Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
JULIANE KOKOTT
29 päivänä kesäkuuta 2023 (1)
Asia C‑311/22
Anklagemyndigheden
vastaan
PO ja
Moesgaard Meat 2012 A/S
(Ennakkoratkaisupyyntö – Højesteret (korkein oikeus, Tanska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Direktiivi 2010/75 – Teollisuuden päästöt – Yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen – Lupa – Teurastamotoiminta – Tuotantokapasiteetti – Ruho – Päivittäinen tuotantokapasiteetti
I Johdanto
1. Miten on arvioitava, ylittääkö teurastamon tuotantokapasiteetti 50 tonnia ruhoja päivässä, jolloin tarvitaan teollisuuden päästöistä annetun direktiivin(2) mukainen lupa? Tätä pyritään selventämään nyt kyseessä olevalla ennakkoratkaisupyynnöllä.
2. Riidan kohteena olevalla teurastamolla ei nimittäin aluksi ollut tällaista lupaa, minkä vuoksi kyseistä yritystä ja sen toimitusjohtajaa vastaan nostettiin syytteet. Kyseisessä rikosoikeudellisessa menettelyssä on riidanalaista, miten teurastamon kapasiteettia on arvioitava.
3. Tässä yhteydessä on etenkin selvitettävä, onko mainitun rajan kannalta ratkaiseva ruhojen paino ennen niiden käsittelyä vai sen jälkeen, siis etenkin verenlaskun sekä sisäelinten, kaulan ja pään poistamisen jälkeen. Lisäksi tiedustellaan, miten päivittäinen kapasiteetti määritetään ja missä määrin kapasiteetin määrittämisessä voidaan ottaa huomioon tosiasiallinen tuotanto.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Teollisuuden päästöistä annettu direktiivi
4. Teollisuuden päästöistä annetulla direktiivillä laadittiin uudelleen muun muassa ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi 24.9.1996 annettu neuvoston direktiivi 96/61/EY,(3) johon sisältyi teurastamojen lupavelvollisuuden osalta pitkälti samansisältöisiä säännöksiä.
5. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 3 artiklan 3 alakohdassa määritellään laitoksen käsite seuraavasti:
”’laitoksella’ [tarkoitetaan] kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I tai liitteessä VII olevassa osassa 1 mainittua toimintaa sekä mitä tahansa niihin suoranaisesti liittyvää samassa paikassa tapahtuvaa toimintaa, joka on teknisesti sidoksissa mainituissa liitteissä lueteltuun toimintaan ja joka mahdollisesti vaikuttaa päästöihin ja pilaantumiseen”.
6. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4 artiklassa säädetään lupavelvollisuudesta seuraavaa:
”1. Jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta laitosta – – ei käytetä ilman lupaa.
– –”
7. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevassa ensimmäisessä kohdassa säädetään seuraavaa:
”Jäljempänä mainitut rajat koskevat yleensä tuotantokapasiteetteja tai tuotantoa. – –”
8. Liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa määritellään direktiivin soveltamisalaan kuuluva teurastamotoiminta seuraavasti:
”Teurastamotoiminta, tuotantokapasiteetin ylittäessä 50 tonnia ruhoja päivässä”.
2. Teurastusta koskevat erityissäännökset
9. Terveyttä koskevista vaatimuksista tuoreen lihan tuotannossa ja markkinoille saattamisessa 26.6.1964 annetun neuvoston direktiivin 64/433/ETY,(4) sellaisena kuin se on muutettuna 29.7.1991 annetulla neuvoston direktiivillä 91/497/ETY,(5) 2 artiklan d alakohdassa määriteltiin aluksi käsite ”ruho”(6) seuraavasti:
”’ruholla’ [tarkoitetaan] teuraseläimen koko ruumista verenlaskun, sisäelinten poiston ja raajojen poiston etupolvi‑ ja kinnernivelistä, pään, hännän ja utareiden poiston, sekä nautaeläinten, lampaiden, vuohien ja kavioeläinten osalta nylkemisen jälkeen. – –”
10. Kyseinen sääntely korvattiin eläinperäisiä elintarvikkeita koskevista erityisistä hygieniasäännöistä annetulla asetuksella (EY) N:o 853/2004(7).(8) Ruhon käsitteen määritelmän osalta kyseisestä sääntelystä ilmenee, että siinä ”ruholla” tarkoitetaan eläimen ruhoa teurastuksen ja käsittelyn jälkeen (liitteessä I oleva 1.9 kohta).
11. Asetuksen (EU) N:o 1308/2013(9) liitteeseen IV sisältyvät seuraavat ruhojen tarkemmat määritelmät:
”A. Vähintään kahdeksan kuukauden ikäisten täysikasvuisten nautaeläinten ruhoihin sovellettava unionin luokitteluasteikko
I Määritelmät
Tässä asetuksessa tarkoitetaan
1. ’ruholla’ teurastetun eläimen kokoruhoa, josta on laskettu veri, poistettu sisälmykset ja joka on nyljetty;
– –
IV Tarjontamuoto
Ruhot ja puoliruhot on tarjottava
a) ilman päätä ja sorkkia; pään on oltava katkaistu ylemmän niskanivelen etupuolelta, sorkat on oltava katkaistu etupolvinivelistä tai kinnernivelistä,
b) ilman rinta‑ ja vatsaontelon elimiä, munuaisineen, munuaisrasvoineen ja lantion rasvakasautumineen tai ilman niitä,
c) ilman sukuelimiä ja niihin kiinnittyneitä lihaksia, ilman utareita tai utarerasvaa.
