SODBA SODIŠČA ZA USLUŽBENCE EVROPSKE UNIJE (prvi senat)
z dne 28. aprila 2009(*)
„Javni uslužbenci – Uradniki – Notranja preiskava OLAF – Sklep OLAF o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom – Akt, ki ima negativne posledice – Dopustnost – Pravica do obrambe“
V združenih zadevah F‑5/05 in F‑7/05,
zaradi tožb, vloženih na podlagi členov 236 ES in 152 AE,
Antonello Violetti, stanujoč v Cittigliu (Italija), in dvanajst drugih uradnikov Komisije Evropskih skupnosti, navedenih v prilogi k tej sodbi, ki jih zastopa É. Boigelot, odvetnik,
tožeče stranke v zadevi F‑5/05,
Nadine Schmit, nekdanja uradnica Komisije Evropskih skupnosti, stanujoča v Ispri (Italija), ki jo zastopajo É. Boigelot, P.‑P. Van Gehuchten in P. Reyniers, odvetniki,
tožeča stranka v zadevi F‑7/05,
proti
Komisiji Evropskih skupnosti, ki jo zastopata J. Currall in C. Ladenburger, zastopnika,
tožena stranka,
ob intervenciji
Sveta Evropske unije, ki ga zastopata M. Bauer in A. Vitro, zastopnika,
intervenient,
SODIŠČE ZA USLUŽBENCE (prvi senat),
v sestavi H. Kreppel (poročevalec), predsednik, H. Tagaras in S. Gervasoni, sodnika,
sodni tajnik: S. Boni, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 3. julija 2007,
izreka naslednjo
Sodbo
1 Tožeče stranke s tožbami, vloženimi v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje Evropskih skupnosti 11. januarja oziroma 17. februarja 2005, predlagajo, prvič, naj se razglasi ničnost sklepa, s katerim se je Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) odločil, da bo začel notranjo preiskavo, preiskovalnih dejanj, izvedenih na podlagi te notranje preiskave, sklepa OLAF, da italijanskim sodnim organom pošlje podatke, ki jih zadevajo, ter poročila, pripravljenega po opravljeni preiskavi, in, drugič, naj se Komisiji Evropskih skupnosti naloži plačilo odškodnine tožečim strankam.
Pravni okvir
2 OLAF, ustanovljen s Sklepom Komisije z dne 28. aprila 1999 (1999/352/ES, ESPJ, Euratom) (UL L 136, str. 20), je pristojen zlasti za izvajanje notranjih upravnih preiskav, namenjenih preiskovanju težjih dejanj v zvezi z opravljanjem poklicnega dela, ki lahko pomenijo kršitev obveznosti uradnikov in uslužbencev Skupnosti, pri katerih obstaja možnost uvedbe disciplinskega in v določenih primerih kazenskega postopka.
3 Uredba (ES) št. 1073/1999 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. maja 1999 o preiskavah, ki jih izvaja Evropski urad za boj proti goljufijam (OLAF) (UL L 136, str. 1) ureja inšpekcije, preglede in druge ukrepe, ki jih izvajajo uslužbenci OLAF pri opravljanju delovnih nalog. Preiskave, ki jih izvaja OLAF, obsegajo „zunanje“ preiskave, ki se izvajajo zunaj institucij, organov, uradov in agencij Skupnosti, ter „notranje“ preiskave, ki se izvajajo v teh institucijah, organih, uradih in agencijah.
4 V skladu s členom 5, drugi odstavek, Uredbe št. 1073/1999 se začnejo notranje preiskave izvajati s sklepom direktorja OLAF, ki ga izda na lastno pobudo ali na zahtevo institucije, organa, urada ali agencije, znotraj katere naj bi se preiskava izvajala.
5 Člen 9 Uredbe št. 1073/1999 določa, da OLAF po tem, ko izvede preiskavo, pod vodstvom direktorja pripravi poročilo, v katerem navede zlasti ugotovitve preiskave, vključno z direktorjevimi priporočili o ukrepih, ki jih je treba sprejeti. V skladu z odstavkom 4 tega člena se poročilo, pripravljeno po opravljeni notranji preiskavi, in dokumenti v zvezi s preiskavo pošljejo zadevni instituciji, organu, uradu ali agenciji, ki po potrebi sproži disciplinske in sodne postopke, kakor zahtevajo izsledki preiskave.
6 Člen 10(2) Uredbe št. 1073/1999 z naslovom „Podatki, ki jih pošilja urad“ določa:
„Direktor urada [OLAF] pošlje sodnim organom države članice podatke, ki jih je urad pridobil med notranjo preiskavo zadev, ki bi lahko imele za posledico kazenski postopek, brez vpliva na člene 8, 9 in 11 te uredbe. Ob upoštevanju zahtev preiskave o tem hkrati obvesti tudi zadevno državo članico.“
7 V skladu s členom 14 Uredbe št. 1073/1999 lahko vsak uradnik ali drug uslužbenec Evropskih skupnosti pri direktorju OLAF vloži pritožbo proti škodljivemu dejanju zoper njega, ki ga stori OLAF med izvajanjem notranje preiskave, v skladu s postopki iz člena 90(2) Kadrovskih predpisov za uradnike in druge uslužbence Evropskih skupnosti (v nadaljevanju: Kadrovski predpisi).
8 Z Uredbo Sveta (ES, Euratom) št. 723/2004 z dne 22. marca 2004 o spremembi Kadrovskih predpisov za uradnike Evropskih skupnosti in pogojev za zaposlitev drugih uslužbencev Evropskih skupnosti (UL L 124, str. 1) je bil v Kadrovske predpise vstavljen člen 90a, ki določa:
„Vsak posameznik, za katerega veljajo ti kadrovski predpisi, lahko pri direktorju [OLAF] vloži zahtevo v smislu člena 90(1), da direktor sprejme odločitev, ki se nanaša nanj v zvezi s preiskavo, ki jo vodi OLAF. Ta oseba lahko pri direktorju [OLAF] vloži tudi pritožbo v smislu člena 90(2) zoper akt, ki ima v zvezi s preiskavo OLAF zanj negativne posledice.“
9 Člen 4 Sklepa Komisije z dne 2. junija 1999 o pogojih za izvajanje notranjih preiskav v zvezi s preprečevanjem goljufij, korupcije in kakršnega koli nezakonitega ravnanja, ki škoduje interesom Skupnosti (1999/396/ES, ESPJ, Euratom) (UL L 149, str. 57) z naslovom „Obveščanje zainteresiranih strani“ določa:
„O vsaki možni osebni vpletenosti člana, uradnika ali uslužbenca Komisije je treba zainteresirano stran takoj obvestiti, pod pogojem, da to ne ogrozi preiskave. V nobenem primeru se ne sme v ugotovitvah ob koncu preiskave poimensko imenovati člana, uradnika ali uslužbenca Komisije, ne da bi zainteresirana stran imela možnost izraziti svoja stališča o vseh dejstvih, ki se nanašajo nanjo.
V primerih, ko se zaradi preiskovanja zahtevata popolna tajnost in uporaba preiskovalnih postopkov, ki spadajo v pristojnost državnega pravosodnega organa, se lahko obveznost, da je treba člana, uradnika ali uslužbenca Komisije pozvati, naj izrazi svoja stališča, odloži v soglasju s predsednikom ali generalnim sekretarjem Komisije.“
Dejansko stanje
10 Leta 2002 je oddelek, pristojen za notranjo revizijo v Generalnem direktoratu (GD) „Skupno raziskovalno središče“ (v nadaljevanju: SRS), pripravil poročilo o uporabi člena 73 Kadrovskih predpisov v zvezi z osebjem tega generalnega direktorata, napotenim v Ispro (Italija) (v nadaljevanju: poročilo o notranji reviziji SRS). V tem poročilu so bila opisana zlasti ta dejstva:
„ – 230 članov osebja SRS v Ispri (20 % vsega osebja v Ispri) naj bi bilo delnih trajnih invalidov;
– med letoma 1996 in 2002 je bilo članom osebja SRS izplačanih 5,7 milijona EUR dajatev za delno trajno invalidnost;
– vsak upravičenec naj bi prejel povprečno 25.000 EUR;
– 46 članov osebja naj bi skupaj prejelo skoraj 3 milijone EUR, pri čemer naj bi vsak dobil več kot 35.000 EUR;
– 23 članov osebja naj bi skupaj prejelo nekaj več kot 2 milijona EUR, pri čemer naj bi vsak dobil več kot 50.000 EUR;
– 8 članov osebja naj bi skupaj prejelo več kot 1 milijon EUR, pri čemer naj bi vsak dobil več kot 80.000 EUR;
– ena oseba ali morda dve naj bi prejela oziroma prejeli skoraj 300.000 EUR;
– 76 članov osebja, ki so že bili delni trajni invalidi, naj bi doživelo drugo nezgodo, ki naj bi povzročila dodatno delno trajno invalidnost;
– 30 % upravičencev naj bi dobilo več kot eno izplačilo iz naslova delne trajne invalidnosti;
– 10 % upravičencev naj bi dobilo tri izplačila ali več (do 11) iz naslova delne trajne invalidnosti.“
11 V poročilu o notranji reviziji SRS, v katerem je bilo poudarjeno, da delovne razmere v Ispri ne morejo upravičevati takega števila nezgod in da obstaja sum o iskrenosti prijav nezgod, je bilo sklenjeno, da je treba o teh dejstvih obvestiti OLAF, in predlagano, da se opravi primerjava med pogostostjo prijav nezgod osebja SRS, napotenega v Ispro, in pogostostjo prijav nezgod preostalega osebja Komisije.
12 Direktor OLAF je 14. oktobra 2002 na podlagi poročila o notranji reviziji SRS v skladu s členom 5, drugi odstavek, Uredbe št. 1073/1999 začel notranjo preiskavo zaradi „suma goljufije v škodo proračuna Skupnosti pri upravljanju sredstev bolniške blagajne v [SRS] v Ispri“ (v nadaljevanju: sklep o začetku notranje preiskave).
