ROZSUDEK SOUDU PRO VEŘEJNOU SLUŽBU
(první senát)
28. dubna 2009
Spojené věci F-5/05 a F-7/05
Antonello Violetti a další
v.
Komise Evropských společenství
„Veřejná služba – Úředníci – Interní vyšetřování OLAF – Rozhodnutí OLAF předat informace vnitrostátním soudním orgánům – Akt nepříznivě zasahující do právního postavení – Přípustnost – Práva obhajoby“
Předmět: Žaloby podané na základě článků 236 ES a 152 EA, kterými se A. Violetti a dvanáct dalších úředníků Komise, jakož i N. Schmit domáhají zaprvé zrušení rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF), kterým bylo rozhodnuto o zahájení vnitřního vyšetřování, zrušení vyšetřovacích aktů přijatých v rámci tohoto interního vyšetřování, zrušení rozhodnutí OLAF o předání informací týkající se žalobců italským soudním orgánům, zrušení závěrečné zprávy z vyšetřování, a zadruhé návrh, aby bylo Komisi Evropských společenství uloženo uhradit žalobcům náhradu škody.
Rozhodnutí: Rozhodnutí ze dne 5. srpna 2003, kterým OLAF předal italským soudním orgánům informace týkající se žalobců, se zrušuje. Komisi se ukládá uhradit každému z žalobců částku 3 000 eur.Ve zbývající části se návrhová žádání obou žalob zamítají. Komise ponese vlastní náklady řízení, jakož i náklady řízení vynaložené žalobci. Rada Evropské unie jakožto vedlejší účastník na podporu návrhových žádání Komise ponese vlastní náklady řízení.
Shrnutí
1. Úředníci – Žaloba – Akt nepříznivě zasahující do právního postavení – Rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) předat informace vnitrostátním soudním orgánům – Zahrnutí
(Služební řád, článek 43 a článek 90a; jednací řád Soudu pro veřejnou službu Evropské unie, čl. 102 odst. 1; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1073/1999, čl. 10 odst. 2; nařízení Rady č. 723/2004; rozhodnutí Komise 1999/396, článek 4)
2. Úředníci – Žaloba – Akt nepříznivě zasahující do právního postavení – Pojem – Přípravný akt – Rozhodnutí OLAF předat informace vnitrostátním soudním orgánům – Vyloučení
(Služební řád, článek 90, článek 90a a článek 91; nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1073/1999, čl. 10 odst. 2)
3. Právo Společenství – Zásady – Základní práva
(článek 230 ES a 236 ES)
4. Evropský úřad pro boj proti podvodům (OLAF) – Nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném OLAF – Podrobná úprava vnitřních vyšetřování přijatá orgány Společenství – Systém přijatý Komisí
(Nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 1073/1999, čl. 10 odst. 2; rozhodnutí Komise 1999/396, článek 4)
5. Úředníci – Žaloba – Žaloba proti Evropskému úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) – Přípustnost žaloby na náhradu škody jakožto akcesorické žaloby k žalobě na neplatnost bez předchozího postupu před zahájením soudního řízení podle služebního řádu
(Služební řád, čl. 90 odst. 1 a článek 90a)
6. Úředníci – Mimosmluvní odpovědnost orgánů – Podmínky – Protiprávnost –Újma – Příčinná souvislost – Nelegální rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) předat informace vnitrostátním orgánům, v jejichž důsledku bylo zahájeno trestní vyšetřování – Neexistence příčinné souvislosti mezi rozhodnutím o předání informací a újmou vyplývající ze zahájení uvedeného vyšetřování
(Rozhodnutí Komise 1999/396, článek 4)
1. Vzhledem k důsledkům, jež mohou přivodit rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) předat informace vnitrostátním soudním orgánům, přijatá na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném OLAF, představují tato rozhodnutí akt, který se nepříznivě dotýká osoby ve smyslu článku 90a služebního řádu, jenž přiznává všem osobám, na něž se služební řád vztahuje, právo podat stížnost proti opatření OLAF, které se jich nepříznivě dotýká.
