ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção)
19 de dezembro de 2019 (*)
«Reenvio prejudicial — Política comum das pescas — Regulamentos (UE) n.os 1303/2013, 1379/2013 e 508/2014 — Organizações de produtores de produtos da pesca e da aquicultura — Planos de produção e de comercialização — Apoio financeiro à preparação e à execução desses planos — Condições de elegibilidade das despesas — Margem de apreciação dos Estados‑Membros — Inexistência da possibilidade no direito nacional de apresentar um pedido de apoio»
No processo C‑386/18,
que tem por objeto um pedido de decisão prejudicial apresentado, nos termos do artigo 267.o TFUE, pelo College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), por Decisão de 5 de junho de 2018, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 11 de junho de 2018, no processo
Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA
contra
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Segunda Secção),
composto por: A. Arabadjiev, presidente de secção, P. G. Xuereb (relator) e T. von Danwitz juízes,
advogado‑geral: M. Bobek,
secretário: M. Ferreira, administradora principal,
vistos os autos e após a audiência de 10 de abril de 2019,
vistas as observações apresentadas:
– em representação do Governo neerlandês, por M. K. Bulterman e M. L. Noort, na qualidade de agentes,
– em representação da Comissão Europeia, por H. van Vliet, F. Ronkes Agerbeek, K. Walkerová e F. Moro, na qualidade de agentes,
ouvidas as conclusões do advogado‑geral apresentadas na audiência de 26 de junho de 2019,
profere o presente
Acórdão
1 O pedido de decisão prejudicial tem por objeto a interpretação do artigo 28.o do Regulamento (UE) n.o 1379/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que estabelece a organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura, altera os Regulamentos (CE) n.o 1184/2006 e (CE) n.o 1224/2009 do Conselho e revoga o Regulamento (CE) n.o 104/2000 do Conselho (JO 2013, L 354, p. 1; a seguir «Regulamento OCM»), do artigo 65.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho (JO 2013, L 347, p. 320; a seguir «Regulamento CSC»), e do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 508/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas e que revoga os Regulamentos (CE) n.o 2328/2003, (CE) n.o 861/2006, (CE) n.o 1198/2006 e (CE) n.o 791/2007 do Conselho e o Regulamento (UE) n.o 1255/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho (JO 2014, L 149, p. 1; a seguir «Regulamento FEAMP»).
2 Este pedido foi apresentado no âmbito de um litígio entre a Coöperatieve Producentenorganisatie en Beheersgroep Texel UA (a seguir «PO Texel») e o minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Ministro da Agricultura, Natureza e Qualidade Alimentar, Países Baixos) a respeito de uma decisão deste que indefere o seu pedido de subvenção do Fundo Europeu para os Assuntos Marítimos e as Pescas (FEAMP).
Quadro jurídico
Direito da União
Regulamento OCM
3 Os considerandos 7 e 14 do Regulamento OCM enunciam:
«(7) As organizações de produtores da pesca e as organizações de produtores da aquicultura (“organizações de produtores”) são essenciais para a prossecução dos objetivos da Política Comum das Pescas [a seguir “PCP”] e para uma gestão adequada da [organização comum de mercados dos produtos da pesca e da aquicultura (a seguir “OCM”)]. Por conseguinte, é conveniente reforçar a sua intervenção e proporcionar‑lhes o apoio financeiro necessário para que possam desempenhar um papel mais significativo na gestão corrente das pescas, agindo dentro de um quadro definido pelos objetivos da [PCP]. […]
[…]
(14) Para poder orientar os seus membros para atividades de pesca e de aquicultura sustentáveis, as organizações de produtores deverão preparar e apresentar às autoridades competentes dos Estados‑Membros um plano de produção e de comercialização que preveja as medidas necessárias para a realização dos respetivos objetivos.»
4 Nos termos do artigo 6.o, n.o 1, deste regulamento:
«Podem ser constituídas organizações de produtores […] por iniciativa dos produtores da pesca ou de produtos da aquicultura, respetivamente, num ou mais Estados‑Membros […]»
5 O artigo 28.o do referido regulamento, sob a epígrafe «Plano de produção e de comercialização», dispõe:
«1. Cada organização de produtores apresenta às suas autoridades nacionais competentes, para aprovação, um plano de produção e de comercialização pelo menos para as principais espécies por ela comercializadas. […]
[…]
3. As autoridades nacionais competentes aprovam o plano de produção e de comercialização. Uma vez aprovado, o plano é imediatamente executado pela organização de produtores.
[…]
5. A organização de produtores elabora um relatório anual das suas atividades realizadas no âmbito do plano de produção e de comercialização e submete‑o às autoridades nacionais competentes, para aprovação.
6. As organizações de produtores podem receber apoio financeiro para a elaboração e a execução dos planos de produção e de comercialização, com base num futuro ato jurídico da União relativo ao apoio financeiro para a política marítima e das pescas para o período 2014‑2020.