13 Uslužbenci OLAF, pristojni za notranjo preiskavo, so 13. januarja 2003 zaslišali nekdanjega direktorja Inštituta za okolje in trajnostni razvoj (v nadaljevanju: IES), odvisnega od SRS. Med zaslišanjem je povedal, da je sam prejel odškodnine zaradi več nezgod, ki jih je med letoma 1997 in 2001 doživel v zasebnem življenju, in da ga je „presenetilo, kako lahkotno je Komisija dodeljevala odškodnine v primeru nezgode“, ter še pojasnil, da mu je bila na podlagi ene od nezgod predlagana odškodnina, čeprav ni poslal poročila sodnega zdravnika in „so bile bolečine [po tej nezgodi] premajhne, da bi upravičevale odškodnino“. Nekdanji direktor IES je še povedal:
„Zdelo se mi je, da je mehanizem [za ugotavljanje obstoja in stopnje delne trajne invalidnosti po nezgodi] zelo ohlapen v primerjavi z nezgodo [ki bi se zgodila] v državi članici Evropske unije. Nazadnje, obstaja sodni izvedenec, ki je tam že več let, […] ki predlaga stopnjo invalidnosti. Po mojem mnenju uradni zdravnik ni temeljito preučil ocene sodnega izvedenca. To težavo bi lahko odpravili z zamenjavo uradnega zdravnika z zdravnikom, ki ni iz istega kraja. Tveganje je veliko, ker sta oba zdravnika približno iste starosti (okoli šestdeset), živita v isti pokrajini in se zelo verjetno poznata.“
14 Na zahtevo uslužbencev OLAF, imenovanih za izvedbo preiskave, je direkcija C tega urada opravila analizo računalniških podatkov GD za kadrovske zadeve in administracijo v zvezi s številom in zneskom povračil, opravljenih na podlagi člena 73 Kadrovskih predpisov, ter navedene podatke primerjala s podatki iz podatkovne zbirke računovodskega sistema Komisije pred letom 1998. OLAF, ki se je oprl na tako analizo, je ugotovil, da je 42 uradnikov SRS v Ispri med januarjem 1986 in julijem 2003 prijavilo po najmanj devet nezgod in da je te primere, ki se na prvi pogled lahko zdijo sumljivi, treba poglobljeno proučiti.
15 Generalni direktor OLAF je z obvestilom z dne 5. avgusta 2003 (v nadaljevanju: obvestilo z dne 5. avgusta 2003) v skladu s členom 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 državnemu tožilcu v Vareseju (Italija) poslal z notranjo raziskavo pridobljene podatke o dejstvih, ki bi po mnenju OLAF lahko bila predmet kazenskega postopka (v nadaljevanju: sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom). Temu obvestilu je bilo priloženo „informativno obvestilo“ z dne 23. julija 2003, ki so ga pripravili uslužbenci, pristojni za notranjo preiskavo (v nadaljevanju: informativno obvestilo z dne 23. julija 2003), v katerem je bilo obdolženih 42 uradnikov SRS v Ispri, omenjenih v prejšnji točki. Priložen je bil tudi zapisnik zaslišanja nekdanjega direktorja IES.
16 Državni tožilec v Vareseju je po prejetju podatkov, ki jih je OLAF poslal v obvestilu z dne 5. avgusta 2003, začel preiskavo v zvezi z obstojem morebitnih kaznivih dejanj.
17 OLAF je 7. aprila 2004 tožečim strankam, ki so bile med 42 uradniki iz informativnega obvestila z dne 23. julija 2003, poslal ta dopis:
„OLAF je 14. oktobra 2002 začel notranjo preiskavo v zvezi z uporabo sistema nezgodnega zavarovanja, določenega v členu 73 Kadrovskih predpisov, za Ispro. Preiskava je bila osredotočena na uradnike, ki so od januarja 1986 do julija 2003 prijavili več kot [devet] nezgod. Ugotovljeno je, da ste med temi osebami. OLAF je 5. avgusta 2003 [državnemu] tožilcu v Vareseju (Italija) poslal poročilo, s katerim ga je obvestil o obstoju morebitnih kršitev, ki bi lahko bile kazensko preganjane, če bi bil njihov obstoj potrjen […]“
18 Med 11. in 30. junijem 2004 je vsaka od tožečih strank v zadevi F‑5/05 na podlagi člena 90a Kadrovskih predpisov pri direktorju OLAF vložila pritožbo zoper sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom. Prav tako med 11. in 30. junijem 2004 so vse na podlagi člena 90(2) Kadrovskih predpisov pri organu, pristojnem za imenovanja (v nadaljevanju: OPI), vložile pritožbo zoper zgoraj navedeni sklep, ker naj ne bi bil niti formalno obrazložen niti vsebinsko utemeljen in ker naj bi posegal v njihovo čast, ter predlog za pomoč Komisije na podlagi člena 24 Kadrovskih predpisov.
19 Tudi tožeča stranka v zadevi F‑7/05 je z dopisom z dne 9. julija 2004, ki ga je Komisija dobila 16. julija 2004, vložila pritožbo zoper sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom in predlagala, naj ji Komisija izplača 500.000 EUR odškodnine.
20 A. Violetti, ena od tožečih strank v zadevi F‑5/05, je po elektronski pošti 16. julija 2004 od SRS v Ispri zahteval dostop do svojega zdravstvenega spisa in zlasti do dokumentov glede uporabe člena 73 Kadrovskih predpisov v zvezi z njim. Zdravstvena služba je to zahtevo zavrnila z obrazložitvijo, da je OLAF te dokumente zapečatil in da niso dostopni. Zavrnjene so bile tudi zahteve z istimi cilji, ki so jih vložile druge tožeče stranke v zadevah F‑5/05 in F‑7/05.
21 Državni tožilec v Vareseju je 20. avgusta 2004 zaprosil Komisijo, naj odpravi dolžnost varovanja zaupnosti in odvzame imuniteto nekaterim od uradnikov, navedenih v informativnem obvestilu z dne 23. julija 2003. Komisija je 28. septembra 2004 tej prošnji ugodila.
22 Ker OLAF na pritožbe, ki so mu jih poslale tožeče stranke, ni odgovoril v štirih mesecih, določenih v členu 90(2) Kadrovskih predpisov, so bile te implicitno zavrnjene.
23 OPI je s sklepi z dne 15., 21. in 28. oktobra 2004 zavrnil pritožbe, ki so mu jih predložile tožeče stranke v zadevi F‑5/05, z obrazložitvijo, da „Komisija ni pristojna za komentiranje dejavnosti, ki se jih OLAF loti pri opravljanju svojih nalog“. Zavrnjeni so bili tudi predlogi tožečih strank za pomoč Komisije, določeno v členu 24 Kadrovskih predpisov, saj je OPI menil, da zadevne osebe zaradi svojega položaja ali nalog niso bile podvržene grožnjam, žalitvam, obrekovanju ali napadom in da je preiskava, ki jo je začel OLAF, potekala v skladu z veljavnimi določbami.
24 OLAF je 25. novembra 2004 po opravljeni notranji preiskavi na podlagi člena 9(1) Uredbe št. 1073/1999 pripravil poročilo, ki je vsebovalo ugotovljena dejstva, finančno škodo Skupnosti in ugotovitve preiskave, vključno s priporočili direktorja OLAF o nadaljnjih ukrepih, ki jih je treba sprejeti v zvezi s to preiskavo (v nadaljevanju: končno poročilo o preiskavi). Navedeno poročilo je bilo poslano generalnemu sekretarju Komisije, generalnima direktorjema GD za kadrovske zadeve in administracijo ter SRS in direktorju Urada za vodenje in plačevanje posameznih pravic.
25 V končnem poročilu o preiskavi je bilo navedeno, da je osebje SRS v Ispri prijavilo od trikrat do štirikrat več nezgod kot preostalo osebje Komisije, napoteno v druge kraje, in da je verjetnost, da bo na podlagi teh prijav ugotovljena delna trajna invalidnost, od dvakrat do trikrat večja v SRS v Ispri kot v preostali Komisiji. Poudarjeno je bilo še, da so nekateri od 42 uradnikov, navedenih v informativnem obvestilu z dne 23. julija 2003, lahko dosegli izplačilo velikih zneskov, potem ko so prijavili več lažjih nezgod. Vendar je bilo v končnem poročilu o preiskavi navedeno, da na podlagi poizvedb, opravljenih pri notranji preiskavi – čeprav so razkrile slabosti pri posredovanju zdravnika, ki ga je Komisija imenovala za pripravo mnenja o stopnji trajne invalidnosti – zaradi popolnoma upravne narave te preiskave ni bilo mogoče ugotoviti obstoja goljufivih prijav nezgod in da morajo v teh okoliščinah na vprašanje, ali je 42 obdolženih uradnikov dejansko storilo kazniva dejanja, odgovoriti italijanski sodni organi. Poleg tega v končnem poročilu ni bila predlagana uvedba disciplinskega postopka zoper navedene uradnike.
26 OLAF je 21. februarja 2005 izrecno zavrnil pritožbe, ki so jih vložile tožeče stranke v zadevi F‑5/05.
27 Državni tožilec v Vareseju je odredil sodnomedicinsko izvedensko mnenje o vseh nezgodah, ki jih je prijavilo 42 uradnikov iz informativnega obvestila z dne 23. julija 2003 (v nadaljevanju: sodnomedicinsko izvedensko mnenje). OLAF je na zahtevo državnega tožilca 15. aprila 2005 poslal kopije dokumentov, potrebnih za izdelavo tega izvedenskega mnenja.
28 V sodnomedicinskem izvedenskem mnenju je bilo 15. junija 2005 ugotovljeno, da medicinski elementi ne zadostujejo za ugotovitev obstoja goljufivih prijav nezgod. Zato se je preiskovalni sodnik sodišča v Vareseju, potem ko mu je to predlagal državni tožilec v Vareseju, 12. julija 2005 odločil, da postopka ne bo nadaljeval.
29 OLAF je z obvestili z dne 9. oktobra 2006 tožeče stranke obvestil o ustavitvi postopka.
Postopek in predlogi strank
30 Tožba F‑5/05 je bila najprej vpisana v vpisnik v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 11. januarja 2005 pod sklicem T‑22/05.
