FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
JULIANE KOKOTT
föredraget den 29 juni 2023(1)
Mål C‑311/22
Anklagemyndigheden
mot
PO,
Moesgaard Meat 2012 A/S
(begäran om förhandsavgörande från Højesteret (Högsta Domstolen, Danmark))
”Begäran om förhandsavgörande – Direktiv 2010/75 – Industriutsläpp – Samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar – Godkännande – Drift av slakterier – Produktionskapacitet – Slaktkroppar – Daglig produktionskapacitet”
I. Inledning
1. Hur ska det avgöras huruvida ett slakteri har en produktionskapacitet på 50 ton per dygn, vilket medför ett krav på tillstånd enligt direktivet om industriutsläpp(2)? Denna fråga ska klargöras genom förevarande begäran om förhandsavgörande.
2. Det aktuella slakteriet saknade inledningsvis ett sådant tillstånd, varför åtal numera har väckts mot det aktuella företaget och dess direktör. I detta straffrättsliga förfarande är det omtvistat hur slakteriets kapacitet ska bedömas.
3. I detta hänseende krävs särskilt ett klargörande huruvida slaktkropparnas vikt före eller efter uppslaktning, det vill säga särskilt efter avblodning och urtagning samt avlägsnande av hals och huvud ska anses avgörande för tröskelvärdet. Dessutom begärs ett klargörande hur den dagliga kapaciteten ska fastställas och i vilken utsträckning den faktiska produktionen kan beaktas vid fastställandet av kapaciteten.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätten
1. Direktivet om industriutsläpp
4. Direktivet om industriutsläpp utgör bland annat en omarbetning av rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar(3), vilken i stort sett innehöll identiska bestämmelser med avseende på skyldighet för slakterier att inneha tillstånd.
5. I artikel 3.3 i direktivet om industriutsläpp definieras begreppet anläggning på följande sätt:
”en fast, teknisk enhet inom vilken en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga I eller i del 1 i bilaga VII bedrivs, liksom all annan därmed förknippad verksamhet på samma plats som tekniskt sett är knuten till de verksamheter som anges i dessa bilagor och som kan påverka utsläpp och föroreningar.”
6. I artikel 4 i direktivet om industriutsläpp föreskrivs en skyldighet att ha tillstånd enligt följande:
”1. Medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen anläggning … drivs utan tillstånd.
…”
7. Bilaga I till direktivet om industriutsläpp inleds på följande sätt:
”Nedanstående tröskelvärden hänför sig vanligen till produktionskapacitet eller produktionsresultat. …”
8. I punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp definieras vilken drift av slakterier som omfattas enligt följande:
”Drift av slakterier för en produktion baserad på en slaktvikt som överstiger 50 ton per dygn.”
2. Särskilda bestämmelser om slakt
9. I artikel 2 d i rådets direktiv 64/433/EEG av den 26 juni 1964 om hälsoproblem som påverkar handeln med färskt kött inom gemenskapen(4) i dess lydelse enligt rådets direktiv 91/497/EEG av den 29 juli 1991(5) definierades inledningsvis begreppet slaktkropp(6) på följande sätt:
”hela kroppen av ett slaktat djur efter avblodning, urtagning och avlägsnande av gångbenen vid framknäet och hasleden, av huvudet, svansen och juvret samt dessutom, när det gäller nötkreatur, får, getter och hästdjur, efter avhudning …”
10. Denna bestämmelse ersattes genom förordning (EG) nr 853/2004 om fastställande av särskilda hygienregler för livsmedel av animaliskt ursprung(7).(8) Det framgår av denna bestämmelse att definitionen av begreppet slaktkropp omfattar kroppen från ett djur efter slakt och uppslaktning (punkt 1.9 i bilaga I).
11. Mer specifika definitioner av nämnda begrepp finns i bilaga IV till förordning (EU) nr 1308/2013(9):
”A. Unionsskala för klassificering av slaktkroppar av nötkreatur som är åtta månader gamla eller äldre
I. Definitioner
I denna förordning avses med
1. slaktkroppar: hela kroppar av slaktade djur som är avblodade, urtagna och avhudade,
…
IV. Presentation
Hela och halva slaktkroppar och halva slaktkroppar ska presenteras på följande sätt:
a) Utan huvud och utan fötter. Huvudet ska vara avskuret från kroppen vid leden mellan atlaskotan och skallbenet och fötterna ska vara avskurna vid övre eller nedre fotleden.
b) Utan bröst- och bukhålornas organ, med eller utan njurar, njurfett och bäckenfett.
c) Utan könsorgan och dithörande muskler och hos hondjur utan juver eller juverfett.
