Asunto T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale y otros
contra
Comisión Europea
Sentencia del Tribunal General (Sala Décima ampliada) de 20 de diciembre de 2023
«Ayudas de Estado — Tributación de las autoridades portuarias en Italia — Exención del impuesto sobre sociedades — Decisión por la que se declara la incompatibilidad de la ayuda con el mercado interior — Ayuda existente — Concepto de “empresa” — Concepto de “actividad económica” — Ventaja — Selectividad — Falseamiento de la competencia — Perjuicio para los intercambios entre Estados miembros — Igualdad de trato»
1. Recurso de anulación — Motivos — Falta de motivación o motivación insuficiente — Motivo distinto del que impugna la legalidad en cuanto al fondo
(Arts. 263 TFUE y 296 TFUE)
(véanse los apartados 46 y 47)
2. Competencia — Aplicación de las normas sobre la competencia — Igualdad de trato entre empresas públicas y privadas — Régimen de la propiedad pública — Irrelevancia
(Arts. 106 TFUE, ap. 1, 107 TFUE, ap. 1, y 345 TFUE)
(véanse los apartados 55 a 57)
3. Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Criterio determinante — Estatuto jurídico y modo de financiación de la entidad — Falta de pertinencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 65, 67 y 68)
4. Competencia — Normas de la Unión — Empresa — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Facultad de apreciación de la Comisión — Práctica decisoria anterior — Calificación de actividades análogas a las examinadas anteriormente en resoluciones anteriores conforme a dicha práctica — Calificación de una actividad a falta de práctica decisoria anterior sobre la base de investigaciones llevadas a cabo en el caso de autos — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 20 y 21)
(véanse los apartados 77 a 88)
5. Ayudas otorgadas por los Estados — Perjuicio para los intercambios entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Criterios de apreciación — Competencia entre algunos puertos italianos y algunos puertos de otros Estados miembros — Competencia potencial suficiente
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 93, 94, 190 y 191)
6. Competencia — Normas de la Unión — Destinatarios — Empresas — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Concesión de autorizaciones para las operaciones portuarias — Servicio constitutivo de una prerrogativa de poder público de naturaleza no económica — Servicio que no se presta en un mercado determinado — Exclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 96 a 101)
7. Competencia — Normas de la Unión — Destinatarios — Empresas — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Concesión de acceso a los puertos y adjudicación de concesiones — Carácter retributivo — Criterios de apreciación
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 105 a 111)
8. Competencia — Normas de la Unión — Destinatarios — Empresas — Concepto — Ejercicio de una actividad económica — Concepto — Concesión de autorizaciones para las operaciones portuarias — Carácter retributivo — Criterios de apreciación
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 112 a 115)
9. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Ayudas procedentes de los recursos del Estado — Concesión imputable al Estado de una ventaja mediante recursos del Estado — Exención tributaria prevista por una normativa nacional — Inclusión
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 124 a 129)
10. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Distinción entre la exigencia de selectividad y la comprobación concomitante de una ventaja económica y entre un régimen de ayudas y una ayuda individual
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 134 a 139)
11. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Medida que confiere una ventaja fiscal — Marco de referencia para determinar la existencia de una ventaja — Delimitación material — Criterios — Identificación del régimen tributario común o normal — Disposición que se inscribe en un sistema tributario más amplio
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 144 a 155)
12. Ayudas otorgadas por los Estados — Concepto — Carácter selectivo de la medida — Excepción al sistema tributario general — Justificación basada en la naturaleza y en la estructura del sistema — Criterios de apreciación
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véanse los apartados 161 a 165 y 169 a 173)
13. Ayudas otorgadas por los Estados — Perjuicio para los intercambios entre Estados miembros — Perjuicio para la competencia — Criterios de apreciación — Inexistencia de armonización en materia de fiscalidad directa — Limitación del examen de la distorsión potencial de la competencia al ámbito nacional — Inexistencia
(Art. 107 TFUE, ap. 1)
(véase el apartado 195)
14. Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Alcance — Anulación parcial de un acto de Derecho de la Unión — Requisito — Posibilidad de disociar los elementos anulables del acto impugnado
(véanse los apartados 199 y 200)
Resumen
Pronunciándose en formación ampliada a cinco jueces, el Tribunal General desestima parcialmente el recurso interpuesto por diferentes autoridades portuarias italianas mediante el que solicitan la anulación de la Decisión de la Comisión Europea de 4 de diciembre de 2020, relativa al régimen de ayudas (1) de que se benefician las autorità di sistema portuale (autoridades del sistema portuario, Italia; en lo sucesivo, «AdSPs»). Mediante esta sentencia, el Tribunal General precisa, en particular, con arreglo a qué criterios debe apreciarse el carácter económico de las actividades realizadas por una entidad pública sin ánimo de lucro encargada de la gestión de infraestructuras portuarias.