31 Tožeče stranke predlagajo Sodišču za uslužbence, naj:
– odredi predložitev vseh spisov v zvezi s tožečimi strankami, ki jih je OLAF zapečatil;
– odredi predložitev končnega poročila o preiskavi;
– razglasi ničnost preiskave, opravljene zoper tožeče stranke;
– razglasi ničnost obvestila OLAF, ki vsebuje „uradno obvestilo o preiskavi in podatke za italijanske sodne organe“;
– razglasi ničnost poročila o preiskavi, poslanega italijanskim sodnim organom;
– razglasi ničnost „kakršnega koli dejanja po teh odločitvah in/ali v zvezi s temi odločitvami, ki bi se zgodilo po tej tožbi“;
– OLAF in Komisiji naloži plačilo odškodnine, ocenjene ex aequo et bono na 30.000 EUR za vsako tožečo stranko, ob upoštevanju povečanja in/ali zmanjšanja med postopkom;
– Komisiji vsekakor naloži plačilo stroškov, vključno s stroški za odvetnika, s katerim so se tožeče stranke posvetovale zaradi vložitve te tožbe.
32 Komisija je z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 27. aprila 2005 vložila ugovor nedopustnosti zoper tožbo T‑22/05 v skladu s členom 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje, ki se na podlagi člena 3(4) Sklepa Sveta 2004/752/ES, Euratom z dne 2. novembra 2004 o ustanovitvi Sodišča za uslužbence Evropske unije (UL L 333, str. 7) smiselno uporablja za Sodišče za uslužbence do začetka veljavnosti poslovnika tega sodišča.
33 Komisija Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– o stroških odloči v skladu s predpisi.
34 Tožba F‑7/05 je bila najprej vpisana v vpisnik v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 17. februarja 2005 pod sklicem T‑84/05.
35 Tožeča stranka Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– odredi predložitev vseh spisov v zvezi s tožečo stranko, ki jih je OLAF zapečatil;
– odredi predložitev končnega poročila o preiskavi;
– razglasi ničnost preiskave, opravljene zoper tožečo stranko;
– razglasi ničnost obvestila OLAF, ki vsebuje „uradno obvestilo o preiskavi in podatke za italijanske sodne organe“;
– razglasi ničnost poročila o preiskavi, poslanega italijanskim sodnim organom;
– razglasi ničnost „kakršnega koli dejanja po teh odločitvah in/ali v zvezi s temi odločitvami, ki bi se zgodilo po tej tožbi“;
– OLAF in Komisiji naloži plačilo odškodnine, ocenjene ex aequo et bono na 30.000 EUR, ob upoštevanju povečanja in/ali zmanjšanja med postopkom;
– Komisiji vsekakor naloži plačilo stroškov, vključno s stroški za odvetnika, s katerim se je tožeča stranka posvetovala zaradi vložitve te tožbe.
36 Komisija je z ločeno vlogo v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje 27. aprila 2005 vložila ugovor nedopustnosti zoper tožbo T‑84/05 v skladu s členom 114(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje. Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– tožbo zavrže kot nedopustno;
– o stroških odloči v skladu s predpisi.
37 S sklepom predsednika četrtega senata Sodišča prve stopnje z dne 3. maja 2005 sta bili zadevi T‑22/05 in T‑84/05 združeni za namene pisnega postopka, ustnega postopka in izdaje sodbe v skladu s členom 50 Poslovnika navedenega sodišča.
38 Svet Evropske unije je z dopisi z dne 31. maja 2005, ki so v sodno tajništvo Sodišča prve stopnje prispeli istega dne po telefaksu (izvirniki so bili vloženi 2. junija 2005), predlagal intervencijo v zadevah T‑22/05 in T‑84/05 v podporo predlogom Komisije.
39 Tožeče stranke so 21. junija 2005 v sodnem tajništvu Sodišča prve stopnje vložile svoja stališča o ugovorih nedopustnosti, ki ju je vložila Komisija.
40 S sklepom predsednika četrtega senata Sodišča prve stopnje z dne 13. julija 2005 je bila Svetu dovoljena intervencija v združenih zadevah T‑22/05 in T‑84/05 v podporo predlogom Komisije.
41 Svet z intervencijsko vlogo, ki se nanaša izključno na dopustnost združenih tožb T‑22/05 in T‑84/05 in je v sodno tajništvo Sodišča prve stopnje prispela 30. septembra 2005 po telefaksu (izvirnik je bil vložen 4. oktobra 2005), Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– tožbi zavrže kot nedopustni;
– o stroških odloči v skladu s predpisi.
42 Sodišče prve stopnje je s sklepom z dne 15. decembra 2005 na podlagi člena 3(3) Sklepa 2004/752 zadevi T‑22/05 in T‑84/05 odstopilo Sodišču za uslužbence. Tožbi sta bili v sodnem tajništvu tega sodišča zavedeni pod sklicema F‑5/05 in F‑7/05.
43 Tožeče stranke so 20. decembra 2005 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložile svoja stališča v zvezi z intervencijsko vlogo Sveta v zadevah F‑5/05 in F‑7/05.
44 S sklepom prvega senata Sodišča za uslužbence z dne 21. marca 2006 sta bila ugovora nedopustnosti, vložena v zadevah F‑5/05 in F‑7/05, združena z odločanjem po temelju.
45 Komisija z odgovorom na tožbi, ki je v sodno tajništvo Sodišča za uslužbence prispel 20. junija 2006 po telefaksu (izvirnik je bil vložen istega dne) in v katerem vztraja pri svojih predlogih nedopustnosti tožb v celoti, Sodišču za uslužbence predlaga, naj:
– tožbi razglasi za neutemeljeni;
– tožečim strankam naloži plačilo stroškov.
46 Svet z intervencijsko vlogo glede temelja, ki je v sodno tajništvo Sodišča za uslužbence prispela 20. junija 2006 po telefaksu (izvirnik je bil vložen 22. junija 2006) in v kateri vztraja pri svojih predlogih nedopustnosti tožb v celoti, podredno predlaga Sodišču za uslužbence, naj:
– tožbi razglasi za neutemeljeni;
– o stroških odloči v skladu s predpisi.
47 L. Verheyden je 30. junija 2006 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložil tožbo za razglasitev ničnosti sklepa o začetku notranje preiskave in razglasitev ničnosti sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom, ki je bila zavedena pod sklicem F‑72/06.
48 Tožeče stranke so 10. julija 2006 v sodnem tajništvu Sodišča za uslužbence vložile svoja stališča v zvezi z intervencijsko vlogo, ki jo je Svet predložil glede temelja zadeve.
49 Sodišče za uslužbence je na podlagi člena 64(3)(a) in (d) Poslovnika Sodišča prve stopnje glavnim strankam postavilo vprašanja in Komisijo pozvalo, naj predloži zdravstvene in upravne spise v zvezi z nezgodami, ki naj bi jih tožeče stranke doživele med januarjem 1986 in julijem 2003, končno poročilo o preiskavi in vse dokumente Komisije in zlasti OLAF v zvezi s preiskavo. Tožeče stranke in Komisija so izpolnile zahteve Sodišča za uslužbence.
50 S sklepom predsednika prvega senata Sodišča za uslužbence z dne 13. junija 2007 sta bili združeni zadevi F‑5/05 in F‑7/05 združeni z zadevo F‑72/06 za namene ustnega postopka v skladu s členom 50(1) Poslovnika Sodišča prve stopnje.
51 Tožeče stranke so na obravnavi 3. julija 2007 navedle, da so njihovi predlogi za predložitev končnega poročila o preiskavi in njihovih zdravstvenih spisov postali brezpredmetni.
52 S sklepoma prvega senata Sodišča za uslužbence z dne 2. avgusta 2007 sta bila ustna postopka v združenih zadevah F‑5/05 in F‑7/05 ter v zadevi F‑72/06 ponovno odprta.
53 Sodišče za uslužbence je na podlagi člena 64(3)(c) in (d) Poslovnika Sodišča prve stopnje Komisijo in Svet pozvalo, naj predložita pripravljalno delo za člen 90a Kadrovskih predpisov in navedeta, kateri akti OLAF bi po njunem mnenju lahko imeli negativne posledice in bili predmet pritožbe na podlagi člena 90a Kadrovskih predpisov. Komisija in Svet sta zahtevo Sodišča za uslužbence izpolnila.
54 Tožeče stranke so podale stališča do odgovorov Komisije in Sveta na ukrepe procesnega vodstva iz prejšnje točke.
Pravo
Obseg spora
55 Za tožeče stranke je treba šteti, da v bistvu zahtevajo:
– razglasitev ničnosti sklepa o začetku notranje preiskave;
– razglasitev ničnosti preiskovalnih dejanj med notranjo preiskavo (v nadaljevanju: preiskovalna dejanja OLAF);
– razglasitev ničnosti sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom;
– razglasitev ničnosti končnega poročila o preiskavi;
– razglasitev ničnosti „kakršnega koli dejanja po teh odločitvah ali v zvezi s temi odločitvami, ki bi se zgodilo po tej tožbi“;
– naložitev izplačila odškodnine Komisiji.
Predlogi za razglasitev ničnosti sklepa o začetku notranje preiskave, preiskovalnih dejanj OLAF in končnega poročila o preiskavi
56 Iz člena 91(2) Kadrovskih predpisov izhaja, da je tožba dopustna samo, če je bila upravi prej predložena pritožba v smislu člena 90(2) v roku, določenem v tem členu, in če je bila ta pritožba predmet eksplicitne ali implicitne odločitve o zavrnitvi.
57 V obravnavanem primeru je iz listin v spisu razvidno, da je edini akt, ki ga tožeče stranke izpodbijajo v pritožbah, ki so jih vložile pri direktorju OLAF, sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom. Iz tega je razvidno, da je treba predloge za razglasitev ničnosti sklepa o začetku notranje preiskave, preiskovalnih dejanj OLAF in končnega poročila o preiskavi, pred katerimi ni bila vložena nobena pritožba, zavreči kot nedopustne, čeprav naj bi ti akti, kot trdijo tožeče stranke, pomenili akte, ki imajo negativne posledice, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov.
Predlogi za razglasitev ničnosti „kakršnega koli dejanja po teh odločitvah ali v zvezi s temi odločitvami, ki bi se zgodilo po tej tožbi“
58 Opozoriti je treba, da mora v skladu s členom 44(1)(c) in (d) Poslovnika Sodišča prve stopnje vsaka tožba vsebovati predmet postopka in kratek povzetek tožbenih razlogov ter tožbene predloge tožeče stranke. Te informacije morajo biti dovolj jasne in natančne, da lahko tožena stranka pripravi obrambo in da lahko Sodišče za uslužbence odloči o tožbi po potrebi brez drugih dodatnih informacij.
59 V obravnavanem primeru zgoraj navedeni predlogi ne omogočajo jasne določitve zadevnega dejanja ali dejanj, ki naj bi jih bilo treba razglasiti za nične, zato jih je treba zavreči kot nedopustne.