…
B. Unionsskala för klassificering av slaktkroppar av gris
I. Definitioner
Med slaktkroppar avses kroppar av slaktade grisar som är avblodade och urtagna, hela eller delade längs mittlinjen.
…
III. Presentation
Slaktkroppar ska presenteras utan tunga, borst, klövar, könsorgan, ister, njurar och mellangärde.
C. Unionsskala för klassificering av slaktkroppar av får
I. Definitioner
För termerna av slaktkroppar och halva slaktkroppar ska definitionerna i punkt A.I gälla.
…
IV. Presentation
Slaktkroppar och halva slaktkroppar ska presenteras utan huvud (avskilt vid leden mellan atlaskotan och skallbenet), fötter (avskilda vid övre eller nedre fotleden), svans (avskild mellan sjätte och sjunde svanskotan), juver, könsdelar, lever och organpaket. Njurar och njurfett inkluderas i slaktkroppen.”
B. Dansk rätt
12. Danmark har införlivat direktivet om industriutsläpp genom lov om miljøbeskyttelse (miljöskyddslagen) (nu gällande bekendtgørelse (förordning) nr 100 av den 19 januari 2022) (nedan kallad miljöskyddslagen) och bekendtgørelse om godkendelse af listevirksomhed (förordningen om godkännande av verksamhet som anges i förteckningen (för närvarande förordning (bekendtgørelse) nr 2080 av den 15 november 2021) (nedan kallad förordningen om godkännande), utan ytterligare specificering av tröskelvärdet för slakterier.
13. Av 110 § 2 mom. i miljöskyddslagen, se 1 § 6 mom. 1 punkten, jämför delvis punkten 4, följer att den som bedriver verksamhet utan tillstånd enligt 33 § i lagen kan straffas med fängelse i upp till två år, om det till följd av överträdelsen uppkommer skador på miljön.
14. Enligt den danska förordningen om produktionsskatt vid slakt och export av svin (bekendtgørelse om produktionsafgift ved slagtning og eksport af svin) (senast förordning (bekendtgørelse) nr 2183 av den 26 november 2021) (nedan kallad förordningen om produktionsskatt) ska en skatt betalas för varje svin som produceras och slaktas i Danmark och som utan förbehåll godkänns som livsmedel vid en officiell kontroll. Skattesatserna fastställs per svin på grundval av invägd slaktvikt, som är vikten av en svinkropp med huvud och tår, men utan fett (Flomme), i varmt tillstånd under slakt.
III. Bakgrund och begäran om förhandsavgörande
15. Moesgaard Meat 2012 A/S drev mellan 2014 och 2016 ett slakteri, utan att inneha ett tillstånd enligt den danska miljöskyddslagen. Ett sådant godkännande beviljades företaget först den 9 maj 2018, efter att det hade uppfyllt vissa krav från miljömyndigheterna.
16. Mot denna bakgrund åtalades Moesgaard Meat och dess direktör PO för brott mot den danska miljöskyddslagen genom att företaget under den nämnda perioden drev ett slakteri utan miljötillstånd med en produktion baserad på en slaktvikt som överstiger 50 ton per dygn, vilket medförde en risk för miljöskador.
17. I detta straffrättsliga förfarande tvistar parterna om huruvida slaktkropparnas vikt ska fastställas på grundval av vikten från de djur som ska bearbetas, ”råmaterialet”, eller på grundval av slutprodukten, det vill säga kropparna utan huvud och i nedkylt (avblodat) tillstånd. De tvistar även om huruvida endast själva slaktdagarna ska beaktas vid beräkningen av produktionen per dag, eller om även de dagar då andra arbeten genomförs som har samband med slaktningen ska beaktas. Slutligen rör tvisten frågan huruvida ett slakteris produktionsvolym kan vara avgörande vid beräkningen av dess kapacitet om denna volym är högre på grund av olagliga åtgärder, i det nu aktuella fallet användning av ytterligare kylcontainrar, än anläggningens kapacitet utan dessa olagliga åtgärder.
18. Detta förfarande befinner sig numera i tredje instans vi Højesteret (Högsta domstolen, Danmark), som har hänskjutit följande frågor till EU-domstolen:
1) Ska punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp tolkas så, att ”produktionskapacitet baserad på … slaktvikt” omfattar slaktprocessen från det att djuret hämtas från förvaringen, bedövas och avlivas till dess att stora standardutskärningar föreligger, så att det slaktade djurets vikt ska beräknas innan huvudet och halsen skärs av och inälvorna och organen avlägsnas, eller omfattar ”produktionskapacitet baserad på … slaktvikt” produktion av svinkroppar efter det att inälvorna och organen avlägsnats och huvudet och halsen skurits av och efter avblodning och nedkylning, så att slaktdjurets vikt ska beräknas först i detta skede?