[…]»
Regulamento PCP
6 O Regulamento (UE) n.o 1380/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, relativo à política comum das pescas, que altera os Regulamentos (CE) n.o 1954/2003 e (CE) n.o 1224/2009 do Conselho e revoga os Regulamentos (CE) n.o 2371/2002 e (CE) n.o 639/2004 do Conselho e a Decisão 2004/585/CE do Conselho (JO 2013, L 354, p. 22; a seguir «Regulamento PCP»), dispõe, no seu artigo 35.o:
«1. É estabelecida uma [OCM] […]
[…]
3. A [OCM] inclui, nomeadamente:
[…]
b) Planos de produção e comercialização das organizações de produtores […];
[…]»
Regulamento CSC
7 O artigo 2.o, ponto 14, do Regulamento CSC define o conceito de «Operação concluída» como sendo uma «operação fisicamente concluída ou plenamente executada em relação à qual todos os pagamentos em causa foram efetuados pelos beneficiários e a contrapartida pública correspondente foi paga aos beneficiários».
8 Nos termos do artigo 4.o, n.o 4, desse regulamento:
«Os Estados‑Membros, ao nível territorial adequado, de acordo com o seu sistema institucional, jurídico e financeiro, e os organismos por eles designados para esse efeito são responsáveis pela elaboração e execução dos programas e pelo desempenho das suas atribuições […], nos termos do presente regulamento e das regras específicas dos Fundos [Europeus Estruturais e de Investimento (a seguir “FEEI”)]»
9 Sob a epígrafe «Elegibilidade», o artigo 65.o, n.os 1, 2 e 6, desse regulamento enuncia:
«1. A elegibilidade da despesa é determinada de acordo com as regras nacionais, exceto quando sejam estabelecidas regras específicas no presente regulamento ou com base no presente regulamento ou, ainda, nas regras específicas dos Fundos.
2. A despesa é elegível para contribuição dos FEEI se for incorrida pelo beneficiário e paga entre a data de apresentação do programa à Comissão, ou 1 de janeiro de 2014, se esta data for anterior, e 31 de dezembro de 2023. […]
[…]
6. As operações não podem ser selecionadas, para apoio dos FEEI, quando tenham sido materialmente concluídas ou totalmente executadas antes da apresentação do pedido de financiamento ao abrigo do programa, pelo beneficiário, à autoridade de gestão, independentemente de todos os pagamentos correspondentes terem sido efetuados pelo beneficiário.»
Regulamento FEAMP
10 O artigo 6.o do Regulamento FEAMP, sob a epígrafe «Prioridades da União», prevê, no n.o 5:
«O FEAMP contribui para a Estratégia Europa 2020 e para a execução da PCP. O FEAMP visa as seguintes prioridades da União para o desenvolvimento sustentável das atividades de pesca, aquicultura e afins, que refletem os objetivos temáticos relevantes referidos no Regulamento [CSC]:
[…]
5. Promover a comercialização e a transformação, através dos seguintes objetivos específicos:
a) Melhoria da organização do mercado dos produtos da pesca e da aquicultura,
b) Incentivo ao investimento nos setores da transformação e da comercialização;
[…]»
11 Sob a epígrafe «Planos de produção e de comercialização», o artigo 66.o do Regulamento FEAMP tem a seguinte redação:
«1. O FEAMP apoia a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização referidos no artigo 28.o do Regulamento [OCM].
2. As despesas relacionadas com os planos de produção e de comercialização só são elegíveis para apoio do FEAMP depois de as autoridades competentes em cada Estado‑Membro terem aprovado o relatório anual referido no artigo 28.o, n.o 5, do Regulamento [OCM].
3. O apoio anual concedido por organização de produtores ao abrigo do presente artigo não pode exceder 3 % do valor anual médio da produção colocada no mercado por essa organização de produtores durante os três anos civis anteriores. […]
4. O Estado‑Membro em causa pode conceder um adiantamento de 50 % do apoio financeiro depois de aprovado o plano de produção e de comercialização, em conformidade com o artigo 28.o, n.o 3, do Regulamento [OCM].
5. O apoio referido no n.o 1 só pode ser concedido a organizações de produtores e a associações de organizações de produtores.»
12 O artigo 68.o do Regulamento FEAMP, sob a epígrafe «Medidas de comercialização», prevê, no n.o 1:
«O FEAMP pode apoiar medidas de comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura […]»
Regulamento de Execução (UE) n.o 1418/2013
13 O Regulamento de Execução (UE) n.o 1418/2013 da Comissão, de 17 de dezembro de 2013, relativo aos planos de produção e de comercialização previstos no Regulamento (UE) n.o 1379/2013 (JO 2013, L 353, p. 40), enuncia, no seu artigo 2.o, n.o 1:
«As organizações de produtores devem apresentar às suas autoridades nacionais competentes os primeiros planos até ao final de fevereiro de 2014. […]»
Orientações n.o 2014/2
14 O ponto 3.3 das Orientações n.o 2014/2 da Comissão, de 13 de junho de 2014, relativas à integração da dimensão do mercado nos programas operacionais do FEAMP, refere, nomeadamente:
«O conteúdo, a validação e a decisão sobre o nível de financiamento dos [planos de produção e de comercialização] são da responsabilidade dos Estados‑Membros: Os Estados‑Membros devem aprovar os [planos de produção e comercialização] e determinar o montante do financiamento para cada um deles. […]»
Direito neerlandês
Lei Geral Administrativa
15 Por força do artigo 4:23, n.o 1, da wet houdende algemene regels van bestuursrecht (Algemene wet bestuursrecht) [Lei que Aprova as Regras Gerais do Direito Administrativo (Lei Geral Administrativa)], de 4 de junho de 1992 (Stb. 1992, n.o 315), um órgão da Administração só pode conceder uma subvenção com base numa disposição legal que precise as atividades para as quais a subvenção pode ser concedida.