– –
B. Unionin sianruhojen luokitteluasteikko
I Määritelmä
’Ruholla’ tarkoitetaan kokonaista tai keskeltä jaettua teurastetun sian ruumista, joka on pistetty ja jonka elimet on poistettu.
– –
III Tarjontamuoto
Ruhot tarjotaan ilman kieltä, karvoja, sorkkia, sukuelimiä, kylkirasvaa, munuaisia ja palleaa.
– –
C. Unionin lampaanruhojen luokitteluasteikko
I Määritelmä
’Ruhon’ ja ’puoliruhon’ määritelmien osalta sovelletaan A kohdan I kohtaa.
– –
IV Tarjontamuoto
Ruhot ja puoliruhot on tarjottava ilman päätä (oltava katkaistu ylemmän niskanivelen etupuolelta), sorkkia (oltava katkaistu etupolvinivelistä tai kinnernivelistä), häntää (katkaistu kuudennen ja seitsemännen häntänikaman välistä), utareita, sukuelimiä, maksaa ja keuhkoja. Munuaiset ja munuaisrasva kuuluvat ruhoon.”
B Tanskan oikeus
12. Tanska on pannut teollisuuden päästöistä annetun direktiivin täytäntöön ympäristönsuojelulailla (lov om miljøbeskyttelse, jäljempänä Tanskan ympäristönsuojelulaki) (nykyisin voimassa oleva versio on annettu 19.1.2022 asetuksella nro 100) ja luetteloon sisältyvien toimintojen luvista annetulla asetuksella (bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed, jäljempänä lupa‑asetus) (nykyisin voimassa oleva versio on annettu 15.11.2021 asetuksella nro 2080), eikä tässä yhteydessä ole täsmennetty teurastamoihin sovellettavaa rajaa.
13. Tanskan ympäristönsuojelulain 110 §:n 2 momentista, luettuna yhdessä 1 momentin 6 kohdan ja osittain 4 momentin kanssa, ilmenee, että toimintaa luvatta harjoittavalle voidaan määrätä enintään kahden vuoden vankeusrangaistus, jos rikkominen on aiheuttanut haittaa ympäristölle.
14. Sikojen teurastusta ja vientiä koskevista tuotantomaksuista annetun Tanskan asetuksen (bekendtgørelse om produktionsafgift ved slagtning og eksport af svin, jäljempänä tuotantomaksuasetus) (nykyisin voimassa oleva versio on annettu 26.11.2021 asetuksella nro 2183) mukaan jokaisesta Tanskassa tuotetusta teurastetusta ja viranomaisen tarkastuksessa ehdoitta ihmisravinnoksi hyväksyttävästä siasta peritään tuotantomaksu. Sikakohtaisen maksun suuruus määräytyy tulopunnituksen mukaisen teuraspainon mukaan, millä tarkoitetaan teurastuksen aikaista lämmintä sianruhoa, mukaan lukien pää ja sorkat mutta ilman kylkirasvaa.
III Tosiseikat ja ennakkoratkaisupyyntö
15. Moesgaard Meat 2012 A/S harjoitti vuosina 2014–2016 teurastamotoimintaa ilman Tanskan ympäristönsuojelulain mukaista lupaa. Yritykselle myönnettiin siihen tarvittava lupa vasta 9.5.2018 sen jälkeen, kun se oli täyttänyt tietyt ympäristöviranomaisten vaatimukset.
16. Moesgaard Meatia ja sen toimitusjohtajaa PO:ta syytettiin tämän vuoksi Tanskan ympäristönsuojelulain rikkomisesta sillä perusteella, että Moesgaard Meat oli mainitulla ajanjaksolla harjoittanut teurastamotoimintaa ilman 50 tonnia ruhoja päivässä ylittävään tuotantoon vaadittavaa ympäristölupaa, mistä oli aiheutunut ympäristövahingon vaara.
17. Kyseisessä rikosoikeudellisessa menettelyssä osapuolet ovat eri mieltä siitä, määritetäänkö ruhojen paino eläinten, joita ei ole vielä käsitelty, eli nk. raakamateriaalin painon perusteella vai lopputuotteen eli päättömien ruhojen, jotka ovat jäässä (ja joista on laskettu veri), painon perusteella. Ne kiistelevät myös siitä, onko päivittäisen tuotannon laskennassa otettava huomioon ainoastaan teurastuspäivät sinänsä vai myös päivät, joina suoritetaan muita teurastukseen liittyviä tehtäviä. Osapuolet ovat eri mieltä myös siitä, voiko teurastamon tuotantomäärä olla ratkaiseva sen kapasiteettia laskettaessa, jos tämä määrä on laittomien toimenpiteiden – tässä tapauksessa ylimääräisten jäähdytyskonttien käytön – vuoksi suurempi kuin laitoksen kapasiteetti ilman näitä lainvastaisia toimenpiteitä.
18. Asia on nyt vireillä kolmannessa oikeusasteessa Højesteretissä (korkein oikeus, Tanska), joka on esittänyt unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [teollisuuden päästöistä annetun direktiivin] liitteessä I olevaa 6.4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että ruhojen tuotanto käsittää teurastusprosessin alkaen eläimen noutamisesta eläinsuojasta sen tainnuttamisen ja teurastamisen kautta vakiotarjontamuotojen saavuttamiseen asti, ja määritetäänkö teuraseläimen paino ennen kaulan ja pään sekä sisäelinten irrottamista ja suolistamista, vai käsittääkö ruhojen tuotanto sianruhojen tuotannon sisäelinten irrottamisen ja suolistamisen sekä kaulan ja pään irrottamisen, verenlaskun ja jäähdyttämisen jälkeen, ja teuraseläimen paino määritetään vasta tässä vaiheessa?
