferencial é necessária, para efeitos de aplicação das medidas da União referidas no artigo 59.o, foram inteiramente obtidas num mesmo país ou território ou foram objeto do último processamento ou operação de complemento de fabrico substancial, economicamente justificado, efetuado numa empresa equipada para esse efeito, que resulte na obtenção de um produto novo ou que represente uma fase importante do fabrico, num dado país ou território, em conformidade com o artigo 60.o»
11 O artigo 284.o deste código, sob a epígrafe «Exercício da delegação», precisa as modalidades desse exercício.
Regulamento Delegado 2015/2446
12 No exercício da competência que lhe é conferida pelo artigo 62.o do Código Aduaneiro, a Comissão adotou o Regulamento Delegado 2015/2446.
13 O considerando 20 deste regulamento delegado enuncia:
«Pela Decisão 94/800/CE [do Conselho, de 22 de dezembro de 1994, relativa à celebração, em nome da Comunidade Europeia e em relação às matérias da sua competência, dos acordos resultantes das negociações multilaterais do Uruguay Round (1986/1994) (JO 1994, L 336, p. 1)], o Conselho da União Europeia aprovou, designadamente, o Acordo sobre as Regras de Origem (OMC‑GATT 1994), anexo ao ato final assinado a 15 de abril de 1994 em Marraquexe. O Acordo sobre as Regras de Origem estipula que as regras específicas para a determinação da origem de alguns setores de produtos devem, em primeiro lugar, basear‑se no país onde o processo de produção conduziu a uma mudança de classificação pautal. Só nos casos em que esse critério não permite determinar o país da última transformação substancial se podem aplicar outros critérios, como o critério do valor acrescentado ou da determinação de uma operação de transformação específica. Dado que a União é Parte nesse acordo, convém prever disposições na legislação aduaneira da União que reflitam os princípios enunciados nesse Acordo para a determinação do país no qual as mercadorias sofreram a última transformação substancial.»
14 O artigo 32.o do referido regulamento delegado, sob a epígrafe «Mercadorias em cuja produção estão envolvidos mais do que um país ou território (artigo 60.o, n.o 2, do Código [Aduaneiro])», dispõe:
«As mercadorias enumeradas no anexo 22‑01 devem ser consideradas como tendo sofrido a sua última operação de complemento de fabrico ou de transformação substancial, que resulta na obtenção de um produto novo ou representa uma fase importante do fabrico, no país ou território em que as regras definidas no mesmo anexo sejam cumpridas ou que sejam identificados por essas regras.»
15 O anexo 22‑01 do mesmo regulamento delegado tem por epígrafe «Notas introdutórias e lista de operações de complemento de fabrico ou de transformação substanciais que conferem a origem não preferencial». Este anexo inclui uma parte intitulada «Notas introdutórias» cujos pontos 2 e 3 têm a seguinte redação:
«2. Aplicação das regras no presente anexo
2.1. As regras previstas no presente anexo devem ser aplicadas às mercadorias com base na sua classificação no [SH], bem como noutros critérios que podem ser previstos para além das posições ou subposições do [SH] criadas especificamente para efeitos do presente anexo. Uma posição ou subposição do [SH] que seja ainda subdividida utilizando esses critérios é referida no presente anexo como “posição parcial” ou “subposição parcial”. […]
A classificação de mercadorias nas posições e subposições do [SH] rege‑se pelas Regras gerais interpretativas do [SH] e pelas relativas notas de secção, de capítulo e de subposição desse sistema. Essas regras e notas fazem parte da Nomenclatura Combinada, que figura no anexo I do Regulamento (CEE) n.o 2658/87 do Conselho[, de 23 de julho de 1987, relativo à nomenclatura pautal e estatística e à pauta aduaneira comum (JO 1987, L 256, p. 1)] [NC]. Para efeitos da identificação de uma correta posição parcial ou subposição parcial para certas mercadorias no presente anexo, as Regras gerais interpretativas do [SH] e as relativas notas de secção, de capítulo e de subposição desse sistema são aplicáveis, mutatis mutandis, salvo disposição em contrário no presente anexo.