Regulamento Relativo às Subvenções Europeias no Domínio dos Assuntos Económicos
16 Em 1 de julho de 2015, entrou em vigor nos Países Baixos o Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/15083650, houdende vaststelling van subsidie‑instrumenten in het kader van de Europese structuur‑ en investeringsfondsen op het terrein van Economische Zaken (Regeling Europese EZ‑Subsidies) [Regulamento do Secretário de Estado dos Assuntos Económicos n.oWJZ/15083650, Relativo à Determinação dos Instrumentos de Subvenção no Âmbito dos Fundos Estruturais e de Investimento Europeus no Domínio dos Assuntos Económicos (Regulamento Relativo às Subvenções Europeias no Domínio dos Assuntos Económicos)], de 28 de junho de 2015. 2015 (Stcrt. 2015, n.o 18094).
17 Por força do artigo 2.2 deste regulamento, as atividades abrangidas pelo Regulamento FEAMP são suscetíveis de ser subvencionadas, mediante pedido, pelo Ministro da Agricultura, da Natureza e da Qualidade Alimentar.
18 Segundo o artigo 2.3, n.o 1, do referido regulamento, o ministro só pode conceder uma subvenção se tiver previsto a possibilidade de apresentar um pedido de subvenção e se, conjuntamente, tiver previsto um limiar de subvenção e um prazo de apresentação do pedido.
Regulamento que Prevê o Módulo de Subvenção Relativo aos Planos de Produção e de Comercialização
19 Através do Regeling van de Staatssecretaris van Economische Zaken, nr. WJZ/16105576, houdende wijziging van de Regeling Europese EZ‑subsidies en de Regeling openstelling EZ‑subsidies 2016 in verband met de subsidiemodule inzake productie‑ en afzetprogramma’s en andere wijzigingen in het kader van het Europees Fonds voor Maritieme Zaken en Visserij (Regulamento do Secretário de Estado dos Assuntos Económicos n.o WJZ/16105576, que Altera o Regulamento Relativo às Subvenções Europeias no Domínio dos Assuntos Económicos e o Regulamento Relativo às Subvenções Europeias no Domínio dos Assuntos Económicos 2016 no que Respeita ao Módulo de Subvenções Relativo aos Planos de Produção e Comercialização e Relativo a outras Modificações no Âmbito do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas), de 25 de agosto de 2016 (Stcrt. 2016, n.o 43926; a seguir «Regulamento que Prevê o Módulo de Subvenções Relativo aos Planos de Produção e de Comercialização»), o Reino dos Países Baixos previu o módulo de subvenções relativo aos planos de produção e de comercialização durante o período compreendido entre 29 de agosto e 16 de setembro de 2016.
Litígio no processo principal e questões prejudiciais
20 A PO Texel é uma organização de produtores na aceção do n.o 1 do artigo 6.o do Regulamento OCM, cujo objetivo consiste em adotar medidas para promover a prática racional da pesca e melhorar as condições de venda dos produtos da pesca.
21 Em 29 de abril de 2014, esta organização, em conformidade com o artigo 28.o, n.o 1, do Regulamento OCM, apresentou o seu plano de produção e comercialização para 2014 ao Ministro da Agricultura, Natureza e Qualidade Alimentar, para aprovação.
22 Por Decisão de 9 de julho de 2014, o referido ministro aprovou o plano em conformidade com o artigo 28.o, n.o 3, do Regulamento OCM, que a PO Texel executou de imediato em conformidade com essa mesma disposição.
23 Em outubro de 2014, o Reino dos Países Baixos apresentou à Comissão um programa operacional para o período compreendido entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2020.
24 Na sequência da aprovação pela Comissão, em 25 de fevereiro de 2015, do programa operacional apresentado pelo Reino dos Países Baixos, a PO Texel apresentou um pedido de subvenção ao Ministro da Agricultura, Natureza e Qualidade Alimentar em 19 de maio de 2015, com base no seu plano de produção e comercialização de 2014, a fim de ser elegível para apoio do FEAMP relativamente às despesas que esta tinha efetuado tanto para a preparação e execução desse plano como para as medidas de comercialização que tinha adotado.
25 Por Decisão de 10 de julho de 2015, este ministro indeferiu o pedido da PO Texel. Considerou, por um lado, que, no momento da apresentação do seu pedido de subvenção, o Reino dos Países Baixos não tinha ainda previsto a possibilidade de apresentar de um tal pedido, nem para a preparação e execução dos planos de produção e de comercialização, ao abrigo do artigo 66.o do Regulamento FEAMP, nem para as medidas de comercialização dos produtos da pesca e da aquicultura, tomadas pelas organizações de produtores, em conformidade com o artigo 68.o deste regulamento. Considerou, por outro lado, que só depois de ter elaborado o plano de produção e de comercialização 2014 e depois de o ter posto em prática, após aprovação pelo ministro, é que a PO Texel apresentou o seu pedido de subvenção.
26 A reclamação apresentada pela PO Texel contra esta decisão foi indeferida por infundada pelo Ministro da Agricultura, Natureza e Qualidade Alimentar, por decisão de 13 de novembro de 2015.
27 Em apoio do recurso que interpôs dessa decisão para o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica, Países Baixos), a PO Texel alega que é elegível para o apoio financeiro do FEAMP, ao abrigo do artigo 66.o do Regulamento FEAMP, para as despesas de preparação e de execução do plano de produção e de comercialização 2014 que adotou. A este respeito, salienta que teve de apresentar um plano de produção e de comercialização nos termos do n.o 1 do artigo 28.o do Regulamento OCM.