2) Onko [teollisuuden päästöistä annetun direktiivin] liitteessä I olevaa 6.4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että päiväkohtaiseen kapasiteettiin sisältyvien tuotantopäivien lukumäärää määritettäessä otetaan lukuun ainoastaan päivät, joina teurassikoja tainnutetaan, teurastetaan ja välittömästi sen jälkeen leikataan, vai otetaanko lukuun myös päivät, joina teurassikoja käsitellään, kuten valmistellaan eläimiä teurastusta varten, jäähdytetään teurastettuja eläimiä tai irrotetaan eläinten kauloja ja päitä?
3) Onko [teollisuuden päästöistä annetun direktiivin] liitteessä I olevaa 6.4 kohdan a alakohtaa tulkittava siten, että teurastamon kapasiteetti on laskettava päiväkohtaisena enimmäistuotantona 24 tunnin ajanjaksona ottaen huomioon teurastamossa tosiasiassa noudatettavat fyysiset, tekniset ja oikeudelliset rajoitukset, mutta se ei saa olla toteutunutta tuotantoa pienempi, vai voiko teurastamon kapasiteetti olla toteutunutta tuotantoa pienempi esimerkiksi silloin, jos toteutuneessa tuotannossa on sivuutettu tuotannon fyysiset, tekniset tai oikeudelliset rajoitukset, jotka teurastamon kapasiteettia määritettäessä on otettava huomioon?”
19. PO ja Moesgaard Meat yhdessä, Tanskan kuningaskunta ja Euroopan komissio esittivät kirjallisia huomautuksia ja suulliset lausumansa 9.3.2023 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
20. Ensi näkemältä saattaa kuulostaa yllättävältä, että unionin tuomioistuinta pyydetään rikosoikeudellisen menettelyn yhteydessä tulkitsemaan direktiivin säännöksiä. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei kuitenkaan suinkaan aio määrätä syytetyille rangaistusta suoraan direktiivin perusteella, vaan sen tarkoituksena on käyttää direktiivin tulkintaa siihen, että se voi tulkita pitkälti direktiiviä vastaavia Tanskan ympäristönsuojelulain täytäntöönpanosäännöksiä direktiivin mukaisesti. Syytettyjen rangaistavuus ei nimittäin riipu siitä, ovatko ne rikkoneet näitä täytäntöönpanosäännöksiä.
21. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta laitosta ei käytetä ilman lupaa. Sen 3 artiklan 3 alakohdan mukaan laitoksella tarkoitetaan kiinteää teknistä kokonaisuutta, jossa suoritetaan yhtä tai useampaa liitteessä I mainittua toimintaa samassa paikassa. Saman direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa mainitaan teurastamotoiminta, tuotantokapasiteetin ylittäessä 50 tonnia ruhoja päivässä.
22. Ennakkoratkaisukysymyksissä pyydetään tulkitsemaan käsitteitä, joilla tätä laitostyyppiä kuvataan. Vastaan kysymyksiin käänteisessä järjestyksessä.
23. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, voiko teurastamon kapasiteetti olla pienempi kuin toteutunut tuotanto (tästä jäljempänä A jakso). Toinen kysymys koskee käsitettä ”päivässä” ja tuotantopäivien lukumäärän määrittämistä (tästä jäljempänä B jakso). Ensimmäinen kysymys koskee käsitteen ”ruhojen tuotanto” tulkintaa ja etenkin sitä, onko ratkaiseva kuolleen eläimen vai käsitellyn ruhon, josta on poistettu tietyt ruhon osat, paino (tästä jäljempänä C jakso).
A Kolmas kysymys – toteutunut tuotanto
24. Kolmannella kysymyksellään ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko teurastamon kapasiteettia arvioitava sen fyysisten, teknisten tai oikeudellisten rajoitusten vai toteutuneen tuotannon perusteella.
25. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 4 artiklan 1 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaan jäsenvaltiot toteuttavat tarvittavat toimenpiteet, jotta laitosta ei käytetä ilman lupaa. Tästä syystä on voitava todeta jo ennen kuin laitos aloittaa toimintansa, kuuluuko se kyseisen säännöksen soveltamisalaan.
26. Tämän varmistamiseksi jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että ennen toiminnan aloittamista tarkistetaan luvan tarpeellisuus. Sitä, onko näin tapahtunut nyt kyseessä olevan teurastamon tapauksessa ja jos, niin miten, ei valitettavasti voitu selvittää myöskään tiedusteltaessa asiaa istunnossa.
27. Laitoksen toiminnassa myöhemmin toteutunut tuotanto ei joka tapauksessa ole soveltuva peruste sen määrittämiseksi ennalta, tarvitseeko laitos luvan. Tämä tieto on luonnollisestikin käytettävissä vasta selvästi myöhemmin, nimittäin sen ajankohdan jälkeen, jona luvan tarpeellisuudesta on tehtävä päätös.
28. Laitoksen kapasiteetti on siten arvioitava muiden perusteiden perusteella. Koska laitoksen kapasiteetin käsite kuvaa sen tuotannon enimmäismäärää, näitä perusteita on etsittävä laitokselle ominaisista fyysisistä, teknisistä tai oikeudellisista rajoituksista,(10) minkä kaikki osapuolet myöntävät. Laitoksen toiminnanharjoittajan aikomuksilla tai tuotantotavoitteilla ei sitä vastoin voi olla merkitystä, koska muuten olisi olemassa riskiä siitä, että lupavelvollisuutta kierretään johtamalla harhaan todellisten aikomusten tai tavoitteiden suhteen.