Predlogi za razglasitev ničnosti sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom
Dopustnost
– Trditve strank
60 Komisija in Svet predlagata Sodišču za uslužbence, naj zgoraj navedene predloge zavrže kot nedopustne, ker naj sklep o posredovanju podatkov nacionalnim sodnim organom na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 (v nadaljevanju: sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999) ne bi bil akt, ki ima negativne posledice, kot so predhodno razsodila sodišča Skupnosti. Poudarjata, da je tovrsten sklep samo pripravljalni ukrep za končno odločbo, ki bi jo nacionalni sodni ali upravni organi lahko sprejeli, saj so ti svobodni pri odločanju o nadaljnjih ukrepih v zvezi s tem aktom in edini lahko sprejmejo odločitve, ki bi lahko vplivale na pravni položaj osebe, na katero se akt nanaša (sklep predsednika Sodišča z dne 19. aprila 2005 v zadevi Tillack proti Komisiji, C‑521/04 P(R), ZOdl., str. I‑3103; sklepa Sodišča prve stopnje z dne 18. decembra 2003 v zadevi Gómez Reino proti Komisiji, T‑215/02, RecFP, str. I‑A‑345 in II‑1685, in z dne 13. julija 2004 v zadevi Comunidad Autónoma de Andalucía proti Komisiji, T‑29/03, ZOdl., str. II‑2923; sklep predsednika Sodišča prve stopnje z dne 15. oktobra 2004 v zadevi Tillack proti Komisiji, T‑193/04 R, ZOdl., str. II‑3575; sodbi Sodišča prve stopnje z dne 6. aprila 2006 v zadevi Camós Grau proti Komisiji, T‑309/03, ZOdl., str. II‑1173, in z dne 4. oktobra 2006 v zadevi Tillack proti Komisiji, T‑193/04, ZOdl., str. II‑3995).
61 Tožeče stranke izpodbijajo trditev Komisije in Sveta. Najprej opozarjajo, da je bil člen 90a Kadrovskih predpisov sprejet zato, da bi sodišče Skupnosti lahko zagotovilo nadzor nad dejanji, ki jih OLAF opravi pri svojih preiskavah, in trdijo, da v obravnavanem primeru sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom nesorazmerno škodi nekaterim njihovim temeljnim pravicam, kot so pravica do obrambe, pravica do kontradiktorne obravnave, spoštovanje zasebnega življenja, in tako pomembno spreminja njihov pravni položaj. Ta sklep naj bi bil tudi akt, ki ima negativne posledice v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov.
62 Tožeče stranke v zvezi s sodno prakso, ki jo navajata Komisija in Svet, dodajajo, da v obravnavanem primeru ni upoštevna, ker je bila sprejeta v zadevah, ki so nastopile po vključitvi člena 90a v Kadrovske predpise. Če bi bila ta sodna praksa v obravnavanem primeru potrjena, bi vsekakor povzročila kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, potrjenega v členih 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin.
63 Komisija in Svet zavračata trditev, da je sodna praksa, ki jo navajata, neupoštevna. Poudarjata, da je tudi pred sprejetjem člena 90a Kadrovskih predpisov obstajala določba, ki je bila skoraj enaka navedenemu členu, to je člen 14 Uredbe št. 1073/1999, na podlagi katerega lahko uradniki z ničnostno tožbo izpodbijajo škodljiva dejanja OLAF zoper njih. Vendar naj bi bilo v sodni praksi Skupnosti kljub tej določbi vedno zavrnjeno, da bi se sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, štel za škodljiv.
64 Po mnenju Komisije ni mogoče sprejeti niti trditve, ki se nanaša na domnevno kršitev načela učinkovitega sodnega varstva, če sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom ne bi bil opredeljen kot akt, ki ima negativne posledice. Osebe, ki jih zadeva sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, naj bi namreč vedno imele možnost, da nacionalno sodišče pozovejo, naj Sodišče Evropskih skupnosti vpraša o veljavnosti tega sklepa. Vedno naj bi imele tudi možnost, da na sodišča Skupnosti vložijo odškodninsko tožbo za povračilo povzročene škode, kjer je to ustrezno, z dejanjem posredovanja.
65 Tožeče stranke ne izpodbijajo, da je v členu 90a Kadrovskih predpisov povzeto bistvo člena 14 Uredbe št. 1073/1999, zavračajo pa sklepanje Komisije in Sveta, da je akt, ki bi lahko imel negativne posledice, samo končna odločba, ki bi jo OPI ali nacionalno kazensko sodišče lahko sprejelo na podlagi izsledkov notranje preiskave.
66 Komisija in Svet, ki sta bila v okviru ukrepa procesnega vodstva pozvana, naj navedeta, katera dejanja OLAF bi bila po njunem mnenju lahko predmet pritožbe na podlagi člena 90a Kadrovskih predpisov in nato tožbe, navajata, da gre za dejanja, ki jih OLAF izvede na podlagi notranje preiskave in ki bi povzročila zavezujoče pravne učinke za uradnika ali uslužbenca, ki ga trditve, ki so predmet preiskave, ne zadevajo. Šlo naj bi zlasti za preiskavo osebnih predmetov ob vstopu v pisarno tretjega uradnika ali uslužbenca, zaseg takih osebnih predmetov, zaslišanje tretjega uradnika ali uslužbenca, med katerim bi OLAF uporabil nezakonite metode, ali tajno telefonsko prisluškovanje tretjemu uradniku ali uslužbencu. Takih preiskovalnih dejanj naj namreč ne bi bilo mogoče, kar zadeva tretje osebe, opredeliti kot pripravljalna dejanja za končno odločbo uprave, ki jo je mogoče izpodbijati z ničnostno tožbo, ker tretji uradnik ali uslužbenec ne bi mogel biti obdolžen s pozneje pripravljenim poročilom o preiskavi. Ta naj tako potem ne bi imel nobene možnosti za postransko izpodbijanje dejanj OLAF, izvedenih zoper njega, in bi torej moral imeti možnost izpodbijati jih neposredno, da bi izkoristil zlasti sodno varstvo svojih subjektivnih pravic.
67 Kar nasprotno zadeva vprašanje, ali bi bilo mogoče dejanja, kakršna so opisana zgoraj, toda sprejeta zoper uradnika ali uslužbenca, na katerega se nanašajo trditve, ki so predmet preiskave, opredeliti kot dejanja, ki imajo negativne posledice, Komisija pojasnjuje, da bi bila taka opredelitev lahko izjemoma priznana za navedena dejanja, če bi se strogo razlikovala od katerega koli drugega preiskovalnega dejanja, ki bi bil samo priprava za ugotovitve OLAF in zoper katerega bi bilo ustrezno pravno sredstvo njegovo postransko izpodbijanje. Vendar naj bi bilo treba po mnenju Komisije ugotoviti, da nobeden od teh izjemnih primerov ne bi obstajal v obravnavanem primeru, saj tožeče stranke ne trdijo, da so bile predmet dejanja, kakršna so dejanja, ki bi jih bilo treba opredeliti kot dejanja, ki imajo negativne posledice.
68 Tožeče stranke navajajo, da se ne morejo strinjati s stališčem Komisije in Sveta, da se tretje uradnike in uslužbence obravnava ugodneje kot uradnike in uslužbence, obdolžene na podlagi notranje preiskave. Tako stališče naj bi bilo poleg tega, da je diskriminatorno, napačno, če se upošteva cilj člena 90a Kadrovskih predpisov, ki naj bi ga bilo treba razumeti z vidika uvodne izjave 10 Uredbe št. 1073/1999, v kateri je izrecno navedeno, da je treba preiskave izvajati ob upoštevanju Kadrovskih predpisov ter popolnem spoštovanju človekovih pravic in temeljnih svoboščin, še zlasti pravice vpletene osebe, da izrazi svoje mnenje o dejstvih, ki jo zadevajo, in pravice do tega, da ugotovitve preiskave temeljijo izključno na dejstvih z dokazno vrednostjo.
– Presoja Sodišča za uslužbence
69 Najprej je treba opozoriti, da je zakonodajalec Skupnosti, ki je po ustanovitvi OLAF s Sklepom 1999/352 dejavnosti tega urada želel podrediti učinkovitemu sodnemu nadzoru, v členu 14 Uredbe št. 1073/1999 določil, da lahko „[d]o spremembe Kadrovskih predpisov […] po tem členu vsak uradnik ali drugi uslužbenec Evropskih skupnosti pri direktorju urada vloži pritožbo proti škodljivemu dejanju zoper njega, ki ga stori urad med izvajanjem notranje preiskave, v skladu s postopki iz člena 90(2) Kadrovskih predpisov“ in da se „[z]a odločbe, sprejete v zvezi s takšnimi pritožbami, […] uporablja člen 91 Kadrovskih predpisov“. Nato je bila z Uredbo št. 723/2004 potrjena možnost za uradnike in druge uslužbence, da si na sodiščih Skupnosti prizadevajo doseči razglasitev ničnosti nekaterih aktov OLAF, tako da je bil v Kadrovske predpise vstavljen člen 90a, v drugem stavku katerega je določeno, da lahko vsak posameznik, za katerega veljajo Kadrovski predpisi, „pri direktorju [OLAF] vloži tudi pritožbo v smislu člena 90(2) zoper akt, ki ima v zvezi s preiskavo OLAF zanj negativne posledice“.
70 Vprašanje, ki doslej v sodni praksi Skupnosti še ni bilo obravnavano, je torej, ali sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, pomeni akt, ki ima negativne posledice, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov.
71 V zvezi s tem je treba poudariti, da je zakonodajalec Skupnosti določbe člena 90a Kadrovskih predpisov sprejel leta 2004, da bi zagotovil sodno varstvo oseb, za katere veljajo Kadrovski predpisi. Ob tako izrecnem in nedavnem pooblastilu v Kadrovskih predpisih Sodišče za uslužbence na svojem specializiranem področju ne more zanemariti odgovornosti, ki mu jih je tako priznal zakonodajalec.
72 Dalje, te določbe so posledica novih pooblastil, ki jih je zakonodajalec dal OLAF ob sprejetju Uredbe št. 723/2004, naj bo to na področju boja proti goljufijam s členom 22a Kadrovskih predpisov ali na disciplinskem področju z določbami Priloge IX h Kadrovskim predpisom. V členu 90a je tako izražena skrb zakonodajalca, da se ob okrepitvi vloge OLAF zagotovijo ustrezna sodna jamstva.
