TRIBUNALENS DOM (andra avdelningen i utökad sammansättning)
den 13 juli 2018 (*)
”Ekonomisk och monetär politik – Tillsyn över kreditinstitut – Artikel 4.1 d och 4.3 i förordning (EU) nr 1024/2013 – Beräkning av bruttosoliditetsgraden – ECB har inte beviljat sökanden tillstånd att vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden avstå från att ta upp exponeringar som uppfyller vissa kriterier – Artikel 429.14 i förordning (EU) nr 575/2013 – ECB:s utrymme för skönsmässig bedömning – Felaktig rättstillämpning – Uppenbart felaktig bedömning”
I mål T‑751/16,
Confédération nationale du Crédit mutuel, med säte i Paris (Frankrike), företrädd av advokaterna M. Grégoire och C. De Jonghe,
sökande,
mot
Europeiska centralbanken(ECB), företrädd av K. Lackhoff, R. Bax och G. Bassani, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaterna H.-G. Kamann och F. Louis,
svarande,
med stöd av
Republiken Finland, företrädd av S. Hartikainen, i egenskap av ombud,
intervenient,
angående en talan enligt artikel 263 FEUF avseende ogiltigförklaring av ECB:s beslut ECB/SSM/2016–9695000CG7B84NLR5984/92 av den 24 augusti 2016, antaget med tillämpning av artikel 4.1 d och artikel 10 i rådets förordning nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013 om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63) och artikel 429.14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1, rättelser i EUT L 208, 2013, s. 68 och EUT L 321, 2013, s. 6),
meddelar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning),
sammansatt av avdelningsordföranden M. Prek (referent) samt domarna E. Buttigieg, F. Schalin, B. Berke och M. J. Costeira,
justitiesekreterare: handläggaren M. Marescaux,
efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen den 24 april 2018,
följande
Dom
Bakgrund till tvisten
1 Crédit mutuel är en icke-centraliserad bankkoncern, bestående av ett nätverk av lokala banker som har en ställning som kooperativa bolag, varav sökanden, Confédération nationale du Crédit mutuel, utgör huvudorganet i den mening som avses i artiklarna L.511–30 och L.511–31 i den franska penning- och finanslagen (code monétaire et financier français). I egenskap av betydande enhet, i den mening som avses i artikel 6.4 i rådets förordning (EU) nr 1024/2013 av den 15 oktober 2013, om tilldelning av särskilda uppgifter till Europeiska centralbanken i fråga om politiken för tillsyn över kreditinstitut (EUT L 287, 2013, s. 63) står Crédit mutuel under direkt tillsyn av Europeiska centralbanken (ECB).
2 Den 23 juni 2015 ansökte sökanden, för egen räkning och för alla enheter inom Crédit mutuel-koncernen, med tillämpning av artikel 429.14 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av den 26 juni 2013, om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (EUT L 176, 2013, s. 1, rättelse i EUT L 208, 2013, s. 68 och EUT L 321, 2013, s. 6), om ECB:s tillstånd att vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden avstå från att ta upp exponeringarbestående av belopp som omfattas av reglerade produkter som allmänheten innehade i denna bank,men som den var skyldig att överföra till Caisse des dépôts et consignations (nedan kallat CDC), ett franskt offentligt kreditinstitut.
3 De berörda sparprodukterna är Livret A, reglerad i artiklarna L.221–1–L.221–9 i den franska penning- och finanslagen (code monétaire et financier français), Livret d’épargne populaire (nedan kallad LEP), reglerad i artiklarna L.221–13–L.221–17–2 i den franska penning- och finanslagen, och Livret de développement durable et solidaire (nedan kallad LDD), reglerad i artikel L.221–27 i den franska penning- och finanslagen. Enligt artikel L.221–5 i den franska penning- och finanslagen ska en andel av de totala insättningar som gjorts på Livret A- och LDD-konton centraliseras i en fond som förvaltas av CDC. Detsamma gäller för LEP-konton med tillämpning av artikel R-221–58 i den franska penning- och finanslagen.
4 Den 8 juni 2016 sände ECB till sökanden ett utkast till beslut att avslå ansökan om undantag. ECB gav sökanden en frist på två veckor för att yttra sig.
5 Den 21 juni 2016 inkom sökanden med sitt skriftliga yttrande angående detta utkast till beslut och upprepade sin begäran om att beviljas det undantag som föreskrivs i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
6 Den 6 juli 2016 hölls i ECB:s lokaler ett sammanträde mellan representanter för sökanden och för ECB.
7 Den 24 augusti 2016 antog ECB beslut ECB/SSM/2016–9695000CG7B84NLR5984/92, vilket antogs med tillämpning av artikel 4.1 d och artikel 10 i förordning nr 1024/2013 samt av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 (nedan kallat det angripna beslutet).
8 I detta beslut vägrade ECB för det första att vid beräkningen av sökandens bruttosoliditetsgrad avstå från att ta upp exponeringar mot CDC bestående av den del av de belopp som satts in på Livret A-, LDD- och LEP-kontona som den var skyldig att överföra till denna.
9 ECB medgav för det första att kriterierna i artikel 429.14 a–c i förordning nr 575/2013 var uppfyllda, för det första eftersom CDC skulle anses vara ett offentligt organ, vidare då exponeringarna mot CDC behandlades för tillsynsändamål i enlighet med artikel 116.4 i denna förordning och, slutligen, genom att sökanden hade en skyldighet att överföra en andel av de sparmedel som satts in på Livret A-, LDD- och LEP-kontona till CDC för investeringar av allmänt intresse. ECB underströk även att dessa kriterier inte var uppfyllda avseende den andel av det reglerade sparandet för vilket det inte förelåg någon skyldighet avseende överföring till CDC, oavsett ändamålen med användningen av dem.
10 ECB angav, för det andra, att det följde av lydelsen i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 att den förfogade över ett utrymme för skönsmässig bedömning som tillät den att vid beräkningen av bruttosoliditeten avstå från att ta upp exponeringar som uppfyllde de i denna bestämmelse uttryckligen angivna kriterierna eller att inte avstå från detta. ECB angav i huvudsak att det, även när dessa kriterier är uppfyllda, kan föreligga tillsynsskäl som motiverar ett avslag på en ansökan om undantag enligt denna bestämmelse. ECB hänvisade i detta hänseende till syftet med införandet av bruttosoliditeten, vilket är att ge en enkel och transparant vision av ett kreditinstituts exponeringsnivå som inte är vägd mot den risk som finns med de olika delarna av dessa exponeringar, i syfte att undvika en alltför betydande utveckling av dessa exponeringar i förhållande till dess egna kapital.
11 ECB angav, för det tredje, att de belopp som sökanden överfört till CDC förblev relevanta exponeringar vid beräkningen av dess bruttosoliditet. Den hänvisade till tre skäl. Det första skälet, som den klassificerade som ”första indikation”, avsåg bokföringen av det insamlade sparandet. ECB drog av den omständigheten att det reglerade sparandet tagits upp på skuldsidan i sökandens balansräkning och att de belopp som överförts till CDC tagits upp på tillgångssidan i dess balansräkning slutsatsen att sökanden var fortsatt ansvarig för den exponering som utgjordes av det insamlade sparandet, inbegripet de belopp som överförts till CDC. ECB tillade att sökanden ansvarade för förvaltningen av de operativa risker som var knutna till det reglerade sparandet. Det andra skälet rörde sökandens avtalsmässiga skyldighet att återbetala kundernas insättningar, oberoende av återbetalningen till sökanden av de medel som överförts till CDC. Det tredje skälet gällde existensen av en period mellan anpassningarna av sökandens och CDC:s balansräkningspositioner i balanseringssyfte. ECB angav att sökanden, under denna tid, kunde behöva tillämpa akuta försäljningar av tillgångar i väntan på överföringar av medel från CDC. Sammanfattningsvis drog ECB av nämnda skäl slutsatsen att mekanismen för överföring från CDC till sökanden var bristfällig och medförde osäkerhet i tillsynshänseende vilket berättigade ett avslag av ansökan.