29. Laitoksen kapasiteetin arvioimiseksi on määritettävä, mikä laitoksen osa tai tuotantovaihe konkreettisesti tarkasteltavassa laitoksessa rajoittaa kapasiteettia.(11) Muissa laitoksen osissa tapahtuvat tuotantovaiheet ovat nimittäin väistämättä riippuvaisia tästä vaiheesta. Näissä muissa osissa ei voida tuottaa enemmän, koska rajoittava tuotantovaihe joko ei pysty jalostamaan lisää välituotteita tai ei toimita enempää välituotteita seuraaviin tuotantovaiheisiin. Vaikka näissä muissa laitoksen osissa olisikin käytettävissä vielä kapasiteettia, niitä ei siten voida hyödyntää.
30. Pääasian oikeudenkäynnissä keskustellaan muun muassa siitä, onko otettava huomioon tuotantotaso, joka saavutettiin ainoastaan ylimääräisten, laittomasti sijoitettujen jäähdytyskonttien ansiosta.
31. Ymmärrän tämän keskustelun niin, että jäähdytyskapasiteetti rajoittaa riidan kohteena olevan teurastamon tuotantoa ja siten kokonaiskapasiteettia. Toisin sanoen: Kun jäähdytystilat ovat täynnä, teurastamossa ei voida teurastaa enempää eläimiä, koska silloin liha pilaantuisi. Käyttämätön kapasiteetti eläinten lopettamiseen ei siten lisää teurastamon kokonaiskapasiteettia silloin, kun jäähdytystilat ovat täynnä.
32. Jos jäähdytyskapasiteetti myöhemmin kasvaa uusien jäähdytyskonttien käyttöönoton myötä, kyseessä on laitoksen muuttaminen. Jos laitoksella on jo teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukainen lupa, toiminnanharjoittaja on kyseisen direktiivin 20 artiklan 1 kohdan mukaan velvoitettava tiedottamaan toimivaltaiselle viranomaiselle tästä muutoksesta.
33. Jos lupavelvollisuuden raja ylittyy vasta näiden uusien jäähdytyskonttien myötä eikä laitoksella siksi ole siis vielä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukaista lupaa, laitoksen toimintaa voidaan 4 artiklan mukaan harjoittaa uusia jäähdytyskontteja käyttämällä vasta tällaisen luvan myöntämisen jälkeen. Toiminnanharjoittaja on siis velvoitettava tekemään lupahakemus ja odottamaan lupaa ennen jäähdytyskonttien käyttöönottoa.
34. Vastaavien näkökohtien on pädettävä silloin, jos muut fyysiset, tekniset tai oikeudelliset rajoitukset poistuvat tai jos niitä heikennetään. Laitoksen kapasiteetti voi siten kasvaa jo siten, että päivittäisen työajan oikeudelliset rajoitukset poistetaan. Siinäkin tapauksessa lupaa olisi haettava ennen rajan ensimmäistä ylittymistä. Tällöin olisi kuitenkin kohtuutonta vaatia toiminnan keskeyttämistä siihen saakka, kunnes lupa myönnetään, kunhan käytettävissä olevaa lisätyöaikaa ei (vielä) käytetä.
35. Laitokselle ominaisten fyysisten, teknisten tai oikeudellisten rajoitusten ratkaisevasta merkityksestä huolimatta oletetun kapasiteetin ylittymistä tosiasiallisessa toiminnassa ei kuitenkaan saa sivuuttaa. Tällainen ylitys on pikemminkin tärkeä viite siitä, että laitoksen kapasiteetin arviointi perustui virheellisiin oletuksiin.
36. Tästä syystä siitä, että laitoksessa, jolle ei ole myönnetty teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukaista lupaa, sovellettava raja ylittyy tosiasiallisessa tuotannossa, on pääteltävä, että se mahdollisesti tarvitsee kuitenkin luvan.
37. Sellaisessa tapauksessa laitoksen toiminnanharjoittajan on oltava velvollinen tiedottamaan siitä viipymättä lupapäätöksen osalta toimivaltaiselle viranomaiselle. Sen on arvioitava laitoksen kapasiteetti uusien tietojen ja kaikkien muiden yksittäistapaukseen liittyvien olosuhteiden perusteella. Jos osoittautuu, että kapasiteetti määritettiin tosiasiassa virheellisesti liian alhaiseksi, toiminnanharjoittajan on ainakin tehtävä lupahakemus. Mahdollisesti on myös tarpeen keskeyttää toiminta luvan myöntämiseen saakka tai ainakin vahvistaa käytettävissä olevalle kapasiteetille oikeudellinen rajoitus. Jos toiminnanharjoittaja on myötävaikuttanut tähän virheeseen, on jopa harkittava asianmukaisia seuraamuksia.
38. On kuitenkin myös mahdollista, että rajan ylittyminen on yksittäinen ja poikkeuksellinen tapahtuma, jonka ei yleensä pitäisi toistua. Näin voidaan ajatella etenkin, jos tämä tuotantomäärä perustuu tiettyjä laitoksen osia koskevien oikeudellisten rajoitusten tai teknisten kapasiteettirajojen ylittämiseen, mistä aiheutuu muita haittoja, kuten laitteiden liiallista kulumista tai tuotannon laadun heikkenemistä. Tällaisissa tapauksissa toimivaltainen viranomainen voi pidättyä tekemästä poikkeuksellisesti kasvaneesta tosiasiallisesta tuotantomäärästä päätelmää laitoksen suuremmasta kapasiteetista ja siten luvan tarpeellisuudesta.