28 Por seu turno, o Ministro da Agricultura, da Natureza e da Qualidade Alimentar alega, em substância, que não podia aceder ao pedido de subvenção da PO Texel, porque, à data da sua apresentação, o Reino dos Países Baixos não tinha previsto a possibilidade de apresentar tal pedido e que, em todo o caso, o capítulo do Regulamento FEAMP no qual se integra o seu artigo 66.o deixa uma ampla margem de apreciação aos Estados‑Membros.
29 Foi neste contexto que o College van Beroep voor het bedrijfsleven (Tribunal de Recurso do Contencioso Administrativo em Matéria Económica) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça as seguintes questões prejudiciais:
«1) a) O artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento [FEAMP], que dispõe que o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas “apoia” a preparação e a execução de planos de produção e de comercialização referidos no artigo 28.o do Regulamento [OCM], que estabelece uma organização comum dos mercados dos produtos da pesca e da aquicultura, obsta a que um Estado‑Membro recuse a atribuição desse apoio a uma organização de produtores que o tenha pedido, alegando que esse Estado não tinha previsto a possibilidade de efetuar esse pedido no momento em que foi apresentado o pedido para uma determinada categoria de despesas (no caso em apreço: despesas de preparação e execução de planos de produção e comercialização) ou para um determinado período (no caso em apreço: o ano de 2014), nem no respetivo programa operacional aprovado pela Comissão Europeia, nem nas normas nacionais para determinação da elegibilidade das despesas?
b) É relevante para a resposta a dar à questão 1. a) que a organização de produtores, nos termos do artigo 28.o do Regulamento [OCM], esteja obrigada à elaboração de um plano de produção e de comercialização e, após aprovação do plano de produção e de comercialização pelo Estado‑Membro, fique obrigada à execução do plano de produção e de comercialização?
2) Se a resposta à questão 1. a) for no sentido de que o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento [FEAMP] obsta a que um Estado‑Membro recuse a atribuição de um apoio para a preparação e execução de planos de produção e de comercialização a uma organização de produtores que o tenha pedido, alegando que esse Estado não tinha previsto a possibilidade de apresentar esse pedido no momento em que foi apresentado o pedido, pode o requerente de uma subvenção invocar diretamente o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento [FEAMP] como base jurídica para exigir ao respetivo Estado‑Membro a concessão do apoio em questão?
3) Se a resposta à segunda questão for no sentido de que, na situação nela referida, o requerente de um apoio pode invocar diretamente o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento [FEAMP] como base jurídica para exigir ao respetivo Estado‑Membro a concessão do apoio em causa, o artigo 65.o, n.o 6, do Regulamento [CSC] obsta a que o apoio seja concedido para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização numa situação em que o pedido tenha sido apresentado depois de o plano de produção e de comercialização já ter sido preparado e executado?»
Quanto às questões prejudiciais
Observações preliminares
30 Note‑se, a título de observação preliminar, que, com a entrada em vigor dos regulamentos OCM, PCP e FEAMP, teve lugar a mais recente reforma no domínio da PCP, que produziu efeitos a partir de 1 de janeiro de 2014.
31 A fim de alcançar os efeitos dessa reforma, o legislador da União salientou explicitamente a necessidade de conceder às organizações de produtores o apoio financeiro necessário para o efeito, disponibilizando‑lhes simultaneamente um instrumento especial de apoio, a saber, os planos de produção e de comercialização.
32 As condições que regem a elaboração e execução desses planos estão previstas no artigo 28.o do Regulamento OCM, o qual impõe às organizações de produtores determinadas obrigações, tais como, em primeiro lugar, a apresentação de tal plano para aprovação pelas autoridades nacionais competentes, em segundo lugar, uma vez aprovado pelas mesmas, a sua aplicação imediata e, em terceiro lugar, a elaboração de um relatório anual sobre as atividades desenvolvidas na aplicação do referido plano e a sua apresentação às autoridades nacionais competentes. Só após a aprovação pelas referidas autoridades desse relatório anual é que as despesas efetuadas pelas organizações de produtores na preparação e execução dos respetivos planos de produção e comercialização passam a ser elegíveis para apoio do FEAMP.
33 As modalidades de financiamento destes planos são regidas pelo Regulamento FEAMP, que constitui o instrumento financeiro ao serviço da PCP para o período de programação de 1 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2020 e, em especial, pelo artigo 66.o deste regulamento.
34 A esse respeito, é de notar que o financiamento ao abrigo do programa FEAMP é executado com base nos programas operacionais únicos elaborados por cada Estado‑Membro e que abrangem todo o período de programação. Esses programas, que são submetidos à Comissão, devem conter um plano de financiamento e uma descrição da estratégia a seguir, a fim de demonstrar que a afetação de recursos financeiros às prioridades da União previstas no artigo 6.o do referido regulamento contribui devidamente para a realização dos objetivos fixados nos referidos programas. Uma vez estes aprovados pela Comissão, cabe aos Estados‑Membros estabelecer os critérios nacionais de elegibilidade das despesas e prever a possibilidade de apresentar um pedido de subvenção ao abrigo do FEAMP. No caso em apreço, essa possibilidade só foi prevista pelo Reino dos Países Baixos em 25 de agosto de 2016, pelo regulamento que estabelece o módulo de subvenção relativo aos planos de produção e de comercialização.