2) Ska punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp tolkas så, att antalet produktionsdagar som ingår i kapaciteten ”per dygn” endast ska beräknas på grundval av kapaciteten de dagar då bedövning, avlivning och omedelbar styckning av slaktsvin äger rum, eller omfattas även de dagar då det förekommer slaktrelaterad behandling, inklusive förberedelse av djuret för slakt, kylning av slaktdjuret och dess huvud och hals skurits av?
3) Ska punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp tolkas så, att ett slakteris ”produktionskapacitet” ska beräknas som den maximala produktionen per dygn, med förbehåll för de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar som slakteriet faktiskt iakttar, men inte mindre än dess faktiska produktion, eller kan ett slakteris ”produktionskapacitet” vara mindre än dess faktiska produktion, till exempel om den faktiska produktionen har ägt rum utan hänsyn till de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar för produktionen som förutsatts vara beaktade vid beräkningen av slakteriets ”produktionskapacitet”?”
19. PO och Moesgaard Meat inkom gemensamt med skriftliga yttranden och yttrade sig vid förhandlingen den 9 mars 2023. Detsamma gäller för Konungariket Danmark och Europeiska unionen.
IV. Rättslig bedömning
20. Det kan vid en första anblick förefalla överraskande att frågor hänskjuts till EU-domstolen i ett straffrättsligt förfarande avseende tolkningen av direktivbestämmelser. Syftet är emellertid inte att bestraffa de tilltalade omedelbart på grundval av ett direktiv, utan Højesteret önskar enbart hämta ledning från tolkningen av direktivet för att kunna tolka de genomförandebestämmelser som införts i den danska miljöskyddslagen, vilka i stort överensstämmer med direktivet. Huruvida de åtalade har gjort sig skyldiga till ett brott beror nämligen på om de har åsidosatt dessa genomförandebestämmelser.
21. Enligt artikel 4.1 i direktivet om industriutsläpp ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen anläggning drivs utan tillstånd. Enligt artikel 3.3 är en anläggning en fast, teknisk enhet där en eller flera av de verksamheter som anges i bilaga 1 bedrivs på samma plats. I punkt 6.4 a i bilaga I hänvisas till drift av slakterier för en produktionskapacitet baserad på en slaktvikt som överstiger 50 ton per dygn.
22. Tolkningsfrågorna hänför sig till tolkningen av de begrepp som används för att beskriva denna anläggningstyp. Jag kommer att besvara frågorna i omvänd ordning.
23. Højesteret har ställt den tredje frågan för att erhålla ett klargörande huruvida ett slakteri kan ha en lägre kapacitet än den faktiska produktionen (nedan under avsnitt A). Den andra frågan hänför sig till begreppet ”per dygn” och fastställandet av antalet produktionsdagar (nedan under avsnitt B). Den första frågan rör tolkningen av begreppet ”produktionskapacitet baserad på … slaktvikt” och därvid särskilt frågan huruvida vikten från det slaktade djuret eller från den styckade slaktkroppen, efter det att vissa kroppsdelar har avlägsnats, ska anses avgörande (nedan under avsnitt C).
A. Fråga 3 – Faktisk produktion
24. Højesteret har ställt den tredje frågan för att erhålla ett klargörande huruvida ett slakteris kapacitet ska bedömas på grundval av dess fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar eller på grundval av den faktiska produktionen.
25. Enligt artikel 4.1 första meningen i direktivet om industriutsläpp ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att ingen anläggning drivs utan tillstånd. Således måste det redan kunna fastställas huruvida bestämmelsen är tillämplig på en anläggning innan den tas i drift.
26. För att säkerställa detta måste medlemsstaterna innan en anläggning tas i drift se till att det fastställs huruvida ett tillstånd krävs. Huruvida och på vilket sätt detta har gjorts när det gäller det här aktuella slakteriet kunde tyvärr inte heller klargöras efter en förfrågan vid den muntliga förhandlingen.
27. En anläggnings faktiska senare produktionen efter idrifttagning utgör emellertid inte något lämpligt kriterium för att i förväg kunna fastställa huruvida anläggningen kräver tillstånd. Denna information är av naturliga skäl först tillgänglig betydligt senare, efter den tidpunkt då det måste fastställas huruvida ett tillstånd krävs.
