SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 9. aprila 2024(*)
„Ničnostna tožba – Sklep (EU) 2021/1117 – Protokol o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) – Podpis v imenu Unije – Institucija, ki je pristojna za imenovanje osebe, pooblaščene za podpis – Člen 13(2) PEU – Dolžnost vsake institucije Unije, da spoštuje meje pristojnosti, ki so ji dodeljene – Lojalno sodelovanje med institucijami Unije – Člen 16(1) in (6) PEU – Pristojnost Sveta Evropske unije za oblikovanje politik in zunanjega delovanja Unije – Člen 17(1) PEU – Pristojnost Evropske komisije za zagotavljanje zastopanja Unije navzven – Člen 218 PDEU“
V zadevi C‑551/21,
zaradi ničnostne tožbe na podlagi člena 263 PDEU, vložene 7. septembra 2021,
Evropska komisija, ki so jo sprva zastopali A. Bouquet, B. Hofstötter, T. Ramopoulos in A. Stobiecka‑Kuik, nato pa A. Bouquet, M. Bruti Liberati, B. Hofstötter in A. Stobiecka‑Kuik, agenti,
tožeča stranka,
ob podpori
Visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, ki ga zastopajo L. Havas, F. Hoffmeister in S. Marquardt, agenti,
intervenient,
proti
Svetu Evropske unije, ki ga zastopajo A. Antoniadis, B. Driessen in F. Naert, agenti,
tožena stranka,
ob podpori
Češke republike, ki so jo sprva zastopali K. Najmanová, M. Smolek, O. Šváb in J. Vláčil, nato pa K. Najmanová, H. Pešková, M. Smolek, O. Šváb in J. Vláčil, agenti,
Francoske republike, ki so jo sprva zastopali J.‑L. Carré, A.‑L. Desjonquères in B. Herbaut, nato pa A.‑L. Desjonquères, B. Herbaut in B. Travard, agenti,
Madžarske, ki jo zastopata M. Z. Fehér in K. Szíjjártó, agenta,
Kraljevine Nizozemske, ki sta jo sprva zastopala M. K. Bulterman in J. Langer, nato pa M. K. Bulterman, J. M. Hoogveld in J. Langer, agenti,
Portugalske republike, ki jo zastopajo P. Barros da Costa, A. Pimenta in J. Ramos, agenti,
intervenientke,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi K. Lenaerts, predsednik, L. Bay Larsen, podpredsednik, A. Arabadjiev, C. Lycourgos (poročevalec), N. Piçarra, predsedniki senatov, in O. Spineanu‑Matei, predsednica senata, M. Ilešič, P. G. Xuereb, A. Kumin, N. Jääskinen, N. Wahl, sodniki, I. Ziemele, sodnica, in J. Passer, sodnik,
generalna pravobranilka: J. Kokott,
sodni tajnik: M. Longar, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. marca 2023,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalne pravobranilke na obravnavi 13. julija 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Evropska komisija s tožbo predlaga razglasitev ničnosti člena 2 Sklepa Sveta (EU) 2021/1117 z dne 28. junija 2021 o podpisu v imenu Evropske unije in začasni uporabi Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) (UL 2021, L 242, str. 3) in imenovanja stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis tega protokola, ki ga je opravil Svet Evropske unije prek svojega predsednika.
Pravni okvir
Mednarodno pravo
2 Člen 2(1) Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb z dne 23. maja 1969 (Recueil des traités des Nations unies, zvezek 1155, str. 331; v nadaljevanju: Dunajska konvencija) določa:
„V tej konvenciji:
[…]
(c) ,pooblastilo‘ pomeni listino, ki jo izda pristojni organ države in s katero se določi ena ali več oseb, da predstavljajo državo pri pogajanjih o besedilu mednarodne pogodbe, njegovem sprejetju ali potrditvi njegove verodostojnosti, izrazijo privolitev države, da jo mednarodna pogodba zavezuje, ali da opravijo katero koli drugo dejanje v zvezi z mednarodno pogodbo;
[…].“
3 Člen 7(1) te konvencije določa:
„Osebo je mogoče šteti za predstavnika države z namenom, da sprejme besedilo mednarodne pogodbe ali potrdi njegovo verodostojnost ali izrazi privolitev države, da jo mednarodna pogodba zavezuje, če:
(a) predloži ustrezno pooblastilo […]
[…].“
4 Člen 18 navedene konvencije določa:
„Država se mora vzdržati dejanj, zaradi katerih bi se lahko izničila predmet in namen mednarodne pogodbe, če je:
(a) podpisala mednarodno pogodbo ali izmenjala listine, ki sestavljajo mednarodno pogodbo, s pridržkom ratifikacije, sprejetja ali odobritve, dokler jasno ne izrazi namena, da ne bo postala pogodbenica mednarodne pogodbe, ali
(b) izrazila privolitev, da jo mednarodna pogodba zavezuje, že pred njeno uveljavitvijo in pod pogojem, da se uveljavitev ne odlaša neupravičeno.“
Pravo Unije
Pogodba EU
5 Člen 13(2) PEU določa:
„Vsaka institucija deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, in v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Institucije med seboj lojalno sodelujejo.“
6 Člen 16 PEU določa:
„1. Svet skupaj z Evropskim parlamentom opravlja zakonodajno in proračunsko funkcijo. Opravlja funkcijo oblikovanja politike in usklajevanja v skladu s Pogodbama.
[…]
6. Svet zaseda v različnih sestavah, […]
Svet za splošne zadeve skrbi za doslednost dela različnih sestav Sveta. […]
Svet za zunanje zadeve v skladu s strateškimi smernicami Evropskega sveta oblikuje zunanje delovanje Unije in zagotavlja doslednost ukrepanja Unije.