39. Kolmanteen kysymykseen on näin ollen vastattava, että sovellettaessa teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohtaa laitoksen kapasiteetti on arvioitava sille ominaisten fyysisten, teknisten tai oikeudellisten rajoitusten perusteella. Jos laitoksen, jolle ei ole myönnetty lupaa, toteutunut tuotanto ylittää myöhemmin oletetun kapasiteetin ja sovellettavan rajan, toiminnanharjoittajan on oltava velvollinen tiedottamaan siitä viipymättä luvan osalta toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka on toteutettava tarvittavat jatkotoimenpiteet.
B Toinen kysymys – päivittäinen kapasiteetti
40. Toisella kysymyksellä pyritään määrittämään laitoksen päivittäinen kapasiteetti.
41. Tämän kysymyksen taustalla on se seikka, että ennakkoratkaisupyynnön mukaan Moesgaard Meatin teurastusprosessi jakautuu yhteensä kolmelle päivälle. Ensimmäisenä päivänä eläimet tuodaan teurastamolle ja valmistellaan, toisena päivänä ne lopetetaan ja ripustetaan kylmiöön, ja kolmantena päivänä ruhoista poistetaan pää ja kaula ja ne valmistellaan kuljetusta varten. Eläinten lopettaminen tapahtuu ainoastaan arkipäivisin; sunnuntaina kuitenkin eläimiä toimitetaan jo maanantaina tapahtuvaa lopettamista varten, ja perjantaina lopetettuja eläimiä käsitellään edelleen lauantaina. Tästä syystä Moesgaard Meat katsoo, että päivittäisen kapasiteetin määrittämiseen käytettävä viikoittainen tuotanto on jaettava seitsemälle päivälle. Tanska sitä vastoin katsoo, että on otettava huomioon ainoastaan päivät, joina eläimiä tosiasiallisesti lopetetaan.
42. Käsiteltävässä asiassa tulee jälleen esiin se virheellinen olettama, että lupavelvollisuuteen johtava laitoksen kapasiteetti voidaan määrittää suoraan toteutuneen tuotannon perusteella.
43. Lupavelvollisuudesta tehtävää päätöstä varten tuotantokapasiteetti on kuitenkin – kuten edellä jo todettiin(12) – arvioitava etukäteen laitoksen ominaisuuksien ja yksittäisten osien perusteella. Tässä yhteydessä on lähtökohtaisesti määritettävä laitoksen koko enimmäiskapasiteetti ottamalla huomioon sen jokaisen yksittäisen osan fyysiset, tekniset tai oikeudelliset rajoitukset. Kapasiteetin kannalta ratkaisevaa on, mikä laitoksen osa tai mikä tuotantovaihe rajoittaa koko laitoksen kapasiteettia.(13)
44. Tässä yhteydessä ei ole merkitystä sillä, syntyykö tässä vaiheessa (tai kyseisenä päivänä) jo lopputuote, joka on tarkoitus tuottaa. Pikemminkin on määritettävä, mikä määrä lopputuotetta ratkaisevan tuotantovaiheen välituotteesta voidaan valmistaa. Tämä määrä on nimittäin – kuten jo todettiin – ratkaiseva sen tuotantomäärän kannalta, joka koko laitoksessa voidaan tuottaa.
45. Jos olettama, jonka mukaan riidan kohteena olevan teurastamon jäähdytyskapasiteetti rajoittaa sen tuotantomäärää, on oikea, aluksi on siten tutkittava, miten monta lopetettua eläintä kylmiöihin voidaan päivittäin siirtää, ja sen jälkeen sitä, montako ruhoja niistä voidaan valmistaa.
46. Enimmäiskapasiteetin määrittämiseksi lähtökohdaksi on otettava päivittäinen ympärivuorokautinen, toisin sanoen 24 tuntia jatkuva, toiminta, sikäli kuin mitään mainituista rajoituksista ei sovelleta.(14) Jos näiden rajoitusten avulla tehtävässä arvioinnissa osoittautuu, ettei ympärivuorokautinen toiminta ole mahdollista esimerkiksi oikeudellisten rajoitusten tai välttämättömien huoltotöiden vuoksi, tämä on otettava huomioon päivittäistä kapasiteettia määritettäessä.
47. Päivittäisen kapasiteetin määrittämisen kannalta on sitä vastoin merkityksetöntä, jos tiettyinä päivinä toiminta ei ole mahdollista lainkaan tai se on mahdollista ainoastaan rajoitetusti mainittujen rajoitusten vuoksi, esimerkiksi koska työskentely sunnuntaisin ja/tai virallisina vapaapäivinä on kiellettyä. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa nimittäin vahvistetaan päiväkohtainen raja. Jos kapasiteetin vaihtelut olisi otettava huomioon, sääntelyssä viitattaisiin pitemmän ajanjakson aikaiseen kapasiteettiin. Tästä syystä lähtökohdaksi on otettava enimmäiskapasiteetti niinä päivinä, joina kapasiteettia voidaan myös käyttää, eikä siis useamman päivän keskiarvoja.