Adoptada a raíz de un estudio llevado a cabo en 2013 en el conjunto de los Estados miembros para obtener una visión de conjunto del funcionamiento y la fiscalidad de sus puertos, la Decisión impugnada declara que la medida consistente en la exención del impuesto sobre sociedades de los operadores presentes en el sector portuario constituye un régimen de ayuda de Estado existente incompatible con el mercado interior. En consecuencia, la citada Decisión ordena la supresión de esta medida y la sujeción de los ingresos de las actividades económicas de sus beneficiarios al impuesto sobre sociedades a partir del inicio del ejercicio fiscal siguiente a la fecha de su adopción.
Más concretamente, la legislación italiana relativa al impuesto sobre sociedades (en lo sucesivo, «IS») exime de este a una multitud de entidades estatales y de organismos públicos, entre los que figuran los organismos gestores del dominio colectivo. Entre estos últimos figuran, según las autoridades italianas, las AdSPs.
Las AdSPs son personas jurídicas de Derecho público establecidas por la ley con el fin de gestionar, de manera autónoma, las infraestructuras portuarias a su cargo. A tal fin, las AdSPs disponen de diversos recursos financieros, entre los que se encuentran los cánones que pueden percibir como contrapartida por la concesión de acceso a los puertos (en lo sucesivo, «cánones portuarios»), por la concesión de autorizaciones para las operaciones portuarias (en lo sucesivo, «cánones de autorización») y por la adjudicación de concesiones de zonas de dominio público y de muelles (en lo sucesivo, «cánones de concesión»).
En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que las AdSPs ejercen actividades no económicas y actividades económicas. A su parecer, estas últimas corresponden a las tres categorías de actividades que dan lugar a los cánones antes mencionados. En estas circunstancias, la Comisión concluyó que la exención del IS constituye una ayuda de Estado en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, en la medida en que las AdSPs ejercen actividades económicas.
Apreciación del Tribunal General
En un primer momento, el Tribunal General examina el motivo basado en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, mediante el que las demandantes reprochan, en esencia, a la Comisión haber apreciado erróneamente la naturaleza económica de algunas de las actividades realizadas por las AdSPs.
A este respecto, el Tribunal General subraya, para empezar, que la apreciación de la Comisión no puede ser objeto de crítica por no haber tenido en cuenta el estatuto jurídico de las entidades en cuestión. En efecto, como se desprende de reiterada jurisprudencia, el artículo 107 TFUE, apartado 1, es aplicable a toda empresa, entendida como entidad que ejerce una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación.
A continuación, no puede considerarse que se haya vulnerado el principio de igualdad de trato a la luz de la práctica decisoria anterior de la Comisión invocada por las demandantes a este respecto. A este respecto, el Tribunal General considera que la Comisión trató de manera igual situaciones comparables en lo que respecta a las actividades sujetas a los cánones de concesión y a los cánones portuarios, puesto que había considerado que actividades equivalentes ejercidas por las autoridades portuarias belgas y francesas examinadas en Decisiones anteriores eran de naturaleza económica. En cambio, por lo que respecta a los cánones de autorización, procede señalar que estos cánones aún no han sido objeto de examen por parte de la Comisión.
Por último, el Tribunal General examina sucesivamente las imputaciones relativas a la apreciación del carácter económico de las actividades realizadas por las AdSPs y a su calificación como empresas, basadas en la inexistencia de un mercado en el que las AdSPs ofrezcan sus servicios y en la naturaleza de los cánones percibidos por dichas autoridades. A este respecto, procede recordar que el concepto de empresa comprende cualquier entidad que ejerza una actividad económica, con independencia de su estatuto jurídico y de su modo de financiación, entendiéndose que cualquier actividad consistente en ofrecer bienes o servicios en un determinado mercado constituye una actividad económica.
En el caso de autos, por lo que se refiere, por una parte, a la supuesta inexistencia de un mercado en el que las AdSPs ofrezcan sus servicios, el Tribunal General señala, de entrada, que las recurrentes sostienen erróneamente que las AdSPs no están expuestas a ninguna competencia debido a su monopolio legal. En efecto, como por el contrario ha señalado acertadamente la Comisión, existe competencia entre ciertos puertos italianos y algunos puertos situados en otros Estados miembros, de modo que dicha institución pudo concluir fundadamente que la concesión de acceso a los puertos y la adjudicación de concesiones de zonas de dominio público y de muelles constituían servicios prestados en un determinado mercado. En cambio, por lo que respecta a la concesión de autorizaciones para las operaciones portuarias, el Tribunal General considera, a la vista de los datos expuestos en la Decisión impugnada a este respecto, que las tareas realizadas por este concepto parecen corresponder a una misión de control destinada a comprobar el cumplimiento de los requisitos legales que, como tal, forma parte de una prerrogativa de poder público de naturaleza no económica. En estas circunstancias, procede concluir que la Comisión no acreditó que la concesión de autorizaciones constituyera un servicio prestado en un mercado.