7. Za pripravo dela Sveta je odgovoren Odbor stalnih predstavnikov vlad držav članic.
[…]
9. Sestavam Sveta, razen Svetu za zunanje zadeve, predsedujejo predstavniki držav članic v Svetu po načelu enakopravne rotacije […].“
7 Člen 17(1) PEU določa:
„Komisija spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude. Skrbi za uporabo Pogodb in ukrepov, ki jih institucije sprejmejo na njuni podlagi. Skrbi za uporabo prava Unije pod nadzorom Sodišča Evropske unije. Izvršuje proračun in upravlja programe. V skladu s Pogodbama opravlja usklajevalno, izvršilno in upravno funkcijo. Razen pri skupni zunanji in varnostni politiki in v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah, zagotavlja zastopanje Unije navzven. Daje pobude za letno in večletno načrtovanje Unije z namenom doseči med-institucionalne sporazume.“
8 Člen 27(2) PEU določa:
„Visoki predstavnik [Evropske unije za zunanje zadeve in varnostno politiko] zastopa Unijo v zadevah, povezanih s skupno zunanjo in varnostno politiko. […]“
Pogodba DEU
9 Člen 218 PDEU določa:
„1. Brez poseganja v posebne določbe člena 207 potekajo pogajanja o sporazumih med Unijo in tretjimi državami ali mednarodnimi organizacijami ter njihovo sklepanje po spodaj opisanem postopku.
2. Svet odobri začetek pogajanj, določi pogajalske smernice, odobri podpis in sklene sporazum.
3. Komisija, kadar se predvideni sporazum izključno ali v pretežnem delu nanaša na skupno zunanjo in varnostno politiko pa visoki predstavnik Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, predloži priporočila Svetu, ki sprejme sklep o odobritvi začetka pogajanj in imenovanju pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije glede na predmet predvidenega sporazuma.
4. Svet lahko pogajalcu da smernice in določi posebni odbor, v posvetovanju s katerim se vodijo pogajanja.
5. Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o odobritvi podpisa sporazuma in po potrebi o njegovi začasni uporabi pred začetkom veljavnosti.
6. Svet na predlog pogajalca sprejme sklep o sklenitvi sporazuma.
[…]“
Dejansko stanje
10 Svet je 22. oktobra 2015 na predlog Komisije sprejel sklep, s katero jo je pooblastil, da v imenu Unije začne pogajanja z Gabonsko republiko za obnovitev Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Evropsko unijo in Gabonsko republiko za obdobje od leta 2021 do leta 2026.
11 Pogajalci so na koncu pogajanj 10. februarja 2021 parafirali nov protokol o izvajanju tega sporazuma (v nadaljevanju: Protokol).
12 Komisija je 19. maja 2021 predstavila svoj Predlog sklepa Sveta o podpisu v imenu Evropske unije in začasni uporabi Protokola o izvajanju (2021–2026) Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (COM(2021) 246 final).
13 Člen 2 sklepa, kot ga je predlagala Komisija, je določal:
„Generalni sekretariat Sveta pripravi pooblastilo za podpis navedenega protokola s pridržkom njegove sklenitve za osebo, ki jo določi Komisija.“
14 Svet je 28. junija 2021 sprejel Sklep (EU) 2021/1117. V tem sklepu so štirje členi, ki določajo:
„Člen 1
Podpis, v imenu Unije, Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) […] se odobri s pridržkom sklenitve navedenega protokola […].
Člen 2
Predsednik Sveta je pooblaščen, da imenuje osebo(-e), pooblaščeno(-e) za podpis Protokola v imenu Unije.
Člen 3
Protokol se uporablja začasno od datuma njegovega podpisa […] do zaključka postopkov, potrebnih za začetek njegove veljavnosti.
Člen 4
Ta sklep začne veljati na dan sprejetja.“
15 Predsednik Sveta je na isti dan, to je 28. junija 2021, imenoval stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola v imenu Unije. Portugalska republika je bila država članica, ki je takrat po načelu rotacije predsedovala Svetu.
16 Ta stalni predstavnik je 29. junija 2021 v imenu Unije podpisal Protokol.
17 Komisija in države članice so bile 30. junija 2021 z dokumentom ST 10307/21 generalnega sekretariata Sveta (v nadaljevanju: dokument ST 10307/21) obveščene o tem podpisu in o začasni uporabi Protokola od 29. junija 2021.
Predlogi strank in postopek pred Sodiščem
18 Komisija Sodišču predlaga, naj:
– člen 2 Sklepa 2021/1117 razglasi za ničen;
– imenovanje visokega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, ki ga je prek svojega predsednika opravil Svet, razglasi za nično in
– Svetu naloži plačilo stroškov.
19 Svet Sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– podredno, tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– Komisiji naloži plačilo stroškov in
– še bolj podredno – če bi Sodišče izpodbijana akta razglasilo za nična – na podlagi člena 264, drugi odstavek, PDEU določi, da je treba učinke teh aktov šteti za dokončne.
20 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 26. januarja 2022 Češki republiki, Francoski republiki, Madžarski, Kraljevini Nizozemski in Portugalski republiki dovolil intervencijo v podporo predlogom Sveta.
21 Predsednik Sodišča je s sklepom z dne 3. marca 2022 visokemu predstavniku Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko (v nadaljevanju: visoki predstavnik) dovolil intervencijo v podporo predlogom Komisije.
22 Nazadnje, navesti je treba, da Komisija v svoji tožbi trdi – pri čemer poudarja, da to ni predmet tožbenega razloga v utemeljitev njene tožbe – da je Svet napačno uporabil pravo, ker je Sklep 2021/1117 brez dodatnih pojasnil sprejel na podlagi člena 43 PDEU. Komisija meni, da bi moral Svet za pravno podlago tega sklepa navesti člen 43(2) PDEU, da bi bil postopek odobritve, ki se uporablja, jasno določen. Vendar naj napaka, storjena s tem, da je Svet Evropski parlament pozval, naj odobri sklenitev Protokola, ne bi imela nikakršnih pravnih posledic. Komisija v teh okoliščinah prepušča Sodišču, da presodi, ali bi ta napaka morala biti ugotovljena z obiter dictum.