48. Tätä päätelmää tukee myös teollisuuden päästöistä annetun direktiivin 1 artiklan ensimmäisessä kohdassa ja johdanto‑osan toisessa perustelukappaleessa asetettu tavoite ehkäistä tai ainakin vähentää ympäristön pilaantumista.(15) Tältä osin merkityksellisiä ovat tosin myös laitoksen pysyvät ympäristövaikutukset, mutta laitos on ennen kaikkea mitoitettava siten, että vältetään tuotantohuippuihin liittyvät erityisen merkittävät ympäristövaikutukset tai ainakin vähennetään niitä. Muutoin olisi pelättävissä, että laitoksesta aiheutuva ympäristön pilaantuminen on suhteettoman suurta silloin, kun tuotanto on erityisen tehokasta.(16)
49. Jos laitos olisi suunniteltu ainoastaan keskimääräisen tuotannon ympäristövaikutusten ehkäisemiseen, ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen tai vähentämiseen tarkoitetut järjestelmät nimittäin ylikuormittuisivat silloin, kun tuotanto on erityisen tehokasta. Teurastamon tapauksessa olisi siten pelättävissä, ettei osaa jätevesistä voida enää puhdistaa tai että syntyy jätettä, jota ei voida varastoida asianmukaisesti.
50. Toiminnan tosiasiallisella organisoinnilla voi sitä vastoin olla merkitystä vain, mikäli nämä rajoitukset ilmenevät siinä. Jos esimerkiksi laitos voi oikeudellisten rajoitusten vuoksi olla toiminnassa ainoastaan osan päivästä, tämä rajoitus ilmenee väistämättä työajan tosiasiallisessa järjestämisessä. Kyseisen ajan kuluessa saavutettavissa oleva tuotantomäärä vastaa laitoksen kapasiteettia.
51. Jos toiminta sitä vastoin järjestetään fyysisistä, teknisistä tai oikeudellisista rajoituksista riippumatta siten, ettei tosiasiallisesti käytettävissä olevaa kapasiteettia käytetä kokonaan, tämä ei vaikuta mitenkään lupavelvollisuuden synnyttävään laitoksen kapasiteettiin. Koska laitoksen kapasiteetti käsittää enimmäistuotantomäärän, etenkään pelkästään taloudellisiin syihin perustuvilla tuotannon rajoituksilla ei voi olla merkitystä.
52. Toiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa tarkoitettu laitoksen päivittäinen kapasiteetti on määritettävä enimmäistuotannon perusteella, joka voidaan saavuttaa 24 tunnin aikana ottaen huomioon laitoksen kaikkien osien fyysiset, tekniset tai oikeudelliset rajoitukset.
C Ensimmäinen kysymys – ruhon käsite
53. Ensimmäisellä kysymyksellä pyritään selvittämään, mistä on kyse ”ruhoissa”, joiden paino on otettava huomioon laskettaessa teurastamon tuotantokapasiteettia. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee, onko tältä osin merkityksellinen eläinten paino välittömästi lopettamisen jälkeen, mikä käytännössä vastaa elopainoa, vai paino jatkokäsittelytoimien eli teuraseläimen sisäelinten poistamisen, kaulan ja pään katkaisemisen sekä verenlaskun ja jäädyttämisen jälkeen.
54. Tällä erolla voi käytännössä olla merkittäviä vaikutuksia siihen, ylittyykö teollisuuden päästöistä annetun direktiivin mukainen lupavelvollisuuden raja. Tanskassa lopettamisen jälkeiset käsittelytoimet alentavat nautojen painoa noin 45 prosenttia ja sikojen noin 33 prosenttia.(17)
55. Kuten kaikki osapuolet myöntävät, tätä kysymystä ei voida arvioida Tanskan tuotantomaksuasetuksen perusteella. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin soveltamiseksi teurastamojen kapasiteetti on määritettävä unionin oikeuden käsitteiden, joita on tulkittava itsenäisesti, perusteella.(18) Ei kuitenkaan voida sulkea pois, että kyseisen tuotantomaksun yhteydessä ilmoitettu tuotantomäärä mahdollistaa ruhojen tosiasiallisen määrän arvioimisen.
56. Teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohtaan sisältyvä käsite ”ruhojen tuotanto” voitaisiin pelkän sanojen merkityksen perusteella ymmärtää siten, että se käsittää eläimet välittömästi niiden lopettamisen jälkeen. Direktiivin joissain kieliversioissa käytetään käsitettä, joka kuvasi alun perin kuollutta elollista oliota.(19) Myös saksankielinen käsite ”Schlachtkörper” koostuu kuitenkin sanoista ”schlachten” ja ”Körper” ja tarkoittaa siis teurastettua, toisin sanoen lopetettua, ruumista. Tuotannon käsite olisi tämän käsityksen mukaisesti rinnastettava lopettamiseen.
57. Ei kuitenkaan voida jättää huomiotta sitä, miten käytetyt käsitteet ymmärretään tosiasiallisesti asianomaisella taloudenalalla, joka on tässä tapauksessa tuotantoeläinten teurastaminen. Tämä seuraa jo siitä, että kyseisellä käsitteellä säännellään teurastamojen kapasiteettia. Joissain kieliversioissa yhteys teurastukseen käy ilmi jo tuotannon lopputulosta ilmaisevasta käsitteestä. Tämä pätee esimerkiksi espanjankieliseen käsitteeseen ”canal”,(20) tanskankieliseen käsitteeseen ”slagtekrop”,(21) saksankieliseen käsitteeseen ”Schlachtkörper”, hollanninkieliseen käsitteeseen ”geslachte dieren” (teurastetut eläimet) tai ruotsinkieliseen käsitteeseen ”slaktvikt” (teuraspaino).
58. Sen kannalta, miten käytetyt käsitteet ymmärretään asianomaisella taloudenalalla, havainnollistavia ovat asiaa koskevat unionin oikeuden säädökset. Niissä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdan useimmissa kieliversioissa käytetyt käsitteet määritellään nimenomaisesti siten, että lopettamista seuraa muita käsittelyvaiheita, jotka alentavat ruhon painoa.
