FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 14. marts 2013 (1)
Sag C-93/12
ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov
mod
Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« Razplashtatelna agentsia
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien))
»Fælles landbrugspolitik – undersøgelse af forvaltningsretlige tvister – fastlæggelse af den kompetente ret – antagelse til realitetsbehandling, henset til effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet samt retten til effektive retsmidler«
1. Domstolen skal for første gang udtale sig om, hvorvidt effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet samt artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«) er til hinder for en national processuel bestemmelse, der har den følge, at tvister vedrørende afgørelser fra den nationale myndighed, som har til opgave at udbetale landbrugsstøtte i medfør af den fælles landbrugspolitik (herefter »FLP«), skal anlægges ved en enkelt ret.
2. Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) er nemlig af den opfattelse, at en sådan specialisering i forbindelse med denne tvist kan gøre det mindre tiltrækkende for, eller rettere forhindre, de berørte borgere, nemlig landbrugerne, i at få adgang til en ret, hvilket udgør en tilsidesættelse af deres ret til effektive retsmidler.
3. Jeg vil i dette forslag til afgørelse angive grundene til, at chartrets artikel 47, stk. 1, efter min opfattelse skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national processuel bestemmelse som den i hovedsagen omtvistede, der har den følge, at tvister vedrørende afgørelser fra den nationale myndighed, der har til opgave at udbetale statsstøtte i medfør af FLP, skal anlægges ved Administrativen sad Sofia-grad, på den betingelse, at denne bestemmelse ikke i overdrevent omfang hindrer borgerens adgang til domstolsprøvelse, hvilket det påhviler den nationale ret at efterprøve.
I – Relevante retsforskrifter
A – EU-retten
4. Den 30. november 2009 vedtog Europa-Kommissionen forordning (EF) nr. 1122/2009 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 73/2009 for så vidt angår krydsoverensstemmelse, graduering og det integrerede forvaltnings- og kontrolsystem inden for rammerne af de ordninger for direkte støtte til landbrugerne, som er omhandlet i nævnte forordning, og om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1234/2007 for så vidt angår krydsoverensstemmelse inden for rammerne af støtteordningen for vin (2).
5. Artikel 58 i forordning nr. 1122/2009 bestemmer følgende:
»Såfremt det areal, der for en afgrødegruppe er anmeldt i forbindelse med en arealrelateret støtteordning, undtagen for stivelseskartofler, frø som omhandlet i afsnit IV, kapitel 1, afdeling 2 og 5, i forordning (EF) nr. 73/2009, overstiger det areal, der er fastslået i henhold til artikel 57 i nærværende forordning, beregnes støtten på grundlag af det fastslåede areal reduceret med det dobbelte af den konstaterede forskel, hvis denne forskel udgør over 3% eller to hektar, men ikke over 20% af det fastslåede areal.
Er forskellen på over 20% af det fastslåede areal, ydes der ingen arealstøtte for den pågældende afgrødegruppe.
Er forskellen på over 50%, udelukkes landbrugeren også fra at modtage støtte på indtil et beløb, der er lig med det beløb, som svarer til forskellen mellem det anmeldte areal og det areal, der er fastslået i henhold til artikel 57 i nærværende forordning. Det pågældende beløb modregnes i overensstemmelse med artikel 5b i Kommissionens forordning (EF) nr. 885/2006. Hvis beløbet ikke kan modregnes fuldt ud i overensstemmelse med den pågældende artikel i løbet af de tre kalenderår, der følger efter kalenderåret for konstateringen, annulleres restbeløbet.«
B – Bulgarsk ret
6. I medfør af artikel 1, stk. 6, i loven om støtte til landbrugere (Zakon za podpomagane na zemedelskite proizvoditeli) regulerer loven anvendelsen af den generelle arealbetalingsordning i overensstemmelse med Den Europæiske Unions FLP.
7. I overensstemmelse med artikel 128 i forvaltningsprocesloven (Administrativnoprotsesualen kodeks, herefter »APK«) er samtlige sager med påstand om udstedelse, ændring, ophævelse eller ugyldighed af en forvaltningsakt omfattet af forvaltningsdomstolenes kompetence.
8. APK’s artikel 133, stk. 1, bestemmer, at sager er omfattet af administrativen sads (forvaltningsdomstolen) kompetence i den retskreds, hvor den myndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, har hjemsted.
9. I Bulgarien er den eneste myndighed, der har kompetence til at godkende eller forkaste ansøgninger om støtte i medfør af FLP-ordningerne Izpalnitelen direktor na Darzhaven fond »Zemedelie« (den administrerende direktør for den statslige »landbrugs«fond, herefter »direktøren«), der har hjemsted i Sofia.