Förfarandet och parternas yrkanden
12 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 28 oktober 2016 väckte sökanden förevarande talan.
13 Republiken Finland ansökte, genom handling som inkom till tribunalens kansli den 1 mars 2017, om att få intervenera till stöd för ECB:s yrkanden. Ordföranden på tribunalens andra avdelning biföll, genom beslut av den 16 maj 2017, Republiken Finlands ansökan om att få intervenera till stöd för ECB:s yrkanden och beviljade sökandens ansökan om konfidentiell behandling i förhållande till intervenienten.
14 Republiken Finland inkom med sin interventionsinlaga den 15 juni 2017. Sökanden inkom med sitt yttrande över denna inlaga inom föreskriven frist. ECB har inte inkommit med några synpunkter.
15 Genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 11 juli 2017, begärde sökanden att tribunalen skulle avvisa en del av argumenten i dupliken, med motiveringen att dessa utgjorde en ny grund som åberopats under rättegången i den mening som avses i artikel 84 i tribunalens rättegångsregler.
16 I ett yttrande som inkom till tribunalens kansli den 28 juli 2017, lämnade ECB synpunkter på sökandens ansökan och gjorde gällande att de aktuella argumenten avsåg en utvidgning av de argument som redan anförts i svarsinlagan och följaktligen inte skulle avvisas såsom sökanden begärt.
17 På förslag av andra avdelningen beslutade tribunalen, med tillämpning av artikel 28 i tribunalens rättegångsregler, att hänskjuta målet till samma avdelning i utökad sammansättning.
18 På förslag av referenten beslutade tribunalen (andra avdelningen i utökad sammansättning) att inleda den muntliga delen av förfarandet.
19 Parterna utvecklade sin talan och svarade på tribunalens frågor vid förhandlingen den 24 april 2018.
20 Sökanden har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet, och
– förplikta ECB att ersätta rättegångskostnaderna.
21 ECB och Republiken Finland har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig bedömning
22 Sökanden har, till stöd för sin talan, gjort gällande fyra grunder. Den första grunden, som anförts i första hand, avser att ECB har överskridit gränsen för sin behörighet genom att anta det angripna beslutet. Såvitt avser den andra grunden, vilken har gjorts gällande i andra hand, har ECB gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning. Den tredje grunden, som har gjorts gällande i tredje hand, gäller att det angripna beslutet är uppenbart felaktigt och oproportionerligt. Som fjärde grund har sökanden gjort gällande att motiveringsskyldigheten och principen om god förvaltning har åsidosatts.
23 Sökanden har, genom den första grunden, klandrat ECB för att ha tillerkänt sig en beslutsbehörighet vid tillämpningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, trots att den inte förfogar över någon sådan behörighet.
24 När det gäller den andra, den tredje och den fjärde grunden, ska det påpekas att de har som gemensam nämnare att de avser att ECB, under förutsättning att den förfogar över en sådan behörighet, har använt denna på ett olagligt sätt. Dessa grunder ska således prövas gemensamt.
Den första grunden: avseende överskridande av gränserna för ECB:s behörighet
25 Sökanden har, i huvudsak, gjort gällande att ECB, genom att tillerkänna sig en beslutsbehörighet vid tillämpningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, har överskridit gränserna för sin behörighet genom att anta det angripna beslutet. Sökanden har, bland annat, gjort gällande att en tolkning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 som innebär att ECB har en beslutsbehörighet strider mot principen om tilldelade befogenheter, eftersom endast Europeiska kommissionen har tilldelats befogenheten att ändra denna förordning och att den inte får delegera vidare sin beslutsbehörighet. Vidare innebär inte, enligt sökanden, användningen av verbet ”få” i lydelsen i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 automatiskt att ECB tilldelats en beslutsbehörighet. Vidare utgör, enligt sökanden, såväl förekomsten av kriterier för beviljande av det undantag som föreskrivs i denna bestämmelse som de syften som lagstiftaren eftersträvat samt principerna om god förvaltning och om rättssäkerhet hinder för tillerkännandet av en sådan behörighet och innebär i stället att ECB endast har en behörighet att kontrollera att de kriterier som föreskrivs i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 är uppfyllda.
26 ECB har, med stöd av Republiken Finland, bestritt sökandens argument.
27 När det gäller prövningen av denna grund ska det påpekas att ECB:s befogenhet när det gäller antagandet av det angripna beslutet följer av förordning nr 1024/2013 och att omfattningen av dess behörighet fastställs i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
28 När det gäller ECB:s befogenhet att anta det angripna beslutet, ska det erinras om att ECB, med stöd av artikel 4.1 d i förordning nr 1024/2013, har tilldelats uppgiften att ”[s]äkerställa efterlevnaden av de akter som avses i artikel 4.3 första stycket, som föreskriver krav på kreditinstitut på områdena kapitalbaskrav, värdepapperisering, gränsvärden för stora exponeringar, likviditet, skuldsättning samt rapportering och offentliggörande av information om detta”. När sökanden är en betydande enhet i den mening som avses i artikel 6.4 i förordning nr 1024/2013, ankommer vidare genomförandet av denna uppgift direkt på ECB och inte på de nationella myndigheterna inom ramen för den gemensamma tillsynsmekanismen (dom av den 16 maj 2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg/ECB, T-122/15, överklagad, EU:T:2017:337, punkt 63).
29 Enligt artikel 4.3 i förordning nr 1024/2013 ”ska [ECB], för att utföra de uppgifter som ECB tilldelats enligt denna förordning och med målet att säkerställa hög tillsynsstandard, tillämpa all tillämplig unionsrätt”. Till denna tillämpliga unionsrätt hör förordning nr 575/2013.
30 När det gäller omfattningen av ECB:s behörighet vid tillämpningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, vilken infördes i denna förordning genom kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/62 om ändring av förordning nr 575/2013 när det gäller bruttosoliditetsgraden (EUT L 11, 2015, s. 37) preciseras det i denna bestämmelse att ”[d]e behöriga myndigheterna får tillåta ett institut att i sitt exponeringsmått avstå från att ta upp en exponering som uppfyller samtliga följande kriterier: a) Exponeringen är mot ett offentligt organ. b) Exponeringen behandlas enligt artikel 116.4. c) Exponeringen avser en insättning som institutet är rättsligt skyldigt att överföra till ett offentligt organ enligt a, för investeringar av allmänt intresse.”
31 Denna grund innebär följaktligen en kontroll av huruvida artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 ska tolkas så att den ger de behöriga myndigheterna – och således ECB – ett utrymme för skönsmässig bedömning genom vilket den kan vägra att bevilja ett undantag, trots att de i denna bestämmelse uttryckligen angivna kriterierna är uppfyllda, eller tvärtom ger ECB en normbunden befogenhet, vilken medför en skyldighet för den att bevilja undantag om dessa kriterier är uppfyllda.
32 Sökanden grundar sin tolkning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 på förutsättningen att kommissionen inte hade rätt att ge de behöriga myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av denna bestämmelse och anser att denna bestämmelse ska tolkas på ett sätt som gör den förenlig med fördraget.
33 Enligt fast rättspraxis gäller att när en unionsrättslig bestämmelse behöver tolkas, ska den så långt som möjligt tolkas i överensstämmelse med bestämmelserna i fördraget och unionsrättens allmänna principer (dom av den 4 oktober 2007, Schutzverband der Spirituosen-Industrie, C‑457/05, EU:C:2007:576, punkt 22, dom av den 10 juli 2008, Bertelsmann och Sony Corporation of America/Impala, C‑413/06 P, EU:C:2008:392, punkt 174, och dom av den 25 november 2009, Tyskland/kommissionen, T-376/07, EU:T:2009:467, punkt 22).