35 É igualmente importante notar que, devido à adoção tardia do Regulamento FEAMP, que só veio a acontecer em 15 de maio de 2014, com aplicação retroativa a partir de 1 de janeiro de 2014, e ao facto de os programas operacionais só poderem ser apresentados pelos Estados‑Membros à Comissão após essa data, as organizações de produtores tiveram de preparar e executar os seus planos de produção e de comercialização para 2014 quando a possibilidade de receber o apoio financeiro referido no artigo 66.o não estava ainda formalmente prevista. Com efeito, em conformidade com o artigo 2.o do Regulamento de Execução n.o 1418/2013, essas organizações deviam apresentar os respetivos planos para o ano de 2014 antes do final de fevereiro desse ano. No caso em apreço, a PO Texel só apresentou o seu plano ao ministro nacional competente em 29 de abril de 2014.
36 A este respeito, embora o Regulamento de Execução n.o 1418/2013 exija que as organizações de produtores apresentem os seus planos de produção e de comercialização para 2014 antes do final de fevereiro desse ano, uma vez que esse regulamento não previa quaisquer consequências em caso de incumprimento desse requisito temporal, as autoridades neerlandesas não consideraram oportuno atribuir importância à apresentação tardia do plano da PO Texel. Este Governo confirmou que, em todo o caso, esse atraso não pode ter consequências para esta organização de produtores, nomeadamente privando‑a do seu direito de beneficiar de uma subvenção ao abrigo do FEAMP.
Quanto à primeira questão
37 Através da primeira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um Estado‑Membro recuse conceder um pedido de subvenção a uma organização de produtores para despesas por ela efetuadas na preparação e execução de um plano de produção e de comercialização pelo facto de, à data da apresentação do seu pedido, esse Estado ainda não ter previsto, na sua ordem jurídica interna, a possibilidade de tratar esse pedido. Interroga‑se sobre a questão de saber se a circunstância de o artigo 28.o do Regulamento OCM impor a essas organizações que elaborem esses planos e os ponham em prática uma vez aprovados pelas autoridades nacionais competentes é suscetível de ter incidência na resposta que deve ser dada a essa questão.
38 A este respeito, há que determinar desde o início se, ao declarar no n.o 1 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP que o FEAMP «apoia» a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização, o legislador da União pretendeu introduzir a obrigação de os Estados‑Membros tomarem as medidas necessárias para garantir que as organizações de produtores possam beneficiar do apoio do FEAMP para a preparação e a execução desses planos.
39 Nos termos do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP, o FEAMP «apoia» a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização referidos no artigo 28.o do Regulamento OCM.
40 A utilização da formulação imperativa «apoia» milita a favor de uma interpretação do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP no sentido de que obriga os Estados‑Membros, no respeito dos requisitos previstos nesse artigo, a prever a concessão de ajudas para a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização referidos no artigo 28.o do Regulamento OCM.
41 Esta interpretação é apoiada tanto pela génese do n.o 1 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP como pelo contexto e objetivos prosseguidos pela legislação de que faz parte.
42 Antes de mais, no que se refere à génese desta disposição, convém assinalar, por um lado, que, como realçou o advogado‑geral no n.o 46 das suas conclusões e como a Comissão salientou nas suas observações escritas, o legislador da União optou deliberadamente pela redação do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP de forma imperativa. Com efeito, resulta dos trabalhos preparatórios desta disposição que, embora na proposta de regulamento FEAMP [COM(2011) 804 final] da Comissão fosse sugerida a redação segundo a qual o FEAMP «pode apoiar», esta não foi mantida no texto final da referida disposição. O Parlamento Europeu insistiu para que a expressão «o FEAMP apoia» fosse utilizada, a fim de assegurar que seja concedido um apoio financeiro às organizações de produtores no âmbito do FEAMP, para a preparação e a execução de planos de produção e de comercialização.
43 Por outro lado, esta mesma interpretação reflete‑se tanto no ponto 3.3 das Orientações n.o 2014/2, segundo as quais os Estados‑Membros «devem» aprovar os planos de produção e de comercialização e determinar o montante do financiamento para cada um deles, como nas orientações fornecidas pela Comissão na secção FAQ do seu sítio Internet, onde é indicado, em substância, que as autoridades nacionais «devem apoiar» a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização através de financiamento ao abrigo do FEAMP, desde que esses planos tenham sido aprovados pela autoridade nacional competente e que esse apoio respeite os limites previstos no artigo 66.°, n.o 3, do Regulamento FEAMP.
44 É certo que nem as Orientações n.o 2014/2 da Comissão nem as orientações dadas por esta na secção FAQ do seu sítio Internet podem vincular o Tribunal de Justiça. Todavia, podem servir de fonte de inspiração útil (v., por analogia, Acórdão de 17 de março de 2016, Parlamento/Comissão, C‑286/14, EU:C:2016:183, n.o 43 e jurisprudência aí referida).
45 Em seguida, quanto ao contexto em que se inscreve o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP, há que considerar, por um lado, que esta disposição se distingue da grande maioria das outras disposições do Regulamento FEAMP, como os artigos 48.o e 68.o deste regulamento, que indicam, em termos facultativos, que «pode ser concedido» um apoio ou ainda que o FEAMP «pode apoiar» certas medidas ou operações.