10. § 19 i overgangs- og afsluttende bestemmelser til loven om ændring og supplering af APK anfører, at individuelle forvaltningsakter udstedt i henhold til loven om ejendomsret til og anvendelse af landbrugsarealer (Zakon za sobstvenostta i polzuvaneto na zemedelskite zemi) og gennemførelsesbestemmelserne hertil og nægtelse af at udstede sådanne akter – med undtagelse af dem, der er udstedt af ministeren for landbrug og ernæring (Ministar na zemedelieto i hranite) – kan indbringes for Rayonen sad (førsteinstansretten) på det sted, hvor arealet er beliggende i overensstemmelse med APK.
II – De faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen
11. ET Agrokonsulting-04-Velko Stoyanov (herefter »Agrokonsulting«) har været registreret som landbruger siden den 23. marts 2007. Den 11. maj 2010 indgav denne en ansøgning om dels generel arealbetaling i medfør af støtteordningerne i FLP, dels nationalt tilskud pr. hektar landbrugsjord. De pågældende landbrugsjorder befinder sig i regionen Veliko Tarnovo (Bulgarien) ca. 250 km fra Sofia by.
12. Direktøren afslog ved et brev af 2. oktober 2011 Agrokonsultings ansøgning med den begrundelse, at de af denne anmeldte arealer ikke var i overensstemmelse med kravene i forordning nr. 1122/2009.
13. Agrokonsulting anlagde sag til prøvelse af denne afgørelse ved Administrativen sad-Burgas (Bulgarien). Den 16. november 2011 anførte denne ret, at der var en kompetencekonflikt, at den udsatte sagen og henviste den til Administrativen sad Sofia-grad med henblik på, at denne sidstnævnte traf afgørelse om sin kompetence, med den begrundelse, at tvisten i medfør af APK’s artikel 133 henhørte under forvaltningsdomstolen i den retskreds, hvor direktøren har hjemsted, nemlig Sofia.
14. Administrativen sad Sofia-grad er af den opfattelse, at kompetencekonflikten skal forelægges Varhoven administrativen sad. Administrativen sad Sofia-grad er imidlertid i tvivl om fortolkningen og rækkevidden af princippet om procesautonomi, effektivitetsprincippet og ækvivalensprincippet. Den har derfor besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen to præjudicielle spørgsmål.
III – De præjudicielle spørgsmål
15. Den forelæggende ret har forelagt Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Skal effektivitetsprincippet, som er blevet udviklet i Den Europæiske Unions [Domstols] retspraksis, og princippet om retten til effektive retsmidler for en domstol, der er forankret i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, fortolkes således, at disse principper er til hinder for en national processuel bestemmelse som forvaltningsproceslovens artikel 133, stk. 1, hvorefter den retslige kompetence i forvaltningsretlige sager angående gennemførelsen af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik alene afhænger af hjemstedet for den forvaltningsmyndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, når man betænker, at bestemmelsen hverken tager hensyn til ejendommens beliggenhed eller sagsøgerens bopæl?
2) Skal ækvivalensprincippet, som er blevet udviklet i Den Europæiske Unions Domstols retspraksis, fortolkes således, at det er til hinder for en national processuel bestemmelse som forvaltningsproceslovens artikel 133, stk. 1, hvorefter den retslige kompetence i forvaltningsretlige sager vedrørende gennemførelsen af Den Europæiske Unions fælles landbrugspolitik alene afhænger af hjemstedet for den forvaltningsmyndighed, der har udstedt den anfægtede forvaltningsakt, når henses til § 19 i overgangs- og afsluttende bestemmelser vedrørende ændring og supplering af forvaltningsprocesloven (der regulerer kompetencen i nationale forvaltningsretlige sager vedrørende landbrugsarealer)?«
IV – Min analyse
16. Den forelæggende ret har med de præjudicielle spørgsmål nærmere bestemt spurgt, om ækvivalensprincippet og effektivitetsprincippet samt chartrets artikel 47 skal fortolkes således, at de er til hinder for en national processuel bestemmelse, således som den, der fremgår af APK’s artikel 133, stk. 1, der har den følge, at tvister vedrørende afgørelser fra den nationale myndighed, der har til opgave at udbetale landbrugsstøtte i medfør af FLP, skal anlægges ved Administrativen sad Sofia-grad.
A – Indledende bemærkninger
17. Den tyske regering har i sine skriftlige indlæg gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det første præjudicielle spørgsmål, for så vidt som det vedrører chartrets artikel 47. Regeringen er af den opfattelse, at den i hovedsagen omtvistede bestemmelse ikke vedrører gennemførelsen af EU-retten.
