JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JEAN RICHARD DE LA TOUR
14 päivänä joulukuuta 2023 (1)
Asia C‑687/22
Julieta ja
Rogelio
vastaan
Agencia Estatal de Administración Tributaria
(Ennakkoratkaisupyyntö – Audiencia Provincial de Alicante (Alicanten alueellinen tuomioistuin, Espanja))
Ennakkoratkaisupyyntö – Oikeudellinen yhteistyö yksityisoikeudellisissa asioissa – Maksukyvyttömyysmenettelyt – Uudelleenjärjestelysuunnitelma – Direktiivi (EU) 2019/1023 – Julkisoikeudellisten velkojen jättäminen veloista vapauttamisen ulkopuolelle – Direktiivien oikeusvaikutukset – Velvollisuus olla vakavasti vaarantamatta direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamista
I Johdanto
1. Ennakkoratkaisupyyntö koskee ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevista puitteista, veloista vapauttamisesta ja elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta sekä toimenpiteistä uudelleenjärjestelyä, maksukyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi ja direktiivin (EU) 2017/1132 muuttamisesta 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1023 (direktiivi uudelleenjärjestelystä ja maksukyvyttömyydestä)(2) 23 artiklan 4 kohdan tulkintaa.
2. Pyyntö on esitetty oikeudenkäynnissä, jossa asianosaisina ovat kaksi maksukykynsä menettänyttä luonnollista henkilöä (jäljempänä velalliset) ja Agencia Estatal de Administración Tributaria (valtion veroviranomainen, Espanja; jäljempänä AEAT) ja jossa on kyse veloista vapauttamista koskevasta hakemuksesta, jonka velalliset ovat jättäneet heitä koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä. AEAT on nimittäin vastustanut vapauttamista veloista, jotka vastaavat verosaatavaa.
3. Käsiteltävä asia tarjoaa unionin tuomioistuimelle tilaisuuden selventää, kuinka paljon harkintavaltaa jäsenvaltioilla on, kun ne saattavat osaksi kansallista lainsäädäntöään direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaa, jossa säädetään, että tietyt velkatyypit voidaan jättää täysimittaista veloista vapauttamista koskevan järjestelyn ulkopuolelle.
4. Ehdotan tässä ratkaisuehdotuksessa tarkasteluni päätteeksi, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisua pyytäneelle Audiencia Provincial de Alicantelle (Alicanten alueellinen tuomioistuin, Espanja), että jäsenvaltiot voivat säätää julkisoikeudellisten velkojen jättämisestä täysimittaisen veloista vapauttamisen ulkopuolelle silloin, kun se on asianmukaisesti perusteltua.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
5. Direktiivin 2019/1023 23 artiklan, jonka otsikko on ”Poikkeukset”, 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäsenvaltiot voivat jättää tiettyjä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle tai rajoittaa mahdollisuutta veloista vapauttamiseen taikka säätää niitä koskevasta pidemmästä vapauttamisajasta silloin, kun tällaiset poissulkemiset, rajoitukset tai pidemmät ajanjaksot ovat asianmukaisesti perusteltuja, kuten seuraavissa tapauksissa:
a) vakuusvelat;
b) rikosoikeudellisista seuraamuksista johtuvat tai niihin liittyvät velat;
c) sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat;
d) elatusvelvoitteita, jotka johtuvat perhe-, sukulaisuus-, avio- tai lankoussuhteesta, koskevat velat;
e) veloista vapauttamiseen johtavan menettelyn hakemisen tai aloittamisen jälkeen syntyneet velat; ja
f) veloista vapauttamiseen johtavan menettelyn kustannusten maksamisvelvoitteesta johtuvat velat.”
6. Kyseisen direktiivin 34 artiklan 1 ja 2 kohdasta sekä sen 35 artiklasta johtuu, että se on tullut voimaan kahdentenakymmenentenä päivänä sen jälkeen, kun se on julkaistu Euroopan unionin virallisessa lehdessä, että sen täytäntöönpanolle asetettu määräaika päättyi 17.7.2021 ja että tätä määräaikaa on voitu pidentää yhdellä vuodella, jos täytäntöönpanossa on ollut erityisiä vaikeuksia. Espanjalle on myönnetty tällainen määräajan pidennys.