34 Som framgår av användningen i den rättspraxis som nämns i punkt 33 ovan av uttrycket ”så långt som möjligt” kan emellertid denna rättspraxis endast tillämpas på en bestämmelse vars mening är klar och entydig och således inte kräver någon tolkning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 november 2009, Tyskland/kommissionen, T-376/07, EU:T:2009:467, punkt 22). Om detta var fallet skulle principen om en enhetlig tolkning av unionens sekundärrättsliga texter tjäna som grund för en tolkning contra legem av denna bestämmelse (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 17 juli 2015, EEB/kommissionen, T-685/14, ej publicerat, EU:T:2015:560, punkt 31 och där angiven rättspraxis). När det gäller en bestämmelse vars betydelse är klar och entydig, ankommer det, för det fall ett undantag enligt artikel 277 FEUF skulle göras gällande, endast på tribunalen att kontrollera huruvida den är förenlig med fördragets bestämmelser och med unionsrättens allmänna principer.
35 Det kan konstateras att sökanden, inom ramen för denna grund, har begränsat sig till att göra gällande att artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 ska tolkas så att den ger ECB en normbunden befogenhet och inte en beslutsbehörighet. Den har inte gjort någon invändning om rättsstridighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF mot denna bestämmelse, vilket sökanden bekräftade vid förhandlingen. Sökanden har således inte bestritt giltigheten av denna bestämmelse och dess argument avser enbart tolkningen av den.
36 Följaktligen ska det kontrolleras huruvida ordalydelsen i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 är klar och entydig eller om den tvärtom kan kräva en tolkning som är förenlig med fördragets bestämmelser och med unionsrättens allmänna principer. Det är nämligen endast i det sistnämnda fallet som det, liksom sökanden har gjort gällande, ska kontrolleras huruvida kommissionen inte hade rätt att ge de behöriga myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vid genomförandet av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, vilket skulle innebära att denna artikel tolkas så att den ger dem en normbunden befogenhet.
37 Vid fastställandet av den exakta räckvidden av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 ska inte bara dess lydelse beaktas, utan också dess sammanhang och de syften som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 juni 2005, VEMW m.fl., C‑17/03, EU:C:2005:362, punkt 41 och där angiven rättspraxis).
38 När det gäller bokstavstolkningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, kan det konstateras att formuleringen enligt vilken de ”behöriga myndigheterna får tillåta ett institut att i sitt exponeringsmått avstå från att ta upp en exponering som uppfyller samtliga följande kriterier” nödvändigtvis innebär att denna bestämmelse delvis föreskriver en normbunden befogenhet för de behöriga myndigheterna och delvis ger dem ett utrymme för skönsmässig bedömning.
39 För det första anges i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 tre kriterier som de behöriga myndigheterna ska ta hänsyn till. Således har de inte rätt att bevilja ett undantag om dessa kriterier inte är uppfyllda. De befinner sig då i en situation av normbunden befogenhet och måste vägra att bevilja ett åtnjutande av denna bestämmelse.
40 För det andra, för det fall dessa kriterier skulle vara uppfyllda, ”får” de behöriga myndigheterna, det vill säga de har möjlighet att bevilja ett undantag. Hänvisningen till denna möjlighet innebär nödvändigtvis en rätt för de behöriga myndigheterna att bevilja eller inte bevilja det. De har således i detta hänseende ett utrymme för skönsmässig bedömning.
41 Följaktligen ska slutsatsen dras att artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 har en klar och entydig lydelse, av vilken följer att de behöriga myndigheterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning vid tillämpningen av denna bestämmelse, när de kriterier som anges i denna är uppfyllda.
42 Denna slutsats överensstämmer även med en kontextuell och teleologisk tolkning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
43 När det gäller en kontextuell tolkning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 ska det påpekas att utnyttjandet av ett utrymme för skönsmässig bedömning motsvarar ett av de tre sätten för tillämpning av undantagen som föreskrivs i denna förordning.
44 Det följer nämligen av den allmänna systematiken i förordning nr 575/2013 att denna avser såväl undantag som är oinskränkt tillämpliga, det vill säga utan att det krävs något ingripande från de behöriga myndigheterna, såsom det som avses i artikel 429.13 i denna förordning, som undantag som innebär ett ingripande av behöriga myndigheter inom ramen för utövandet av en normbunden befogenhet, såsom det som avses i artikel 78.1 i denna förordning, och undantag som innebär att dessa myndigheter utnyttjar ett utrymme för skönsmässig bedömning. Utöver artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, finns bland de undantag som omfattas av denna tredje kategori artikel 10.1 i denna förordning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2017, Crédit mutuel Arkéa/ECB, T-712/15, EU:T:2017:900, överklagad, punkterna 67 och 68).
45 När det gäller den teleologiska tolkningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, i den mån denna rör ett eventuellt avstående från att ta upp vissa exponeringar vid beräkningen av kreditinstitutens bruttosoliditet, är dels de syften som eftersträvas med införandet av en bruttosoliditet dels de syften som specifikt rör artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 relevanta.
46 När det för det första gäller de syften som eftersträvas med införandet av en bruttosoliditet, med en skyldighet för kreditinstituten att offentliggöra deras bruttosoliditet och, eventuellt, på sikt, respektera vissa bruttosoliditetsnivåer, följer det av skäl 90 i förordning nr 575/2013 att lagstiftarens avsikt var att avskräcka kreditinstituten från att ha alltför låg bruttosoliditet. Det framgår av detta skäl, liksom av definitionerna i artikel 4.1 punkterna 93 och 94 i samma förordning, att en alltför låg bruttosoliditet avser en situation där ett kreditinstitut finansierar en alltför stor del av sina investeringar med skuldsättning i stället för med eget kapital. Risken är då att kreditinstitutet inte förfogar över tillräckligt eget kapital för att kunna hantera gäldenärers begäran om återbetalning av dess skulder och tvingas att akut sälja en del av sina tillgångar. De negativa konsekvenserna av denna akuta minskning av bruttosoliditetsnivån under finanskrisen har i skäl 90 i förordning nr 575/2013 uttryckts på följande sätt: ”Detta förstärkte den nedåtgående pressen på tillgångspriserna och orsakade ytterligare förluster för institut, vilket i sin tur ledde till ytterligare minskning av deras kapitalbas. Slutresultatet av denna negativa spiral var en minskad tillgång till krediter i den reella ekonomin och en djupare och längre kris.”
47 I detta sammanhang har bruttosoliditetsgraden till syfte att ge en uppskattning av ett kreditinstituts nivå av eget kapital i förhållande till dess exponeringar, oberoende av beaktandet av den risknivå som var och en av dessa exponeringar innebär. Detta följer av skäl 91 i förordning nr 575/2013, i vilket det understryks att ”[r]iskbaserade kapitalbaskrav … inte räcker för att förhindra att institut tar alltför stora och ohållbara bruttosoliditetsrisker”, och av de riktlinjer från Baselkommittén för banktillsyn som det hänvisas till i skälen 92 och 93 i förordning nr 575/2013. I Baselkommitténs publicering avseende Basel III-avtalen, vilken har ingetts som bilaga till svarsinlagan, benämns bruttosoliditetsgraden nämligen som en ”enkel och transparant kvot, som inte är grundad på risk och som är kalibrerad för att på ett trovärdigt sätt komplettera de kapitalkrav som grundar sig på risk”. Att bruttosoliditeten saknar riskvikter framgår av beskrivningen av dess beräkningsmetod, såsom den anges i artikel 429.2 i förordning nr 575/2013. Det preciseras i denna bestämmelse att ”bruttosoliditetsgraden ska beräknas som ett instituts kapitalmått dividerat med institutets totala exponeringsmått och ska uttryckas i procent”. Det hänvisas inte till någon riskviktning utifrån exponeringarnas risknivå.