28. Följaktligen måste en anläggnings kapacitet bedömas på grundval av andra kriterier. Eftersom med en anläggnings kapacitet avses dess maximala produktionsvolym, ska dessa kriterier fastställas på grundval av de fysiska, tekniska och rättsliga begränsningar som är kännetecknande för anläggningen,(10) vilket samtliga parter har medgett. Däremot kan inte verksamhetsutövarens avsikter eller produktionsmål vara avgörande, eftersom det skulle kunna leda till en risk för att skyldigheten att inneha tillstånd kringgås genom ett vilseledande avseende de verkliga avsikterna eller målen.
29. För att bedöma anläggningens kapacitet måste man fastställa vilken del av anläggningen eller vilket produktionsled som begränsar kapaciteten för den konkreta anläggning som ska bedömas.(11) Detta led är nämligen avgörande för de produktionsled som genomförs i andra delar av anläggningen. Produktionen kan inte ökas i dessa andra led, eftersom det antingen inte går att bearbeta några ytterligare mellanprodukter i det produktionsled som begränsar kapaciteten eller detta led inte levererar mer mellanprodukter till efterföljande led. Även om kapacitet fortfarande är tillgänglig i dessa andra delar av anläggningen kan den således inte användas.
30. I målet vid den nationella domstolen diskuteras bland annat huruvida en produktionsnivå ska beaktas som endast kan uppnås genom ytterligare, olagligt installerade kylcontainrar.
31. Jag tolkar denna diskussion så, att det aktuella slakteriets produktion begränsas av kylkapaciteten och denna således begränsar den sammanlagda kapaciteten. Med andra ord: Om kylanläggningarna är fulla går det inte att slakta ytterligare djur i slakteriet, eftersom köttet i så fall skulle bli fördärvat. Outnyttjad slaktkapacitet höjer således inte slakteriets sammanlagda kapacitet när kylanläggningarna utnyttjas fullt ut.
32. Om kylkapaciteten senare utökas genom att ytterligare kylcontainrar installeras utgör detta en ändring av anläggningen. Om anläggningen redan har ett tillstånd enligt direktivet om industriutsläpp ska verksamhetsutövaren underrätta den behöriga myndigheten om denna ändring enligt artikel 20.1 i direktivet om industriutsläpp.
33. Om tröskelvärdet för skyldigheten att inneha tillstånd först överskrids genom dessa ytterligare kylcontainrar och anläggningen därför ännu inte har något tillstånd enligt direktivet om industriutsläpp, får den först drivas med de nya kylcontainrarna när ett sådant tillstånd har meddelats i enlighet med artikel 4. Verksamhetsutövaren är således skyldig att inge en ansökan om tillstånd och avvakta tillstånd innan kylcontainrarna kan användas.
34. Liknande överväganden måste gälla om andra fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar bortfaller eller mildras. Exempelvis kan en anläggning öka sin kapacitet redan genom att rättsliga begränsningar avskaffas med avseende på den dagliga arbetstiden. Även i detta fall måste en ansökan om tillstånd lämnas in innan tröskelvärdet överskrids för första gången. I detta hänseende skulle det emellertid vara oproportionerligt att kräva att driften stoppas under tiden fram till ett eventuellt meddelande av tillstånd, så länge den ytterligare arbetstid som är tillgänglig (ännu) inte utnyttjas.
35. Trots att de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar som är kännetecknande för anläggningen har avgörande betydelse, får ett överskridande av den förväntade kapaciteten vid faktisk drift emellertid inte ignoreras. Ett sådant överskridande utgör en viktig omständighet som tyder på att bedömningen av anläggningens kapacitet grundades på felaktiga antaganden.
36. Vad gäller anläggningar som inte har erhållit tillstånd enligt direktivet om industriutsläpp finns det således, vid ett överskridande av det tröskelvärde som är tillämpligt vid faktisk produktion, anledning att anta att det trots allt eventuellt krävs ett tillstånd.
37. I ett sådant fall måste verksamhetsutövaren anses skyldig att utan dröjsmål underrätta den myndighet som är behörig att besluta om tillstånd. Myndigheten måste bedöma anläggningens kapacitet på grundval av den nya informationen samt alla andra omständigheter i det enskilda fallet. Om det skulle visa sig att kapaciteten faktiskt felaktigt har underskattats är verksamhetsutövaren i vart fall skyldig att inge en ansökan om tillstånd. Eventuellt är det även nödvändigt att pausa driften till dess att ett tillstånd har meddelats eller åtminstone fastställa en rättslig begränsning av den användbara kapaciteten. Om verksamhetsutövaren har bidragit till detta fel kan även lämpliga påföljder övervägas.