[…]
3. Glossário
As regras primárias a nível de subdivisão, quando se baseiam numa alteração na classificação pautal, podem ser expressas utilizando as seguintes abreviaturas.
[…]
CTH: alteração para a posição em questão a partir de qualquer outra posição
[…]»
16 O capítulo 73 do referido anexo com a epígrafe «Obras em ferro fundido, ferro ou aço». Inclui, nomeadamente, uma «Regra residual de capítulo» com a seguinte redação:
«Quando o país de origem não puder ser determinado por aplicação das regras primárias, o país de origem das mercadorias é o país de origem da maior parte das matérias originárias, tal como determinado com base no valor das matérias.»
17 Este capítulo 73 contém um quadro que indica as regras primárias a aplicar para determinar o país ou território de origem das mercadorias nele mencionadas e identificadas segundo a sua posição ou subposição no SH, nomeadamente a regra primária aplicável aos tubos estirados ou laminados a frio, de aço inoxidável sem costura, de secção circular da subposição 7304 41 do SH. O referido quadro tem a seguinte redação:
«Código SH 2017 | Designação das mercadorias | Regras primárias: |
[…] |
|
|
7304 | Tubos e perfis ocos, sem costura, de ferro ou aço. | Como especificado para subposições |
[…] |
|
|
| — Outros, de secção circular, de aço inoxidável:
| — | Outros, de secção circular, de aço inoxidável: |
|
7304 41 | Estirados ou laminados, a frio | CTH, ou alteração de perfis ocos da subposição 7304 49 |
7304 49 | — Outros | CTH» |
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
18 Em 20 de janeiro de 2016, a Stappert, uma sociedade que comercializa aço, pediu ao serviço aduaneiro uma decisão IVO, nos termos do artigo 33.o do Regulamento n.o 952/2013, com o objetivo de importar da Coreia do Sul tubos sem costura de aço inoxidável abrangidos pela subposição 7304 41 do SH (a seguir «tubos em questão»). O processo de fabrico dos tubos é o seguinte: os lingotes de aço maciço sofrem, numa primeira fase, na China, uma transformação através de uma deformação plástica a quente por extrusão numa prensa (enformação a quente). Os produtos semiacabados assim obtidos (a seguir «esboços de tubos») classificam‑se na subposição 7304 49 do SH. Numa segunda fase, os esboços de tubos são enviados para a Coreia do Sul, onde são laminados a frio e estirados para formar tubos. Segundo a Stappert, a Coreia do Sul deve ser designada o país de origem dos tubos em questão, em conformidade com o artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro. Isso teria por consequência que não deveria ser cobrado nenhum direito antidumping sobre as importações destes tubos, o que não seria o caso se o país de origem fosse a China.
19 Por Decisão de 16 de junho de 2017, o serviço aduaneiro considerou que os tubos tinham a mesma origem não preferencial que os esboços de tubo, a saber, a China. Segundo o serviço aduaneiro, em conformidade com a regra primária, a origem dos tubos devia, com efeito, ser determinada em função do país de fabrico dos esboços de tubo.
20 A Stappert apresentou uma reclamação contra esta decisão, alegando que a última fase de transformação substancial, economicamente justificada, deve ser determinante para a aquisição da origem. Ora, no caso em apreço, esta última fase era efetuada na Coreia do Sul.
21 Por Decisão de 23 de novembro de 2018, o serviço aduaneiro indeferiu essa reclamação. Segundo este, por um lado, não se verifica nenhuma alteração de posição pautal na Coreia do Sul. Por outro lado, contrariamente ao que sustenta a Stappert, os esboços de tubo fabricados na China não podiam ser considerados «perfis ocos» abrangidos pela subposição 7304 49 do SH, na aceção do critério relativo aos perfis ocos, que seriam depois transformados a frio na Coreia do Sul. Segundo o serviço aduaneiro, o conceito de «perfis ocos» deve ser interpretado em conformidade com as notas explicativas do SH relativas ao capítulo 73 e daí resulta que os esboços de tubo não são «perfis ocos», mas «tubos».