48 Det kan emellertid konstateras att detta syfte inte är absolut, eftersom det i förordning 575/2013 anges en möjlighet att vissa exponeringars särskilt låga riskprofil återspeglas i beräkningen av de berörda kreditinstitutens bruttosoliditet.
49 Detta framgår inledningsvis av skäl 95 i förordning nr 575/2013, i vilket det preciseras att ”[v]id granskningen av hur bruttosoliditeten påverkar olika affärsmodeller bör särskild uppmärksamhet ägnas sådana modeller som anses innebära låg risk, t.ex. lån säkerställda med panträtt och specialutlåning till regionala eller lokala självstyrelseorgan eller offentliga organ”. Denna intention finns inskriven i artikel 511 i denna förordning, som har rubriken ”Bruttosoliditet”, av vilken det i huvudsak följer att den rapport som Europeiska bankmyndigheten (EBA) ska överlämna till kommissionen för att denna, i förekommande fall, ska besluta att lägga fram lagförslag om att göra vissa lämpliga nivåer av bruttosoliditetsgrad obligatoriska ska innehålla ”[f]astställande av affärsmodeller som återspeglar institutens totala riskprofiler och införande av differentierade nivåer för dessa affärsmodellers grad av bruttosoliditet”.
50 Vidare följer detta av införandet genom den delegerade förordningen 2015/62, som antogs enligt artikel 456.1 j i förordning nr 575/2013, av artikel 429.14 i denna förordning, vilken artikel föreskriver en möjlighet att avstå från att ta upp vissa exponeringar vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden.
51 När det för det andra gäller de eftersträvade målen med införandet av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 i denna förordning, ska det påpekas att enligt skäl 12 i den delegerade förordningen 2015/62 bör de ändringar som införs genom denna förordning ”leda till bättre jämförbarhet beträffande den bruttosoliditet som offentliggörs av instituten och … bidra till att man kan undvika att vilseleda marknadsdeltagare i fråga om institutens verkliga bruttosoliditet”.
52 Det följer av lydelsen i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, vilken det erinrats om i punkt 30 ovan, att denna bestämmelse endast är tillämplig om tre kriterier är uppfyllda. För det första ska de exponeringar som kan undantas från beräkningen av bruttosoliditetsgraden vara mot ett offentligt organ. Vidare ska de behandlas i enlighet med artikel 116.4 i förordning nr 575/2013. Slutligen ska exponeringen avse en insättning som institutet är rättsligt skyldigt att överföra till ett offentligt organ för investeringar av allmänt intresse.
53 Det kan konstateras att kommissionen, genom detta undantag, med lagstiftarens godkännande, förutsåg en möjlighet att ett kreditinstituts exponeringar mot offentliga organ som, på grund av en statlig garanti, har samma låga risknivå som exponeringarna mot denna stat och som inte motsvarar ett investeringsval av denna – genom att kreditinstitutet har en skyldighet att överföra de berörda beloppen – inte är relevant för beräkningen av bruttosoliditeten och således kan uteslutas.
54 Det föreskrivs nämligen i artikel 116.4 i förordning nr 575/2013 att ”[u]nder exceptionella omständigheter får exponeringar mot offentliga organ behandlas på samma sätt som exponeringar mot den nationella regeringen, delstatliga eller lokala självstyrelseorgan eller myndigheter inom vars jurisdiktion de är belägna, om det enligt de behöriga myndigheterna i den berörda jurisdiktionen inte föreligger någon skillnad i risk mellan dessa exponeringar på grund av att det finns en lämplig garanti från den nationella regeringen eller det delstatliga eller lokala självstyrelseorganet eller myndigheten”. Denna bestämmelse måste tolkas i anslutning till artikel 114.4 i denna förordning, i vilken det preciseras att ”[e]xponeringar mot medlemsstaters nationella regeringar och centralbanker som är uttryckta och finansierade i den nationella regeringens och centralbankens nationella valuta ska åsättas riskvikten 0 %”. Artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 rör således endast exponeringar som, vid en tillämpning av standardsättet för beräkning av minimumkapitalkraven, skulle åsättas riskvikten 0 procent.
55 Följaktligen innebär tillämpningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 en förening av två syften. För det första ska bruttosoliditetgradens logik respekteras, vilken innebär att beräkningen av denna grad inbegriper ett kreditinstituts totala exponeringsmått, utan riskviktning. Vidare ska den beakta det av kommissionen eftersträvade syftet, som godkänts av lagstiftaren, enligt vilket, i förekommande fall, vissa exponeringar som har en särskilt låg riskprofil och inte följer av kreditinstitutets val inte är relevanta för beräkningen av bruttosoliditetsgraden och kan uteslutas vid denna.
56 Det kan emellertid konstateras att erkännandet av ett utrymme för skönsmässig bedömning för de behöriga myndigheterna vid genomförandet av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 gör det möjligt för dem att göra en avvägning mellan dessa båda mål utifrån omständigheterna i varje enskilt fall.
57 Mot denna bakgrund ska slutsatsen dras att artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 ska tolkas så att den ger de behöriga myndigheterna ett utrymme för skönsmässig bedömning för att vägra beviljandet av det undantag som den föreskriver, trots att de kriterier som anges i denna bestämmelse är uppfyllda.
58 Mot bakgrund av den klara och entydiga betydelsen i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, ska slutsatsen dras att denna bestämmelse inte kan ges den konforma tolkning som sökanden förespråkar. Av detta följer att sökandens argument avseende att kommissionen inte hade rätt att ge de behöriga myndigheterna – och således ECB – ett utrymme för skönsmässig bedömning inte kan beaktas vid tolkningen av denna bestämmelse och inte är relevant som stöd för en invändning om rättsstridighet i den mening som avses i artikel 277 FEUF, som gjorts mot artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
59 Talan kan följaktligen inte bifallas på den första grunden.
Den andra, den tredje och den fjärde grunden: avseende att ECB utövat sin beslutsbehörighet på ett olagligt sätt
60 Sökanden har, som andra grund, gjort gällande att det angripna beslutet är behäftat med en felaktig rättstillämpning, genom att det fråntar artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 dess ändamålsenliga verkan, eftersom det grundar sig på eventualiteten att franska staten går i konkurs.
61 Såvitt avser den tredje grunden, har sökanden bland annat anfört att det angripna beslutet är behäftat med uppenbart felaktiga bedömningar. Den har i detta sammanhang klandrat ECB för att endast ha beaktat syftet med bruttosoliditetsgraden och underlåtit att beakta syftena med artikel 429.14 i förordning nr 575/2013. Sökanden har även gjort gällande att de skäl som ECB anfört i det angripna beslutet inte kan visa att exponeringarna mot CDC är relevanta för beräkningen av bruttosoliditetsgraden. Den har, i detta hänseende, när det gäller det första skälet i det angripna beslutet, påpekat att det är på grund av att det reglerade sparandet förekommer i dess balansräkning som den har ansökt om tillämpning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013. Vad gäller det andra skälet i det angripna beslutet, har sökanden gjort gällande att den omständigheten att exponeringarna mot CDC av lagstiftaren anses utgöra en försumbar fallissemangsrisk är en faktor som ECB borde ha beaktat och att den sistnämnda inte på något sätt har försökt att bedöma riskerna att CDC:s återbetalning skulle utebli. Beträffande det tredje skälet i det angripna beslutet, har sökanden gjort gällande att perioden för justering av dess balansräkningspositioner i förhållande till CDC:s avser likviditetsgraden och i detta hänseende ansågs ligga till grund för en försumbar risk genom ett beslut av ECB av den 15 augusti 2016. Den har tillagt att detta skäl bygger på förutsättningen at det skulle ske ett massuttag av reglerat sparande i händelse av kris, vilket strider mot detta sparandes egenskap av ”säker investering”.
