Asia T-216/21
Ryanair DAC
ja
Malta Air ltd.
vastaan
Euroopan komissio
Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (laajennettu kahdeksas jaosto) 20.12.2023
Valtiontuet – Ranskan Air Francelle covid-19-pandemian yhteydessä myöntämä tuki – Valtiontakaus pankkilainalle ja etuoikeudeltaan alisteinen valtion laina – Päätös, jolla tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Kumoamiskanne – Asiavaltuus – Kantajan markkina-aseman huomattava heikentyminen – Tutkittavaksi ottaminen – Tuensaajan määrittäminen konsernitilanteessa
1. Kumoamiskanne – Luonnolliset henkilöt tai oikeushenkilöt – Suoraan ja erikseen luonnollisia henkilöitä tai oikeushenkilöitä koskevat toimet – Kantajaa erikseen koskeva toimi – Edellytykset – Komission päätös, jossa tuki todetaan sisämarkkinoille soveltuvaksi – Kilpailevan yrityksen, joka osoittaa markkina-asemaansa kohdistuvan huomattavan vaikutuksen, nostama kanne – Tutkittavaksi ottaminen – Kilpailevalla yrityksellä ei ole velvollisuutta määritellä tarkalleen relevantteja markkinoita ja verrata kaikkien näillä markkinoilla toimivien kilpailijoiden tilannetta erottuakseen niistä
(SEUT 263 artiklan neljäs kohta)
(ks. 21–50 kohta)
2. Kumoamiskanne – Tutkittavaksi ottamisen edellytykset – Kahden kantajan nostama yksi ja sama kanne – Yhden kantajan nostaman kanteen tutkittavaksi ottaminen – Tarvetta tutkita kanteen tutkittavaksi ottamista toisen kantajan osalta ei ole
(SEUT 263 artikla)
(ks. 53 kohta)
3. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Komission harkintavalta – Tuensaajan yksilöiminen – Yhden ainoan taloudellisen kokonaisuuden muodostava yritysryhmä – Arviointiperusteet – Kyseiseen yritysryhmään kuuluvien yritysten väliset pääomayhteydet sekä organisatoriset, toiminnalliset ja taloudelliset yhteydet – Kyseessä oleviin tukitoimenpiteisiin liittyvä sopimusjärjestely ja niiden asiayhteys
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 59–68, 81, 82, 101, 102, 111, 136 ja 143–149 kohta)
4. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Komission harkintavalta – Tuensaajan yksilöiminen – Suoraa tai välillistä etua saava yritys – Välillinen etu – Käsite – Eron tekeminen välillisen edun ja tukitoimenpiteelle ominaisten toissijaisten taloudellisten vaikutusten välillä
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta; komission tiedonannon 2016/C 262/01 115 ja 116 kohta)
(ks. 152–162 kohta)
5. Valtiontuki – Kielto – Poikkeukset – Tuet, joiden voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille – Tuki jäsenvaltion taloudessa olevan vakavan häiriön poistamiseen – Tuet, joilla pyritään rahoittamaan ilmailualan konsernin välittömiä likviditeettitarpeita covid-19-pandemian yhteydessä – Komission päätös, jossa tuet todetaan sisämarkkinoille soveltuviksi – Komission tuensaajia yksilöitäessä tekemä ilmeinen arviointivirhe – Virhe, jolla voi olla vaikutusta tukitoimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille koskevaan arviointiin
(SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohta)
(ks. 163–167 kohta)
Tiivistelmä
Ranskan tasavalta ilmoitti vuoden 2020 huhtikuussa Euroopan komissiolle Air France-lentoyhtiön, joka on Air France-KLM -holdingyhtiön tytäryhtiö, hyväksi toteutettavasta tukisuunnitelmasta. Ilmoitettu tuki muodostui yhtäältä 90 prosentin suuruisesta valtiontakauksesta pankkikonsortiumin myöntämälle 4 miljardin euron suuruiselle lainalle ja toisaalta enintään 3 miljardin euron suuruisesta osakaslainasta.
Ranskan tasavalta ilmoitti tämän jälkeen vuoden 2021 maaliskuussa komissiolle Air Francen ja Air France-KLM -holdingyhtiön hyväksi toteutettavasta tukisuunnitelmasta, jolla oli tarkoitus vahvistaa näiden kahden yhtiön pääomapohjaa 4 miljardilla eurolla pääomaa korottamalla ja muuntamalla edellä mainittu osakaslaina hybridipääomainstrumentiksi, joka vastaa holdingyhtiön pääomaosakkuutta.