73 Poleg tega, kot je razvidno iz ustaljene sodne prakse Sodišča, je načelo učinkovitega sodnega varstva splošno načelo prava Skupnosti, ki izhaja iz skupnih ustavnih tradicij držav članic ter je potrjeno v členih 6 in 13 Evropske konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin (sodba Sodišča z dne 3. septembra 2008 v združenih zadevah Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, C‑402/05 P in C‑415/05 P, ZOdl., str. I-6351, točka 335). Sodišče je v zadevah, v katerih je bila izrečena ta sodba, razsodilo, da medtem ko sta se pritožnika sklicevala na pravico do obrambe, zlasti pravico do zaslišanja, učinkovitost nadzora sodišča Skupnosti, ki se mora nanašati zlasti na zakonitost razlogov akta, ki ima negativne posledice, pomeni, da zadevni organ Skupnosti osebe, na katere se nanaša ta akt, kar najbolje obvesti o teh razlogih, bodisi ob sprejetju tega akta bodisi čim prej po njem, da se tem osebam omogoči pravočasno uveljavljanje pravnega sredstva (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Kadi in Al Barakaat International Foundation proti Svetu in Komisiji, točka 336).
74 Ker se tožeče stranke v tem postopku v podporo svoji trditvi v zvezi z jamstvom učinkovitega sodnega varstva sklicujejo prav na upoštevanje pravice do zaslišanja, je treba poudariti, da uradnik ne bi bil upravičen do takega jamstva, če pred njegovo obdolžitvijo na nacionalnem kazenskem sodišču s sklepom, sprejetim na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, sodišče Skupnosti ne bi moglo preveriti, ali je bil predhodno zaslišan, ali če bi OLAF upošteval določbo člena 4 Sklepa 1999/396, da je to obveznost mogoče odložiti. Tak nadzor sodišča Skupnosti nad sklepom, sprejetim na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, je še toliko pomembnejši na tej stopnji postopka, ker ima OLAF možnost odložiti obveznost zbiranja stališč zadevnih strank, morebiti tudi za daljše obdobje, če mu to dovoli generalni sekretar Komisije.
75 Poleg tega je treba poudariti, da ima lahko sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, pomembne posledice za razvoj poklicne poti zadevnih oseb. V členu 43 Kadrovskih predpisov je namreč določeno, da se „[n]ajmanj vsako drugo leto […] za vsakega uradnika pripravi periodično poročilo o sposobnostih, učinkovitosti in obnašanju v službi“. Kadar pa OLAF meni, da dejanja uslužbenca zahtevajo kazenski postopek in zato podatke pošlje nacionalnim sodnim organom, lahko ta okoliščina, s katero OPI najpogosteje seznani OLAF sam ali zadevni uslužbenec, kadar ga na primer nacionalno sodišče zasliši kot pričo, vpliva na presojo, ki jo mora uprava opraviti v zvezi s tem uslužbencem v okviru ocenjevanja, zlasti v zvezi z njegovim obnašanjem v službi.
76 Poleg tega je narava sodnega varstva, zajamčenega osebam, vpletenim v preiskavo, ki jo je začel OLAF, spremenjena, kadar direktor OLAF sprejme sklep na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999. Če namreč pred takim sklepom te osebe, odvisno od primera, uživajo sodno varstvo, ki ga sodišča Skupnosti jamčijo zoper morebitne posege v njihove pravice, to varstvo po sprejetju sklepa izvajajo nacionalni sodni organi, ki so od OLAF prejeli podatke, zbrane na podlagi notranje preiskave.
77 Glede na posledice, ki jih lahko imajo sklepi, sprejeti na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, si je težko zamisliti, da bi bila takim odločitvam zavrnjena lastnost akta, ki ima negativne posledice, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov, medtem ko je zakonodajalec Skupnosti sam predvidel potrebo, da se za notranje preiskave OLAF določijo stroga procesna jamstva in zlasti da se najpomembnejši akti, ki jih OLAF sprejme na podlagi takih preiskav – med katerimi so obvezno glede na njihovo področje uporabe sklepi, sprejeti na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 – podvržejo upoštevanju temeljnega načela pravice do obrambe. V Uredbi št. 1073/1999 je namreč, potem ko je v uvodni izjavi 10 navedeno, da mora OLAF preiskave izvajati tako, da se „v celoti [spoštujejo] človekove pravice in temeljne svoboščine, zlasti načelo poštenosti, pravice vpletenih oseb, da izrazijo svoje mnenje o dejstvih, ki jih zadevajo, in načel[o], da lahko ugotovitve preiskave temeljijo izključno na dejstvih z dokazno vrednostjo“, v členu 4(6)(b) določeno, da bo vsaka institucija, organ, urad in agencija, ustanovljena s pogodbami ali na podlagi teh pogodb, sprejela pravila o „zagotavljanju pravic oseb, na katere se nanašajo notranje preiskave“.
78 Če Sodišče za uslužbence ne bi izvedlo nadzora zakonitosti sklepa, sprejetega na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, čeprav je edino pristojno, da to pravočasno stori v zvezi z sklepom, ki zadeva osebo, za katero veljajo Kadrovski predpisi, morebitna kršitev določb Uredbe št. 1073/1999, namenjenih varstvu pravice do obrambe, ne bi bila obsojena. Nacionalnemu sodišču bi bili namreč še vedno predloženi podatki, ki mu jih je poslal OLAF, medtem ko obsodba take nezakonitosti s strani sodišča Skupnosti zaradi neupoštevanja pravice do obrambe pomeni, da se nacionalno sodišče ne more opreti na take podatke. Sodišče je poleg tega že razsodilo, da tako neupoštevanje pravice do obrambe s strani OLAF pomeni kršitev postopkovnih pravil, ki veljajo za postopek preiskave (sklep predsednika Sodišča z dne 8. aprila 2003 v zadevi Gómez-Reino proti Komisiji, C-471/02 P(R), Recueil, str. I‑3207, točka 64).
79 Poleg tega, kot kažejo dejstva v obravnavanem primeru, če generalni sekretar Komisije OLAF ne bi dal pooblastila niti ga ta ne bi zahteval, v nasprotju z določbami člena 4 Sklepa 1999/396, bi bil uradnik v nasprotju z določbami člena 4 Sklepa 1999/396 nezakonito – ne da bi sodišče Skupnosti lahko to nezakonitost izpostavilo – brez vednosti več mesecev predmet postopkov, ki ga neposredno bremenijo. Okoliščina, da je mogoče obveznost zaslišanja zadevne osebe odložiti in da se tako lahko zgodi, da ta na sodišču Skupnosti ali nacionalnem sodišču ne more uveljavljati svojih pravic, toliko bolj upravičuje dopustnost ničnostne tožbe, usmerjene neposredno proti sklepu, sprejetemu na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999. V takih okoliščinah se procesna jamstva, ki obstajajo na nacionalnem sodišču, ne morejo začeti uporabljati, dokler zadevni uradnik ni obveščen o kazenski preiskavi, ki poteka zoper njega. Poleg tega lahko samo sodni nadzor, opravljen na stopnji sprejetja sklepa, sprejetega na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, pravočasno ohrani upoštevanje prerogativov generalnega sekretarja Komisije, edinega organa zunaj OLAF, pristojnega za izvajanje določene pravice do spremljanja izvajanja preiskave zaradi odločitve, da se ohrani zaupnost preiskave, preden se podatki predložijo nacionalnim sodnim organom.
80 Poleg tega sodnega nadzora akta, kot je sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, ni mogoče izvesti samo v okviru odškodninske tožbe, če želimo, da bi bil učinkovit. Res je, da ta tožba uradniku omogoča povračilo škode, ki naj bi jo utrpel ob preiskavi OLAF (glej zgoraj navedeno sodbo Camós Grau proti Komisiji). Vendar taka odškodninska tožba po eni strani za uradnika Skupnosti predpostavlja predhodni postopek v dveh fazah, ki traja razmeroma dolgo, in po drugi strani ne omogoča zagotavljanja upoštevanja pravice do obrambe takoj, ko bi lahko bila kršena.
81 Sodišče za uslužbence želi v zvezi s tem poudariti, da iz ustaljene sodne prakse izhaja, da učinkovito sodno varstvo predpostavlja, da posameznik, čigar interesi so oškodovani zaradi akta, ki ima negativne posledice, lahko zahteva, da sodišče z začasno odredbo sprejme prehodne zaščitne ukrepe. Tožba za odložitev izvršitve takega akta je na podlagi člena 102(1) Poslovnika dopustna samo, če je predlagatelj ta akt izpodbijal v tožbi pred Sodiščem za uslužbence. Priznanje pravice do neposredne tožbe zoper sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, bi torej zadevnemu uradniku omogočilo, da – odvisno od primera – ob izpolnjevanju za to potrebnih pogojev nujnosti in škode doseže odložitev izvršitve navedenega sklepa.
82 Nazadnje je treba poudariti, da učinkovit nadzor zakonitosti akta, kot je sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, lahko prispeva k temu, da OLAF v skladu z željo zakonodajalca popolnoma upošteva zakonitost preiskav in temeljnih pravic oseb, na katere se nanašajo. Sodišče za uslužbence ugotavlja, da je v tem sporu OLAF na pritožbe, ki so mu jih tožeče stranke v zadevi F‑5/05 predložile na podlagi člena 90a Kadrovskih predpisov, odgovoril šele 21. februarja 2005, to je po vložitvi tožb, in da je samo Komisija, ki ni bila avtor spornega akta, izrecno odgovorila na pritožbe, ki so ji bile poslane. Tak položaj, v katerem avtor izpodbijanega sklepa ne sprejme stališča do graj, izraženih zoper ta sklep, ni združljiv z načelom dobrega upravljanja in razkriva nevšečnosti, ki jih lahko povzroči neobstoj jasno potrjenega in učinkovitega sodnega nadzora. Analiza tožbe po temelju v tem primeru ne more ovreči te ugotovitve.
83 Na podlagi vseh zgornjih ugotovitev je torej upravičeno, da se sklepom, sprejetim na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, prizna lastnost akta, ki ima negativne posledice, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov.
84 Nobena od trditev Komisije ne more take ugotovitve ovreči.
85 Prvič, Komisija in Svet trdita, da je sklep, ki ga direktor OLAF sprejme na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, samo pripravljalni ukrep za končno odločbo, ki bi jo lahko sprejeli nacionalni upravni ali sodni organi.