62 Slutligen har sökanden, inom ramen för sin fjärde grund, i synnerhet klandrat ECB för att ha underlåtit att uppfylla sin skyldighet att undersöka alla för det aktuella fallet relevanta omständigheter, vilken följer av principen om god förvaltning, genom att ha grundat sig på allmänna tillsynsskäl utan att analysera den konkreta situationen avseende det reglerade sparandet i Frankrike.
63 Vidare har sökanden gjort gällande att ECB:s i sin duplik påpekat att åsättandet av riskviktningen 0 procent enligt artikel 114 i förordning nr 575/2013 endast gäller vid en tillämpning av standardsättet för beräkning av riskerna är en ny grund som ska avvisas med tillämpning av artikel 84 i rättegångsreglerna.
64 ECB har, med stöd av Republiken Finland, gjort gällande att dessa tre skäl ska underkännas. Den har erinrat om gränserna för den prövningsrätt som tribunalen har beträffande utnyttjandet av ett utrymme för skönsmässig bedömning och tillagt att artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, då den utgör ett undantag, ska tolkas strikt. ECB har av detta i huvudsak dragit slutsatsen att det är de allmänna syftena med denna förordning avseende bruttosoliditetsgraden och inte syftena med artikel 429.14 i sig som är relevanta vid tolkningen av denna bestämmelse. ECB har i detta hänseende understrukit att syftet med bruttosoliditetsgraden kräver att den ska fastställas oberoende av riskviktning.
65 Som svar på den andra grunden, har ECB gjort gällande att den inte har fråntagit artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 dess ändamålsenliga verkan, eftersom denna artikel för det första inte avser ett automatiskt uteslutande av vissa exponeringar, utan att delegera beslutsbehörigheten att bevilja ett undantag efter en tillsynsbedömning eller inte. Vidare har ECB anfört att den har hållit sig inom gränserna för sin beslutsbehörighet. Slutligen har ECB gjort gällande att denna artikel inte endast avser det franska reglerade sparandet och att det inte är uteslutet att den är tillämplig på andra omständigheter. ECB har även erinrat om att artiklarna 114 och 116 i förordning nr 575/2013 avser beräkningen av andelen eget kapital och inte beräkningen av bruttosoliditetsgraden och att denna inte grundar sig på en riskviktning. ECB har tillagt att iakttagandet av artikel 116.4 i denna förordning, vid tillämpningen av artikel 429.14 utgör en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning.
66 ECB har i sin duplik gjort gällande riskviktningen på 0 procent endast gäller beträffande standardsättet för beräkning av riskviktningen och inte för det som grundar sig på de interna bedömningarna. Den har som svar på sökandens begäran att detta argument ska avvisas, gjort gällande att hänvisningen till standardsättet för beräkning av riskviktning utgör en förstärkning av det argument som den gjorde gällande i sin svarsinlaga och följaktligen kan tas upp till sakprövning.
67 Som svar på den tredje grunden har ECB bland annat påpekat att den inte har gjort sig skyldig till någon uppenbart felaktig bedömning vid antagandet av det angripna beslutet. ECB har i detta hänseende gjort gällande att det angripna beslutet är förenligt med lagstiftarens syften såsom de framgår av skäl 95 i förordning nr 575/2013, eftersom sökanden inte har en särskild affärsmodell. ECB har gjort gällande att den inte grundade sig på den omständigheten att exponeringarna mot CDC finns kvar i kreditinstitutets balansräkning, utan påpekade detta som en ”första indikation”. Den har tillagt att den omständigheten att exponeringarna mot CDC kan likställas med exponeringar mot franska staten och viktas till 0 procent av risken inom ramen för standardmetoden för beräkning av kapitalkraven inte är relevant för bruttosoliditetsgraden och erinrat om att marknaderna plötsligt kan förlora förtroendet för investeringar som annars anses mycket säkra. ECB har även gjort gällande att perioden för anpassning av sökandens respektive CDC:s balansräkningspositioner medför en ytterligare risk för alltför låg bruttosoliditet. Då sökanden inte kan vända sig till CDC under denna period, skulle den behöva öka sin bruttosoliditet genom potentiella framtvingade försäljningar, vilka skulle medföra betydande förluster för sökanden. ECB har tillagt att även om denna risk för en alltför låg bruttosoliditet börjar med en brist på likviditet, särskiljer den sig genom att den grundar sig på den andel av exponeringar som finansieras genom skulder i förhållande till ett kreditinstituts egna kapital. Slutligen har ECB tillbakavisat förekomsten av en motstridighet mellan det angripna beslutet och dess beslut av den 15 augusti 2016 avseende beräkning av likviditetsgraden, genom vilket sökanden beviljades det tillstånd som begärts, eftersom dessa beslut avser tillsynsåtgärder som visserligen har inbördes anknytning men är olika, och gjort gällande att bruttosoliditetsgraden har till syfte att undvika att källorna till ett kreditinstituts finansiering är alltför inriktade på skulderna och utgör ”det slutgiltiga tillsyns-skyddsnätet”.
68 ECB har som svar på den fjärde grunden gjort gällande att sökandens argument avseende ett åsidosättande av principen om god förvaltningssed grundar sig på en förväxling med kritiken beträffande en uppenbart felaktig bedömning och hänvisat till de argument som den anfört som svar på den tredje grunden. ECB har tillagt att den berett omfattande möjligheter för sökanden att göra gällande sin uppfattning under det administrativa förfarandet och således har agerat i överensstämmelse med principen om god förvaltningssed.
69 Som det erinrats om i punkterna 9–11 ovan avslog ECB, i det angripna beslutet, begäran om undantag, enligt artikel 429.14 i förordning nr 575/2013. Den underströk att de belopp som sökanden överfört till CDC förblev relevanta exponeringar för beräkningen av dess bruttosoliditet, eftersom det reglerade sparandet byggde på en ofullständig överföringsmekanism som lät sökanden stå för risken knuten till bruttosoliditetsgraden. För att komma fram till denna slutsats anförde ECB tre skäl. Det första skälet avsåg bokföringen av det reglerade sparandet, vilken visar att sökanden är ansvarig för hela den exponering som det reglerade sparandet utgör, inbegripet de belopp som överförts till CDC. Det andra skälet gällde sökandens avtalsmässiga skyldighet att återbetala kundernas insättningar, oberoende av sökandens överföring av det inbetalade kapitalet till CDC. Såvitt avsåg den tredje grunden rörde denna att en period förflöt mellan anpassningarna av sökandens respektive CDC:s balansräkningspositioner.
70 Sökanden har, inom ramen för den andra, den tredje och den fjärde grunden, gjort gällande att dessa skäl var rättsstridiga.
71 Eftersom ECB, av de skäl som angetts inom ramen för prövningen av den första grunden, förfogar över en beslutanderätt och följaktligen ett stort utrymme för skönsmässig bedömning beträffande valet att bevilja en fördel enligt artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, får den domstolsprövning som tribunalen ska göra av huruvida det angripna beslutet är välgrundat inte föranleda denna att ersätta ECB:s bedömning med sin egen bedömning, utan syftet är att kontrollera att det angripna beslutet inte är fattat på grundval av materiellt oriktiga uppgifter om de faktiska omständigheterna, att det inte skett en felaktig rättstillämpning och att det inte heller har gjorts en uppenbart oriktig bedömning eller förekommit maktmissbruk (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 6 februari 2014, CEEES och Asociación de Gestores de Estaciones de Servicio/kommissionen, T-342/11, EU:T:2014:60, punkt 70 och där angiven rättspraxis).