Näiden toimenpiteiden, jotka kuuluivat joukkoon muita tukitoimenpiteitä, joilla pyrittiin tukemaan Air France-KLM -konserniin kuuluvia yhtiöitä, tavoitteena oli rahoittaa Air Francen ja Air France-KLM -holdingyhtiön välittömiä likviditeettitarpeita niiden auttamiseksi selviytymään covid-19-pandemian kielteisistä seurauksista.
Komissio totesi 4.5.2020 annetussa päätöksessä (jäljempänä Air France -päätös)(1), jota oikaistiin kahteen kertaan vuoden 2020 joulukuussa ja vuoden 2021 heinäkuussa, ja 5.4.2021 annetussa päätöksessä (jäljempänä Air France-KLM ja Air France -päätös)(2), että ilmoitetut toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltuvia valtiontukia SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan(3) ja sen 19.3.2020 antaman tiedonannon, jonka otsikko on ”Tilapäiset puitteet valtiontukitoimenpiteille talouden tukemiseksi tämänhetkisessä covid-19-epidemiassa”,(4) nojalla.
Komissio katsoi Air France -päätöksessä, että ilmoitetun tuen saajia olivat Air France ja tämän tytäryhtiöt. Air France-KLM -holdingyhtiötä ja sen muita tytäryhtiöitä, KLM ja tämän määräysvallassa olevat yhtiöt mukaan lukien, ei siis pidetty kyseisen toimenpiteen edunsaajina. Komissio yksilöi Air France-KLM ja Air France -päätöksessä sekä Air Francen ja tämän tytäryhtiöt että Air France-KLM -holdingyhtiön ja tämän tytäryhtiöt ilmoitetun tuen saajiksi lukuun ottamatta pelkästään KLM:ää ja tämän tytäryhtiöitä.
Ryanair- ja Malta Air -lentoyhtiöt ovat nostaneet kanteet, joissa vaaditaan kumoamaan edellä mainitut komission päätökset. Unionin yleisen tuomioistuimen laajennettu kahdeksas jaosto hyväksyy nämä kanteet ja toteaa, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen määrittäessään ilmoitettujen tukien saajat ja siis rikkonut SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohtaa. Unionin yleinen tuomioistuin tarkentaa tässä yhteydessä sitä, miten tukitoimenpiteen edunsaajat on määritettävä konsernitilanteessa.
Unionin yleisen tuomioistuimen arviointi asiasta
Kantajat riitauttivat kanteidensa tueksi etenkin sen, että yhtäältä Air France-KLM -holdingyhtiö ja KLM (Air France -päätös) ja toisaalta KLM (Air France-KLM ja Air France - päätös) on suljettu pois ilmoitettujen toimenpiteiden tuensaajien piiristä.
Unionin yleinen tuomioistuin muistuttaa tältä osin, että vaikka komissiolla on laaja harkintavalta, kun sen on yksilöitävä ilmoitetun tukitoimenpiteen edunsaajat, unionin tuomioistuinten on kuitenkin paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkastettava, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty.
Oikeuskäytännöstä sekä valtiontuen käsitteestä annetusta komission tiedonannosta(5) ilmenee lisäksi, että useiden erillisten oikeudellisten yksikköjen voidaan katsoa muodostavan yhden ainoan taloudellisen kokonaisuuden valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Tällaisen taloudellisen kokonaisuuden olemassaoloa määritettäessä huomioon otettuihin seikkoihin kuuluvat muun muassa asianomaisten yksiköiden väliset pääomayhteydet sekä organisatoriset, toiminnalliset ja taloudelliset yhteydet, sopimukset, joissa määrätään ilmoitetun tuen myöntämisestä, ja asiayhteys, johon tuki kuuluu.
Näiden täsmennysten perusteella unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa aluksi, että pääomayhteydet ja organisatoriset yhteydet Air France-KLM -konsernissa, sellaisina kuin ne on kuvattu riidanalaisissa päätöksissä, näyttävät osoittavan, että erilliset oikeudelliset yksiköt mainitussa konsernissa muodostavat yhden ainoan taloudellisen kokonaisuuden valtiontukisääntöjä sovellettaessa. Unionin yleinen tuomioistuin korostaa tältä osin, että komission toteamuksista seuraa, että Air France-KLM -holdingyhtiö käyttää tosiasiallisesti määräysvaltaa Air Franceen ja KLM:ään osallistumalla suoraan tai välillisesti niiden hallinnointiin ja se ottaa siis osaa näiden harjoittamaan taloudelliseen toimintaan. Näiden toteamusten mukaan lisäksi Air France-KLM -konsernin tasolla on olemassa keskitetty päätöksentekomenettely ja tiettyä yhteensovittamista, jotka varmistetaan Air France-KLM holdingyhtiön, Air Francen ja KLM:n johtavassa asemassa olevista edustajista muodostuvien yhteiselinten kautta ainakin tehtäessä tiettyjä tärkeitä päätöksiä.