Tožba
Dopustnost
Trditve strank
23 Svet trdi, da tožba ni dopustna.
24 Prvič, Svet – ob podpori madžarske, nizozemske in portugalske vlade – v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti člena 2 Sklepa 2021/1117 opozarja, da je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča samo takrat, kadar je element, katerega razglasitev ničnosti se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta. Ta zahteva naj ne bi bila izpolnjena, če bi se s predlagano razglasitvijo delne ničnosti lahko spremenila vsebina navedenega akta, kar bi bilo treba objektivno ugotoviti.
25 Po mnenju te institucije pa člena 2 Sklepa 2021/1117 ni mogoče ločiti od preostalega dela tega sklepa, ne da bi se s tem spremenila njegova vsebina. Ker je v vsakem sklepu Sveta o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma vedno tudi določba, v kateri je naveden način določitve podpisnika, naj bi z neobstojem take določbe zaradi ničnosti zgolj člena 2 Sklepa 2021/1117 nastala pravna praznina, ki naj bi bila v nasprotju s predmetom in ciljem tega sklepa, ki sta podpis in začasna uporaba Protokola.
26 Drugič, Svet – ob podpori madžarske vlade – v zvezi s predlogom za razglasitev ničnosti imenovanja stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, ki ga je prek svojega predsednika opravil Svet, trdi, da iz vsebine tožbe ni mogoče jasno opredeliti predmeta tega tožbenega predloga, kar naj bi bilo v nasprotju z zahtevo po jasnosti in natančnosti, ki naj bi izhajala iz člena 21 Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika Sodišča. Komisija naj namreč ne bi omenila pooblastila, ki ga je predsednik Sveta 28. junija 2021 podelil stalnemu predstavniku Portugalske republike pri Evropski uniji za podpis Protokola v imenu Unije. Svet dodaja, da je dokument ST 10307/21, na katerega se sklicuje Komisija v svoji tožbi, izključno informativen, zato nima nobenega pravnega učinka in torej ne more biti predmet ničnostne tožbe.
27 Nazadnje, Svet izpodbija dopustnost tožbe v delu, v katerem se z njo posredno prereka materialna pravna podlaga, ki je bila izbrana za Sklep 2021/1117. Komisija naj bi namreč poudarila, da v zvezi s tem ne namerava podati tožbenega razloga, ker naj ta napaka v obravnavani zadevi ne bi imela nikakršnih pravnih posledic, pri čemer prepušča Sodišču, da presodi, ali bi jo bilo treba odpraviti z obiter dictum. Svet naj bi bil zaradi te nejasnosti v negotovosti glede tega, ali naj v zvezi s tem poda obrambo. Taka oblika tožbe naj ne bi bila v skladu z zahtevama po pravni varnosti in pravičnem sojenju, iz katerih naj bi izhajalo, da mora biti tožba dovolj jasna in natančna, da lahko nasprotna stranka pripravi obrambo, Sodišče pa odloči o tožbi.
28 Komisija ob podpori visokega predstavnika meni, da je tožba dopustna.
Presoja Sodišča
29 Prvič, v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča je razglasitev delne ničnosti akta Unije mogoča samo takrat, kadar je elemente, katerih razglasitev ničnosti se zahteva, mogoče ločiti od preostalega akta. Ta zahteva ni izpolnjena, kadar se z razglasitvijo delne ničnosti akta spremeni njegovo bistvo. Pri preverjanju ločljivosti izpodbijanih določb je treba preučiti obseg teh določb, da bi bilo mogoče presoditi, ali bi se z razglasitvijo njihove ničnosti spremenila smisel in vsebina izpodbijanega akta (sodbi z dne 16. julija 2015, Komisija/Svet, C‑425/13, EU:C:2015:483, točka 94, in z dne 22. novembra 2022, Komisija/Svet (Pristop k Ženevskemu aktu), C‑24/20, EU:C:2022:911, točka 47).
30 Vprašanje, ali bi se z razglasitvijo delne ničnosti spremenilo bistvo izpodbijanega akta, je objektivno – in ne subjektivno – merilo, ki bi bilo vezano na politično voljo institucije, ki je ta akt sprejela (sodba z dne 22. novembra 2022, Komisija/Svet (Pristop k Ženevskemu aktu), C‑24/20, EU:C:2022:911, točka 48 in navedena sodna praksa).
31 V obravnavani zadevi je treba ugotoviti, da ima vsak od prvih treh členov Sklepa 2021/1117, kot je razvidno iz njihovega besedila, različen obseg.
32 Svet v členu 1 tega sklepa namreč odobri podpis Protokola, v njegovem členu 3 pa odreja njegovo začasno uporabo. Svet v členu 2 navedenega sklepa predsednika Sveta pooblašča, da imenuje osebo(-e), pooblaščeno(-e) za podpis Protokola v imenu Unije.
33 S členoma 1 in 3 Sklepa 2021/1117 je torej izražena odločitev Sveta, da vsebinsko odobri Protokol, o katerem se je pogodila Komisija, in odredi njegovo začasno uporabo, člen 2 tega sklepa pa določa organ, ki je pristojen za imenovanje podpisnika tega protokola. Kot je generalna pravobranilka navedla v točkah od 34 do 37 sklepnih predlogov, vprašanje imenovanja podpisnika ne vpliva na odločitev Sveta o odobritvi vsebine Protokola in odreditvi njegove začasne uporabe. Preostalo – tako določitev osebe, ki je pristojna za imenovanje podpisnika, kot poznejša pooblastitev samega podpisnika, ki jo opravi ta oseba – se lahko izvede z ločenima aktoma, ne da bi bila s tem objektivno spremenjena vsebina ali smisel člena 1 ali člena 3 Sklepa 2021/1117.