72 Enligt fast rättspraxis är det emellertid av grundläggande betydelse att de garantier som enligt unionsrätten tillerkänns i administrativa förfaranden iakttas när institutionerna förfogar över ett utrymme för skönsmässig bedömning. De garantier i administrativa förfaranden som ges genom unionens rättsordning omfattar bland annat principen om god förvaltningssed, enligt vilken den behöriga institutionen är skyldig att omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet (dom av den 21 november 1991, Technische Universität München, C‑269/90, EU:C:1991:438, punkt 14, och dom av den 29 mars 2012, kommissionen/Estland, C‑505/09 P, EU:C:2012:179, punkt 95).
Huruvida de skäl som anges i punkt 2.3.3 i) och ii) i det angripna beslutet är lagliga
73 I punkt 2.3.3 i) i det angripna beslutet motiverade ECB sitt val att avslå det begärda undantaget med att bokföringen av det reglerade sparandet utgör en första indikation på att dessa exponeringar mot CDC fortsätter att bäras av sökanden. ECB underströk i detta hänseende att det reglerande sparandet återfinns på skuldsidan i sökandens balansräkning och att exponeringarna mot CDC återfinns på tillgångssidan i balansräkningen. Den påpekade vidare att sökanden var ansvarig för hanteringen av de operationella riskerna knutna till insamlandet av det reglerade sparandet.
74 ECB har i sina inlagor erinrat om att bokföringen av det reglerade sparandet endast anförts i det angripna beslutet som en ”första indikation” på att exponeringarna mot CDC fortsätter att bäras av sökanden och gjort gällande att den inte grundat sig på denna omständighet för att avslå det begärda undantaget. Det framgår emellertid av den allmänna systematiken i det angripna beslutet att vad som anges i punkt 2.3.3 i) i det angripna beslutet utgör ett av de skäl som utgjort stöd för ECB:s slutsats att de belopp som sökanden överfört till CDC fortsätter att vara relevanta exponeringar för beräkningen av dess bruttosoliditetsgrad. Således ska det prövas huruvida detta skäl är lagligt.
75 I punkt 2.3.3 ii) i det angripna beslutet underströk ECB att sökanden hade en avtalsmässig skyldighet att återbetala kundernas insättningar, oberoende av återbetalningen till sökanden av det kapital som överförts till CDC och att en sådan skyldighet även gällde för det fall CDC och franska statens skulle gå i konkurs. ECB tillade att såväl mängden exponeringar mot CDC som den omständigheten att dessa omständigheter kan ha undantagits med stöd av andra krav i rättspraxis berättigade att de skulle inkluderas i beräkningen av bruttosoliditetsgraden.
76 Således anser ECB, genom denna grund, att exponeringarna mot CDC var relevanta för beräkningen av sökandens bruttosoliditetsgrad, eftersom sökanden har en skyldighet att till spararna återbetala de belopp som de varit skyldiga att överföra till CDC, inbegripet för det fall CDC inte skulle vara i stånd att återbetala dessa belopp till sökanden.
77 Det kan konstateras att den enda illustration som angetts i det angripna beslutet av en situation där CDC inte skulle vara i stånd att återbetala nämnda belopp är om franska staten skulle gå i konkurs. När ECB fick frågan vid förhandlingen, bekräftade den att detta var den enda hypotetiska situation som den hade förutsett.
78 Sökanden har, inom ramen för den andra grunden, klandrat ECB för att ha gjort sig skyldig till en felaktig rättstillämpning genom att frånta artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 dess ändamålsenliga verkan. En motsvarande kritik har framförts inom ramen för den tredje grunden, genom att sökanden har klandrat ECB för att endast ha beaktat syftet med bruttosoliditetsgraden och underlåtit att beakta syftena med artikel 429.14 i förordning nr 575/2013. Vad mer specifikt beträffar det första skälet i det angripna beslutet, har sökanden erinrat om att det är på grund av att det reglerade sparandet förekommer i dess balansräkning som den har ansökt om tillämpning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
79 Det ska i detta hänseende påpekas att även om ECB har en frihet att inom ramen för det utrymme för skönsmässig bedömning som den ges i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 bevilja det undantag som anges i denna bestämmelse eller inte, ska denna frihet utövas med förbehåll för att den inte får åsidosätta de syften som eftersträvas med undantaget och inte får frånta det dess ändamålsenliga verkan (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 15 december 2016, Nemec, C‑256/15, EU:C:2016:954, punkterna 48 och 49 och där angiven rättspraxis).
80 Av de skäl som anges i punkterna 45–56 ovan, måste det anses att syftet med artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 är att tillåta de behöriga myndigheterna att göra en avvägning mellan, å ena sidan, bruttosoliditetens logik enligt vilken ett kreditinstituts mått av exponeringsnivå ska undantas vid beaktandet av den risk som detta kreditinstituts exponeringar innebär och, å andra sidan, eventualiteten att vissa exponeringar med en särskilt låg riskprofil och som inte följer av ett investeringsval från kreditinstitutets sida inte är relevanta vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden och därför kan uteslutas från denna.
81 Av detta följer nödvändigtvis att ECB inte kan stödja sig på skäl som i praktiken gör det omöjligt att tillämpa den möjlighet som ges i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 utan att frånta denna bestämmelse dess ändamålsenliga verkan och åsidosätta syftena med införandet av den (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 11 december 2008, Stichting Centraal Begeleidingsorgaan voor de Intercollegiale Toetsing, C‑407/07, EU:C:2008:713, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
82 När det gäller det skäl som anges i punkt 2.3.3 i) i det angripna beslutet, kan det konstateras att ECB, genom detta, utesluter sökandens exponeringar mot CDC från undantaget i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 på grundval av de överväganden som är inneboende i de exponeringar som avses i denna bestämmelse.
83 Detta gäller för det första övervägandet att sökandens exponeringar mot CDC återfinns på tillgångssidan i dess balansräkning.
84 En exponering definieras i artikel 5.1 i förordning nr 575/2013 som ”en tillgång eller post utanför balansräkningen”. Följaktligen omfattar denna definition nödvändigtvis de poster som anges på tillgångssidan i ett kreditinstituts balansräkning. Eftersom artikel 429.14 c i förordning nr 575/2013 avser exponeringar till följd av insättningar som kreditinstitutet har en laglig skyldighet att överföra till en enhet inom den offentliga sektorn i syfte att finansiera investeringar i allmänhetens intresse, avses exponeringar som är av sådan art att de kan tas upp i ett kreditinstituts balansräkning i stället för att utgöra poster utanför balansräkningen.
85 I detta hänseende är ECB:s omnämnande i dess inlagor av att exponeringarna mot CDC genom det reglementerade sparandet skiljer sig från de harmoniserade tillgångarna, vilka också eventuellt kan tas bort från balansräkningen och uteslutas vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden med tillämpning av artikel 429.13 i förordning nr 575/2013, irrelevant, eftersom målet endast rör tolkning och tillämpning av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
86 Eftersom de exponeringar beträffande vilka det i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 föreskrivs en möjlighet att inte ta upp dessa vid beräkningen av ett kreditinstituts bruttosoliditetsgrad genom deras natur kan återfinnas på tillgångssidan i detta instituts balansräkning, kan följaktligen det övervägandet att exponeringarna mot CDC återfinns på tillgångssidan i balansräkningen inte på ett giltigt sätt motivera att det begärda undantaget inte beviljas.
87 Detsamma gäller, för det andra och av analoga skäl, övervägandet att dessa exponeringar utgör en del av belopp som satts in hos sökanden i form av reglerat sparande, vilket stannar kvar på skuldsidan i dess balansräkning. Det räcker i detta hänseende att understryka att denna omständighet, mot bakgrund av den formulering som använts i artikel 429.14 c i förordning nr 575/2013, inte alls utgör hinder för tillämpningen av denna bestämmelse, utan ett villkor för dess genomförande.