B Espanjan oikeus
7. Uuden mahdollisuuden antamista koskevasta järjestelystä, taloudellisen rasitteen keventämisestä ja muista sosiaalisista toimenpiteistä 27.2.2015 annetulla kuninkaan asetuksella 1/2015 (Real Decreto-ley 1/2015 de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social)(3) muutettiin 9.7.2003 annettua konkurssilakia 22/2003 (Ley 22/2003 Concursal, jäljempänä konkurssilaki)(4) lisäämällä siihen uusi 178 bis §, joka koskee veloista vapauttamista. Säännöksellä otettiin käyttöön kaksitasoinen järjestelmä, jossa velallinen voi valita joko välittömän veloista vapauttamisen (178 bis §:n 3 momentin 4 kohta) tai maksusuunnitelmaan perustuvan viisivuotisen veloista vapauttamisen (178 bis §:n 3 momentin 5 kohta). Maksusuunnitelmaan perustuvasta viivästetystä veloista vapauttamisesta konkurssilain 178 bis §:n 5 momentin 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Edellä 3 momentin 5 kohdassa tarkoitettujen velallisten veloista vapauttaminen koskee seuraavien velkojen maksamatonta osaa:
1) maksukyvyttömyysmenettelyn päättämispäivänä maksamatta olevat etuoikeudettomat velat ja viimesijaiset velat, vaikka niitä ei olisi valvottu, julkisoikeudellisia velkoja ja elatusvelvoitteita koskevia velkoja lukuun ottamatta.”
8. Konkurssilakia muutettiin uudelleen konkurssilain uudelleenlaaditun tekstin hyväksymisestä 5.5.2020 annetulla kuninkaan asetuksella 1/2020 (Real Decreto Legislativo 1/2020 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Concursal, jäljempänä uudelleenlaadittu konkurssilaki)(5) korvaamalla konkurssilain 178 bis § uudella luvulla, jossa julkisoikeudelliset velat jätettiin sekä välittömän että viivästetyn veloista vapauttamisen ulkopuolelle.
9. Uudelleenlaaditun konkurssilain 491 §:n 1 momentissa säädettiin seuraavaa:
”Jos massavelat ja etuoikeutetut saatavat on kokonaisuudessaan maksettu ja jos velallinen, joka täyttää tätä koskevat edellytykset, on pyrkinyt sopimaan velkojen maksamisesta tuomioistuimen ulkopuolisessa menettelyssä, veloista vapauttaminen koskee kaikkia maksamattomia velkoja julkisoikeudellisia velkoja ja elatusvelvoitteita koskevia velkoja lukuun ottamatta.”
10. Uudelleenlaaditun konkurssilain 497 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”Velallinen, joka on sitoutunut noudattamaan maksusuunnitelmaa, vapautetaan seuraavien maksamattomien velkojen siitä osasta, joka maksusuunnitelman mukaan jää maksamatta:
1) maksukyvyttömyysmenettelyn päättämispäivänä maksamatta olevat etuoikeudettomat saatavat ja viimesijaiset velat, vaikka niitä ei olisi valvottu, julkisoikeudellisia velkoja ja elatusvelvoitteita koskevia velkoja lukuun ottamatta.”
11. Uudelleenlaadittua konkurssilakia muutettiin konkurssilain uudelleenlaaditun tekstin muuttamisesta 5.9.2022 annetulla lailla 16/2022, joka hyväksyttiin [direktiivin 2019/1023] täytäntöön panemiseksi 5.5.2020 annetulla kuninkaan asetuksella 1/2020 (Ley 16/2022 de reforma del texto refundido de la Ley Concursal, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2020, de 5 de mayo, para la transposición de la [Directiva 2019/1023], jäljempänä laki 16/2022),(6) vahvistamalla julkisoikeudellisten velkojen jääminen sekä välittömän että viivästetyn velkojen vapauttamisen ulkopuolelle. Uudelleenlaaditun konkurssilain uuden tekstin 489 §:n 1 momentin 5 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Veloista vapauttaminen koskee kaikkia maksamattomia velkoja, seuraavia lukuun ottamatta:
– –
5) Julkisoikeudellisista veloista johtuvat saatavat. Veloista, joiden takaisinperinnän hallinnoinnista vastaa [AEAT], voidaan kuitenkin vapauttaa 10 000 euroon asti velallista kohden siten, että enintään 5 000 euron suuruisista veloista vapautetaan kokonaan ja tämän ylittävän määrän osalta vapautus koskee 50:tä prosenttia veloista mainittuun enimmäismäärään saakka. Myös sosiaaliturvaveloista voidaan vapauttaa samaan määrään asti samoin edellytyksin. Vapautettavaa määrää sovelletaan edellä mainittuun enimmäismäärään asti tässä laissa säädetyn etuoikeusjärjestyksen vastaisessa järjestyksessä sekä kussakin velkatyypissä velan iän mukaan.”