22 A Stappert interpôs um recurso no órgão jurisdicional de reenvio, o Finanzgericht Hamburg (Tribunal Tributário de Hamburgo, Alemanha), destinado a obter, a título principal, uma decisão IVO que declare que a Coreia do Sul é o país de origem dos tubos em questão e, a título subsidiário, a declaração da ilegalidade da recusa do serviço aduaneiro em constatar essa origem.
23 Neste contexto, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se, antes de mais, sobre se o conceito de «perfis ocos», na aceção da regra primária, abrange produtos como os esboços de tubo.
24 Em primeiro lugar, segundo este órgão jurisdicional, o alcance deste conceito não pode ser deduzido da génese da regra primária, mais especificamente por referência a documentos redigidos por ocasião das negociações que tiveram lugar no âmbito do programa de trabalho relativo ao acordo sobre as regras de origem, referido no considerando 20 do Regulamento Delegado 2015/2446, que não precisam o que se deve entender por «perfis ocos» abrangidos pela subposição 7304 49 do SH.
25 Em segundo lugar, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, há que privilegiar a interpretação que melhor responde aos critérios de apreciação relacionados com a origem e uma interpretação em termos pautais não deve contrariar os critérios previstos no artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro.
26 Em terceiro lugar, o órgão jurisdicional de reenvio indica que as notas introdutórias do anexo 22‑01 do Regulamento Delegado 2015/2446 não se referem às notas explicativas do SH.
27 Em quarto lugar, este órgão jurisdicional considera que o processo de fabrico previsto na regra primária é o descrito, nomeadamente, nas notas explicativas relativas à posição 7304 do SH, do qual se pode deduzir que os tubos laminados ou estirados a quente são utilizados como produtos intermédios, correspondendo assim a «perfis ocos», na aceção do referido critério.
28 Em quinto lugar, não existe taxinomia uniforme para a descrição das operações em causa no processo principal.
29 Em sexto lugar, se o conceito de «perfis ocos» devesse ser interpretado em conformidade com as notas explicativas do SH relativas ao capítulo 73 deste, a aquisição da origem dependeria unicamente da forma da matéria, o que se afigura ao órgão jurisdicional de reenvio ser uma aplicação arbitrária do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro.
30 Além disso, resulta do considerando 33 do Regulamento de Execução (UE) 2017/2093 da Comissão, de 15 de novembro de 2017, que encerra o inquérito relativo a uma eventual evasão às medidas antidumping instituídas pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 1331/2011 do Conselho sobre as importações de determinados tubos sem costura de aço inoxidável originários da República Popular da China através de importações expedidas da Índia, independentemente de serem ou não declaradas originárias da Índia, e que põe termo ao registo dessas importações imposto pelo Regulamento de Execução (UE) 2017/272 da Comissão (JO 2017, L 299, p. 1), que a enformação a frio transforma substancialmente um tubo, alterando irreversivelmente as suas características essenciais, pelo que as suas dimensões e as suas propriedades físicas, mecânicas e metalúrgicas sofrem alterações, como resulta das considerações gerais das notas explicativas do SH relativas ao capítulo 72, que são pertinentes para o capítulo 73 do SH.
31 Em sétimo lugar, o órgão jurisdicional de reenvio considera que, no plano técnico, uma interpretação do conceito de «perfis ocos» com base nas notas explicativas relativas ao capítulo 73 do SH não tem nenhum interesse prático. Com efeito, a transformação por enformação a frio de perfis ocos, na aceção da definição que figura nessas notas explicativas, embora seja tecnicamente possível, implica custos proibitivos, pelo que o processo de fabrico de tubos mais frequente é a transformação a frio de tubos processados a quente.