88 Samma slutsats gäller, för det tredje, ECB:s påpekande att sökanden står för den operativa risk som är knuten till det reglerade sparandet. Denna risk definieras i artikel 4.1 punkt 52 i förordning nr 575/2013 som ”risken för förluster till följd av ej ändamålsenliga eller fallerade processer, människor, system eller yttre händelser, inbegripet legala risker”. Eftersom artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 rör exponeringar som utgör en del av insättningarna som gjorts till det aktuella kreditinstitutet, ingår det i denna bestämmelses logik att sökanden bär den operativa risk som hör till det aktuella sparandet.
89 När det gäller det motiv som anges i punkt 2.3.3 ii) i det angripna beslutet, ska det erinras om att enligt artikel 429.14 a och b i förordning nr 575/2013 får ”[d]e behöriga myndigheterna … tillåta ett institut att i sitt exponeringsmått avstå från att ta upp en exponering som uppfyller samtliga följande kriterier: a) Exponeringen är mot ett offentligt organ. b) Exponeringen behandlas enligt artikel 116.4”.
90 Såsom följer av punkterna 52–54 ovan, visar hänvisningen i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 till artikel 116.4 i denna förordning, jämförd med artikel 114.4 i samma förordning, lagstiftarens önskan att exponeringar mot offentliga organ som, på grund av en statlig garanti, har samma risknivå som exponeringar mot denna stat, eventuellt kan undantas vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden.
91 Eftersom artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 endast avser exponeringar mot offentliga organ som åtnjuter en statlig garanti, skulle ett avslag grundat på det principiella övervägandet att en stat kan befinna sig i en situation av insolvens, utan prövning av huruvida en sådan eventualitet är möjlig med avseende på den berörda staten, leda till att den möjlighet som föreskrivs i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 skulle bli nästan omöjlig att tillämpa i praktiken.
92 Det kan emellertid konstateras att det, för att kunna dra slutsatsen att sökanden till spararna skulle kunna behöva återbetala de belopp som överförts till CDC, utan att dessa belopp återbetalas av CDC, följer av det angripna beslutet att ECB begränsade sig till att enbart understryka eventualiteten att franska staten blir insolvent utan att undersöka huruvida detta var sannolikt.
93 Vidare kan följaktligen, eftersom ECB inte undersökte sannolikheten att franska staten skulle bli insolvent, dess påpekande i punkt 2.3.3 ii) i det angripna beslutet angående volymen av sökandens exponeringar mot CDC inte heller, i sig, berättiga ett beaktande av dessa exponeringar vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden. Denna volym kan nämligen endast vara relevant för det fall sökanden, på grund av att den franska staten blir insolvent, inte från CDC kan erhålla de belopp som överförts genom det reglerade sparandet och måste genomföra framtvingade försäljningar av tillgångar.
94 Det kan mot denna bakgrund konstateras att de skäl som anges i artikel 2.3.3 i) och ii) i det angripna beslutet leder till att undantaget i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 fråntas sin ändamålsenliga verkan eftersom de utesluter tillämpningen av detta på grundval av omständigheter som är inneboende i de exponeringar som avses i denna artikel.
95 Denna slutsats vederläggs inte av ECB:s argument, bland annat av påpekandet att exponeringarna mot CDC inte skiljer sig märkbart från exponeringar som medför en bruttosoliditet, eftersom dessa tillgångar finansieras genom en skuld till spararna och sökanden har en skyldighet att återbetala beloppen till dem på begäran. Det räcker i detta hänseende att understryka att lagstiftaren beträffande de exponeringar som uppfyllde kriterierna i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, till skillnad från andra exponeringar, har föreskrivit en möjlighet att inte ta upp dessa vid beräkningen av bruttosoliditetsgraden, vilken möjlighet ECB inte på förhand får utesluta.
96 Detsamma gäller omnämnandet att den statliga garanti som är knuten till exponeringarna mot CDC inte fråntar dem deras relevans när det gäller beräkningen av sökandens bruttosoliditet, eftersom denna är till för att ge en ogrundad uppskattning av den risknivå som var och en av exponeringarna mot sökanden innebär och att staterna, dessutom, kan utsättas för solvensrisker. Eftersom lagstiftaren insåg att exponeringar mot offentliga organ som uppfyllde villkoren i artikel 429.14 i förordning nr 575/2013 eventuellt kan undantas vid beräkningen av bruttosoliditeten, ankom det nämligen på ECB att, vid utövandet av dess utrymme för skönsmässig bedömning, göra en avvägning mellan de syften som hade föranlett införandet av bruttosoliditetsgraden och syftena med artikel 429.14 i förordning nr 575/2013. Av de skäl som anges i punkterna 90–92 ovan var detta emellertid inte fallet, eftersom ECB inte grundade sig på en bedömning av sannolikheten för en risk att franska staten skulle bli insolvent, utan antog ett resonemang som faktiskt uteslöt varje möjlighet att bevilja en begäran grundad på artikel 429.14 i förordning nr 575/2013.
97 Följaktligen är, mot bakgrund av det resonemang som ECB förde i det angripna beslutet, det argument som den anförde i sin duplik att riskviktningen på 0 procent enligt artikel 114.4 i förordning nr 575/2013 endast är giltigt beträffande standardsättet för riskbedömning, och inte inom ramen för det resonemang som grundar sig på sökandens interna bedömningsprocesser, irrelevant. Det är således inte nödvändigt att pröva huruvida det enligt artikel 84 i rättegångsreglerna kan tas upp till sakprövning, vilket sökanden har bestritt.
98 Av detta följer att de skäl som angavs i punkt 2.3.3 i) och ii) i det angripna beslutet utgör felaktig rättstillämpning.
Huruvida det skäl som anges i punkt 2.3.3 iii) i det angripna beslutet är lagligt
99 I punkt 2.3.3 iii) i det angripna beslutet hänförde ECB till en period mellan anpassningarna av sökandens respektive CDC:s balansräkningspositioner. ECB drog av detta i huvudsak slutsatsen att sökanden kunde komma att tillämpa akuta försäljningar av tillgångar i väntan på överföringar av medel från CDC.
100 Inom ramen för den tredje grunden har sökanden hävdat att det av ECB anförda skälet är uppenbart felaktigt. Vidare har sökanden, inom ramen för den fjärde grunden, gjort gällande att ECB har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt principen om god förvaltning, bland annat genom att inte analysera den konkreta situationen beträffande det reglerade sparandet i Frankrike.
101 Det ska påpekas att en risk för alltför låg bruttosoliditet, enligt definitionen i artikel 4.1 punkt 94 i förordning nr 575/2013, avser ”den risk som beror på ett instituts sårbarhet på grund av dess bruttosoliditet eller eventuella bruttosoliditet och som kan kräva oplanerade korrigeringar av dess affärsplan, däribland en framtvingad utförsäljning av tillgångar som kan leda till förluster eller värderingskorrigeringar för de kvarvarande tillgångarna”.
102 Av detta kan slutsatsen dras att de risker som en alltför låg bruttosoliditet medför realiseras i en situation av brist på likviditet. Det är nämligen i syfte att erhålla likviditet som ett kreditinstitut kan komma att vidta oplanerade åtgärder i affärsplanen, däribland en framtvingad försäljning av tillgångar med de följder som anges i artikel 4.1 punkt 94 i förordning nr 575/2013, och som det erinras om i skäl 90 i samma förordning.
103 Eftersom de negativa följderna av en alltför låg bruttosoliditet visar sig i händelse av bristande likviditet, fråntar inte den omständigheten, som sökanden understrukit, att perioden för anpassningar av dess balansräkningspositioner i förhållande till CDC:s balansräkningspositioner avser likviditetsrisken, denna frist dess relevans vid bedömningen av den risk som är knuten till dess bruttosoliditetsgrad.