86 V zvezi s tem drži, da so v skladu z ustaljeno sodno prakso pri aktih ali odločitvah, ki nastajajo v več fazah, zlasti po opravljenem notranjem postopku, izpodbojni akti načeloma samo ukrepi, ki dokončno določajo stališče institucije ob koncu tega postopka, ne pa tudi vmesni ukrepi, katerih cilj je pripraviti končno odločbo. Pripravljalni akti za odločbo nimajo negativnih posledic in tožeča stranka lahko samo pri tožbi zoper odločbo, sprejeto na koncu postopka, uveljavlja nepravilnost predhodnih aktov, ki so tesno povezani z njo (sklep Sodišča prve stopnje z dne 11. februarja 2003 v zadevi Pflugradt proti ECB, T‑83/02, RecFP, str. I‑A‑47 in II‑281, točka 34).
87 Vendar je treba poudariti, da kadar direktor OLAF sprejme sklep na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, sprejme stališče glede na začasne ali dokončne izsledke preiskave, ki jo opravijo njegove službe, o obstoju dejanj, ki bi lahko zahtevala kazenski postopek, in poda mnenje, da bi oseba ali osebe, na katere se preiskava nanaša, lahko bile kazensko obdolžene. Ta sklep sprejme neodvisni organ Skupnosti pod svojo pristojnostjo na podlagi posebnega postopka, ki se razlikuje od nacionalnega sodnega postopka. Ta sklep ni sprejet pred nobenim drugim aktom, ki ima negativne posledice in za katerega je pristojen direktor OLAF, in torej določa stališče njegovega avtorja. Zato ga ni mogoče primerjati z aktom, s katerim OPI začne disciplinski postopek zoper uradnika in cilj katerega je pripraviti sprejetje poznejše in končne odločbe istega organa.
88 Če bi bilo treba sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, analizirati kot pripravljalni ukrep za nacionalno sodno preiskavo in odločbe, ki bi jih lahko pozneje sprejel OPI, bi bilo treba a fortiori priznati, da vsi akti OLAF v zvezi s preiskavo, ki jo uvede, ti pa so najpogosteje sprejeti pred sklepom o posredovanju, prav tako pomenijo samo pripravljalne akte. Taka analiza bi bila po eni strani v nasprotju z jasnim besedilom člena 90a Kadrovskih predpisov in namenom njegovih avtorjev, ki s tem, da vsaki osebi, za katere veljajo Kadrovski predpisi, priznavajo pravico do vložitve pritožbe zoper „akt, ki ima [v zvezi s preiskavo OLAF] zanj negativne posledice“, priznavajo obstoj takih aktov, po drugi strani pa bi z njo člen 90a Kadrovskih predpisov postal popolnoma brezpredmeten in nekoristen, kot pravilno trdijo tožeče stranke.
89 Poleg tega primeri dejanj, ki imajo negativne posledice in zoper katere bi bila lahko vložena pritožba na podlagi člena 90a Kadrovskih predpisov, ki jih navajata Komisija in Svet v odgovor na pisno vprašanje Sodišča za uslužbence, kot je preiskava ali zaseg osebnih predmetov ob vstopu v pisarno tretjega uradnika ali uslužbenca v zvezi s preiskavo ali zaslišanje z nezakonitimi metodami ali tajno telefonsko prisluškovanje tretjemu uradniku ali uslužbencu v zvezi s preiskavo, v pravem pomenu besede ne pomenijo pravih upravnih odločitev v nasprotju s sklepom, sprejetim na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999. Čeprav je res, da ta dejanja ne zahtevajo nujno sprejetja drugih poznejših odločitev, na interese in pravni položaj tega tretjega uradnika ali uslužbenca ne vplivajo bolj kot sporni sklep o posredovanju zoper osebe, na katere se nanaša preiskava OLAF. Zlasti ta dejanja a priori sama po sebi ne vplivajo na upravni položaj in poklicno pot teh tretjih uradnikov ali uslužbencev, medtem ko sklep o posredovanju, kot je sporni sklep, neposredno negativno vpliva na interese, poklicno pot in ugled zadevnih oseb.
90 Sklepa, sprejetega na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, torej ni mogoče analizirati kot samo vmesnega ali pripravljalnega, razen če se členu 90a Kadrovskih predpisov odvzame vsak učinek. To je akt, s katerim se direktor OLAF, ki ima posebno in izključno odgovornost v zvezi s tem v Skupnostih, izreče o obstoju dejanj, ki bi bila lahko opredeljena kot kazenska, in se odloči, da bo zadevo predložil nacionalnim sodnim organom, da bi bila ta dejanja ustrezno kazensko obravnavana.
91 Poleg tega je treba poudariti, da je Sodišče na področju disciplinske ureditve za uradnike v primeru, v katerem se je izpodbijalo mnenje disciplinskega sveta, menilo, da tako mnenje pomeni akt, ki ima negativne posledice in ki je lahko predmet tožbe, če je bilo to mnenje, čeprav ga je podal posvetovalni organ, oblikovano po preiskavi, ki jo je moral disciplinski svet opraviti popolnoma neodvisno ter v skladu s posebnim in ločenim postopkom, ki je kontradiktoren in podvržen upoštevanju temeljnih načel pravice do obrambe (sodba Sodišča z dne 29. januarja 1985 v zadevi F proti Komisiji, 228/83, Recueil, str. 275, točka 16). Tako sklepanje je treba a fortiori po analogiji uporabiti za sklepe, sprejete na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, ker ti poleg tega, da njihov cilj ni pripraviti poznejše in končno sprejetje odločitve direktorja OLAF, prihajajo od neodvisnega organa Skupnosti in so prav tako sprejeti v okviru ali na koncu preiskave, ki jo je treba izvesti tako, da se „v celoti [spoštuje] […] pravic[a] vpletenih oseb, da izrazijo svoje mnenje o dejstvih, ki jih zadevajo“.
92 Drugič, Komisija in Svet se pri izpodbijanju trditve, da so sklepi, sprejeti na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, akti, ki imajo negativne posledice, sklicujeta na precedenčne primere sodne prakse.
93 V zvezi s tem je res, da so v zadevah, v katerih so bili izrečeni zgoraj navedeni sklep predsednika Sodišča v zadevi Tillack proti Komisiji (točka 34), sklep predsednika Sodišča prve stopnje v zadevi Tillack proti Komisiji (točka 46) in sodba Sodišča prve stopnje v zadevi Tillack proti Komisiji (točke od 68 do 70), sodišča Skupnosti menila, da sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, ni pomembno spremenil pravnega položaja osebe, na katero so se nanašali navedeni podatki.
94 Vendar je bila ta sodna praksa izdana v zvezi z osebo, ki ni bila uradnik Skupnosti, v zadevah, ki so bile vložene na podlagi člena 230 ES, in ne na podlagi člena 236 ES. Tako Sodišče kot Sodišče prve stopnje, ki jima ni bilo predloženo vprašanje o področju uporabe člena 90a Kadrovskih predpisov, sta poudarili, da ima tožeča stranka zadostna procesna jamstva pred nacionalnim sodiščem in da je akt, s katerim je OLAF poslal podatke, ki jo zadevajo, samo pripravljalni akt. Vendar ta primer nima zveze z obravnavanim. Kar zadeva glede na Skupnosti tretjo osebo, katere poklicna pot in materialni položaj nista neposredno odvisna od ukrepov, ki jih sprejmejo organi Skupnosti, sodišče Skupnosti namreč nima posebne pravice, ki bi ga pooblaščala, da namesto nacionalnega sodišča zagotovi upoštevanje temeljnih pravic in zahtev poštenega sojenja.
95 Kar zadeva odločitve Sodišča prve stopnje v zadevah, v katerih sta bila izrečena zgoraj navedena sklep Comunidad Autónoma de Andalucía proti Komisiji in sodba Camós Grau proti Komisiji, je treba poudariti, da je Sodišče prve stopnje v teh zadevah odločilo o pravni naravi poročila, s katerim OLAF konča preiskavo, ne pa o opredelitvi sklepa, kot je tu izpodbijani sklep, kot akta, ki ima negativne posledice.
96 Nazadnje je treba poudariti, da sta Sodišče in Sodišče prve stopnje že predvideli, da lahko sodišče Skupnosti nadzor zakonitosti aktov OLAF, ki imajo negativne posledice, opravi z ničnostno tožbo (glej v tem smislu sodbo Sodišča z dne 30. marca 2004 v zadevi Rothley in drugi proti Parlamentu, C‑167/02 P, Recueil, str. I‑3149, točka 50; sklep predsednika Sodišča prve stopnje z dne 2. maja 2000 v zadevi Rothley in drugi proti Parlamentu, T‑17/00 R, Recueil, str. II‑2085, točka 107, in sodbo Sodišča prve stopnje z dne 26. februarja 2002 v zadevi Rothley in drugi proti Parlamentu, T‑17/00, Recueil, str. II‑579, točka 73).
97 Iz tega je razvidno, da tožeče stranke lahko zahtevajo razglasitev ničnosti sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom.
Temelj
98 Tožeče stranke v podporo svojim predlogom za razglasitev ničnosti v bistvu uveljavljajo pet tožbenih razlogov, ki se nanašajo, prvič, na to, da naj bi bil sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom sprejet brez veljavne podlage, drugič, na kršitev temeljnega načela upoštevanja pravice do obrambe, tretjič, na kršitev člena 26, sedmi odstavek, Kadrovskih predpisov, četrtič, na kršitev člena 25, drugi odstavek, Kadrovskih predpisov v zvezi z obveznostjo obrazložitve odločitev, ki imajo negativne posledice, in, petič, na nezakonitost Uredbe št. 1073/1999 in Sklepa 1999/396.
99 Treba je proučiti drugi tožbeni razlog, ki se nanaša na kršitev temeljnega načela upoštevanja pravice do obrambe.
– Trditve strank
100 Tožeče stranke trdijo, da je OLAF kršil temeljno načelo upoštevanja pravice do obrambe, ki je v tem primeru zagotovljeno s členom 4 Sklepa 1999/396, ker naj pred tem, ko se je OLAF odločil za posredovanje podatkov, ki jih zadevajo, italijanskim sodnim organom, ne bi imele možnosti izraziti svojih stališč do dejstev, ki so bila povod za posredovanje. Zadevne stranke pojasnjujejo, da nobena posebna okoliščina preiskave ne upravičuje, da se OLAF izogne upoštevanju tega načela, in da generalni sekretar Komisije nikakor ni dal soglasja v tem smislu.