32 Em oitavo lugar, segundo este órgão jurisdicional, nem todos os produtos da subposição 7304 49 do SH são suscetíveis de transformação. Ora, os esboços de tubo são produtos que, por seu turno, só podem ser utilizados uma vez transformados. A este respeito, o facto de a matéria a partir da qual são fabricados tubos abrangidos pela subposição 7304 41 do SH não ter sido objeto de ensaios de conformidade por referência a uma norma industrial relativa aos tubos sem costura processados a quente demonstra que esta matéria deve necessariamente ser objeto de transformação ulterior.
33 Em seguida, no caso de a origem dos tubos em questão não dever ser determinada em conformidade com o critério relativo aos perfis ocos ou se se revelar impossível responder à primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta se este critério é inválido por falta de fundamentação, por falta de precisão ou por incompatibilidade com o artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro.
34 Por último, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, na hipótese de a regra primária ser invalidada uma vez que se refere ao critério relativo aos perfis ocos, que regra do direito da União deverá então ser aplicada para determinar a origem dos tubos em questão.
35 Nestas circunstâncias, o Finanzgericht Hamburg (Tribunal Tributário de Hamburgo) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1. O conceito de “perfis ocos”, constante da [regra primária], que faz depender a aquisição da origem da “alteração de perfis ocos da subposição 7304 49” […], inclui [uma mercadoria] acabada a quente da subposição 7304049 SH, reta e de espessura de parede uniforme, que não satisfaz os requisitos de uma norma técnica para tubos de aço inoxidável sem costura acabados a quente, e a partir da qual são fabricados, por [enformação] a frio, tubos de secção e espessura de parede diferentes?
2. Em caso de resposta negativa ou de não ser possível responder à primeira questão: [o critério relativo aos perfis ocos é contrário] aos artigos 60.o, n.o 2, e 284.o do [Código Aduaneiro], e 290.o TFUE, porque
a) não está fundamentad[o],
b) é demasiado vag[o] ou
c) são excluídas da justificação da origem operações de processamento que, em conformidade com o artigo 60.o, n.o 2, do [Código Aduaneiro], justificariam a origem [?]
3. Em caso de resposta afirmativa à segunda questão: a aquisição da origem de mercadorias da subposição 7304 41 SH no processo principal determina‑se de acordo com a [regra primária] “CTH”, com a regra residual do capítulo 73 SH constante do anexo 22‑01 do Regulamento Delegado [2015/2446] ou de acordo com o artigo 60.o, n.o 2, do [Código Aduaneiro]?»
Quanto às questões prejudiciais
Quanto à primeira questão
36 Com a sua primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se a regra primária deve ser interpretada no sentido de que o conceito de «perfis ocos», na aceção desta regra, abrange um «esboço de tubo» formado a quente, reto e de espessura de parede uniforme, que não preenche os requisitos de uma norma técnica relativa aos tubos sem costura em aço inoxidável processados a quente, e a partir do qual são fabricados, por transformação a frio, tubos de secção e de espessura de parede diferentes, abrangidos pela subposição 7304 41 do SH.
37 Em conformidade com a regra primária, considera‑se que os tubos e perfis ocos da subposição 7304 41 do SH são originários do país onde foram produzidos por estiragem ou laminagem a frio (redução a frio) se tiverem sido fabricados a partir de produtos de outra posição do SH ou de «perfis ocos da subposição 7304 49» do SH.
38 Resulta do ponto 2.1. das notas introdutórias do anexo 22‑01 do Regulamento Delegado 2015/2446, por um lado, que as regras previstas neste anexo devem ser aplicadas às mercadorias com base na sua classificação no SH, bem como noutros critérios que podem ser previstos para além das posições ou subposições deste sistema criadas especificamente para efeitos do referido anexo, e, por outro lado, para identificar uma correta posição ou subposição para certas mercadorias referidas no mesmo anexo, as Regras gerais interpretativas do SH e as relativas notas de secção, de capítulo e de subposição desse sistema são aplicáveis, mutatis mutandis, salvo disposição em contrário neste anexo 22‑01.