59. Direktiivin 64/433, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497, 2 artiklan d alakohdan määritelmän mukaan ruholla tarkoitetaan teuraseläimen koko ruumista verenlaskun, sisäelinten poiston ja raajojen poiston etupolvi‑ ja kinnernivelistä, pään, hännän ja utareiden poiston, sekä nautaeläinten, lampaiden, vuohien ja kavioeläinten osalta nylkemisen jälkeen.
60. Asetuksen N:o 853/2004 liitteessä I olevaan 1.9 kohtaan sisältyvän nykyisin sovellettavan sääntelyn mukaan ruholla tarkoitetaan eläimen ruhoa teurastuksen ja käsittelyn jälkeen. Kyseisestä asetuksesta ei kuitenkaan voida päätellä yksiselitteisesti, mitä kehon osia käsittelyssä poistetaan.
61. Tältä osin hyödyllisempi on asetus N:o 1308/2013. Sen mukaan nautojen ja lampaiden tapauksessa ruholla tarkoitetaan teurastetun eläimen kokoruhoa, josta on laskettu veri, poistettu sisälmykset ja joka on nyljetty, ja sikojen tapauksessa kokonaista tai keskeltä jaettua teurastetun sian ruumista, joka on pistetty ja jonka elimet on poistettu. Ruhojen tarjontamuotoa koskevasta sääntelystä ilmenee, että nautojen ja lampaiden tapauksessa ruumiista on poistettava pää ja sorkat, sisälmykset ja sukupuolielimet ja sikojen tapauksessa kieli, karvat, sorkat, sukuelimet, kylkirasva, munuaiset ja pallea.
62. Tältä osin on korostettava kahta seikkaa.
63. Ensinnäkin direktiivin 64/433, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497, mukainen määritelmä oli voimassa silloin, kun direktiiviin 96/61 sisältynyt teurastamojen ympäristölupaa koskeva alkuperäinen sääntely annettiin. Tästä syystä on oletettava, että se vaikutti siihen, miten tämä käsite ymmärrettiin lainsäädäntömenettelyssä.
64. Toiseksi teollisuuden päästöistä annettuun direktiiviin sisältyvän lupavelvollisuuden sääntelyn saksankielisen version kehitys on osoitus teurastusta koskevissa säännöksissä käytettyjen käsitteiden merkityksestä. Direktiivissä 96/61, kuten direktiiviin 64/433, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497, sisältyvässä määritelmässäkään, ei nimittäin käytetty käsitettä ”Schlachtkörper” vaan ”Tierkörper”. Se korvattiin vasta nykyisin voimassa olevassa teollisuuden päästöistä annetussa direktiivissä käsitteellä ”Schlachtkörper”, jota käytetään myös teurastusta koskevissa uudemmissa säännöksissä.
65. Teurastusta koskevissa säännöksissä käytetyt määritelmät vastaavat lisäksi teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteen I johdantoa, jota komissio korosti ja jonka mukaan liitteessä määritetyt rajat koskevat yleensä tuotantokapasiteetteja, siis tuotetun tuotteen määrää. Tämä ei tosin päde kaikkiin laitostyyppeihin, mutta ainakin teurastamoja koskeva raja koskee jo sen sanamuodon mukaan tuotantoa.
66. Käytettävissä olevien tietojen perusteella myös asianomaisella taloudenalalla lähdetäänkin siitä, että ruhoilla tarkoitetaan käsiteltyjä eläinten ruumiita sen jälkeen, kun niistä on poistettu merkittävät osat. Osoituksena tästä ovat Flanderin, Yhdistyneen kuningaskunnan ja Saksan viranomaisten antamat vastaukset, jotka käyvät ilmi ennakkoratkaisupyynnöstä. Komission vielä direktiivin 96/61 16 artiklan 2 kohdan mukaisesti laatimaan teurastamojen parasta käytettävissä olevaa tekniikkaa koskevaan vertailuasiakirjaan sisältyy ennen kaikkea kuitenkin taulukko, jonka mukaan ruhojen paino (”carcase weight”) on monissa jäsenvaltioissa selvästi elopainoa (”live weight”) pienempi.(22)
67. Kun tämä käytännön toiminnassa syntynyt perusteltu odotus otetaan huomioon teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdan tulkinnassa, taataan lisäksi – kuten pääasiassa – lupavelvollisuuteen liittyvän sovellettavan rikoslain ennakoitavuus ja tarkkuus.(23)
68. Ruholla on siten ymmärrettävä tarkoitettavan teurastetun eläimen ruumista käsittelyn eli lopettamisen jälkeisten käsittelyvaiheiden jälkeen.
69. Teurastusta koskeviin säännöksiin sisältyvät määritelmät ovat kuitenkin yhteneviä ainoastaan lopetettujen eläinten sisälmysten poistamisen ja verenlaskun osalta. Asetuksen N:o 1308/2013 liitteeseen IV sisältyvät, nykyisin sovellettavat säännökset eroavat sitä vastoin toisistaan etenkin nahan ja pään osalta. Molemmat on poistettava nautojen ja lampaiden tapauksessa, sikojen tapauksessa taas ei. Direktiiviin 64/433, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 91/497, sisältyneessä määritelmässä ei sitä vastoin tehty vielä eroa näiden eläinlajien välillä.