34 Člen 4 tega sklepa določa le datum začetka njegove veljavnosti.
35 Iz tega izhaja, da je člen 2 Sklepa 2021/1117 mogoče ločiti od preostalega dela tega sklepa in je lahko ločeno predmet ničnostne tožbe.
36 Drugič, imenovanje stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, ki ga je opravil Svet, je akt Sveta v smislu člena 263, prvi odstavek, PDEU, ki je torej v skladu z drugim in tretjim odstavkom tega člena lahko predmet tožbe Komisije. Zato je predlog za razglasitev ničnosti tega imenovanja – v nasprotju s tem, kar trdi Svet, pri čemer ga madžarska vlada v zvezi s to točko podpira – dopusten.
37 Tega preudarka ni mogoče omajati s trditvijo Sveta, da Komisija ni dovolj jasno in natančno opredelila predmeta tožbenih razlogov, kot to zahtevata člen 21 Statuta Sodišča Evropske unije in člen 120(c) Poslovnika Sodišča, ker se v tožbi, s katero se je začel postopek, ni dovolj jasno sklicevala na pooblastila, ki jih je predsednik Sveta 28. junija 2021 podelil stalnemu predstavniku Portugalske republike pri Evropski uniji. Med strankami namreč ni sporno, da je generalni sekretariat Sveta to pooblastilo, ki ni bilo objavljeno, posredoval izključno Gabonski republiki, Komisija pa je 30. junija 2021 zgolj prejela dokument ST 10307/21 s podatkom o tem, da je stalni predstavnik Portugalske republike pri Evropski uniji prejšnji dan podpisal Protokol.
38 Poleg tega je Komisija – ko ji je bila kopija pooblastila v okviru tega spora končno posredovana v prilogi k odgovoru na tožbo Sveta – v repliki pojasnila, da se predlog za razglasitev ničnosti imenovanja stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, ki ga je opravil Svet, nanaša na to pooblastilo.
39 Komisija je v teh okoliščinah s tem, da je v svoji tožbi navedla, da je imenovanje stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, sestavni del predmeta njene ničnostne tožbe, pri čemer se je glede tega sklicevala na edini dokument, ki je bil v zvezi s tem naslovljen nanjo, hkrati pa je v svoji dupliki po tem, ko ji je Svet posredoval pooblastilo, podala pojasnilo, navedeno v prejšnji točki, povsem spoštovala zahteve po jasnosti in natančnosti, ki izhajajo iz člena 21 Statuta Sodišča Evropske unije in člena 120(c) Poslovnika.
40 Tretjič, ugovor nedopustnosti tožbe v delu, v katerem se ta nanaša na pravno podlago Sklepa 2021/1117, je treba zavrniti kot brezpredmeten. Kot je namreč Komisija poudarila v svoji tožbi, njen predlog, da se v sodbo Sodišča vključi obiter dictum glede te pravne podlage, ne spada med njene tožbene razloge, saj je med drugim v tej tožbi navedla tudi, da očitana napaka nima za obravnavano zadevo nobene pravne posledice.
41 Iz vsega navedenega sledi, da je tožba dopustna.
Utemeljenost
42 Komisija v utemeljitev svoje tožbe navaja dva razloga, pri čemer je vsak od njiju razdeljen na dva dela. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 17(1) PEU, in sicer v njegovem prvem delu v povezavi s členom 13(1) in (2) PEU, v njegovem drugem delu pa s členom 4(3) PEU. Drugi tožbeni razlog se v njegovem prvem delu nanaša na kršitev členov 296 in 297 PDEU, v njegovem drugem delu pa na kršitev člena 13(2) PEU.
43 Najprej je treba preizkusiti prvi del prvega tožbenega, ki se nanaša na kršitev člena 17(1) PEU v povezavi s členom 13(1) in (2) PEU.
Trditve strank
44 Komisija ob podpori visokega predstavnika trdi, da ji člen 17(1) PEU podeljuje prerogativo za zagotavljanje zastopanja Unije navzven na področjih, ki ne spadajo v skupno zunanjo in varnostno politiko. Ta prerogativa naj bi med drugim vključevala podpisovanje mednarodnih sporazumov v imenu Unije ali imenovanje podpisnika takih sporazumov v njenem imenu. Svet naj bi torej ob neupoštevanju te prerogative z akti, na katere se nanaša ta tožba, kršil institucionalno ravnovesje, ki je bilo uvedeno s Pogodbama in katerega spoštovanje se zahteva s členom 13(1) in (2) PEU.
45 V zvezi s tem naj bi bilo treba razlikovati med notranjim postopkom sprejemanja odločitev Unije, na podlagi katerega Svet odobri podpis mednarodnega sporazuma, o katerem se je pogodila Komisija, in podpisom tega sporazuma. Podpis naj bi bil v skladu z mednarodnim običajnim pravom, ki se odraža v Dunajski konvenciji, akt zastopanja v smislu člena 17(1), šesti stavek, PEU. Zato naj bi bila za imenovanje osebe, pooblaščene za podpis navedenega sporazuma, pristojna Komisija.
46 Ta razdelitev pristojnosti med Svetom in Komisijo naj bi bila potrjena s členom 218(5) PDEU, ki Svet pooblašča za odobritev podpisa sporazuma, ne pa za imenovanje podpisnika.
47 Zato naj med členom 17(1) PEU in členom 218(5) PDEU ne bi bilo nobene kolizije, saj naj drugonavedena določba ne bi odstopala od prvonavedene.