39 Por outro lado, no que respeita à interpretação das posições e subposições do SH, há que recordar que as notas explicativas do SH fornecem, enquanto tais, elementos válidos para esse efeito (v., neste sentido, Acórdão de 18 de junho de 2020, Hydro Energo, C‑340/19, EU:C:2020:488, n.o 36).
40 Segundo as considerações gerais das notas explicativas relativas ao capítulo 73 do SH, às quais a nota explicativa relativa à posição 7304 do SH faz uma referência explícita, os produtos ocos, concêntricos, de secção constante, com uma única cavidade fechada em todo o seu comprimento e cujos perfis exterior e interior têm a mesma forma, constituem «tubos», na aceção do capítulo 73 do SH, ao passo que os produtos ocos que não correspondem à definição dos tubos e, particularmente, aqueles cujos perfis exterior e interior não têm a mesma forma, constituem «perfis ocos».
41 Em contrapartida, o conceito de «esboço de tubo» não é referido nas considerações gerais mencionadas no número anterior. Daqui resulta que, para efeitos da aplicação da regra primária, os produtos qualificados de «esboços de tubos» constituem ou «tubos» ou «perfis ocos», na aceção do capítulo 73 do SH.
42 Resulta dos autos de que o Tribunal de Justiça dispõe que os tubos em questão, cuja importação é pretendida pela Stappert, foram obtidos a partir de esboços de tubo abrangidos pelo conceito de «tubo», na aceção das notas explicativas relativas ao capítulo 73 do SH, conforme recordada no n.o 40 do presente acórdão, particularmente visto que são descritas como retas e de espessura de parede uniforme.
43 Enquanto tais, estes esboços de tubo não podem, portanto, ser abrangidos pelo conceito de «perfis ocos», seja na aceção do capítulo 73 do SH seja na aceção da regra primária.
44 Há que precisar, a este respeito, que não resulta de modo nenhum das definições dos conceitos de «perfis ocos» e de «tubo» recordados no n.o 40 do presente acórdão que os produtos assim referidos devam estar em conformidade com os requisitos de uma norma técnica para que possam estar abrangidos por esses conceitos.
45 Além disso, o facto de, nomeadamente, a nota explicativa relativa à posição 7304 do SH descrever um processo de produção de tubos por via de transformação a frio a partir de tubos laminados ou estirados a quente utilizados como esboços, sem mencionar a produção de tubos a partir de perfis ocos, não significa necessariamente que esta última produção não seja possível, precisando esta nota explicativa, de resto, que os tubos e perfis ocos da posição 7304 do SH «podem ser obtidos por diversos processos».
46 O órgão jurisdicional de reenvio salienta que uma interpretação do conceito de «perfis ocos» referido na regra primária num sentido conforme com as indicações que figuram nas notas explicativas relativas ao capítulo 73 do SH é suscetível de pôr em causa a validade desta regra, à luz, nomeadamente, do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro.
47 É certo que, segundo um princípio geral de interpretação, um ato da União deve ser interpretado, na medida do possível, no sentido de não pôr em causa a sua validade (v., neste sentido, Acórdão de 13 de setembro de 2018, UBS Europe e o., C‑358/16, EU:C:2018:715, n.o 53, bem como jurisprudência referida).
48 Todavia, uma interpretação dos conceitos constantes das regras primárias que se afaste do seu alcance na aceção do SH prejudicaria a coerência interna do Regulamento Delegado 2015/2446 (v., por analogia, Acórdão de 17 de junho de 2021, República Checa/Comissão, C‑862/19 P, EU:C:2021:493, n.o 52).
49 Daqui resulta que há que responder à primeira questão que a regra primária deve ser interpretada no sentido de que o conceito de «perfis ocos», na aceção desta regra, não abrange um «esboço de tubo» formado a quente, reto e de espessura de parede uniforme, que não preenche os requisitos de uma norma técnica relativa aos tubos sem costura em aço inoxidável processados a quente, e a partir do qual são fabricados, por transformação a frio, tubos de secção e de espessura de parede diferentes, abrangidos pela subposição 7304 41 do SH.