Por otra parte, en la medida en que se reprocha a la Comisión no haber tenido en cuenta el hecho de que los cánones percibidos por las AdSPs constituían impuestos y no remuneraciones por servicios de carácter económico, el Tribunal General observa que la Comisión demostró de modo suficiente con arreglo a Derecho que los cánones de concesión y los cánones portuarios constituían la contrapartida por actividades de carácter económico realizadas por las AdSPs. En cambio, en lo que concierne a los cánones de autorización, el Tribunal General recuerda que, según reiterada jurisprudencia, el hecho de que un organismo público suministre un producto o preste un servicio vinculado al ejercicio de sus prerrogativas de poder público a cambio de una remuneración prevista por la ley no basta para calificar la actividad ejercida de actividad económica y a la entidad que la ejerce de empresa. Pues bien, en el caso de autos, dado que la Comisión no examinó ni el método de cálculo ni el importe de los cánones de autorización, ni el nivel de control ejercido por el Estado a este respecto, de ello se deduce que dicha institución no demostró de modo suficiente en Derecho que los cánones de autorización constituyan una contrapartida por un servicio de carácter económico.
Habida cuenta de las consideraciones anteriores, el Tribunal General estima el primer motivo en lo que se refiere a la concesión de autorizaciones, desestimándolo en todo lo demás, y solo examina los motivos segundo a cuarto en la medida en que se refieren a los cánones de concesión y a los cánones portuarios.
En un segundo momento el Tribunal General examina sucesivamente, en la medida en que se refieren a los cánones de concesión y a los cánones portuarios, los motivos basados en la infracción del artículo 107 TFUE, apartado 1, que tienen por objeto, sustancialmente, impugnar las apreciaciones de la Comisión según las cuales la exención del IS suponía una transferencia de fondos estatales y confería una ventaja selectiva a las AdSPs, que podía, además, falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros.
A este respecto, el Tribunal General concluye, en primer lugar, que la Comisión consideró fundadamente que, al eximir a las AdSPs del IS pese a ejercer una actividad económica, la Administración tributaria italiana renuncia a ingresos que constituyen fondos estatales, lo que da lugar, en consecuencia, a una transferencia de fondos estatales en el sentido del artículo 107 TFUE. En este contexto, es irrelevante que las AdSPs sean empresas públicas y que la ventaja concedida permanezca en la esfera económica del Estado en sentido amplio. En efecto, si fuera de otro modo, tal enfoque podría poner en peligro el efecto útil de las normas en materia de ayudas de Estado e introducir una discriminación injustificada entre beneficiarios públicos y beneficiarios privados, vulnerando el principio de neutralidad establecido en el artículo 345 TFUE.
En segundo lugar, el Tribunal General da por bueno el análisis de la Comisión según el cual la exención del IS confiere una ventaja de carácter selectivo a las entidades que se benefician de ella.
A este respecto, el Tribunal General considera, por una parte, que la Comisión determinó correctamente el sistema de referencia al tener en cuenta, a este respecto, las disposiciones de la legislación italiana que establecen el principio según el cual el IS se aplica a todos los ingresos, en particular, los ingresos de sociedades mercantiles y de otros organismos públicos o privados que tengan, o no, como objeto exclusivo o principal el desarrollo de actividades comerciales. En efecto, a falta de tal principio, la exención de las entidades estatales y públicas de que se trata carecería de toda utilidad.
Por otra parte, el Tribunal General observa que la exención del IS constituye una excepción al sistema de referencia en beneficio de las AdSPs, sin ninguna justificación válida. En efecto, a la luz del principio que subyace en el sistema de referencia antes mencionado, la situación fáctica y jurídica de las AdSPs, en la medida en que ejercen actividades económicas, es comparable, si no idéntica, a la de otras entidades sujetas al IS.
En tercer lugar, la Comisión también consideró fundadamente que la exención del IS puede falsear la competencia y afectar a los intercambios comerciales entre Estados miembros, habida cuenta de la existencia, antes mencionada, de una competencia entre ciertos puertos italianos y determinados puertos de otros Estados miembros. El Tribunal General precisa, en este contexto, que la apreciación de la distorsión de la competencia por parte de la Comisión no se limita necesariamente a las empresas o producciones del Estado miembro de que se trate, aun cuando no exista una armonización en materia de fiscalidad directa. Así pues, el hecho de que el sector portuario se caracterice por intercambios transfronterizos es suficiente para que la Comisión pueda incluir en su análisis la competencia de algunos puertos de otros Estados miembros.
Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, el Tribunal General anula la Decisión impugnada en la medida en que califica la concesión de autorizaciones para las operaciones portuarias de actividad económica y desestima el recurso en todo lo demás.