12. Lain 16/2022 johdanto-osan IV osassa säädetään erityisesti seuraavaa:
”Direktiivillä 2019/1023 kaikki jäsenvaltiot velvoitetaan ottamaan käyttöön uuden mahdollisuuden antamista koskeva järjestely, jottei velallisia houkuttaisi siirtyminen muihin maihin, joissa on jo säädetty tällaisesta järjestelystä, mikä aiheuttaisi kuluja sekä velalliselle että hänen velkojilleen. Myös unionin sisämarkkinoiden toiminnan katsotaan edellyttävän tällaista yhdenmukaistamista.
– –
Käyttöön otetaan kaksi veloista vapauttamisen tapaa: omaisuuden realisointiin perustuva veloista vapauttaminen ja maksusuunnitelmaan perustuva veloista vapauttaminen – –
– –
Veloista vapauttaminen koskee kaikkia konkurssipesän velkoja ja massavelkoja. Poikkeukset perustuvat tietyissä tapauksissa siihen, että velkojen takaisinmaksamisella on erityinen merkitys oikeusvaltioperiaatteeseen perustuvan oikeudenmukaisen ja solidaarisen yhteiskunnan kannalta (esimerkiksi elatusvelvoitteita koskevat velat, julkisoikeudellisista veloista johtuvat saatavat, rikosoikeudellisista seuraamuksista johtuvat velat tai sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat). Julkisoikeudellisista veloista vapauttamista on siis rajoitettu, ja vapautus voidaankin myöntää vain ensimmäisen veloista vapauttamisen yhteydessä, mutta ei enää sen jälkeen – –.”
III Pääasiantosiseikat ja ennakkoratkaisukysymykset
13. Velalliset hakivat 3.3.2021 heitä koskevan maksukyvyttömyysmenettelyn yhteydessä veloista vapauttamista, jota AEAT vastusti 192 366,21 euron suuruisen saatavansa osalta, jota se pitää etuoikeutettuna julkisoikeudellisena velkana.
14. Juzgado de Primera Instancia no 1 de Denia (Denian alioikeus, Alicante, Espanja) päätti 30.7.2021 kyseisen maksukyvyttömyysmenettelyn ja vapautti velalliset veloistaan julkisoikeudellisia velkoja ja elatusvelvoitteita koskevia velkoja lukuun ottamatta.
15. Velalliset valittivat tästä ratkaisusta Audiencia Provincial de Alicanteen.
16. Kyseinen tuomioistuin katsoo, että kun otetaan huomioon velallisten hakemuksen tekoajankohta, konkurssilakia ei pidä soveltaa sellaisena kuin se on muutettuna lailla 16/2022, jolla on saatettu direktiivi 2019/1023 osaksi kansallista lainsäädäntöä, vaan sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella 1/2020, joka on julkaistu kyseisen direktiivin voimaantulon jälkeen sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan kuluessa.(7) Molemmissa teksteissä säädetään julkisoikeudellisten velkojen jättämisestä veloista vapauttamisen ulkopuolelle.
17. Kyseinen tuomioistuin toteaa, että Espanjan oikeuskäytännössä on vaihtelua. Joissakin ratkaisuissa katsotaan, että julkisoikeudellisista veloista voidaan vapauttaa, mutta toisissa päätelmä on päinvastainen. Kaikissa tuomioistuinratkaisuissa, joihin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on tutustunut, tulkintaperusteena on direktiivi 2019/1023.
18. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole varma, ovatko uudelleenlaaditun konkurssilain säännökset, jotka koskevat sitä, jätetäänkö julkisoikeudelliset velat veloista vapauttamisen ulkopuolelle vai ei, kyseisen direktiivin mukaisia.
19. Yhtäältä se pohtii, onko Espanjan oikeudessa säädetty julkisoikeudellisten velkojen veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättäminen asianmukaisesti perusteltu. Se toteaa, että direktiivin 2019/1023 23 artiklassa sallitaan poikkeaminen kyseisen direktiivin 20 artiklan 1 kohdassa säädetystä yleissäännöstä, jonka mukaan veloista vapauttaminen on täysimittaista. Erityisesti direktiivin 23 artiklan 4 kohdassa jäsenvaltioille annetaan mahdollisuus jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle tiettyjä velkatyyppejä edellyttäen, että ulkopuolelle jättäminen on ”asianmukaisesti perusteltu”.(8)
20. Se täsmentää, että toisin kuin laissa 16/2022,(9) uudelleenlaaditussa konkurssilaissa, sellaisena kuin se on muutettuna lailla 1/2020, julkisoikeudellisten velkojen veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämistä ei perustella mitenkään.
21. Toisaalta ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ole varma, onko direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaan sisältyvä luettelo velkatyypeistä, jotka voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle, tyhjentävä, sillä jos näin on, konkurssilaki, sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella 1/2020, on tämän artiklan vastainen. Jos kyseinen luettelo sen sijaan sisältää vain esimerkkejä, mainittu laki on 23 artiklan mukainen.