70. On katsottava, että nykyisin – ja kansallisessa oikeudenkäynnissä kyseessä olevana ajanjaksona – sovellettavat, asetuksen N:o 1308/2013 liitteessä IV olevat säännökset noudattavat sitä, miten tämän käsitteen ymmärtäminen on kehittynyt asianomaisella taloudenalalla, tai ovat ainakin vaikuttaneet siihen. Tästä syystä teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa tarkoitettua ruhon käsitettä olisi tulkittava asetuksen N:o 1308/2013 liitteeseen IV sisältyvien ruhon käsitteen määritelmien ja tarjontamuotoa koskevien säännösten mukaisesti.
71. Elopainon huomioon ottaen ei sitä vastoin voi perustua siihen, että on kieliversioita, joissa teollisuuden päästöistä annetussa direktiivissä käytetään eri käsitteitä kuin teurastusta koskevissa säännöksissä. Tämä koski jo alkuperäisessä direktiivissä 96/61 hollannin‑(24) ja ruotsinkielistä(25) versiota ja koskee nykyisin lisäksi bulgarian‑,(26) tšekin‑,(27) unkarin‑,(28) sloveenin‑(29) ja slovakinkielistä(30) versiota.
72. Nämä toisistaan poikkeavat kieliversiot laajentavat tosin lähtökohtaisesti tulkinnan liikkumavaraa ja antavat etenkin erityistä painoarvoa sääntelyn systematiikalle ja tavoitteille.(31)
73. Systematiikkaan perustuva yhteys, etenkin viittaus tuotantoon, ja se, miten tämä käsite ymmärretään teurastuksen taloudenalalla, puoltaa kuitenkin juuri sitä, että kapasiteetti määritetään lopetettujen, käsiteltyjen eläinten painon perusteella.
74. Tätä systematiikkaan perustuvaa yhteyttä ei heikennä se, että teollisuuden päästöistä annetun direktiivin tavoitteet eli ympäristövaikutusten ehkäiseminen ja vähentäminen puhuvat pikemminkin sen puolesta, että lähtökohdaksi olisi otettava teurastettujen eläinten elopaino.
75. Direktiivin tarkoitus on tosin määritelty laajasti, ja se on tästä syystä esteenä suppealle tulkinnalle.(32) Teurastustapahtuman ympäristövaikutusten ja elopainon välillä on myös tiiviimpi yhteys kuin näiden vaikutusten ja tuotetun tuotteen painon välillä. Juuri ruhoista poistetut ruumiinosat ovat nimittäin mahdollisesti ei‑toivottuja, minkä vuoksi niistä tulee jätettä. Teurastusta koskeviin säännöksiin sisältyvissä määritelmissä ei luonnollisestikaan oteta huomioon näitä mahdollisia ympäristövaikutuksia, koska niillä ei edistetä ympäristönsuojelua vaan teurastamojen hygieniaa ja markkinajärjestelyä.(33)
76. Tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että määrittäessään lupavelvollisuuden rajaa unionin lainsäätäjä on ottanut myös huomioon, että ruhojen käsittelyssä syntyy tietty määrä ruumiinosia, jotka poistetaan ja jotka eivät vaikuta ruhon painoon. Tämä määrä ja siihen liittyvät ympäristövaikutukset voidaan nimittäin arvioida kokemuksen perusteella, ja ne voivat tältä osin vaikuttaa rajan määrittämiseen.
77. Kuten komissio lisäksi toteaa, tämä ruhon käsitteen tulkinta ei estä jäsenvaltioita laajentamasta lupavelvollisuutta teollisuuden päästöistä annetun direktiivin täytäntöönpanon yhteydessä siten, että raja koskee teuraseläinten elopainoa(34) tai että ne määrittävät alhaisemman rajan. Nämä olisivat nimittäin tiukempia suojatoimenpiteitä, jotka ovat sallittuja SEUT 193 artiklan nojalla. Moesgaard Meat kuitenkin väittää, ettei Tanska ole ottanut käyttöön tällaisia tiukempia säännöksiä.
78. Ensimmäiseen kysymykseen on näin ollen vastattava, että teollisuuden päästöistä annetun direktiivin liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa tarkoitettua ruhon käsitettä on tulkittava asetuksen N:o 1308/2013 liitteeseen IV sisältyvien ruhon käsitteen määritelmien ja tarjontamuotoa koskevien säännösten mukaisesti.
V Ratkaisuehdotus
79. Näin ollen ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa ennakkoratkaisupyyntöön seuraavasti:
1) Sovellettaessa teollisuuden päästöistä 24.11.2010 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohtaa laitoksen kapasiteetti on arvioitava sille ominaisten fyysisten, teknisten tai oikeudellisten rajoitusten perusteella. Jos laitoksen, jolle ei ole myönnetty lupaa, toteutunut tuotanto ylittää myöhemmin oletetun kapasiteetin ja sovellettavan rajan, toiminnanharjoittajan on oltava velvollinen tiedottamaan siitä viipymättä luvan osalta toimivaltaiselle viranomaiselle, jonka on toteutettava tarvittavat jatkotoimenpiteet.
2) Direktiivin 2010/75 liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa tarkoitettu laitoksen päivittäinen kapasiteetti on määritettävä enimmäistuotannon perusteella, joka voidaan saavuttaa 24 tunnin aikana, ottaen huomioon laitoksen kaikkien osien fyysiset, tekniset tai oikeudelliset rajoitukset.
3) Direktiivin 2010/75 liitteessä I olevan 6.4 kohdan a alakohdassa tarkoitettua ruhon käsitettä on tulkittava maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 922/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta 17.12.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1308/2013 liitteeseen IV sisältyvien ruhon käsitteen määritelmien ja tarjontamuotoa koskevien säännösten mukaisesti.