38. Ett överskridande av tröskelvärdet skulle även kunna beaktas som en exceptionell händelse som endast inträffar en gång och normalt sett inte inträffar igen. Detta skulle särskilt kunna vara fallet om denna produktionsvolym grundas på ett överskridande av rättsliga begränsningar eller gränser för teknisk kapacitet som medför andra nackdelar, exempelvis ett överdrivet slitage på utrustning eller låg produktionskvalitet. I sådana fall behöver de behöriga myndigheterna inte dra slutsatsen att den undantagsvis ökade faktiska produktionsvolymen talar för en högre kapacitet från anläggningen och således för att det krävs ett tillstånd.
39. Den tredje frågan ska således besvaras så, att en anläggnings kapacitet vid tillämpningen av punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp ska bedömas på grundval av de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar som kännetecknar den. Om den faktiska produktionen vid en anläggning, för vilken något tillstånd inledningsvis inte har meddelats, senare överskrider den förväntade kapaciteten och det tillämpliga tröskelvärdet, ska den verksamhetsansvarige vara skyldig att utan dröjsmål underrätta den myndighet som är behörig att besluta om tillstånd, och denna myndighet är skyldig att vidta de ytterligare åtgärder som krävs.
B. Fråga 2 – Daglig kapacitet
40. Den andra frågan hänför sig till fastställandet av en anläggnings dagliga kapacitet.
41. Denna fråga har ställts mot bakgrund av den omständigheten att själva slakten vid Moesgaard Meat var fördelad på sammantaget tre dagar. Den första dagen levererades och förbereddes djuren, den andra dagen avlivades de och hängdes i ett kylrum och den tredje dagen avlägsnades huvud och hals och slaktkropparna förbereddes för leverans. Själva slakten ägde enbart rum på vardagar, men på söndagar levererades redan djur som skulle slaktas på måndagen och de djur som slaktats på fredagen bearbetades vidare på lördagen. Således anser Moesgaard Meat att produktionen per vecka ska delas på sju dagar för att fastställa den dagliga kapaciteten. Danmark anser däremot att endast de dagar då djur faktiskt slaktas ska beaktas.
42. I denna tvist framförs ännu en gång det felaktiga antagandet att den kapacitet som medför en skyldighet att inneha tillstånd omedelbart kan fastställas på grundval av den faktiska produktionen.
43. Fastställandet huruvida det föreligger en skyldighet att inneha tillstånd ska emellertid – såsom redan anförts ovan(12) – bedömas i förväg mot bakgrund av anläggningens egenskaper och dess enskilda komponenter. Därvid ska anläggningens sammanlagda maximala kapacitet i princip fastställas med hänsyn till de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningarna för varje enskild del av anläggningen. Det är avgörande för kapaciteten vilken del av anläggningen eller vilken produktionsfas som begränsar den totala anläggningens kapacitet.(13)
44. Därvid saknar det betydelse om den slutprodukt som ska framställas redan tillverkas i detta led (eller på denna dag). Det ska tvärtom fastställas vilken mängd av slutprodukten som kan tillverkas vid den avgörande produktionsfasen. Denna mängd är – såsom redan angetts – avgörande för anläggningens sammanlagda produktionsvolym.
45. Om antagandet är korrekt att det här aktuella slakteriets kylkapacitet begränsar produktionsvolymen, ska det inledningsvis prövas hur många slaktade djur som dagligen kan lagras i kylanläggningarna, och därefter vilken mängd slaktkroppar som kan produceras av dessa.
46. För att fastställa den maximala kapaciteten ska den dagliga driften antas pågå dygnet runt, det vill säga 24 timmar per dag, såvida inga av de begränsningar som angetts är tillämpliga.(14) Om det vid denna bedömning mot bakgrund av dessa begränsningar framkommer att anläggningen inte kan drivas dygnet runt, exempelvis på grund av rättsliga begränsningar eller på grund av nödvändigt underhåll, ska detta tvunget beaktas vid fastställandet av den dagliga kapaciteten.
47. För fastställandet av den dagliga kapaciteten saknar det betydelse att det inte förekommer någon drift vissa dagar på grund av nämnda begränsningar eller endast en begränsad drift, exempelvis på grund av driftsförbud på söndagar och/eller helgdagar. I punkt 6.4 i bilaga I till direktivet om industriutsläpp fastställs nämligen ett dagligt tröskelvärde. Om variationer i kapacitet ska beaktas skulle bestämmelsen hänvisa till kapaciteten över längre perioder. Därför ska man utgå från den maximala kapaciteten de dagar som kapaciteten även kan utnyttjas och inte från genomsnittliga värden från flera dagar.