22. Kyseisen tuomioistuimen mukaan se, ettei direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa oleva luettelo sisällä julkisoikeudellisia velkoja, vaikka niillä on huomattava merkitys maksukyvyttömyysmenettelyissä, saattaisi viitata siihen, että luettelo on tyhjentävä. Se katsoo myös, että jäsenvaltioiden ehdoton ja täysi vapaus jättää tiettyjä velkatyyppejä velkojen vapauttamisen ulkopuolelle ja näin ollen se mahdollisuus, että kansalliset lainsäädännöt poikkeavat toisistaan, voisivat vaikuttaa sisämarkkinoiden toimintaan ja pääomien vapaan liikkuvuuden ja sijoittautumisvapauden kaltaisten perusvapauksien käyttämiseen.(10)
23. Tässä tilanteessa Audiencia Provincial de Alicante päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Voidaanko yhdenmukaisen tulkinnan periaatetta soveltaa direktiivin [2019/1023] 23 artiklan 4 kohtaan tilanteessa, jossa tosiseikat ovat tapahtuneet kyseisen direktiivin voimaantulopäivän ja sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen välisenä aikana (kuten käsiteltävässä asiassa, kun otetaan huomioon veloista vapauttamista koskevan hakemuksen tekoajankohta) ja jossa sovellettava kansallinen lainsäädäntö (uudelleenlaadittu konkurssilaki sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella 1/2020) ei ole sama kuin se lainsäädäntö, jolla kyseinen direktiivi pannaan täytäntöön (laki 16/2022)?
2) Voidaanko direktiivin [2019/1023] 23 artiklan 4 kohdan ja sen taustalla olevien veloista vapauttamista koskevien periaatteiden mukaisena pitää Espanjan uudelleenlaaditun konkurssilain (sellaisena kuin se on muutettuna kuninkaan asetuksella 1/2020) kaltaista kansallista lainsäädäntöä, jossa ei mitenkään perustella julkisoikeudellisten velkojen jättämistä veloista vapauttamisen ulkopuolelle? Vaarannetaanko kyseisellä lainsäädännöllä kyseisessä direktiivissä säädettyjen tavoitteiden saavuttaminen, kun siinä jätetään julkisoikeudelliset velat veloista vapauttamisen ulkopuolelle perustelematta tätä asianmukaisesti?
3) Onko direktiivin [2019/1023] 23 artiklan 4 kohdassa oleva luettelo velkatyypeistä, jotka voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle, tyhjentävä ja suljettu vai onko kyseinen luettelo päinvastoin esimerkinomainen ja onko kansallisella lainsäätäjällä siten täysi vapaus valita ne velkatyypit, joiden jättämistä veloista vapauttamisen ulkopuolelle se pitää sopivimpina, kunhan ne perustellaan asianmukaisesti kansallisessa oikeudessa edellytettävällä tavalla?”
24. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyysi asian käsittelemistä unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 105 artiklan mukaisessa nopeutetussa ennakkoratkaisumenettelyssä. Unionin tuomioistuimen presidentti hylkäsi pyynnön 28.12.2022 tekemällään päätöksellä.
25. Espanjan hallitus ja Euroopan komissio ovat esittäneet kirjallisia huomautuksia.
IV Asian tarkastelu
26. Selvyyden vuoksi aloitan tarkasteluni ensimmäisestä kysymyksestä, minkä jälkeen käsittelen kolmatta kysymystä, joka koskee direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa säädetyn luettelon tyhjentävyyttä; vasta sitten siirryn tarkastelemaan toista kysymystä, jossa kansallinen tuomioistuin arvioi Espanjan lainsäädäntöä suhteessa direktiiviin, joka on tullut voimaan mutta jonka täytäntöönpanolle asetettu määräaika ei ole päättynyt, tilanteessa, jossa veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämistä ei ole perusteltu asianmukaisesti.
A Direktiivien vaikutukset ennen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä
27. Ensimmäisellä ennakkoratkaisukysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voidaanko yhdenmukaisen tulkinnan periaatetta soveltaa tilanteessa, jossa tosiseikat ovat tapahtuneet direktiivin voimaantulopäivän ja sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen välisenä aikana ja jossa näihin tosiseikkoihin ei sovelleta lainsäädäntöä, jolla kyseinen direktiivi on pantu täytäntöön, vaan lainsäädäntöä, joka on annettu kyseisten kahden ajankohdan välisenä aikana. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa erityisesti direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaan, jossa säädetään eräistä mahdollisista poikkeuksista kyseisessä direktiivissä ilmaistuun täysimittaista veloista vapauttamista koskevaan periaatteeseen.