48 Svet naj bi z imenovanjem stalnega predstavnika države članice, ki je predsedovala Svetu, za podpis Protokola v imenu Unije deloval, kot da bi Svet, njegovo šestmesečno predsedstvo in njegov generalni sekretariat zagotavljali tudi zunanje zastopanje Unije. Vendar pa naj od začetka veljavnosti pogodb EU in DEU, ki izhajata iz Lizbonske pogodbe, to ne bi bilo več tako.
49 Ukinitev predsedovanja Svetu po načelu rotacije pri zunanjem zastopanju Unije naj bi bila namreč ena od glavnih novosti Lizbonske pogodbe na področju zunanjih odnosov. Cilj te spremembe naj bi bil povečati mednarodno opaznost in prepoznavnost Unije z zagotovitvijo, da predstavniki tretjih držav ne bi bili več izpostavljeni spremembam v zunanjem zastopanju Unije, izhajajočih iz predsedovanja Svetu po načelu rotacije med državami članicami, in da ne bi bili več v stiku s predstavniki držav članic pri Uniji, ampak s predstavniki Unije, ki jih imenuje visoki predstavnik na področju SZVP, Komisija pa na vseh drugih področjih zunanjih odnosov Unije.
50 Akti Sveta, na katere se nanaša ta tožba, naj bi pomenili prakso, ki je v nasprotju s to spremembo, uvedeno z Lizbonsko pogodbo. Zato naj bi bila ta praksa nezakonita, ne da bi bila v zvezi s tem pomembna okoliščina, da jo generalni sekretariat Sveta in urad za pogodbe in sporazume, ki mu pomaga, še vedno izvajata.
51 Člen 2 Sklepa 2021/1117 in imenovanje stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za podpisnika Protokola v imenu Unije bi bilo zato treba razglasiti za nična. Vendar naj bi bilo treba ohraniti učinke Protokola.
52 Svet predlaga zavrnitev prvega dela prvega tožbenega razloga.
53 Ta institucija ob podpori češke, francoske, madžarske, nizozemske in portugalske vlade meni, da je ta tožba poskus poseganja v njene prerogative v zvezi s podpisovanjem in posledično sklepanjem mednarodnih sporazumov v imenu Unije, kot so določene v pogodbah EU in DEU in kot se izvajajo že desetletja.
54 Svet v zvezi s tem opozarja, da mu pri izvajanju njemu podeljene pristojnosti za odobritev podpisa in sklenitev takih sporazumov pomaga njegov generalni sekretariat, v okviru katerega za to deluje urad za pogodbe in sporazume, katerega naloge med drugim vključujejo organizacijo podpisa mednarodnih sporazumov.
55 Pooblastila, ki jih ta urad pripravi za predsednika Sveta, naj bi temeljila na oceni različnih elementov, med katerimi so protokolarna raven predstavnika, ki ga imenuje zadevna tretja država, političen pomen sporazuma in okoliščine, v katerih oziroma v sklopu katerih se organizira slovesnost ob podpisu.
56 Imenovanje osebe oziroma oseb, pooblaščene oziroma pooblaščenih za podpis mednarodnega sporazuma v imenu Unije, naj bi bil podaljšek in sestavni del izvajanja prerogative Sveta, ki mu je podeljena s členom 218(5) PDEU, da „odobri[…] podpis[…]“. V zvezi s tem naj določba člena 17(1), šesti stavek, PEU ne bi bila upoštevna za podpis mednarodnih sporazumov. Cilj takega podpisa naj namreč ne bi bil le sporočiti stališče Unije, ampak naj bi ustvarjal pravne učinke v mednarodnem pravu, zato naj ne bi mogel spadati zgolj v okvir „zastopanja Unije navzven“.
57 Vse faze od sklepa o odobritvi podpisa do podpisa naj bi tvorile pravno in postopkovno kontinuiteto, ki je na podlagi člena 16(1) PEU, posebej izraženega v členu 218(5) PDEU, v pristojnosti Sveta. Ker podpis mednarodnega sporazuma povzroči pravne učinke, naj bi ga bilo treba šteti za sestavni del oblikovanja politik Unije.
58 Svet in vlade, ki ga podpirajo, med drugim poudarjajo, da so pristojnosti v zvezi z mednarodnimi sporazumi, ki jih Pogodbi podeljujeta neki instituciji, vedno navedene izrecno. Ker v členu 218(5) PDEU ni izrecne navedbe, ki bi omejevala pristojnost Sveta na področju podpisa, naj bi avtorji Pogodb vzpostavili institucionalno ravnovesje, ki Komisiji ne dopušča, da bi na podlagi člena 17(1) PEU zahtevala pristojnost za imenovanje podpisnika.
59 To, da je oseba, imenovana v pooblastilu, opredeljena kot „predstavnik“ v smislu običajnega mednarodnega prava, kodificiranega z Dunajsko konvencijo, naj ne bi pomenilo – sicer bi se kršil obseg člena 16(1) PEU in člena 218(5) PDEU – da podpis te osebe spada v okvir „zastopanja Unije navzven“ v smislu člena 17(1), šesti stavek, PEU. Tudi ob predpostavki, da je podpis mednarodnega sporazuma z abstraktnega vidika dejanje, ki spada v okvir zunanjega zastopanja, člen 218(5) PDEU še vedno spada med „drug[e] primer[e], predviden[e] v Pogodbah“ iz člena 17(1), šesti stavek, PEU in je torej izjema od pristojnosti Komisije za zagotavljanje zastopanja Unije navzven, kadar gre za organizacijo podpisa mednarodnega sporazuma.