18. Jeg deler ikke denne opfattelse.
19. I medfør af chartrets artikel 51, stk. 1, er bestemmelserne heri kun rettet til medlemsstaterne, når de gennemfører EU-retten. Artiklens stk. 2 bestemmer, at chartret ikke udvider EU-rettens anvendelsesområde ud over Unionens kompetencer, og at det hverken skaber nye kompetencer eller nye opgaver for Unionen eller ændrer de kompetencer og opgaver, der er fastlagt i traktaterne.
20. Bestemmelsens stk. 1 og 2 er nært forbundne. Stk. 1 præciserer nemlig anvendelsesområdet, og stk. 2 bekræfter det, idet det anføres, at chartret ikke kan udvide de kompetencer og opgaver, som Unionen er tildelt i traktaterne. Der er tale om udtrykkeligt at nævne det, som logisk følger af subsidiaritetsprincippet, og den omstændighed, at Unionen kun har de kompetencer, den er tildelt (3).
21. I denne sag skal der erindres om den retlige sammenhæng, som denne sag er en del af. APK’s artikel 133, stk. 1, fastsætter en regel om tildeling af kompetence for så vidt navnlig angår tvister vedrørende udbetaling af landbrugsstøtte i medfør af forordning nr. 1122/2009. Det er korrekt, at denne regel ikke har til formål at gennemføre denne forordning. Den berører imidlertid nødvendigvis EU-retten og nærmere bestemt de rettigheder, som borgerne udleder af denne forordning, for så vidt som – hvis det viser sig, at den tilsidesætter retten til effektive retsmidler – disse rettigheder kan anses for ændrede eller rettere helt benægtede.
22. Republikken Bulgarien handler ved at vedtage en sådan regel inden for EU-rettens anvendelsesområde (4).
23. Hvis det i denne sag antages, at der ikke er tale om en gennemførelse af EU-retten i den i chartrets artikel 51, stk. 1, omhandlede forstand med den begrundelse, at den pågældende regel er en national processuel bestemmelse, indebærer det, at enhver mulighed for at undersøge, om en sådan bestemmelse er forenelig med de grundlæggende rettigheder, som chartret garanterer, fjernes.
24. Jeg kan i øvrigt ikke se, hvordan undersøgelsen af det præjudicielle spørgsmål i lyset af chartrets artikel 47 udvider EU-rettens anvendelsesområde ud over Unionens kompetencer eller skaber en ny kompetence eller nye opgaver for Unionen eller endog ændrer de kompetencer og opgaver, der er defineret i traktaterne, i den i chartrets artikel 51, stk. 2, omhandlede forstand.
B – Om de præjudicielle spørgsmål
25. I denne sag har den forelæggende ret givet udtryk for tvivl vedrørende spørgsmålet, om tildelingen af en enekompetence til Administrativen sad Sofia-grad i en bestemt tvist, nemlig en tvist vedrørende afgørelser fra den nationale myndighed, der har til opgave at udbetale landbrugsstøtte i medfør af FLP, fratager de berørte personer, i denne sag landbrugerne, retten til effektiv domstolsprøvelse.
26. Jeg erindrer i denne henseende om, at det i henhold til fast retspraksis tilkommer hver enkelt medlemsstat, når der ikke er udstedt EU-bestemmelser på området, i sin retsorden at udpege de kompetente retter og fastsætte de processuelle regler for sagsanlæg til sikring af beskyttelsen af de rettigheder, som EU-retten medfører for borgerne (5).
27. Der er her tale om et udtryk for princippet om medlemsstaternes procesautonomi. Det gælder ikke desto mindre, at sådanne procedureregler ikke må være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og ikke må gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt i praksis at udøve de rettigheder, der tildeles ved Unionens retsorden (effektivitetsprincippet) (6).
28. Det er dermed i lyset af disse principper og den ret til effektive retsmidler, der er udtrykt i chartrets artikel 47, at den forelæggende ret har anmodet Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt disse sidstnævnte er til hinder for en national lovgivning, der giver Administrativen sad Sofia-grad enekompetence i tvister vedrørende udbetaling af landbrugsstøtte inden for FLP’s område.
29. Det forekommer mig imidlertid hensigtsmæssigt udelukkende at foretage denne undersøgelse ud fra chartrets artikel 47.
30. Disse krav om ækvivalens og effektivitet er nemlig udtryk for medlemsstaternes almindelige forpligtelse til at sikre domstolsbeskyttelsen af borgernes rettigheder i henhold til EU-retten (7).