48. För detta resultat talar även det mål som föreskrivs i artikel 1.1 och skäl 2 i direktivet om industriutsläpp, nämligen att förebygga eller åtminstone begränsa föroreningar.(15) I detta avseende är även en anläggnings varaktiga miljöpåverkan visserligen avgörande, men framför allt måste anläggningen vara utformad så, att särskild stark miljöpåverkan som uppkommer vid produktionstoppar förebyggs eller åtminstone minskas. Annars finns det risk att anläggningen orsakar oproportionerligt hög miljöpåverkan vid särskilt hög produktion.(16)
49. Om en anläggning endast skulle vara utformad för att hantera miljökonsekvenserna vid genomsnittlig produktion skulle systemen för förebyggande och begränsning av miljöföroreningar nämligen bli överbelastade vid särskilt intensiv produktion. Vad gäller ett slakteri finns det en risk att en del av avloppsvattnet inte längre kan renas eller att det uppkommer avfall som inte kan lagras på lämpligt sätt.
50. Däremot kan verksamhetens faktiska organisation endast vara avgörande i den mån den återspeglar dessa begränsningar. Om anläggningen på grund av rättsliga begränsningar exempelvis endast kan bedrivas en del av dagen, så påverkar denna begränsning den faktiska förläggningen av arbetstiden. Den produktionsvolym som kan uppnås under denna tid motsvarar anläggningens kapacitet.
51. Om driften däremot organiseras så, att anläggningens faktiska befintliga kapacitet inte utnyttjas fullt ut utan hänsyn till de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningarna, påverkar detta inte den tillståndspliktiga kapaciteten. Eftersom anläggningens kapacitet omfattar den maximala produktionsvolymen kan särskilt rent ekonomiskt motiverade begränsningar av produktionen anses vara avgörande.
52. Följaktligen ska den andra frågan besvaras så, att en anläggnings dagliga kapacitet i den mening som avses i punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp ska fastställas på grundval av den maximala produktion som kan uppnås inom 24 timmar med beaktande av de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar som hänför sig till samtliga delar av anläggningen.
C. Fråga 1 – Begreppet slaktkroppar
53. Den första frågan syftar till att klargöra vad de slaktkroppar vars vikt ska beaktas vid beräkningen av ett slakteris produktionskapacitet omfattar. Højesteret önskar ett klargörande huruvida djurens vikt omedelbart efter avlivandet är avgörande, vilket i princip motsvarar deras levande vikt, eller huruvida vikten efter ytterligare bearbetning ska vara avgörande, nämligen efter avlägsnande av organen och inälvorna, efter att huvudet och halsen skurits av och efter avblodning och nedkylning av det slaktade djuret.
54. I praktiken kan denna skillnad få betydande påverkan på frågan huruvida tröskelvärdet för en skyldighet att inneha tillstånd har uppnåtts enligt direktivet om industriutsläpp. I Danmark minskar bearbetningen efter avlivandet vikten med omkring 45 % för nötkreatur och med omkring 33 % för svin.(17)
55. Alla parter är eniga om att denna fråga inte kan bedömas på grundval av den danska förordningen om produktionsskatt för slakt och export av svin. För tillämpningen av direktivet om industriutsläpp ska kapaciteten för slakterier fastställas på grundval av unionsrättsliga begrepp som ska ges en självständig tolkning.(18) Det kan emellertid inte uteslutas att den produktionsvolym som anges i samband med denna skatt gör det möjligt att uppskatta den faktiska mängden slaktkroppar.
56. Om enbart ordalydelsen beaktas skulle begreppet ”produktionskapacitet baserad på slaktvikt” i punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp kunna tolkas så, att det hänvisar till djuren omedelbart efter avlivandet. I vissa språkversioner används ett begrepp som ursprungligen betecknar en död varelse.(19) Men även det tyska begreppet ”Schlachtkörper” bildas av orden ”schlachten [slakta]” och ”Körper [kropp]” och betecknar således en slaktad, det vill säga en avlivad kropp. Vid en sådan tolkning skulle produktionen likställas med avlivandet.
57. Emellertid måste det även beaktas hur de använda begreppen faktiskt uppfattas i den aktuella branschen, i det här aktuella fallet slakt av produktionsdjur. Detta följer redan av att begreppet reglerar kapaciteten från slakterier. I vissa språkversioner framgår kopplingen till slakt redan av begreppet för produktionsresultatet. Detta gäller exempelvis för det spanska begreppet ”canal”,(20) det danska begreppet ”slagtekrop”,(21) det tyska begreppet ”Schlachtkörper”, det nederländska begreppet ”geslachte dieren” (slaktade djur) eller det svenska begreppet ”slaktvikt”.
58. De aktuella unionsrättsliga bestämmelserna är illustrativa för förståelsen av de begrepp som används i den aktuella sektorn. I de flesta språkversioner av punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp definieras de begrepp som används uttryckligen så, att ytterligare bearbetning tillkommer efter avlivandet som minskar vikten.