60 Svet in vlade, ki ga podpirajo ob priznavanju, da v pogodbah EU in ES, ki sta veljali pred Lizbonsko pogodbo, ni bilo določbe, podobne členu 17(1), šesti stavek, PEU, trdijo, da so bila Komisiji s tema prejšnjima pogodbama že podeljena nekatera pooblastila za zunanje zastopanje, vendar ji z njima ni bila priznana pristojnost za podpis mednarodnih sporazumov. To naj bi še vedno veljalo v okviru pogodb EU in DEU. Enako naj se s tem, da je bila z Lizbonsko pogodbo pristojnost zunanjega zastopanja s šestmesečnega predsedstva Sveta prenesena na visokega predstavnika, ne bi spremenila pristojnost Sveta, ki izhaja iz člena 218(5) PDEU, da imenuje podpisnike mednarodnih sporazumov. Z Lizbonsko pogodbo naj torej ne bi bila vnesena nobena sprememba, ki jo navaja Komisija glede podpisovanja takih sporazumov, saj naj bi bile spremembe v besedilu med prejšnjimi določbami in členom 218(5) PDEU zgolj redakcijske.
Presoja Sodišča
61 Najprej je treba spomniti, da je bil s Pogodbama oblikovan sistem razdelitve pristojnosti med različnimi institucijami Unije, v okviru katerega je vsaki dodeljena vloga znotraj institucionalne strukture Unije in pri opravljanju dodeljenih ji nalog (sodbi z dne 22. maja 1990, Parlament/Svet, C‑70/88, EU:C:1990:217, točka 21, in z dne 25. oktobra 2017, Komisija/Svet (CMR-15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točka 40).
62 Člen 13(2) PEU tako določa, da vsaka institucija Unije deluje v mejah pristojnosti, ki so ji dodeljene s Pogodbama, ter v skladu s postopki, pogoji in cilji, ki jih določata Pogodbi. Ta določba izraža načelo institucionalnega ravnovesja, ki je značilnost institucionalnega okvira Unije in ki pomeni, da mora vsaka od institucij izvajati svoje pristojnosti ob ustreznem upoštevanju pristojnosti drugih institucij (sodbi z dne 14. aprila 2015, Svet/Komisija, C‑409/13, EU:C:2015:217, točka 64, in z dne 22. novembra 2022, Komisija/Svet (Pristop k Ženevskemu aktu), C‑24/20, EU:C:2022:911, točka 83).
63 Člen 13(2) PEU med drugim določa, da institucije Unije med seboj lojalno sodelujejo.
64 V obravnavani zadevi pristojnosti Sveta, ki so upoštevne za preizkus prvega dela prvega tožbenega razloga, zlasti vključujejo pristojnost iz člena 16(1), drugi stavek, PEU, ki tej instituciji dodeljuje nalogo „oblikovanja politike in usklajevanja v skladu s Pogodbama“, in pristojnost iz člena 16(6), tretji pododstavek, PEU, v skladu s katero Svet za zunanje zadeve „v skladu s strateškimi smernicami Evropskega sveta oblikuje zunanje delovanje Unije in zagotavlja doslednost ukrepanja Unije“.
65 Pristojnosti Komisije, ki so upoštevne za ta preizkus, pa so navedene v členu 17(1), prvi, peti in šesti stavek, PEU. V teh stavkih je določeno, da Komisija „spodbuja splošni interes Unije in v ta namen sprejema ustrezne pobude“, „v skladu s Pogodbama opravlja usklajevalno, izvršilno in upravno funkcijo“ oziroma „zagotavlja zastopanje Unije navzven“, razen – kar zadeva zadnjenavedeno pristojnost – pri SZVP in „drugih primerih, predvidenih v Pogodbah“.
66 V skladu s to razdelitvijo pristojnosti in kot je poleg tega potrjeno v členu 218(2) in (5) PDEU, Svet na predlog pogajalca odobri podpis mednarodnega sporazuma v imenu Unije. Pri odločitvi glede vprašanja, ali naj se neki sporazum, o katerem se je Komisija pogodila s tretjo državo, podpiše, je namreč treba ob upoštevanju strateških usmeritev Evropskega sveta ter načel in ciljev zunanjega delovanja Unije presoditi interese Unije v okviru odnosov z zadevno tretjo državo in opraviti presojo med različnimi interesi, ki izhajajo iz teh odnosov. Zato spada taka odločitev med dejanja oblikovanja politik Unije in njenega zunanjega delovanja v smislu člena 16(1), drugi stavek, in (6), tretji pododstavek, PEU (glej v tem smislu sodbo z dne 28. julija 2016, Svet/Komisija, C‑660/13, EU:C:2016:616, točki 39 in 40).
67 Vendar sklep o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma ne vključuje poznejšega akta podpisa tega sporazuma. Po tej odobritvi je namreč treba ta podpis opraviti po tem, ko so bili sprejeti vsi potrebni ukrepi, zlasti v zvezi z zadevno tretjo državo. Med te ukrepe spada izdaja pooblastila, v katerem je imenovana oseba(-e), pooblaščena(-e) za podpis sporazuma v imenu Unije.
68 Pri ugotovitvi, katera institucija je po pravu Unije pristojna za imenovanje podpisnika mednarodnega sporazuma, se je treba opreti na glavno značilnost tega imenovanja, ki je pooblastiti eno ali več oseb, da v razmerju do zadevne tretje države deluje v imenu Unije.
69 V zvezi s tem je treba ugotoviti, prvič, da za to imenovanje ni treba opraviti presoje, ki spada na področje „oblikovanja politik“ Unije ali nalog „usklajevanja“ ali njenega „oblikovanja zunanjega delovanja“ v smislu člena 16(1) in (6) PEU. Gotovo se opravi po sklepu Sveta o odobritvi podpisa sporazuma, vendar pri njej ne gre za politično presojo, v okviru katere je bil ta sklep sprejet in na podlagi katere je ta institucija soglašala s pravnimi učinki, ki jih bo imel podpis v skladu z upoštevnimi pravili mednarodnega prava.