Quanto à segunda questão
50 A segunda questão diz respeito à validade do critério relativo aos perfis ocos em razão da exclusão da aquisição de origem das mercadorias abrangidas pela subposição 7304 41 do SH obtidas a frio a partir de tubos da subposição 7304 49 do SH. Todavia, este critério constitui apenas um dos dois critérios alternativos da regra primária, excluindo ambos essa aquisição de origem para estas mercadorias.
51 Por conseguinte, há que considerar que, com a sua segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça, em substância, que se pronuncie sobre a validade da regra primária à luz do artigo 290.o TFUE, do princípio da segurança jurídica e do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro.
52 Importa salientar, a título preliminar, que, segundo o artigo 62.o do Código Aduaneiro, a Comissão fica habilitada a adotar atos delegados que estabeleçam as regras por força das quais se considera que as mercadorias cujo último processamento ou operação de complemento de fabrico substancial, economicamente justificado, efetuado numa empresa equipada para esse efeito, que resulte na obtenção de um produto novo ou que represente uma fase importante do fabrico, num dado país ou território, em conformidade com o artigo 60.o desse código. Estes atos visam precisar a forma como os critérios abstratos enunciados nesta última disposição devem ser interpretados e aplicados em situações concretas (v., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2021, Renesola UK, C‑209/20, EU:C:2021:400, n.o 33).
53 No entanto, o exercício desse poder pela Comissão está sujeito, como resulta igualmente de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, ao cumprimento de certas exigências (v., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2021, Renesola UK, C‑209/20, EU:C:2021:400, n.o 34). Os objetivos prosseguidos por um regulamento delegado devem ser suscetíveis de justificar a sua adoção, esse regulamento deve cumprir a exigência de fundamentação que se impõe a esse ato e as apreciações da Comissão relativas à determinação do país de origem dos produtos aos quais o referido regulamento é aplicável não devem estar viciadas por um erro de direito ou por um erro manifesto de apreciação à luz do artigo 60.o do Código Aduaneiro (v., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2021, Renesola UK, C‑209/20, EU:C:2021:400, n.os 40 e 42).
54 Com efeito, esta origem deve, em todo o caso, ser determinada em função do critério determinante que é o da «última transformação ou operação de complemento de fabrico substancial» das mercadorias em questão. Esta expressão deve ela própria ser entendida no sentido de que remete para a fase do processo de produção durante a qual essas mercadorias adquirem a sua utilização, bem como propriedades e uma composição específicas, que não possuíam anteriormente e que não sofrem ulteriormente alterações qualitativas importantes (Acórdão de 20 de maio de 2021, Renesola UK, C‑209/20, EU:C:2021:400, n.o 38 e jurisprudência referida).
55 O exame jurisdicional do mérito de uma disposição de um ato como o anexo 22‑01 do Regulamento Delegado 2015/2446 destina‑se a apurar se, independentemente de qualquer erro de direito, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao proceder à aplicação do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro, tendo em conta os factos da situação concreta em causa (v., neste sentido, Acórdão de 20 de maio de 2021, Renesola UK, C‑209/20, EU:C:2021:400, n.o 39 e jurisprudência referida).
56 Daqui resulta que, embora a Comissão disponha de um poder de apreciação para a aplicação dos critérios gerais do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro a operações de complemento de fabrico e de transformação específicas, não pode, na falta de justificações objetivas, adotar soluções totalmente diferentes para operações de complemento de fabrico e de transformação semelhantes (v., por analogia, Acórdão de 23 de março de 1983, Cousin e o., 162/82, EU:C:1983:93, n.o 21).
57 No que respeita ao critério da alteração de posição pautal previsto na regra primária, o Tribunal de Justiça já declarou que não basta procurar os critérios definidores da origem das mercadorias na classificação pautal dos produtos transformados, uma vez que a pauta aduaneira comum foi concebida em função de exigências próprias e não em função da determinação da origem dos produtos (v., neste sentido, Acórdão de 11 de fevereiro de 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, n.o 42 e jurisprudência referida).