28. Muistutettakoon, että 4.7.2006 annetussa tuomiossa Adeneler ym.(11) on katsottu, ettei jäsenvaltioita voida ennen direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä moittia siitä, etteivät ne ole vielä saattaneet direktiiviä osaksi kansallista oikeusjärjestystään, ja että kansallisille tuomioistuimille kuuluva yleinen velvollisuus tulkita kansallista oikeutta yhdenmukaisesti direktiivin kanssa tulee voimaan vasta direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan päätyttyä.(12) Jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan kuluessa lisäksi pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.(13) Koska pidättäytymisvelvollisuus koskee kaikkia kansallisia viranomaisia, jäsenvaltioiden tuomioistuinten on pidättäydyttävä niin pitkälti kuin mahdollista tulkitsemasta kansallista oikeutta tavalla, joka uhkaa täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen vakavasti vaarantaa tässä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen.(14)
29. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ensimmäiseen kysymykseen seuraavasti: direktiivin 2019/1023 voimaantulopäivän ja sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen välisenä aikana kansalliset tuomioistuimet eivät ole velvollisia tulkitsemaan kansallista oikeuttaan kyseisen direktiivin 23 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
B Direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa olevan luettelon tyhjentävyys ja jäsenvaltioiden harkintavalta kyseisen säännöksen täytäntöönpanotoimien yhteydessä
30. Kolmannella ennakkoratkaisukysymyksellään kansallinen tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta tulkitsemaan direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaa. Se tiedustelee, onko kyseiseen säännökseen sisältyvä luettelo poikkeuksista tyhjentävä vai ei ja mikä on jäsenvaltioiden harkintavalta asiassa kyseisen direktiivin täytäntöönpanotoimien yhteydessä. Kyseinen tuomioistuin tarvitsee tulkinnan voidakseen arvioida, vaarantaako Espanjan oikeus vakavasti kyseisessä direktiivissä säädettyjen tavoitteiden saavuttamisen.
1. Direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa olevan luettelon tyhjentävyys
31. Sekä komissio että Espanjan hallitus katsovat huomautuksissaan, ettei direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaan sisältyvä luettelo ole tyhjentävä, koska siinä säädetään, että veloista vapauttamisen ulkopuolelle voidaan jättää tiettyjä velkatyyppejä, kuten jäljempänä kyseisessä kohdassa lueteltujen kuuden velkatyypin tapauksissa.
32. Epävarmuutta on voinut aiheuttaa kyseisen artiklan alkuperäinen espanjankielinen sanamuoto, jonka mukaisesti jäsenvaltiot voivat ”jättää tiettyjä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle – – seuraavissa tapauksissa:”(15). Se on kuitenkin korvattu sanamuodolla ”kuten seuraavissa tapauksissa”(16) kyseiseen direktiiviin tehdyllä oikaisulla,(17) jolla espanjankielinen versio yhdenmukaistettiin muiden kieliversioiden kanssa.
33. Epävarmuus ei näin ollen ole enää mahdollista: sanamuodon ”jäsenvaltiot voivat jättää – – veloista vapauttamisen ulkopuolelle” ja sanan ”kuten” käyttö tarkoittaa, että direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa oleva luettelo ei ole tyhjentävä luettelo velkatyypeistä, jotka voidaan jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle, ja jäsenvaltiot voivat täydentää sitä. Tätä tulkintaa tukee kyseisen direktiivin johdanto-osan 81 perustelukappale, kun sitä luetaan Euroopan unionin neuvostossa käytyjen keskustelujen valossa,(18) joista ilmenee, että jäsenvaltioiden olisi voitava sulkea pois muitakin velkatyyppejä asianmukaisesti perustelluissa tapauksissa.
2. Jäsenvaltioiden harkintavalta täytäntöönpanotoimien yhteydessä
34. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään myös, kuinka laaja harkintavalta jäsenvaltioilla on niiden jättäessä tiettyjä velkatyyppejä velasta vapauttamisen ulkopuolelle. Jotta tähän kysymykseen voidaan vastata, on erotettava toisistaan periaate, joka koskee tietyn velkatyypin veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämistä, ja ulkopuolelle jättämisen edellytykset.
35. Julkisoikeudellisten velkojen ulkopuolelle jättämisen periaatteesta on todettava, että direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa luetellaan kuusi velkatyyppiä, jotka jäsenvaltiot voivat jättää velasta vapauttamisen ulkopuolelle tai joiden osalta ne voivat rajoittaa mahdollisuutta veloista vapauttamiseen taikka säätää pidemmästä vapauttamisajasta. Nämä velkatyypit ovat seuraavat: vakuusvelat; rikosoikeudellisista seuraamuksista johtuvat velat; sopimussuhteen ulkopuolisesta vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat; elatusvelvoitteita koskevat velat; veloista vapauttamiseen johtavan menettelyn hakemisen tai aloittamisen jälkeen syntyneet velat; ja veloista vapauttamiseen johtavan menettelyn kustannusten maksamisvelvoitteesta johtuvat velat.