46 Por outro lado, é importante notar que o n.o 1 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP remete expressamente para o artigo 28.o do Regulamento OCM, cujo n.o 6 visa assegurar que, desde que as condições estabelecidas nos n.os 1, 3 e 5 desse artigo sejam respeitadas, as organizações de produtores devem poder receber apoio financeiro para a elaboração e execução dos planos de produção e de comercialização.
47 O caráter imperativo da redação do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP não pode ser posto em causa pela observação do Governo neerlandês de que a redação utilizada pelo legislador da União no artigo 28.o, n.o 6, do Regulamento OCM, na medida em que dispõe que as organizações de produtores «podem receber apoio financeiro […] com base num futuro ato jurídico da União» implica, em substância, que este pretendeu deixar aos Estados‑Membros a faculdade de prestarem esse apoio a essas organizações. Com efeito, a referência ao verbo «poder» nesta disposição não deve ser entendida na sua conotação facultativa, mas deve ser interpretada prospetivamente, através de uma leitura à luz do facto de essas organizações deverem receber um apoio financeiro ao abrigo de um futuro ato da União, que posteriormente se tornou o Regulamento FEAMP.
48 Deve igualmente considerar‑se que o caráter imperativo da redação do n.o 1 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP é também uma consequência lógica da articulação dessa disposição com as obrigações impostas às organizações de produtores nos termos dos n.os 1, 3 e 5 do artigo 28.o do Regulamento OCM, como recordado no n.o 32 do presente acórdão.
49 Por último, o caráter imperativo da redação do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP impõe‑se igualmente tendo em conta os objetivos prosseguidos pela última reforma em matéria de PCP e a finalidade e a sistemática geral do Regulamento FEAMP.
50 A este respeito, importa recordar, em primeiro lugar, que o legislador da União salientou explicitamente, nos considerandos 7 e 14 do Regulamento OCM, que é conveniente reforçar a intervenção das organizações de produtores, bem como proporcionar‑lhes o apoio financeiro necessário para que possam desempenhar um papel mais significativo na gestão corrente das pescas, de forma a garantir que os seus membros exerçam as atividades de pesca e aquícolas de um modo sustentável, agindo dentro de um quadro definido pelos objetivos da PCP. Como salientou o advogado‑geral, em substância, nos n.os 49 a 51 das suas conclusões, o objetivo prosseguido pelo apoio financeiro previsto no artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP e, mais genericamente, pelo sistema de financiamento instituído no âmbito da última reforma em matéria de PCP, deve ser interpretado em conjugação com o papel fundamental atribuído a essas organizações, na medida em que colocou a seu cargo uma contribuição efetiva para o exercício de uma missão de interesse geral.
51 Em segundo lugar, é importante notar que, nos termos do n.o 5 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP, as ajudas referidas no n.o 1 do mesmo artigo só podem ser concedidas a organizações de produtores ou associações dessas organizações. A este respeito, como salientou o advogado‑geral no n.o 50 das suas conclusões, o sistema de financiamento estabelecido no âmbito do FEAMP difere significativamente do dos outros fundos FEEI.
52 Em terceiro lugar, é de realçar que a importância subjacente à necessidade de prestar apoio ao abrigo do programa FEAMP a essas organizações para a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização é corroborada pelo facto de o legislador da União ter previsto expressamente no n.o 4 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP, principalmente devido ao facto de ter decorrido um período mínimo de um ano entre a data de preparação desses planos e a data em que essas organizações são elegíveis para financiamento ao abrigo do FEAMP, na sequência da aprovação do seu relatório anual pelas autoridades nacionais competentes, a possibilidade de os Estados‑Membros lhes concederem um adiantamento de 50 % da assistência financeira pedida ao abrigo desses planos.
53 Decorre do exposto que o n.o 1 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP deve ser entendido no sentido de que impõe aos Estados‑Membros a obrigação de tomarem as medidas necessárias para garantir que as organizações de produtores possam beneficiar do financiamento FEAMP tanto para a preparação como para a execução dos planos de produção e de comercialização.
54 A fim de cumprir esta obrigação, os Estados‑Membros devem prever na sua ordem jurídica interna que as organizações de produtores apresentem os seus pedidos de subvenções ao abrigo do FEAMP para a preparação e a execução dos seus planos de produção e de comercialização. Além disso, de acordo com os n.os 2 e 3 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP, conjugados com o n.o 4 do artigo 4.o e com o n.o 1 do artigo 65.o do Regulamento CSC, devem adotar medidas de aplicação do Regulamento FEAMP no que respeita à elegibilidade das despesas e, em especial, determinar os critérios relativos à data de início da elegibilidade dessas despesas e o método de cálculo do montante a conceder a cada uma dessas organizações.
55 A este respeito, resulta de jurisprudência constante que, quando adotam medidas de aplicação de uma regulamentação da União, as autoridades nacionais são obrigadas a exercer o seu poder discricionário no respeito dos princípios gerais do direito, entre os quais figuram os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima (v., neste sentido, Acórdão de 14 de setembro de 2006, Slob, C‑496/04, EU:C:2006:570, n.o 41). As autoridades nacionais são igualmente obrigadas a exercer o seu poder discricionário em conformidade com o dever geral de diligência que lhes incumbe por força do n.o 3 do artigo 4.o TUE.