70 V zvezi z zadnjenavedenim je treba ugotoviti, da ne glede na to, katera oseba se na podlagi pravil prava Unije imenuje za podpisnika, bodo pravni učinki podpisa – med njimi obveznost zlasti iz člena 18 Dunajske konvencije vzdržati se dejanj, zaradi katerih bi se lahko izničila predmet in namen sporazuma – enaki in bo Unija kot subjekt mednarodnega prava z njimi zavezana.
71 Drugič, glede vprašanja, ali je imenovanje podpisnika dejanje „zagotavljanja zastopanja Unije navzven“ v smislu člena 17(1), šesti stavek, PEU, je treba ugotoviti, da pravni pojem „zastopanje“ glede na njegov običajni pomen vključuje dejanje, ki se v imenu zastopanega izvede v razmerju do tretje osebe, tako dejanje pa je lahko – kot je navedla generalna pravobranilka v točki 50 sklepnih predlogov – izraz volje zastopanega v razmerju do te tretje osebe.
72 To, da oseba, ki je bila imenovana za to, podpiše mednarodni sporazum v imenu Unije, pa izraža prav voljo Unije, kot jo je opredelil Svet, v razmerju do tretje države, s katero je bil pogoden ta sporazum.
73 Besedilo člena 17(1), šesti stavek, PEU, v skladu s katerim Komisija „zagotavlja zastopanje Unije navzven“, torej določa, da je Komisiji s to določbo Komisiji podeljeno pooblastilo, da – zunaj SZVP in razen če Pogodbi v zvezi s tem ne določata drugačne razdelitve pristojnosti – sprejme vse ukrepe, s katerimi zagotovi, da se ta podpis po sklepu Sveta o odobritvi podpisa mednarodnega sporazuma v imenu Unije opravi.
74 Ta jezikovna razlaga člena 17(1), šesti stavek, PEU je v skladu z mednarodnim običajnim pravom.
75 V zvezi s tem glede podpisa mednarodnih sporazumov iz mednarodnega običajnega prava, kakor je kodificirano zlasti v členu 2(1)(c) in členu 7(1)(a) Dunajske konvencije, izhaja, da je treba vsako osebo, ki je v listini, ki jo izda pristojni organ države ali pristojni organ mednarodne organizacije, določena za izvedbo dejanja podpisa, z vidika tega pooblastila šteti za osebo, ki predstavlja to državo ali to mednarodno organizacijo.
76 Podpis mednarodnega sporazuma, ki ga ta oseba opravi v imenu Unije, torej z vidika pravil mednarodnega običajnega prava spada pod „predstavljanje“ Unije.
77 Zato je treba ob upoštevanju člena 17(1), šesti stavek, PEU šteti, da ukrepi, potrebni za podpis mednarodnega sporazuma po tem, ko je Svet ta podpis odobril, med katerimi je ukrep imenovanja podpisnika, zunaj SZVP spadajo v pristojnost Komisije, da „zagotavlja zastopanje Unije navzven“, razen če organizacija tega podpisa s Pogodbo EU ali Pogodbo DEU ni dodeljena drugi instituciji Unije. Zadnjenavedeni pridržek, ki izhaja iz izraza „v drugih primerih, predvidenih v Pogodbah“, je – kot je generalna pravobranilka navedla v točki 72 sklepnih predlogov in kot izhaja iz besedila člena 17(1), šesti stavek, PEU – izjema od pristojnosti Komisije na podlagi te določbe.
78 Svet in vlade, ki ga podpirajo, trdijo, da člen 218 PDEU, ki določa enotni in splošni postopek za pogajanje, podpis in sklenitev mednarodnih sporazumov, ki jih je pristojna skleniti Unija (glej v tem smislu sodbo z dne 2. septembra 2021. Komisija/Svet (Sporazum z Armenijo), C‑180/20, EU:C:2021:658, točka 27 in navedena sodna praksa), in katerega odstavek 5 se nanaša na odobritev podpisa teh sporazumov, pomeni – v zvezi s tem podpisom – „drug[e] primer[e], predviden[e] v Pogodbah“ iz člena 17(1), šesti stavek, PEU.
79 Vendar je treba ugotoviti, da je v členu 218(5) PDEU – v nasprotju s členom 218(3) PDEU, ki v zvezi s pogajanjem mednarodnih sporazumov Svetu podeljuje ne le pristojnost za odobritev začetka pogajanj, ampak tudi za imenovanje pogajalca ali vodje pogajalske skupine Unije – navedena pristojnost Sveta za odobritev podpisa in začasne uporabe mednarodnega sporazuma, ne pa pristojnost za imenovanje njegovega podpisnika. Kot je generalna pravobranilka navedla v točkah od 82 do 84 sklepnih predlogov, v zadnjenavedeni določbi ni odstopanja od člena 17(1), šesti stavek, PEU.
80 Čeprav se lahko postopek pogajanj, podpisa in sklenitve mednarodnih sporazumov iz člena 218 PDEU – kot trdijo Svet in vlade, ki ga podpirajo – razume kot „kontinuum“, še vedno velja, da mora v vsaki fazi tega postopka, ki so opredeljene v tem členu, vsaka institucija – razen v primeru izrecno določenih izjem – svoje pristojnosti izvajati, kot so ji dodeljene s Pogodbama, in to v skladu z načelom institucionalnega ravnovesja, na katero je bilo opozorjeno v točki 62 te sodbe. Člen 218(5) PDEU v zvezi z imenovanjem podpisnika mednarodnega sporazuma namreč ne določa izjeme od pristojnosti Komisije iz člena 17(1), šesti stavek, PEU v korist Sveta.
81 Iz tega sledi, da je v primerih, v katerih je Svet odobril podpis mednarodnega sporazuma, ki – kot v obravnavani zadevi – ne spada na področje SZVP ali med „drug[e] primer[e], predviden[e] v Pogodbah“, Komisija tista, ki mora v skladu s členom 17(1), šesti stavek, PEU zagotoviti dejanski podpis tega sporazuma.