58 Embora a alteração da posição pautal de uma mercadoria, causada pela operação de transformação desta, constitua uma indicação do caráter substancial da sua transformação ou da sua operação de complemento de fabrico, não é menos certo que uma transformação ou uma operação de complemento de fabrico pode apresentar um caráter substancial, ainda que a posição não seja alterada. O critério da alteração de posição pautal abrange a maioria das situações, mas não permite identificar todas as situações em que a transformação ou operação de complemento de fabrico da mercadoria é substancial (v., neste sentido, Acórdão de 11 de fevereiro de 2010, Hoesch Metals and Alloys, C‑373/08, EU:C:2010:68, n.o 43 e jurisprudência referida).
59 É assim que, para determinar a origem das mercadorias abrangidas pela subposição 7304 41 do SH, a regra primária prevê, além do critério da alteração da posição pautal, o critério da alteração a partir dos perfis ocos da subposição 7304 49 deste sistema, que tem por objeto completar e corrigir o primeiro critério (v., por analogia, Acórdão de 23 de março de 1983, Cousin e o., 162/82, EU:C:1983:93, n.o 17).
60 Ora, há que constatar, à semelhança do órgão jurisdicional de reenvio, que o critério relativo aos perfis ocos estabelece uma diferença de tratamento. Com efeito, por força deste critério, a enformação a frio de um produto abrangido pela subposição 7304 49 do SH cujos perfis exteriores e interiores não têm a mesma forma, que constitui, portanto, um «perfil oco», na aceção das notas explicativas relativas ao capítulo 73 do SH, num produto com as mesmas formas, mas cujas propriedades são diferentes devido a esse tipo de enformação, que constitui, portanto, igualmente um «perfil oco», na aceção dessas mesmas notas, determina a origem do produto acabado, sendo este considerado o resultado de uma «transformação ou operação de complemento de fabrico substancial», na aceção do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro. Em contrapartida, a enformação a frio de um produto, também pertencente à subposição 7304 49 do SH, que consiste num produto oco, concêntrico, cujos perfis exterior e interior têm a mesma forma, que constitui, portanto, um «tubo» na aceção das notas explicativas relativas ao capítulo 73 do SH, num produto com as mesmas formas, mas cujas propriedades são igualmente diferentes em razão desse tipo de enformação, que constitui, portanto, outro «tubo», na aceção dessas mesmas notas, não determina a origem do produto acabado. Assim, segundo o critério relativo aos perfis ocos, só este último produto é considerado como não sendo o resultado de uma transformação substancial, na aceção deste artigo 60.o, n.o 2.
61 Uma vez que a Comissão não forneceu nenhuma justificação convincente que permita explicar objetivamente esta diferença de tratamento entre, por um lado, tubos e, por outro, perfis ocos, todos abrangidos pela subposição 7304 41 do SH e obtidos a partir de produtos abrangidos pela subposição 7304 49 do SH, afigura‑se contraditório e discriminatório que a regra primária preveja que a enformação a frio pode determinar a origem dos perfis ocos recorrendo a um critério alternativo, quando o mesmo tipo de enformação aplicado a tubos só pode determinar a sua origem por referência a um único critério, consideravelmente mais rigoroso (v., por analogia, Acórdão de 23 de março de 1983, Cousin e o., 162/82, EU:C:1983:93, n.o 21).
62 Esta conclusão é confirmada pela afirmação que figura no considerando 33 do Regulamento de Execução 2017/2093, segundo a qual os tubos estão sujeitos, devido à sua enformação a frio, a uma transformação substancial. Com efeito, esta conclusão assenta na observação de que essa enformação altera irreversivelmente as suas propriedades físicas, mecânicas e metalúrgicas. Ora, essas alterações são suscetíveis de determinar a origem de um produto, como resulta da jurisprudência recordada no n.o 54 do presente acórdão.