56 No caso em apreço, tal como resulta dos n.os 19 e 34 do presente acórdão, foi apenas em 25 de agosto de 2016, quando foi adotado o Regulamento que Prevê o Módulo de Subvenções relativo aos Planos de Produção e de Comercialização, que o Reino dos Países Baixos previu, na sua ordem jurídica interna, a possibilidade de as organizações de produtores apresentarem os seus pedidos de subvenções ao abrigo do FEAMP. Decorre ainda da decisão de reenvio que o indeferimento pelo Ministro da Agricultura, da Natureza e da Qualidade Alimentar do pedido de apoio financeiro apresentado pela PO Texel nos termos do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP para o seu plano de produção e de comercialização de 2014 foi fundamentado, em substância, pelo facto de, à data da apresentação desse pedido, ou seja, em 19 de maio de 2015, o Reino dos Países Baixos ainda não ter previsto a possibilidade de tratar esse pedido.
57 Por outro lado, convém precisar que, por um lado, à luz das informações fornecidas pelo órgão jurisdicional de reenvio, a perspetiva de apoiar as organizações de produtores estava prevista, pelo menos no que respeita à elaboração dos planos de produção e de comercialização, no programa operacional apresentado à Comissão por esse Estado‑Membro. Por outro lado, é importante salientar que, quando questionado sobre este ponto na audiência, o Governo neerlandês confirmou que o Regulamento que Prevê o Módulo de Subvenções relativo aos Planos de Produção e de Comercialização não tinha efeitos retroativos, pelo que não podia regular os pedidos de apoio do FEAMP apresentados pelas organizações de produtores antes da sua adoção.
58 Neste contexto, deve considerar‑se que a inércia das autoridades nacionais, como a demonstrada pelas autoridades neerlandesas no processo principal, não pode ser abrangida pela margem de apreciação concedida aos Estados‑Membros para a execução dos respetivos programas operacionais, ainda que deva ser realizada, nos termos do n.o 4 do artigo 4.o do Regulamento CSC, em conformidade com o seu quadro institucional, jurídico e financeiro.
59 Em face do exposto, há que responder à primeira questão que o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP deve ser interpretado no sentido de que se opõe a que um Estado‑Membro recuse conceder uma subvenção a uma organização de produtores relativamente a despesas por ela efetuadas para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização, com o fundamento de que, à data da apresentação desse pedido, esse Estado ainda não tinha previsto, no seu ordenamento jurídico interno, a possibilidade de tratar tal pedido.
Quanto à segunda questão
60 Através da segunda questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP deve ser interpretado no sentido de que cria diretamente para as organizações de produtores, como a que está em causa no processo principal, um direito a apoio financeiro ao abrigo do FEAMP para as despesas que efetuaram para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização.
61 A este respeito, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma disposição de um regulamento da União só é suscetível de dar origem a direitos dos particulares que estes podem invocar em juízo se, por um lado, for clara, precisa e incondicional e, por outro, não deixar às autoridades responsáveis pela sua aplicação qualquer margem de apreciação (v., neste sentido, Acórdão de 24 de outubro de 1973, Schlüter, 9/73, EU:C:1973:110, n.o 32).
62 Decorre igualmente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que uma disposição de direito da União é incondicional quando prevê uma obrigação que não é acompanhada de condições nem subordinada, na sua execução ou nos seus efeitos, à intervenção de qualquer ato das instituições da União ou dos Estados‑Membros (Acórdão de 26 de maio de 2011, Stichting Natuur en Milieu e o., C‑165/09 a C‑167/09, EU:C:2011:348, n.o 95 e jurisprudência aí referida).
63 No caso vertente, importa notar que, como o advogado‑geral salientou no n.o 84 das suas conclusões, resulta claramente da própria redação do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP que esta disposição, por si só, se limita a estabelecer um princípio de financiamento em termos muito gerais e que, por conseguinte, importa considerar as clarificações previstas noutras disposições do referido regulamento e, em especial, as do artigo 66.o, n.os 2 e 3, do mesmo.
64 Ora, note‑se que esses números preveem determinados requisitos relativos, por um lado, ao facto de as despesas efetuadas pelas organizações de produtores no âmbito dos planos de produção e de comercialização só serem elegíveis para apoio do FEAMP após a aprovação pelas autoridades nacionais competentes do relatório anual referido no n.o 5 do artigo 28.o do Regulamento OCM e, por outro, ao facto de o apoio anual concedido a cada organização de produtores ao abrigo do presente artigo não pode exceder 3 % do valor anual médio da produção colocada no mercado por essa organização de produtores durante os três anos civis anteriores. Por conseguinte, o montante exato do apoio não é determinado pelo artigo 66.o do Regulamento FEAMP. Assim, a concessão do apoio está sujeita designadamente à determinação do seu montante exato pelos Estados‑Membros.
65 Consequentemente, o n.o 1 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP não preenche o critério da incondicionalidade resultante da jurisprudência referida no n.o 62 do presente acórdão.
66 Dito isto, importa acrescentar que, no caso de o órgão jurisdicional de reenvio se encontrar impossibilitado de proceder a uma interpretação de disposições do seu direito nacional que lhe permita chegar a uma solução conforme com os objetivos prosseguidos pela última reforma em matéria de PCP e de garantir, portanto, a plena eficácia do direito da União, nessa situação, a parte lesada pela desconformidade do direito nacional com o direito da União pode, no entanto, invocar a jurisprudência decorrente do Acórdão de 19 de novembro de 1991, Francovich e o. (C‑6/90 e C‑9/90, EU:C:1991:428), para obter, se for caso disso, uma indemnização pelo dano sofrido (v., neste sentido, Acórdão de 7 de agosto de 2018, Smith, C‑122/17, EU:C:2018:631, n.o 56 e jurisprudência aí referida).