31. Princippet om effektiv domstolsbeskyttelse, der er en grundlæggende ret, omfatter retten til effektive retsmidler (8). Denne ret er kommet til udtryk i chartrets artikel 47, stk. 1, som bekræfter, at enhver, hvis rettigheder og friheder som sikret af EU-retten er blevet krænket, skal have adgang til effektive retsmidler for en domstol.
32. Det forekommer mig dermed, at undersøgelsen af spørgsmålet på baggrund af disse forhold udelukkende kan foretages ud fra denne bestemmelse (9).
33. Spørgsmålet her er nærmere bestemt, om ansøgeren af landbrugsstøtte i medfør af FLP er forhindret i at gøre de rettigheder gældende, som han udleder af Unionen, blot fordi tvisten vedrørende udbetalingen af denne støtte udelukkende kan anlægges ved Administrativen sad Sofia-grad. Den forelæggende ret er nemlig af den opfattelse, at den geografiske afstand mellem ansøgerens bopæl og det sted, hvor retten er beliggende, i visse tilfælde som det i hovedsagen omhandlede kan være en hindring for udøvelsen af retten til effektive retsmidler, fordi den hindrer den fysiske adgang til en ret eller i det mindste gør det mindre tiltrækkende for ansøgeren at optræde som part i en retssag. Der er dermed tale om en tilsidesættelse af chartrets artikel 47, stk. 1.
34. Spørgsmålet om Administrativen sad Sofia-grads specialisering er reelt kernen i denne sag. Forhindrer den konkret en borgers fysiske adgang til retten, eller gør den det i mindste mindre tiltrækkende?
35. Medlemsstaterne vælger ved udøvelsen af deres uindskrænkede kompetence ofte ved organiseringen af deres retslige struktur, at tvister specialiseres, enten fordi den pågældende tvist er af teknisk karakter, eller fordi den er speciel, således som det er tilfældet med tvister vedrørende patenter, mindreårige eller endog terrorisme (10).
36. Denne specialisering kan have flere former, såsom at tvister skal anlægges ved en bestemt ret, eller at der oprettes specialiserede afdelinger inden for den samme ret.
37. Medlemsstaten skal således tage hensyn til flere faktorer med henblik på at organisere retskredsene på området, og navnlig at der er transportmidler til rådighed, således at borgerne kan få faktisk fysisk adgang til retten. Den af de nationale myndigheder foretagne vurdering afhænger af hvert områdes særegenheder.
38. Selv om det er korrekt, at medlemsstaternes almindelige forpligtelse til at sikre domstolsbeskyttelsen af de rettigheder, som borgerne udleder af EU-retten, ligeledes gælder for så vidt angår udpegelsen af de retter, der har kompetence til at påkende sager, som er baseret på denne ret (11), kan Domstolen imidlertid ikke sætte sin egen bedømmelse i stedet for medlemsstaternes for så vidt angår den bedste politik for kompetencefordelingen og organiseringen af retskredsene på deres respektive områder (12). Medlemsstaten er bedst i stand hertil, fordi den er den eneste, som har det kendskab, der er afgørende for en sådan vurdering.
39. Efter min opfattelse skal Domstolen dermed begrænse sig til over for den nationale ret at anføre de forhold, der skal tages hensyn til ved undersøgelsen af, om det forhold, at tvisten skal anlægges ved en bestemt ret, indebærer en uforholdsmæssig hindring for adgangen til domstolsprøvelse og således tilsidesætter retten til effektive retsmidler.
40. Domstolen anførte i denne henseende i præmis 45 i DEB-dommen, som vedrørte tildeling af fri proces, idet den således gentog Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, at retten til adgang til domstolsprøvelse ikke er absolut. Domstolen anførte dermed, at det påhviler den nationale ret at efterprøve, om betingelserne for bevilling af fri proces udgør en begrænsning af retten til adgang til domstolsprøvelse, som gør denne ret indholdsløs, om de har et lovligt formål, og om der er rimelig forholdsmæssighed mellem de anvendte midler og det forfulgte formål (13).
41. Det skal således også gælde i denne sag.
42. Der skal med henblik på at afgøre, om den i hovedsagen omtvistede bestemmelse om tildeling af kompetence skader retten til adgang til domstolsprøvelse, navnlig for det første – således som Kommissionen har anført i sine bemærkninger – ses på den afstand, som sagsøgeren skal tilbagelægge, i forhold til, hvorvidt der findes transportmidler, der gør det muligt for ham at begive sig til Sofia. I denne sag fremgår det af de faktiske omstændigheder i tvisten i hovedsagen, at Agrokonsultings hjemsted befinder sig i Burgas, ca. 370 km fra Sofia. Den forelæggende ret skal tage hensyn til, at der er et motorvejsnet, men ligeledes et jernbanenet og et luftfartsnet.