59. Definitionen i artikel 2 d i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 omfattade hela kroppen av ett slaktat djur efter avblodning, urtagning och avlägsnande av gångbenen vid framknäet och halsleden, av huvudet, svansen och juvret samt dessutom när det gäller nötkreatur, får, get och hovdjur, efter avhudning,
60. Enligt den numera tillämpliga bestämmelsen i punkt 1.9 i bilaga I till förordning (EG) nr 853/2004 är en slaktkropp kroppen från ett djur efter slakt och uppslaktning. Vilka kroppsdelar som avlägsnas vid uppslaktningen framgår emellertid inte entydigt av denna bestämmelse.
61. I detta avseende kan mer ledning hämtas från förordning (EU) nr 1308/2013. Enligt denna förordning definieras slaktkroppen för nötkreatur och får som hela kroppar av slaktade djur, som är avblodade, urtagna och flådda, och för grisar som kroppar av slaktade grisar, som är avblodade och urtagna, hela eller delade längs mittlinjen. Av bestämmelserna om presentation av slaktkroppar framgår att för nötkreatur och får ska huvud och fötter, inälvor samt könsorgan avlägsnas och för grisar tunga, borst, klövar, könsorgan, ister, njurar och mellangärde.
62. I detta avseende ska två saker framhävas.
63. För det första var definitionen i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 i kraft när den ursprungliga bestämmelsen om miljötillstånd för slakterier antogs i direktiv 96/61. Det kan således antas att den påverkade förståelsen av begreppet i lagstiftningsförfarandet.
64. För det andra visar utvecklingen av den tyska språkversionen av bestämmelsen om skyldighet att ha tillstånd i direktivet om industriutsläpp vilken betydelse begreppen har i reglerna om slakt. I direktiv 96/61 används nämligen inte begreppet ”Schlachtkörper” i den tyska språkversionen liksom i definitionen i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497, utan begreppet ”Tierkörper”. Först i det nu gällande direktivet om industriutsläpp har det ersatts genom begreppet ”Schlachtkörper”, vilket även används i de nyare slaktreglerna.
65. Definitionerna i slaktreglerna överensstämmer dessutom såsom kommissionen har påpekat med inledningen till bilaga I till direktivet om industriutsläpp, enligt vilken tröskelvärdena i bilagan vanligen hänför sig till produktionskapacitet, det vill säga till den framställda produktens volym. Detta är visserligen inte fallet för samtliga typer av anläggningar, men i vart fall hänför sig tröskelvärdena för slakterier redan enligt ordalydelsen till produktionen.
66. Enligt den information som finns tillgänglig utgår således även den motsvarande sektorn från att slaktkroppar utgör bearbetade djurkroppar från vilka betydande andelar har avlägsnats. Detta visar uppgifter från de flamländska, brittiska och tyska myndigheterna, vilka är dokumenterade i begäran om förhandsavgörande. Framför allt innehåller det referensdokument som kommissionen upprättat enligt artikel 16.2 i direktiv 96/61 om bästa tillgängliga teknik för slakterier en tabell, enligt vilken slaktkropparnas vikt (carcase weight) i många medlemsstater är betydligt lägre än de levande djurens vikt (live weight).(22)
67. Om dessa berättigade förväntningar från den aktuella sektorn beaktas vid tolkningen av punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp säkerställs dessutom kravet på att straffrättsliga bestämmelser som är kopplade till en skyldighet att inneha tillstånd(23), såsom de i det nationella målet, ska vara förutsebara och tydliga.
68. Således ska med slaktkropp avses ett slaktat djurs kropp efter uppslaktning, det vill säga efter ytterligare bearbetning.
69. Emellertid sammanfaller definitionerna i slaktreglerna endast när det gäller avblodning och urtagning av det slaktade djuret. De aktuella bestämmelser som är tillämpliga i bilaga IV till förordning (EU) nr 1308/2013 skiljer sig däremot särskilt åt i fråga om hud och huvud. Båda två ska avlägsnas på nötkreatur och får, men däremot inte på svin. I definitionen i direktiv 64/433 i dess lydelse enligt direktiv 91/497 gjordes däremot inte någon skillnad mellan dessa arter.
70. Det kan antas att de nu gällande bestämmelserna i bilaga IV till förordning (EU) nr 1308/2013, vilka även var tillämpliga under målet vid den nationella domstolen, har beaktat eller åtminstone påverkat utvecklingen av förståelsen av begreppet inom den aktuella ekonomiska sektorn. Således ska begreppet slaktkropp i den mening som avses i punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp tolkas i enlighet med definitionen av begreppet slaktkropp och bestämmelserna om presentation i bilaga IV till förordning (EU) nr 1308/2013.