Myös Air France-KLM -holdingyhtiön, Air Francen ja KLM:n väliset toiminnalliset ja taloudelliset yhteydet kumoavat komission päätelmän, jonka mukaan nämä yksiköt eivät muodosta taloudellista kokonaisuutta ilmoitettujen tukitoimenpiteiden edunsaajia yksilöitäessä. Mainituista yhteyksistä riidanalaisissa päätöksissä esitetty kuvaus sekä Ryanairin ja Malta Airin tältä osin esittämät eri esimerkit näet osoittavat, että mainittujen yksiköiden välillä on jossain määrin toiminnallista, kaupallista ja rahoitukseen liittyvää yhdentymistä ja yhteistyötä.
Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tämän jälkeen, että komission argumentaatiosta poiketen sopimusjärjestely, jonka perusteella ilmoitetut toimenpiteet on toteutettu, ja Ranskan tasavallan Air France-KLM ja Air France -päätöksen yhteydessä antamat sitoumukset eivät estä luonnehtimasta Air France-KLM -holdingyhtiötä, Air Francea ja KLM:ää taloudelliseksi kokonaisuudeksi. Unionin yleinen tuomioistuin täsmentää tältä kohdin, että komission mainitsemien sopimuslausekkeiden ja Ranskan tasavallan antamien sitoumusten perusteella ei voida rajoittaa ilmoitettujen toimenpiteiden edunsaajien piiriä siten, että siihen kuuluvat vain yhtäältä Air France ja toisaalta Air France-KLM -holdingyhtiö ja Air France. Unionin yleinen tuomioistuin korostaa Air France-KLM ja Air France -päätöksen osalta lisäksi, että siitä, että Air France-KLM -holdingyhtiön rahoitusasema paranee ilmoitetun toimenpiteen johdosta, on joka tapauksessa seurauksena, ettei tähän holdingyhtiöön ja tätä kautta sen tytäryhtiöön KLM:ään ja KLM:n määräysvallassa oleviin yhtiöihin kohdistu luottoriskiä.
Ottamalla huomioon riidanalaisten päätösten kohteena olevien toimenpiteiden välisen ajallisen ja rakenteellisen yhteyden ja korostamalla, että Air France-KLM ja Air France -päätös on annettu ennen toisen Air France -päätöstä oikaisevan päätöksen antamista, unionin yleinen tuomioistuin toteaa lisäksi, että komission olisi pitänyt ottaa huomioon näiden kummankin päätöksen olemassaolo ilmoitettuja toimenpiteitä tutkiessaan. Komissio ei siis ole selittänyt, minkä vuoksi se on määritellyt ilmoitettujen tukitoimenpiteiden edunsaajat eri tavalla riidanlaisissa päätöksissä.
Unionin yleinen tuomioistuin hylkää lopuksi komission argumentaation, jonka mukaan ilmoitetuilla tukitoimenpiteillä on ollut enintään vain pelkkiä toissijaisia taloudellisia vaikutuksia Air France-KLM -holdingyhtiöön ja tämän muihin tytäryhtiöihin (Air France -päätös) sekä KLM:ään ja tämän tytäryhtiöihin (Air France-KLM ja Air France -päätös). Unionin yleinen tuomioistuin huomauttaa tältä kohdin, että mainittujen toimenpiteiden ennakoitavat vaikutukset etukäteen tarkasteltuina viittaavat siihen, että suunniteltu rahoitusratkaisu oli omiaan hyödyttämään koko Air France-KLM -konsernia parantamalla sen kokonaisrahoitusasemaa. Valtiontuen käsitteestä annetun komission tiedonannon mukaan tällainen rahoitusratkaisu osoittaa kuitenkin, että kyseessä on ainakin välillinen etu Air France-KLM -konsernille, mukaan lukien KLM:lle ja tämän tytäryhtiöille.
Kaikkien näiden seikkojen perusteella unionin yleinen tuomioistuin päättelee, että komissio on tehnyt ilmeisen arviointivirheen katsoessaan, että yhtäältä Air France-KLM -holdingyhtiö ja sen muut tytäryhtiöt, KLM ja sen tytäryhtiöt mukaan lukien (Air France -päätös), ja toisaalta KLM ja sen tytäryhtiöt (Air France-KLM ja Air France -päätös) eivät kuuluneet ilmoitettujen tukitoimenpiteiden edunsaajien piiriin. Koska tällä edunsaajien virheellisellä yksilöinnillä voi olla vaikutusta siihen, miten ilmoitettujen toimenpiteiden soveltuvuutta sisämarkkinoille arvioidaan kokonaisuudessaan SEUT 107 artiklan 3 kohdan b alakohdan ja tilapäisten puitteiden nojalla, unionin yleinen tuomioistuin kumoaa riidanalaiset päätökset.