63 Por outro lado, a alegação contrária formulada pela Comissão no âmbito do presente reenvio prejudicial, segundo a qual uma enformação a frio não altera as propriedades metalúrgicas dos tubos, não assenta em nenhum fundamento objetivamente verificável e é, em todo o caso, contrariada pelas afirmações contidas no ponto IV, B, segundo parágrafo, das considerações gerais das notas explicativas do SH relativas ao capítulo 72 do mesmo.
64 Nestas condições, é necessário concluir que, uma vez que exclui que a alteração de posição pautal resultante da transformação de tubos da subposição n.o 7304 49 do SH em tubos e perfis ocos, sem costura, de ferro ou de aço, estirados ou laminados a frio (reduzidos a frio) da subposição n.o 7304 41 do SH confira a estes últimos o caráter de produtos originários do país em que ocorreu essa alteração, a regra primária não está em conformidade com as disposições do artigo 60.o, n.o 2, do Código Aduaneiro, pelo que, quando adotou essa regra, a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação.
65 Neste contexto, cabe considerar que a regra primária é inválida uma vez que impede que certas operações confiram a um produto o caráter de produto originário do país onde essas operações tiveram lugar, quando operações análogas determinam a aquisição da origem para produtos semelhantes (v., por analogia, Acórdão de 23 de março de 1983, Cousin e o., 162/82, EU:C:1983:93, n.os 20 e 21).
66 Daqui resulta que há que responder à segunda questão que a regra primária é inválida porque exclui que a alteração de posição pautal resultante da transformação de tubos da subposição 7304 49 do SH em tubos e perfis ocos, sem costura, de ferro ou aço, estirados ou laminados a frio (reduzidos a frio) da subposição 7304 41 do SH confira a estes últimos o caráter de produtos originários do país em que ocorreu essa alteração.
Quanto à terceira questão
67 A terceira questão assenta na premissa de que a regra primária é inválida, pelo menos no que diz respeito ao critério da alteração a partir de perfis ocos da subposição 7304 49. Ora, resulta da resposta à segunda questão que este critério da referida regra só é inválido uma vez que exclui da determinação da origem de um produto acabado da subposição 7304 41 do SH, a alteração a partir de tubos da subposição 7304 49 do SH, o que significa que a regra primária também se aplica a essa alteração. Por conseguinte, não há que responder à terceira questão.
Quanto às despesas
68 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Nona Secção) declara:
1) A regra primária aplicável às mercadorias abrangidas pela subposição 7304 41 do Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias, prevista no anexo 22‑01 do Regulamento Delegado (UE) 2015/2446 da Comissão, de 28 de julho de 2015, que completa o Regulamento (UE) n.o 952/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, com regras pormenorizadas relativamente a determinadas disposições do Código Aduaneiro da União, conforme alterado pelo Regulamento Delegado (UE) 2018/1063 da Comissão, de 16 de maio de 2018,
deve ser interpretada no sentido de que:
o conceito de «perfis ocos», na aceção desta regra, não abrange um «esboço de tubo» formado a quente, reto e de espessura de parede uniforme, que não preenche os requisitos de uma norma técnica relativa aos tubos sem costura em aço inoxidável processados a quente, e a partir do qual são fabricados, por transformação a frio, tubos de secção e de espessura de parede diferentes, abrangidos pela subposição 7304 41 do Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias.
2) A regra primária aplicável às mercadorias abrangidas pela subposição 7304 41 do Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias, prevista no anexo 22‑01 do Regulamento Delegado 2015/2446, conforme alterado pelo Regulamento Delegado 2018/1063, é inválida porque exclui que a alteração de posição pautal resultante da transformação de tubos da subposição 7304 49 deste sistema harmonizado em tubos e perfis ocos, sem costura, de ferro ou aço, estirados ou laminados a frio (reduzidos a frio) da subposição 7304 41 do referido sistema harmonizado confira a estes últimos o caráter de produtos originários do país em que ocorreu essa alteração.
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