36. Komissio toistaa huomautuksissaan ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen argumentin, jonka mukaan edellä mainittujen eri velkatyyppien välillä on yhteys, joka liittyy velkojen luonteeseen ja jonka perusteella jäsenvaltioille, jotka haluavat poiketa täysimittaista velan vapauttamista koskevasta periaatteesta, ei voida jättää täyttä harkintavaltaa.
37. Kyseinen yhteys perustuu komission mukaan aineelliseen oikeudenmukaisuuteen: velallisen ei ensinnäkään pitäisi voida välttyä sellaisten toimien taloudellisista seurauksista, jotka eivät liity tavanomaiseen liike-elämään (perhevelvoitteisiin liittyvät velat taikka rikosoikeudellisista seuraamuksista tai vahingonkorvausvastuusta johtuvat velat). Toiseksi vapauttaminen ei voi koskea velkoja, jotka ovat syntyneet veloista vapautumista koskevan menettelyn yhteydessä tai sen jälkeen, jotta voidaan taata menettelyn tehokkuus. Kolmanneksi ulkopuolelle voidaan jättää myös vakuusvelat, koska niille asetetun vakuuden nimenomaisena tarkoituksena on maksukyvyttömyydestä aiheutuvien seurausten välttäminen.
38. Monet seikat ovat kuitenkin ristiriidassa tämän väitteen kanssa.
39. Ensinnäkin direktiivin 2019/1023 23 artiklassa itsessään säädetään erilaisista tilanteista, joissa täysimittaisesta veloista vapauttamisesta voidaan poiketa. Kyseisen artiklan 1 kohdassa säädetään, että jäsenvaltioiden on otettava käyttöön säännöksiä, joilla evätään mahdollisuus veloista vapauttamiseen epärehellisesti tai vilpillisessä mielessä toimineelta velalliselta.(19) Saman artiklan 3 ja 5 kohdassa sen sijaan todetaan, että jäsenvaltiot voivat pidentää veloista vapauttamiseen kuluvaa aikaa tai säätää pidemmästä elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta tietyissä tarkoin rajatuissa tilanteissa. Kuten 2 kohdassa, myös 4 kohdassa, jonka tulkintaa on pyydetty, säädetään, että jäsenvaltiot voivat päättää, millaisia poikkeuksia täysimittaista veloista vapauttamista koskevasta periaatteesta voidaan tehdä, jos ne ovat asianmukaisesti perusteltuja, ja havainnollistetaan tätä esimerkkiluettelolla, joka ei ole tyhjentävä. Täysimittaista veloista vapauttamista koskeva menettely voi siis toimia hyvin eri tavoin ja sen soveltamisala voi vaihdella suurestikin sen mukaan, millaisia päätöksiä kussakin jäsenvaltiossa on tehty. Näin ollen voidaan tuskin väittää, että veloista vapauttamismenettelyn yhdenmukaistamista koskeva tavoite oikeuttaisi kieltämään lähtökohtaisesti tiettyjen velkatyyppien veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämisen.