101 Komisija v obrambo še navaja, da mora OLAF pri izvajanju svojih notranjih preiskav na področju pravice do obrambe upoštevati samo pravila v prvem in drugem stavku prvega odstavka člena 4 Sklepa 1999/396 (glej v tem smislu zgoraj navedeni sklep Sodišča prve stopnje Gómez-Reino proti Komisiji, točka 65).
102 V zvezi s prvim stavkom prvega odstavka člena 4 Sklepa 1999/396, v katerem je določeno, da je treba uradnika, ki bi lahko bil vpleten v preiskavo OLAF, o tem takoj obvestiti, če to ne ogrozi preiskave, Komisija trdi, da te določbe v obravnavanem primeru niso bile kršene, ker bi obvestitev tožečih strank z vidika tveganja uničenja nekaterih dokumentov vplivala na učinkovitost preiskav italijanskih sodnih organov. Kar zadeva drugi stavek prvega odstavka člena 4 Sklepa 1999/396, naj se za sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 ne bi uporabljal, kadar se podatki nacionalnim sodnim organom posredujejo med preiskavo, in ne po koncu preiskave.
103 Komisija trdi, da so bile tožeče stranke vsekakor pravočasno obveščene o vseh elementih, ki so jih zadevali, ker so jim bili v okviru italijanskega kazenskega postopka poslani prilogi k obvestilu z dne 5. avgusta 2003, v tem primeru informativno obvestilo z dne 23. julija 2003 in zapisnik zaslišanja nekdanjega direktorja IES.
– Presoja Sodišča za uslužbence
104 Najprej je treba opozoriti, da prvi stavek prvega odstavka člena 4 Sklepa 1999/396 določa, da je treba „[o] vsaki možni osebni vpletenosti člana, uradnika ali uslužbenca Komisije […] zainteresirano stran takoj obvestiti, pod pogojem, da to ne ogrozi preiskave“. Drugi stavek navedenega odstavka pa določa, da se „[v] nobenem primeru […] ne sme v ugotovitvah ob koncu preiskave poimensko imenovati člana, uradnika ali uslužbenca Komisije, ne da bi zainteresirana stran imela možnost izraziti svoja stališča o vseh dejstvih, ki se nanašajo nanjo“.
105 Kot je razsodilo Sodišče prve stopnje v sodbi z dne 8. julija 2008 v zadevi Franchet in Byk proti Komisiji (T‑48/05, ZOdl., str. II-1585, točki 133 in 145), iz zgoraj navedenih določb člena 4, prvi odstavek, Sklepa 1999/396 izhaja, da kadar namerava direktor OLAF sprejeti sklep na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999 in če bi podatki vsebovali ugotovitve, v katerih bi bil imenovan član, uradnik ali uslužbenec Komisije, mora temu pred posredovanjem podatkov nacionalnim sodnim organom dati možnost, da izrazi svoja stališča o vseh dejstvih, ki se nanašajo nanj.
106 V obravnavanem primeru iz je listin v spisu razvidno, da je OLAF v informativnem obvestilu z dne 23. julija 2003, priloženem obvestilu z dne 5. avgusta 2003, poimensko navedel tožeče stranke, pri katerih naj bi obstajala možnost, da so storile kazniva dejanja. Tako je obvestilo z dne 5. avgusta 2003 vsebovalo ugotovitve, v katerih so bile tožeče stranke imenovane.
107 Zato bi tožeče stranke načeloma morale pred posredovanjem obvestila z dne 5. avgusta 2003 italijanskim sodnim organom biti obveščene in morala bi jim biti dana možnost izreči se o dejstvih, ki so se nanašala nanje.
108 Res je, da je v členu 4, drugi odstavek, Sklepa 1999/396 predvidena izjema v zvezi s primeri, v katerih je treba zaradi preiskave ohraniti popolno tajnost in uporabiti preiskovalne postopke, ki spadajo v pristojnost nacionalnega sodnega organa. V takih primerih se lahko obveznost poziva uradnika, naj izrazi svoja stališča, odloži v soglasju z generalnim sekretarjem Komisije.
109 Vendar tožeče stranke trdijo, ne da bi jim Komisija nasprotovala, da generalni sekretar Komisije ni dal soglasja za odložitev izvršitve obveznosti, da se jih pozove k predložitvi stališč, niti ni bil za tako soglasje zaprošen.
110 Poudariti je treba, da obveznost, da se zaprosi in dobi soglasje generalnega sekretarja Komisije, ni le formalnost, ki bi lahko bila po potrebi izpolnjena pozneje. Kot je bilo razsojeno v zgoraj navedeni sodbi Franchet in Byk proti Komisiji (točka 151), bi zahteva, da se pridobi tako soglasje, izgubila svoj pomen, in sicer zagotavljanja, da se spoštuje pravica zadevnih uradnikov do obrambe, da se njihovo obveščanje odloži le v resnično izjemnih primerih in da za presojo te izjemnosti ni odgovoren samo OLAF, ampak je potrebna tudi presoja generalnega sekretarja Komisije.
111 V teh okoliščinah je treba ugotoviti, da je OLAF kršil določbe člena 4 Sklepa 1999/396 in pravico do obrambe tožečih strank.
112 Podredno je treba poudariti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso upoštevanje pravice do obrambe v vsakem postopku, ki je uveden zoper osebo in ki bi lahko pripeljal do akta, ki ima za to osebo negativne posledice, temeljno načelo prava Skupnosti in ga je treba zagotoviti, tudi če ne obstajajo nobeni predpisi v zvezi z zadevnim postopkom (glej sodbo Sodišča prve stopnje z dne 23. aprila 2002 v zadevi Campolargo proti Komisiji, T‑372/00, RecFP, str. I‑A‑49 in II‑223, točka 30 in navedena sodna praksa). To načelo, s katerim se običajno zahteva, da pristojni organ zasliši zadevno stranko, preden sprejme akt, ki ima zanjo negativne posledice, se uporablja na disciplinskem in drugih področjih, ki zadevajo uslužbence Skupnosti (glej zgoraj navedeno sodbo Campolargo proti Komisiji, točka 31 in navedena sodna praksa).
113 Iz tega je razvidno, da tudi če predpostavimo, kot trdi Komisija, da se člen 4, prvi odstavek, drugi stavek, Sklepa 1999/396 ne uporablja za sklep, sprejet na podlagi člena 10(2), prvi stavek, Uredbe št. 1073/1999, kadar se podatki nacionalnim sodnim organom posredujejo med preiskavo, je OLAF načeloma vseeno zavezan, da na podlagi temeljnega načela upoštevanja pravice do obrambe tožeče stranke pred posredovanjem podatkov pozove, naj predložijo vsa uporabna stališča o dejstvih, ki jih zadevajo. Ni sporno, da tega ni storil, ne da bi bilo to lahko utemeljeno s katero koli posebno okoliščino.
114 Nazadnje, čeprav Komisija trdi, da so bile tožeče stranke pravočasno obveščene o vseh elementih, ki jih zadevajo, ker so v okviru italijanskega kazenskega postopka prejele obvestilo z dne 5. avgusta 2003 in prilogi k temu obvestilu, za tako okoliščino, ki je sledila sklepu o posredovanju informacij italijanskim sodnim organom, ni mogoče šteti, da je izravnala neupoštevanje določb člena 4 Sklepa 1999/396 s strani OLAF.
115 Iz tega je razvidno, da je treba sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom razglasiti za ničen, ne da bi bilo treba preučiti druge tožbene razloge.
Predlogi za odškodnino
Trditve strank
116 Tožeče stranke v bistvu zahtevajo odškodnino za moralno škodo, ki izhaja, prvič, iz sklepa o začetku notranje preiskave in preiskovalnih dejanj OLAF, drugič, iz tega, da naj bi OLAF brez utemeljenega razloga in ob neupoštevanju pravice do obrambe italijanskim sodnim organom poslal podatke, ki jih zadevajo, tretjič, iz tega, da naj bi končno poročilo o preiskavi vsebovalo ugotovitve, ki ne temeljijo na zadostnih dokaznih dejstvih, in, četrtič, iz tega, da naj OLAF ne bi sprejel ukrepov glede pritožb, ki so jih vložile, da bi bile obveščene o elementih preiskave. Tožeče stranke navajajo zlasti, da je zaradi sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom državni tožilec v Vareseju začel kazensko preiskavo in da je ta preiskava poleg tega, da so bile zaradi nje zaskrbljene zaradi morebitnega kazenskega pregona, škodovala njihovi časti in poklicnemu ugledu.
117 Komisija v obrambo predlaga nedopustnost zgoraj navedenih predlogov z obrazložitvijo, da ti v nasprotju z določbami člena 44(1)(c) Poslovnika Sodišča prve stopnje ne vsebujejo nobenega elementa, na podlagi katerega bi bilo mogoče ugotoviti ravnanje, ki naj bi ji ga tožeče stranke nameravale očitati. Tudi ob predpostavki, da bi zgoraj navedeni predlogi izpolnjevali zahteve iz člena 44(1)(c) Poslovnika Sodišča prve stopnje, Komisija vsekakor ugotavlja, da niso dopustni, ker se „v celoti vežejo“ na predloge za razglasitev ničnosti, ki naj bi jih bilo treba zavreči kot nedopustne.
118 Komisija v bistvu trdi, da je edini vzrok za moralno škodo, na katero se sklicujejo tožeče stranke, avtonomna odločitev italijanskih sodnih organov, da začnejo kazenski postopek, tako da manjka vzročna zveza med očitanimi napakami in zatrjevano škodo.
119 Tožeče stranke v repliki najprej predlagajo dopustnost predlogov za odškodnino in nato zlasti izpodbijajo trditev Komisije, da škoda, katere nadomestilo zahtevajo, izhaja neposredno iz avtonomne odločitve italijanskih sodnih organov, da začnejo kazensko preiskavo. V zvezi s tem poudarjajo, da si ni mogoče zamisliti, da bi državni tožilec v Vareseju, ki mu je bilo predloženo obvestilo OLAF, v katerem so bila navedena dejstva, ki so bila opredeljena kot prevara, soudeležba pri prevari in ponareditev dokumentov, zavrnil začetek kazenske preiskave.