67 Em face destas considerações, há que responder à segunda questão que o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP deve ser interpretado no sentido de que não cria diretamente para as organizações de produtores um direito a apoio financeiro ao abrigo do FEAMP para as despesas efetuadas para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização.
Quanto à terceira questão
68 Através da sua terceira questão, o órgão jurisdicional de reenvio pergunta, em substância, se o artigo 65.o, n.o 6, do Regulamento CSC deve ser interpretado no sentido de que se opõe à concessão de uma subvenção ao abrigo do FEAMP para a preparação e a execução de um plano de produção e comercialização quando o pedido de subvenção tenha sido apresentado após a preparação e execução desse plano.
69 Nos termos desta disposição, as operações não podem ser selecionadas, para apoio dos FEEI, quando tenham sido materialmente concluídas ou totalmente executadas antes da apresentação do pedido de financiamento ao abrigo do programa, pelo beneficiário, à autoridade de gestão, independentemente de todos os pagamentos correspondentes terem sido efetuados pelo beneficiário.
70 A este respeito, importa salientar, por um lado, que a preparação e a execução dos planos de produção e de comercialização devem ser consideradas uma ação contínua, que se prolongará por todo o período de programação de 1 de janeiro de 2014 a 31 de dezembro de 2020. Em conformidade com o artigo 28.o do Regulamento OCM, a preparação desse plano não é considerada uma série de ações isoladas executadas separadamente, mas sim uma ação única contínua, com custos operacionais contínuos. Embora, em aplicação do n.o 5 do artigo 28.o deste regulamento, esse plano deva ser objeto de um relatório anual, o mesmo só termina no final do referido período de programação. Por conseguinte, a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização durante o período de programação em causa não podem ser consideradas «totalmente executadas» na aceção do n.o 6 do artigo 65.o do Regulamento CSC.
71 Por outro lado, à luz da definição adotada pelo legislador da União no artigo 2.o, n.o 14, do Regulamento CSC, uma determinada operação só é considerada «concluída» quando, nomeadamente, todos os pagamentos em causa foram efetuados pelos beneficiários e a contrapartida pública correspondente lhes foi paga. Ora, por força do artigo 28.o, n.os 1 e 3, do Regulamento OCM, as organizações de produtores estão obrigadas a apresentar às autoridades nacionais competentes, para aprovação, um plano de produção e de comercialização e, uma vez aprovado, o plano é imediatamente executado. Em aplicação do n.o 5 do presente artigo, essas organizações devem elaborar um relatório anual das suas atividades realizadas no âmbito desse plano e submetê‑lo às autoridades nacionais competentes. Só depois de estas terem aprovado este relatório anual é que as despesas efetuadas pelas organizações de produtores na preparação e na execução dos respetivos planos de produção e de comercialização são elegíveis para apoio do FEAMP, nos termos do n.o 2 do artigo 66.o do Regulamento FEAMP.
72 Além disso, uma interpretação do artigo 65.o, n.o 6, do Regulamento CSC no sentido de que exclui a concessão de uma subvenção ao abrigo do artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização no caso de o pedido de subvenção ter sido apresentado após a preparação e a execução desse plano tornaria materialmente impossível que essas organizações recebessem tal apoio. Teria, portanto, como consequência privar o artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento FEAMP do seu efeito útil.
73 Tendo em conta estas considerações, há que responder à terceira questão que o artigo 65.o, n.o 6, do Regulamento CSC deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à concessão de uma subvenção ao abrigo do FEAMP para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização no caso de o pedido de subvenção ter sido apresentado após a preparação e a execução de tal plano.
Quanto às despesas
74 Revestindo o processo, quanto às partes na causa principal, a natureza de incidente suscitado perante o órgão jurisdicional de reenvio, compete a este decidir quanto às despesas. As despesas efetuadas pelas outras partes para a apresentação de observações ao Tribunal de Justiça não são reembolsáveis.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Segunda Secção) declara:
1) O artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 508/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativo ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas e que revoga os Regulamentos (CE) n.o 2328/2003, (CE) n.o 861/2006, (CE) n.o 1198/2006 e (CE) n.o 791/2007 do Conselho e o Regulamento (UE) n.o 1255/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe a que um Estado‑Membro recuse conceder uma subvenção a uma organização de produtores relativamente a despesas por ela efetuadas para a preparação e execução de um plano de produção e de comercialização, com o fundamento de que, à data de apresentação desse pedido, esse Estado ainda não tinha previsto, no seu ordenamento jurídico, a possibilidade de tratar tal pedido.
2) O artigo 66.o, n.o 1, do Regulamento n.o 508/2014 deve ser interpretado no sentido de que não cria diretamente para as organizações de produtores um direito a apoio financeiro ao abrigo do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas para as despesas efetuadas para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização.
3) O artigo 65.o, n.o 6, do Regulamento (UE) n.o 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.o 1083/2006 do Conselho, deve ser interpretado no sentido de que não se opõe à concessão de uma subvenção ao abrigo do Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas para a preparação e a execução de um plano de produção e de comercialização no caso de o pedido de subvenção ter sido apresentado após a preparação e a execução de tal plano.
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