71. Däremot kan ett beaktande av djurens levande vikt inte grundas på att det finns språkversioner där andra begrepp används i direktivet om industriutsläpp än i slaktreglerna. I det ursprungliga direktiv 96/61 var detta tillämpligt i fråga om den nederländska(24) och den svenska(25) språkversionen och numera dessutom den bulgariska,(26) tjeckiska,(27) ungerska, (28) slovenska(29) och slovakiska(30) språkversionen.
72. Dessa avvikande språkversioner utvidgar i princip visserligen tolkningsutrymmet och medför följaktligen att bestämmelsernas systematiska sammanhang och mål får särskild tyngd.(31)
73. Det systematiska sammanhanget, särskilt hänvisningen till produktionen och sambandet med förståelsen inom slakteribranschen talar emellertid för att kapaciteten ska fastställas på grundval av de slaktade djurens vikt i bearbetat tillstånd.
74. Någon annan bedömning av detta systematiska sammanhang föranleds inte av att de mål som eftersträvas med direktivet om industriutsläpp, nämligen förebyggande och begränsning av miljöpåverkan, snarare talar för att de slaktade djurens levande vikt ska vara avgörande.
75. Visserligen har syftet med direktivet getts en vid definition och utgör således hinder mot en restriktiv tolkning.(32) Det föreligger även ett närmare samband mellan slaktens miljöpåverkan och den levande vikten än med den framställda produktens vikt. Det är nämligen just de kroppsdelar som avlägsnas från slaktkropparna som eventuellt inte är åtråvärda och således blir till avfall. Denna potentiella miljöpåverkan beaktas av naturliga skäl inte i definitionerna i slaktreglerna, eftersom de inte ska främja miljöskyddet, utan hygienen i slakterier och organisationen av marknaden.(33)
76. Detta utesluter emellertid inte att lagstiftaren vid beräkningen av tröskelvärdet för en skyldighet att inneha tillstånd även har beaktat att en viss mängd kroppsdelar avlägsnas vid uppslaktningen av slaktkroppar och inte bidrar till slaktkropparnas vikt. Mängden och den därmed sammanhängande miljöpåverkan kan nämligen uppskattas mot bakgrund av tidigare erfarenheter och kan i detta hänseende påverka fastställandet av gränsvärdet.
77. Såsom kommissionen vidare gör gällande hindrar denna tolkning av begreppet slaktkroppar inte medlemsstaterna från att utvidga skyldigheten att inneha tillstånd genom att fastställa tröskelvärdet på grundval av slaktdjurens levande vikt(34) eller ett lägre tröskelvärde. Detta utgör nämligen strängare skyddsåtgärder, vilka är tillåtna enligt artikel 193 FEUF. Moesgaard Meat påpekar emellertid att Danmark inte har antagit några sådana strängare regler.
78. Den första frågan ska således besvaras så, att begreppet ”slaktkropp” i den mening som avses i punkt 6.4 a i bilaga I till direktivet om industriutsläpp ska tolkas i enlighet med definitionen av begreppet slaktkropp och bestämmelserna om presentation enligt bilaga IV till förordning (EU) nr 1308/2013.
V. Förslag till avgörande
79. Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår jag att domstolen ska besvara begäran om förhandsavgörande enligt följande:
1) Vid tillämpningen av punkt 6.4 a i bilaga I till direktiv 2010/75/EU om industriutsläpp ska en anläggnings kapacitet bedömas på grundval av de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar som kännetecknar den. Om den faktiska produktionen vid en anläggning, för vilken något tillstånd inledningsvis inte har meddelats, senare överskrider den förväntade kapaciteten och det tillämpliga tröskelvärdet, ska den verksamhetsansvarige vara skyldig att utan dröjsmål underrätta den myndighet som är behörig att besluta om tillstånd, och denna myndighet är skyldig att vidta de ytterligare åtgärder som krävs.
2) En anläggnings dagliga kapacitet i den mening som avses i punkt 6.4 a i bilaga I till direktiv 2010/75 ska fastställas på grundval av den maximala produktion som kan uppnås inom 24 timmar med beaktande av de fysiska, tekniska eller rättsliga begränsningar som hänför sig till samtliga delar av anläggningen.
3) Begreppet ”slaktkropp” i den mening som avses i punkt 6.4 a i bilaga I till direktiv 2010/75 ska tolkas i enlighet med definitionen av begreppet slaktkropp och bestämmelserna om presentation enligt bilaga IV till förordning (EU) nr 1308/2013 om upprättande av en samlad marknadsordning för jordbruksprodukter.