Presoja Sodišča za uslužbence
– Dopustnost
120 V sistemu pravnih sredstev, uvedenih s členom 90a Kadrovskih predpisov, je odškodninska tožba za povračilo škode, za katero je odgovoren OLAF, dopustna samo, če je bil prej opravljen predhodni postopek v skladu z določbami teh predpisov. Ta postopek se razlikuje glede na to, ali škoda, katere povračilo se zahteva, izhaja iz akta, ki ima negativne posledice, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov ali ravnanja OLAF, ki nima zveze z odločanjem. V prvem primeru mora zadevna stranka pri direktorju OLAF v predpisanih rokih vložiti pritožbo zoper zadevni akt. V drugem primeru pa se mora upravni postopek začeti z vložitvijo zahteve v smislu člena 90(1) Kadrovskih predpisov za pridobitev odškodnine in se po potrebi nadaljevati s pritožbo zoper odločitev o zavrnitvi zahteve (glej po analogiji sodbo Sodišča prve stopnje z dne 28. junija 1996 v zadevi Y proti Sodišču, T‑500/93, RecFP, str. I‑A‑335 in II‑977, točka 64). Toda kadar obstaja neposredna zveza med ničnostno tožbo in odškodninsko tožbo, je zadnja dopustna kot dodatek k prvi, ne da bi pred njo morali biti vloženi zahteva, naj uprava povrne domnevno utrpelo škodo, in pritožba, s katero se izpodbija utemeljenost implicitne ali eksplicitne zavrnitve zahteve (glej po analogiji zgoraj navedeno sodbo Y proti Sodišču, točka 66).
121 Kar zadeva zahtevo za povračilo škode, ki naj bi bila domnevno povzročena s sklepom o začetku notranje preiskave, preiskovalnimi dejanji OLAF, vsebino končnega poročila o preiskavi in zavrnitvijo OLAF glede sprejetja ukrepov v zvezi s pritožbami, ki so jih vložile tožeče stranke, jo je treba v obravnavanem primeru zavreči kot nedopustno, ker zadevne stranke niso izpolnile zahtev predhodnega postopka. Če bi namreč ravnanja, ki jih očitajo tožeče stranke, pomenila akte, ki imajo negativne posledice, v smislu člena 90a Kadrovskih predpisov, bi morala biti predmet pritožbe, kar pa se ni zgodilo. Tudi če bi jih bilo treba šteti za ravnanja, ki nimajo zveze z odločanjem, bi morale tožeče stranke najprej vložiti odškodninsko zahtevo v smislu člena 90(1) Kadrovskih predpisov in nato pritožbo, česar niso storile.
122 Nasprotno, kar zadeva zahtevo za nadomestilo škode, ki jo je domnevno povzročil sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom, je ta zahteva, ki je bila v nasprotju s trditvami Komisije zadostno obrazložena že ob vložitvi tožbe, neposredno povezana s predlogi za razglasitev ničnosti sklepa o posredovanju in jo je torej treba šteti za dopustno kot dodatek k navedenim predlogom.
123 Proučena bo torej samo utemeljenost zahteve za nadomestilo škode, ki izhaja iz sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom.
– Temelj
124 Kot je bilo navedeno zgoraj, je bil sklep o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom sprejet v nasprotju z določbami člena 4 Sklepa 1999/396 v zvezi z upoštevanjem pravice do obrambe in je zaradi same kršitve teh bistvenih postopkovnih pravil tožečim strankam povzročil moralno škodo. Taka škoda je v obravnavanem primeru še toliko pomembnejša, ker so po tem sklepu italijanski sodni organi začeli kazensko preiskavo.
125 Nasprotno je glede škode tožečih strank, ki izhaja iz njihove zaskrbljenosti ter škodovanja njihovi časti in poklicnemu ugledu zaradi italijanske kazenske preiskave, treba opozoriti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso za uveljavljanje odgovornosti Skupnosti izpolnjen niz pogojev, ki se nanašajo na nezakonitost institucijam očitanega ravnanja, resničnost škode ter obstoj vzročne zveze med ravnanjem in navedeno škodo (sodba Sodišča z dne 16. decembra 1987 v zadevi Delauche proti Komisiji, 111/86, Recueil, str. 5345, točka 30; sodba Sodišča prve stopnje z dne 17. oktobra 2002 v združenih zadevah Cocchi in Hainz proti Komisiji, T‑330/00 in T‑114/01, RecFP, str. I‑A‑193 in II‑987, točka 97). Poleg tega je treba za priznanje obstoja take zveze načeloma dokazati neposredno in gotovo vzročno-posledično zvezo med kršitvijo, ki jo je storila zadevna institucija Skupnosti, in zatrjevano škodo (sodbe Sodišča prve stopnje z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Sanders in drugi proti Komisiji, T‑45/01, ZOdl., str. II‑3315, točka 149; z dne 5. oktobra 2004 v zadevi Eagle in drugi proti Komisiji, T‑144/02, ZOdl., str. II‑3381, točka 148, in z dne 12. septembra 2007 v zadevi Combescot proti Komisiji, T‑250/04, še neobjavljena v ZOdl., točka 95).
126 Čeprav bi morali italijanski sodni organi v obravnavanem primeru na podlagi načela lojalnega sodelovanja skrbno preučiti podatke, ki jih je poslal OLAF, in iz njih izpeljati ustrezne posledice za zagotovitev upoštevanja prava Skupnosti, so imeli na podlagi svojih pristojnosti proste roke, da presodijo vsebino in pomen navedenih podatkov ter s tem nadaljnje ukrepe, ki bi jih bilo morebiti treba sprejeti. Zato je neposreden vzrok za zatrjevano moralno škodo samo ravnanje italijanskih sodnih organov, ki so se odločili začeti kazenski postopek in izvesti preiskovalna dejanja (glej v tem smislu zgoraj navedeno sodbo Tillack proti Komisiji, točka 122). V teh okoliščinah tožeče stranke ne dokazujejo obstoja vzročno-posledične zveze med sklepom o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom na eni strani in moralno škodo, ki naj bi izhajala iz njihove zaskrbljenosti ter škodovanja njihovi časti in poklicnemu ugledu, na drugi.
127 Iz tega je razvidno, da je treba predloge za odškodnino sprejeti samo v delu, v katerem se nanašajo na povračilo škode, ki izhaja iz kršitve določb člena 4 Sklepa 1999/396 v zvezi z upoštevanjem pravice do obrambe.
128 Kar zadeva povračilo te škode, čeprav je ustaljena sodna praksa, da lahko razglasitev ničnosti izpodbijanega akta sama po sebi pomeni ustrezno nadomestilo in načeloma, če v navedenem aktu ni nikakršne izrazito negativne presoje sposobnosti tožeče stranke, ki bi ji lahko škodila, zadostno nadomestilo za kakršno koli moralno škodo, ki bi jo ta lahko utrpela (sodba Sodišča prve stopnje z dne 8. julija 2004 v zadevi Schochaert proti Svetu, T‑136/03, str. I‑A‑215 in II‑957, točka 34), se taka sodna praksa ne more uporabljati v tem primeru.
129 Glede na naravo in pomen škode, ki so jo utrpele tožeče stranke zaradi kršitve določb člena 4 Sklepa 1999/396 v zvezi z upoštevanjem pravice do obrambe, razglasitev ničnosti sklepa o posredovanju podatkov italijanskim sodnim organom namreč ne more pomeniti ustreznega in zadostnega nadomestila za škodo, ki jo je povzročila nezakonitost tega sklepa. V teh okoliščinah bo ta škoda pravično nadomeščena, če se Komisiji naloži plačilo zneska 3000 EUR vsaki od tožečih strank.
Stroški
130 Na podlagi člena 122 Poslovnika se določbe osmega poglavja drugega naslova navedenega poslovnika o stroških uporabljajo samo za zadeve, vložene pri Sodišču za uslužbence po datumu začetka veljavnosti tega poslovnika, to je po 1. novembru 2007. Upoštevne določbe Poslovnika Sodišča prve stopnje na tem področju se še naprej smiselno uporabljajo za zadeve, ki so na Sodišču za uslužbence potekale pred tem datumom.
131 V skladu s členom 87(2) Poslovnika Sodišča prve stopnje se neuspeli stranki naloži plačilo stroškov, če so bili ti priglašeni. Ker Komisija z večjim delom svojih predlogov ni uspela, se ji naloži plačilo stroškov.
132 V skladu s členom 87(4), prvi pododstavek, Poslovnika Sodišča prve stopnje Svet kot intervenient nosi svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SODIŠČE ZA USLUŽBENCE (prvi senat)
razsodilo:
1. Sklep z dne 5. avgusta 2003, s katerim je Evropski urad za boj proti goljufijam italijanskim sodnim organom poslal informacije o A. Violettiju, N. Schmit in dvanajstih drugih uradnikih Evropskih skupnosti, katerih imena so v prilogi k tej sodbi, se razglasi za ničen.
2. Komisiji Evropskih skupnosti se naloži izplačilo zneska 3000 EUR A. Violettiju, N. Schmit in vsakemu od dvanajstih drugih uradnikov Evropskih skupnosti, katerih imena so v prilogi k tej sodbi.
3. Predlogi obeh tožb se v preostalem zavrnejo.
4. Komisiji Evropskih skupnosti se naloži plačilo lastnih stroškov in stroškov tožečih strank.
5. Svet Evropske unije nosi svoje stroške.
Kreppel | Tagaras | Gervasoni |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 28. aprila 2009.
W. Hakenberg | | S. Gervasoni |
Besedilo te odločbe in v njej navedenih odločb sodišč Evropske unije najdete na spletni strani www.curia.europa.eu
PRILOGA
Ernesto Brognieri, stanujoč v Barassu (Italija),
Sergio Brusorio, stanujoč v Sesto Calendeju (Italija),
Natale Cao, stanujoč v Ispri (Italija),
Renato Cazzaniga, stanujoč v Ispri (Italija),
Elvidio Flammini, stanujoč v Varesu (Italija),
Luigi Magistri, stanujoč v Ispri (Italija),
Reginella Molinari Canale, stanujoča v Ispri (Italija),
Giuseppe Morelli, stanujoč v Besozzoju (Italija),
Nadia Valentini, stanujoča v Varesu (Italija),
Giuseppe Zara, stanujoč v Ispri (Italija).