82 Te ugotovitve ne omaja dejstvo, da je Svet po tem, ko sta pogodbi EU in DEU začeli veljati, še vedno opravljal imenovanja podpisnikov mednarodnih sporazumov in kot podpisnika redno izbiral stalnega predstavnika države članice, ki je po načelu rotacije predsedovala Svetu, pri Uniji. S prakso, čeprav ustaljeno, se namreč ne morejo spremeniti pravila Pogodb, ki jih morajo institucije spoštovati (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra, Komisija/Svet (CMR‑15), C‑687/15, EU:C:2017:803, točka 42 in navedena sodna praksa).
83 Nazadnje je treba ugotoviti, da mora Komisija v skladu s členom 17(1), prvi stavek, PEU izvajati svojo pristojnost v zvezi s podpisom mednarodnih sporazumov v splošnem interesu Unije. Poleg tega mora spoštovati obveznost lojalnega sodelovanja iz člena 13(2) PEU. Ta institucija mora zlasti zagotoviti tudi, da po tem, ko je Svet sprejel sklep o odobritvi podpisa sporazuma, ta podpis opravi čim prej, in to v okoliščinah, ki ustrezno odražajo pomen tega sporazuma. Poleg tega se mora Komisija v primeru bistvene spremembe okoliščin po sprejetju sklepa o odobritvi podpisa posvetovati s Svetom, da lahko ta glede na okoliščine primera v okviru izvajanja svojih pristojnosti iz člena 16(1) in (6) PEU ter člena 218 PDEU odloči o posledicah te bistvene spremembe okoliščin pred podpisom.
84 Na podlagi navedenega je treba prvemu delu prvega tožbenega razloga ugoditi.
85 Zato je treba člen 2 Sklepa 2021/1117 in imenovanje stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, ki je bilo opravljeno na podlagi te določbe, razglasiti za nična, ne da bi bilo treba preizkusiti drugi del prvega tožbenega razloga niti drugi tožbeni razlog.
Ohranitev učinkov izpodbijanih sklepov
86 V skladu s členom 264, drugi odstavek, PDEU lahko Sodišče, če meni, da je to potrebno, določi tiste učinke akta, ki je bil razglašen za ničnega, ki jih je treba šteti za dokončne.
87 To pooblastilo je mogoče iz razlogov pravne varnosti uporabiti zlasti takrat, kadar se lahko z razglasitvijo ničnosti nekega akta Unije, sprejetega v okviru postopka pogajanj, podpisa in sklenitve mednarodnih sporazumov, ogrozi sodelovanje Unije pri zadevnem mednarodnem sporazumu oziroma njegovem izvajanju, tudi če ni sporno, da je Unija za to pristojna (glej v tem smislu sodbo z dne 25. oktobra, Komisija/Svet (Revidirani Lizbonski sporazum), C‑389/15, ECLI:EU:C:2017:798, točka 81 in navedena sodna praksa).
88 Posledica razglasitve ničnosti člena 2 Sklepa 2021/1117 in imenovanja osebe, pooblaščene za podpis Protokola, na podlagi te določbe bi bila – če se njuni učinki ne bi ohranili – ogrozitev veljavnosti podpisa Protokola v imenu Unije, ki je bil opravljen 29. junija 2021, čeprav ni nobenega dvoma o tem, da je bila Unija pristojna, da s podpisom v njenem imenu privoli v pravne učinke, ki so med drugim navedeni v členu 18 Dunajske konvencije, in v začasno uporabo Protokola, in da je poleg tega volja Unije, da poda to privolitev, gotova, saj je Svet v členu 1 Sklepa 2021/1117 odobril podpis Protokola. Pogoj za to odobritev je bila sicer res sklenitev Protokola, vendar je treba kljub temu ugotoviti, da je bil ta pozneje sklenjen, kot je razvidno iz sprejetja Sklepa Sveta (EU) 2022/2066 z dne 21. februarja 2022 o sklenitvi, v imenu Evropske unije, Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) (Unije (UL 2022, L 277, str. 103), s katerim je v imenu Unije izražena odobritev Protokola.
89 Zato je treba za ohranitev pravne varnosti odločiti, da so učinki člena 2 Sklepa 2021/1117 in imenovanja stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola, na podlagi te določbe dokončni.
Stroški
90 V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker je Komisija predlagala, naj se Svetu naloži plačilo stroškov, in ker ta s predlogi ni uspel, se mu naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Komisije.
91 V skladu s členom 140(1) tega poslovnika Češka republika, Francoska republika, Madžarska, Kraljevina Nizozemska in Portugalska republika nosijo svoje stroške.
92 V skladu s členom 140(3) navedenega poslovnika nosi svoje stroške tudi visoki predstavnik.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Člen 2 Sklepa Sveta (EU) 2021/1117 z dne 28. junija 2021 o podpisu v imenu Evropske unije in začasni uporabi Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026) se razglasi za ničen.
2. Imenovanje stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026), opravljeno na podlagi člena 2 Sklepa 2021/1117, se razglasi za nično.
3. Učinki člena 2 Sklepa 2021/1117 in imenovanja stalnega predstavnika Portugalske republike pri Evropski uniji za osebo, pooblaščeno za podpis Protokola o izvajanju Sporazuma o partnerstvu v ribiškem sektorju med Gabonsko republiko in Evropsko skupnostjo (2021–2026), opravljenega na podlagi te določbe, so dokončni.
4. Svetu Evropske unije se naloži, da poleg svojih stroškov nosi tudi stroške Evropske komisije.
5. Češka republika, Francoska republika, Madžarska, Kraljevina Nizozemska, Portugalska republika in visoki predstavnik Evropske unije za zunanje zadeve in varnostno politiko nosijo svoje stroške.
Podpisi