40. Direktiivin 2019/1023 hyväksymistä edeltävistä keskusteluista ei myöskään käy ilmi mitään, minkä perusteella voitaisiin väittää, ettei julkisoikeudellisia velkoja voida jättää veloista vapauttamisen ulkopuolelle. Direktiiviehdotuksessa nimittäin todetaan selvästi 22 artiklasta (josta tuli hyväksytyn direktiivin 23 artikla), että jäsenvaltioille annetaan ”laaja harkintavalta, kun ne säätävät rajoituksia veloistavapautumismenettelyyn pääsylle ja sen kestolle, edellyttäen että tällaiset rajoitukset on määritelty selkeästi ja että ne ovat tarpeen yleisen edun suojaamiseksi”.(20)
41. Halu antaa jäsenvaltioille riittävästi joustovaraa vahvistettiin neuvostossa käydyissä keskusteluissa.(21) Neuvostossa käydyissä neuvotteluissa nimittäin lisättiin veloista vapauttamisen ulkopuolelle jätettävät velkatyypit huomautuksitta(22) ja täsmennettiin, että jäsenvaltiot voivat myös kansallisen lainsäädäntönsä nojalla jättää vapauttamisen ulkopuolelle tiettyjä velkatyyppejä, tarkentamatta niitä.(23) Neuvostossa käytyjen neuvottelujen viime vaiheessa Portugali antoi lausuman, jossa se yhtäältä totesi tekstin olevan riittävän joustava, jotta jäsenvaltiot voivat säilyttää tai ottaa käyttöön säännöksiä, joilla estetään pääsy veroveloista vapauttamismenettelyyn tai rajoitetaan sitä, koska tällaisia toimenpiteitä on pidettävä asianmukaisesti perusteltuina verovelkojen erityisluonteen vuoksi, ja toisaalta, että se haluaa pitäytyä veroveloista vapauttamismenettelyyn pääsyn sääntelemistä koskevassa kannassaan, kun se panee direktiivin täytäntöön.(24)
42. Euroopan parlamentin talous- ja raha-asioiden valiokunta, jolta pyydettiin lausuntoa, esitti asiasta vastaavalle oikeudellisten asioiden valiokunnalle tarkistusta, joka koski yhtä johdanto-osan perustelukappaletta ja yhtä kohtaa ja jossa ehdotettiin nimenomaista mahdollisuutta sulkea pois julkisoikeudelliset velat, jolloin jäsenvaltioiden olisi otettava huomioon tarvittava tasapaino yleisen edun ja yrittäjyyden edistämisen välillä.(25)
43. Lopuksi on todettava olevan ilmeistä, että direktiivi 2019/1023 on vähimmäistason yhdenmukaistamisdirektiivi, joka koskee täysimittaista veloista vapauttamista ja jonka tavoitteena ei ole yhdenmukaistetun menettelyn käyttöönotto vaan se, että tämän tyyppinen menettely otetaan käyttöön kaikissa jäsenvaltioissa. Jäsenvaltioilla oli nimittäin neuvottelujen aikana tilaisuus muistuttaa, että tällaisen menettelyn, joka olisi joissakin jäsenvaltioissa uusi ja toisissa ei, olisi oltava riittävän joustava, jotta ei puututtaisi tehokkaasti toimiviin kansallisiin järjestelmiin, koska menettelyllä on yhteenliitäntöjä muihin kansallisen lainsäädännön soveltamisaloihin ja koska jäsenvaltioiden taloudelliset tilanteet ja oikeudelliset rakenteet poikkeavat toisistaan.(26)
44. Direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa sen sijaan säädetään tietyn velkatyypin ulkopuolelle jättämisen edellytyksistä, että näin voidaan tehdä ”silloin, kun tällaiset poissulkemiset, rajoitukset tai pidemmät ajanjaksot ovat asianmukaisesti perusteltuja”. Jäsenvaltioiden harkintavaltaa sen osalta, mitä velkatyyppejä ne jättävät vapauttamisen ulkopuolelle, ei näin ollen ole rajattu, mutta sitä rajoittaa se, että ulkopuolelle jättäminen on perusteltava asianmukaisesti.
45. Lisäksi on mainittava, että jäsenvaltiot ovat käyttäneet tätä harkintavaltaa jättämällä tiettyjä muita kuin direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdassa säädettyjä velkatyyppejä veloista vapauttamisen ulkopuolelle. Ranskassa veloista vapauttamisen ulkopuolelle on jätetty muun muassa työntekijöiden saatavat sekä velat, jotka johtuvat menettelyn aikana perintönä saatua omaisuutta koskevista oikeustoimista.(27) Alankomaissa ulkopuolelle on jätetty esimerkiksi opintolainat.(28) Espanjassakin ulkopuolelle on jätetty muun muassa palkkasaatavat.(29) Portugalissa ei puolestaan ole mahdollista vapautua esimerkiksi vero- ja sosiaaliturvaveloista.(30)
46. Edellä esitetyn perusteella vaikuttaa siltä, että direktiivi 2019/1023 on vähimmäistason yhdenmukaistamisdirektiivi, jonka tavoitteena on, että kaikissa jäsenvaltioissa otetaan käyttöön veloista vapauttamista koskeva menettely, jonka yksityiskohdista sen osalta, mitä velkoja voidaan jättää vapauttamisen ulkopuolelle, jäsenvaltiot voivat pitkälti päättää itse, kunhan ulkopuolelle jättämiset perustellaan asianmukaisesti.
47. Ehdotankin, että kolmanteen ennakkoratkaisukysymykseen vastataan seuraavasti: direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, ettei siinä oleva luettelo ole tyhjentävä ja että muunkin tyyppisistä kuin tähän luetteloon sisältyvistä veloista voidaan vapauttaa tai niiden osalta voidaan rajoittaa mahdollisuutta veloista vapauttamiseen taikka säätää pidemmästä vapauttamisajasta silloin, kun se on asianmukaisesti perusteltua.