104 Det är emellertid med fog som sökanden har påpekat att ECB själv har medgett att denna anpassningsperiod inte låg till grund för någon likviditetsrisk beträffande bedömningen av de kapitaläckningskrav som anges i artikel 412 i förordning nr 575/2013 och i kommissionens delegerade förordning (EU) 2015/61 av den 10 oktober 2014 om ändring av förordning (EU) nr 575/2013 när det gäller bruttosoliditetsgraden (EUT L 11, 2015, s. 1).
105 Sökanden har i detta hänseende hänvisat till ECB:s beslut av den 15 augusti 2016 om beräkningen av dess likviditetsgrad. I detta beslut accepterade ECB att, med avseende på perioden för anpassning av sökandens respektive CDC:s balansräkningspositioner, tillämpa undantaget i artikel 26 i den delegerade förordningen 2015/61. Det kan konstateras att ECB, i detta beslut, fastställde att detta intervall, under förutsättning att det inte var längre än tio kalenderdagar, inte utgjorde hinder för att likviditetsutflöden knutna till exponeringarna mot CDC fastställs genom avdrag för ömsesidigt beroende likviditetsinflöden.
106 Det ska understrykas att den delegerade förordningen 2015/61 antogs i syfte att komplettera förordning nr 575/2013, vilken i dess artikel 412.1 preciserar att ”[i]nstituten ska ha tillräckliga likvida tillgångar till ett sammanlagt värde som täcker likviditetsutflödena minus likviditetsinflöden i stressituationer, för att se till att instituten har likviditetsbuffertar som är tillräckliga för att möta eventuella obalanser mellan likviditetsinflöden och -utflöden i svåra stressituationer under en period av trettio dagar [och att u]nder stressperioder får instituten använda sina likvida tillgångar till att täcka sina nettolikviditetsutflöden”.
107 Enligt artikel 26 i den delegerade förordningen 2015/61, som har rubriken ”Utflöden med ömsesidigt beroende inflöden” kan ”[k]reditinstituten … beräkna likviditetsutflödena efter avdrag för ett ömsesidigt beroende inflöde efter ett förhandsgodkännande från den behöriga myndigheten och vid uppfyllande av samtliga av följande villkor: a) Det ömsesidigt beroende inflödet är direkt kopplat till utflödet och beaktas inte vid beräkningen av likviditetsinflöden i kapitel 3. b) Det ömsesidigt beroende inflödet krävs i enlighet med ett rättsligt, reglerande eller avtalsenligt åtagande. c) Det ömsesidigt beroende inflödet uppfyller ett av följande villkor: i) Det uppkommer obligatoriskt före utflödet. ii) Det tas emot inom 10 dagar och garanteras av en medlemsstats nationella regering”.
108 Det kan konstateras att denna bestämmelse tillåter de behöriga myndigheterna – och således ECB inom ramen för det tillsynsuppdrag som den har enligt artikel 4.1 d i förordning nr 1024/2013 – att kompensera de ömsesidigt beroende inflödena och utflödena om den, på grund av att en medlemsstats regering har ställt en garanti och att den period som förflutit mellan dessa flöden är kort, anser att denna period inte utgör grund för en likviditetsrisk.
109 Av detta följer logiskt att beviljandet av en fördel enligt artikel 26 i den delegerade förordningen 2015/61 för ECB avseende likviditetsinflöden och -utflöden knutna till exponeringar mot CDC motsvarar ett erkännande från ECB:s sida av att den period som avses särskilja dem inte utgör grund för en likviditetsrisk.
110 Eftersom de risker som är knutna till en alltför låg bruttosoliditet av de skäl som anges i punkt 102 ovan uppkommer i händelse av bristande likviditet, ska ECB:s principiella inställning – att den aktuella anpassningsperioden skulle kunna främja uppkommandet av risker knutna till en alltför låg bruttosoliditet trots att denna inte utgör en likviditetsrisk, på grund av dess generella karaktär – anses vara uppenbart felaktig.
111 Den aktuella anpassningsperioden kan nämligen vara relevant för bruttosoliditetsrisken, trots att den inte är det när det gäller likviditetsrisken, endast för det fall uttagen av insättningar som är knutna till det reglerade sparandet är av sådan omfattning att den överskrider de ”svåra stressituationer” som avses inom ramen för beräkningen av likviditetsgraden enligt artikel 412.1 i förordning nr 575/2013.
112 En sådan eventualitet i syfte att avslå sökandens begäran kunde emellertid inte beaktas utan en djupgående undersökning från ECB:s sida av det reglerade sparandets särdrag. Denna undersökning borde bland annat ha lett ECB till att undersöka huruvida det, mot bakgrund av dess särdrag – särskilt den statliga garanti som är knuten till det reglerade sparandet – var möjligt att uttag av det reglerade sparandet skulle ske i en sådan omfattning och så plötsligt att sökanden skulle behöva vidta de åtgärder som föreskrivs i artikel 4.1 punkt 94 i förordning nr 575/2013 utan att kunna invänta överföringarna av medel från CDC för anpassning av balansräkningspositionerna.
113 På grund av de skäl som anges i punkterna 55 och 56 ovan, är det nämligen mot bakgrund av särdragen i varje enskilt fall som det, vid tidpunkten för tillämpningen av artikel 429.14 i förordning nr 575/2013, ankom på ECB att göra en avvägning mellan syftena med bruttosoliditetsgraden och eventualiteten att vissa exponeringar som uppfyller kriterierna i denna bestämmelse kan uteslutas vid beräkningen av denna soliditetsgrad. Denna skyldighet att undersöka det reglerade sparandets särdrag följde även av den rättspraxis som nämns i punkt 72 ovan.
114 Det kan emellertid konstateras att ECB, i det angripna beslutet, inte gjorde någon detaljerad undersökning av det reglerade sparandets särdrag, utan begränsade sig till att på ett abstrakt sätt påtala de risker som perioden för justeringen av balansräkningspositionerna mellan sökanden och CDC medförde.
115 Följaktligen åsidosatte ECB, genom att handla på detta sätt, sin skyldighet enligt ovan i punkt 72 nämnda rättspraxis att, noggrant och opartiskt, undersöka alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet.
116 Denna slutsats vederläggs inte av ECB:s argument att bruttosoliditetsgraden är ett tillsynskrav som inte grundar sig på risken och att marknaderna plötsligt kan förlora förtroendet för investeringar som normalt anses mycket säkra. Ett sådant påstående, grundat enbart på de syften som eftersträvades med införandet av bruttosoliditetsgraden genom förordning nr 575/2013, underlåter att beakta de syften som eftersträvas med införandet av artikel 429.14 i denna förordning.
117 Av detta följer att alla de skäl som ECB gjorde gällande till stöd för slutsatsen att det finns en ofullständig överföringsmekanism som låter sökanden bära den risk som är knuten till bruttosoliditeten och följaktligen till avslaget på sökandens begäran att de exponeringar mot CDC som utgörs av de belopp som sökanden har en skyldighet att överföra till CDC är rättsstridiga.
118 Följaktligen ska talan bifallas på den andra, den tredje och den fjärde grunden och det angripna beslutet ska ogiltigförklaras.
Rättegångskostnader
119 Enligt artikel 134.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Sökanden har yrkat att ECB ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom ECB har tappat målet ska yrkandet bifallas.
120 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska de medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Av detta följer att Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (andra avdelningen i utökad sammansättning)
följande:
1) Europeiska centralbankens (ECB) beslut ECB/SSM/2016–9695000CG7B84NLR5984/92 av den 24 augusti 2016 ogiltigförklaras.
2) ECB förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
3) Republiken Finland ska bära sina rättegångskostnader.
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 13 juli 2018.
justitiesekreterare | | Ordförande |
E. Coulon