43. Direktøren anførte i denne henseende under retsmødet, at det ville tage ca. tre timer ad motorvej at komme fra den ene by til den anden. Selv om det er korrekt, at denne afstand kan forekomme betydningsfuld i de mere sårbare borgeres øjne, forekommer det ikke mig, at den udgør en væsentlig hindring, der begrænser adgangen til Administrativen sad Sofia-grad uforholdsmæssigt.
44. Under alle omstændigheder skal den forelæggende ret i sin bedømmelse efterprøve, om de eksisterende transportmidler er let tilgængelige for sagsøgeren, og om de omkostninger, de kan medføre, ikke gør det mindre tiltrækkende at anlægge sag til prøvelse af direktørens afgørelse om afslag på sagsøgerens ansøgning om landbrugsstøtte. Den forelæggende ret kan f.eks. vurdere disse omkostninger i lyset af det beløb, der kan bevilges i fri proces.
45. Disse forhold skal ligeledes afvejes i forhold til det formål, der forfølges med den nationale bestemmelse om tildeling af kompetence. I denne sag forklares det forhold, at sagen om udbetaling af landbrugsstøtte skal anlægges ved Administrativen sad Sofia-grad, med selve tvistens særegenhed.
46. Alle procesdeltagerne har, både i de til Domstolen indgivne indlæg og under retsmødet, fremhævet denne særegenhed. Beviset for, at en person er berettiget til landbrugsstøtte fra FLP, fremlægges af sagkyndige udpeget af retten. Direktøren har anført, at disse sagkyndige i praksis aldrig begiver sig til stedet, for så vidt som de gør brug af ortofotografering, nemlig billeder fra luften eller fra satellit, som konsulteres i det integrerede kontrolsystem, der findes i Sofia. I denne form for tvist forekommer den direkte og personlige kontakt med sagsøgeren dermed meget mindre væsentlig end i tvister vedrørende f.eks. strafferetlige forhold eller familieforhold.
47. Endelig må det ikke glemmes, at det forhold, at en tvist skal indbringes for en bestemt ret, gør det muligt for denne at opnå en vis ekspertise, hvilket navnlig har den virkning, at sagsfristerne afkortes. I denne sag anførte den bulgarske regering under retsmødet, at fristerne for Administrativen sad Sofia-grad er seks til otte måneder mod de generelle tolv til atten måneder. Retten til at blive hørt inden for en rimelig frist udgør imidlertid i sig selv et væsentligt aspekt af retten til effektive retsmidler (14).
48. Specialiseringen af en ret kan dermed bidrage til en god retspleje og til en effektiv løsning af tvister, hvilket er i borgernes interesse. Kommissionen henviste i denne henseende under retsmødet til et forhold, som forekommer mig særligt relevant i denne sag. I forbindelse med udbetalinger i medfør af FLP nedsættes enhver udgift, der betales efter udløbet af de foreskrevne terminer eller frister, i henhold til artikel 9 i forordning (EF) nr. 883/2006 (15) i forbindelse med betalingerne. Landbrugere, der i medfør heraf har fået afslag på udbetaling af landbrugsstøtte, har dermed en interesse i, at der hurtigt tages stilling til sagen, idet der ellers er risiko for, at det tildelte beløb nedsættes.
49. På baggrund af alle ovenstående betragtninger er det min opfattelse, at chartrets artikel 47, stk. 1, skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national processuel bestemmelse, såsom APK’s artikel 133, stk. 1, der har den følge, at tvister vedrørende afgørelser fra den nationale myndighed, som har til opgave at udbetale landbrugsstøtte i medfør af FLP, skal anlægges ved Administrativen sad Sofia-grad, på betingelse af, at denne bestemmelse ikke hindrer borgerens adgang til domstolsprøvelse uforholdsmæssigt, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.
V – Forslag til afgørelse
50. På baggrund af det ovenstående foreslår jeg Domstolen at svare Administrativen sad Sofia-grad (Bulgarien) således:
»Artikel 47, stk. 1, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den ikke er til hinder for en national processuel bestemmelse, såsom i forvaltningsproceslovens artikel 133, stk. 1, der har den følge, at tvister vedrørende afgørelser fra den nationale myndighed, som har til opgave at udbetale landbrugsstøtte i medfør af den fælles landbrugspolitik, skal anlægges ved Administrativen sad Sofia-grad, på betingelse af, at denne bestemmelse ikke hindrer borgerens adgang til domstolsprøvelse uforholdsmæssigt, hvilket det tilkommer den nationale ret at efterprøve.«