C Julkisoikeudellisten velkojen veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämisen perustelemattomuus säännöstössä, joka on hyväksytty direktiivin 2019/1023 täytäntöönpanolle asetetun määräajan kuluessa
48. Toisella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko uudelleenlaadittu konkurssilaki, jota se pitää käsiteltävään asiaan sovellettavana lakina ja jota on muutettu direktiivin 2019/1023 täytäntöönpanolle asetetun määräajan kuluessa siten, että julkisoikeudelliset velat on ilman perusteluja jätetty sekä välittömän että viivästetyn veloista vapauttamisen ulkopuolelle, johtanut kyseisen direktiivin tavoitteiden saavuttamisen vaarantamiseen edellä mainitussa oikeuskäytännössä(31) tarkoitetulla tavalla.
49. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen 28 kohdassa on todettu, jäsenvaltioiden, joille direktiivi on osoitettu, on direktiivin täytäntöönpanolle asetetun määräajan kuluessa pidättäydyttävä antamasta säännöksiä, jotka ovat omiaan vakavasti vaarantamaan kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen, ja jäsenvaltioiden tuomioistuinten on tänä aikana tulkittava kansallista oikeutta tavalla, joka ei uhkaa täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen vakavasti vaarantaa kyseisessä direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamista.
50. On lisäksi muistutettava, että on kansallisen tuomioistuimen tehtävänä arvioida, ovatko kansalliset säännökset, joiden lainmukaisuus on riitautettu, omiaan vakavasti vaarantamaan direktiivissä säädetyn tavoitteen saavuttamisen, ja että tällaisen varmistamisen on välttämättä perustuttava kokonaisarviointiin, jossa otetaan huomioon kaikki kyseessä olevan valtion alueella sovellettavat politiikat ja toimenpiteet.(32)
51. On kuitenkin unionin tuomioistuimen tehtävänä tulkita, mikä on kyseisessä direktiivissä säädetty tavoite. Täysimittaista veloista vapauttamista koskevan menettelyn osalta direktiivin 2019/1023 tavoite on, että kaikissa jäsenvaltioissa otetaan käyttöön ainakin yksi tämän tyyppinen menettely(33) vähimmäistason yhdenmukaistamisen perusteella.
52. Mielestäni pelkästään julkisoikeudellisten velkojen veloista vapauttamisen ulkopuolelle jättämisen perustelemattomuus ei voi vakavasti vaarantaa direktiivissä 2019/1023 säädetyn tavoitteen saavuttamista ennen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymistä, koska jäsenvaltioille on annettu mahdollisuus jättää julkisoikeudelliset velat vapauttamisen ulkopuolelle, kuten olen edellä todennut.
53. Näin ollen ehdotan, että toiseen kysymykseen vastataan seuraavasti: pelkästään se, ettei julkisoikeudellisten velkojen veloista vapauttamista koskevan menettelyn ulkopuolelle jättämistä kansallisella säännöksellä, joka on annettu direktiivin 2019/1023 voimaantulopäivän ja sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymispäivän välisenä aikana, ole perusteltu asianmukaisesti, ei vaaranna täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen vakavasti kyseisen direktiivin tavoitteen saavuttamista.
V Ratkaisuehdotus
54. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Audiencia Provincial de Alicanten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:
1) Ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevista puitteista, veloista vapauttamisesta ja elinkeinotoiminnan harjoittamiskiellosta sekä toimenpiteistä uudelleenjärjestelyä, maksukyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi ja direktiivin (EU) 2017/1132 muuttamisesta 20.6.2019 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2019/1023 (direktiivi uudelleenjärjestelystä ja maksukyvyttömyydestä) voimaantulopäivän ja sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymisen välisenä aikana kansalliset tuomioistuimet eivät ole velvollisia tulkitsemaan kansallista oikeuttaan direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohdan mukaisesti.
2) Direktiivin 2019/1023 23 artiklan 4 kohtaa
on tulkittava siten, että
siinä oleva luettelo ei ole tyhjentävä ja että muunkin tyyppisistä kuin tähän luetteloon sisältyvistä veloista voidaan vapauttaa tai niiden osalta voidaan rajoittaa mahdollisuutta veloista vapauttamiseen taikka säätää pidemmästä vapauttamisajasta silloin, kun se on asianmukaisesti perusteltua.
3) Pelkästään se, ettei julkisoikeudellisten velkojen veloista vapauttamista koskevan menettelyn ulkopuolelle jättämistä kansallisella säännöksellä, joka on annettu direktiivin 2019/1023 voimaantulopäivän ja sen täytäntöönpanolle asetetun määräajan päättymispäivän välisenä aikana, ole perusteltu asianmukaisesti, ei vaaranna täytäntöönpanolle asetetun määräajan jälkeen vakavasti kyseisen direktiivin tavoitteen saavuttamista.