Ustanovení článku 90a služebního řádu, přijatá v roce 2004 za účelem zajištění soudní ochrany osob, na něž se vztahuje služební řád, jsou totiž důsledkem nových pravomocí svěřených OLAF zákonodárcem po přijetí nařízení č. 723/2004, kterým se mění služební řád úředníků a pracovní řád ostatních zaměstnanců Evropských společenství, ať se jedná o pravomoc v oblasti podvodů nebo v oblasti disciplinárního řízení. Článek 90a je tak odrazem snahy zákonodárce Společenství upravit v souvislosti s posílením role OLAF odpovídající soudní záruky. Vzhledem k takto výslovnému a nedávnému zmocnění ve služebním řádu nemůže Soud pro veřejnou službu v oblasti, která spadá do jeho pravomoci, přehlížet odpovědnost, která mu byla zákonodárcem svěřena.
Krom toho by úředník nedisponoval zárukou účinné právní ochrany, kdyby před jeho obžalobou před vnitrostátním soudem v trestní věci na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999 neměl soud Společenství pravomoc ověřit, že byl předem vyslyšen či že byla ze strany OLAF dodržena ustanovení článku 4 rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj [v oblasti boje] proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství, který stanoví, že tato povinnost může být odložena. Takovýto přezkum soudem Společenství je o to důležitější, že v tomto stadiu řízení je OLAF oprávněn, pokud to generální tajemník Komise povolí, odložit splnění povinnosti získat vyjádření zúčastněných osob, a to případně i o delší dobu. Navíc pokud nebylo OLAF uděleno žádné povolení ani o takové povolení nebylo tímto orgánem žádáno, a to v rozporu s uvedeným článkem 4, byl by úředník – nemohl-li by o nezákonnosti tohoto postupu rozhodnout soud Společenství – bez svého vědomí po několik měsíců předmětem řízení, která se přímo dotýkají jeho osoby.
Mimoto může mít rozhodnutí přijaté na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999 zásadní důsledky pro služební postup dotčených osob. Pokud má totiž OLAF za to, že činy spáchané zaměstnancem mohou být předmětem trestního stíhání, a přistoupí z tohoto důvodu k předání informací vnitrostátním orgánům, může tato okolnost ovlivnit posouzení zaměstnance, které musí administrativa učinit v rámci hodnocení stanoveného v článku 43 služebního řádu, a to zejména posouzení jeho chování na pracovišti.
Přiznání práva na žalobu umožňuje rovněž dotčenému úředníkovi dosáhnout – je-li obeznámen se závěry vyšetřování a v případě, že splňuje podmínky naléhavosti a újmy k tomu vyžadované – odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o předání informací.
Konečně, účinný přezkum legality takového aktu, jakým je rozhodnutí na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999, přispívá v souladu s vůlí zákonodárce k plnému dodržování legality vyšetřování a základních práv osob, jichž se vyšetřování týkají, ze strany OLAF. Kdyby Soud nevykonával přezkum legality, ačkoliv je jediným orgánem, který je k němu oprávněn v době, kdy lze přezkum užitečně provést, jedná-li se o osobu, na niž se vztahuje služební řád – nebyly by z případného porušení ustanovení nařízení č. 1073/1999, jehož cílem je ochrana práva na obhajobu, vyvozeny žádné důsledky. Vnitrostátní soud by se totiž stále zabýval informacemi, které mu byly předány ze strany OLAF, ačkoliv rozhodnutí o nezákonnosti takového předání si vzhledem k nedodržení práva na obhajobu přijaté soudem Společenství žádá, aby vnitrostátní soud nemohl z takových informací vycházet.
(viz body 71, 72, 74, 75, 77 až 79, 81, 82 a 88)
Odkazy:
Soudní dvůr: 8. dubna 2003, Gómez-Reino v. Komise, C‑471/02 P(R), Recueil, s. I‑3207, bod 64
2. Pokud se jedná o akty nebo rozhodnutí, jejichž vypracování se uskutečňuje v několika krocích, zejména na závěr vnitřního řízení, jsou v zásadě napadnutelnými akty pouze ta opatření, jimiž je na konci tohoto řízení zaujato s konečnou platností stanovisko orgánu, a nikoliv přechodná opatření, jejichž účelem je příprava konečného rozhodnutí. Přípravné akty nezasahují do právního postavení, takže žalobce může namítat vady aktů, které konečnému rozhodnutí předcházely a jsou s ním úzce spjaty, pouze v rámci žaloby, kterou je napadáno rozhodnutí, které je výsledkem řízení.
O takový případ se nejedná u rozhodnutí přijatého na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném Evropským úřadem pro boj proti podvodům (OLAF), které představuje akt, kterým se ředitel OLAF, nadán k tomu zvláštní a výhradní pravomocí v rámci Společenství, vyjadřuje k existenci činů, které by mohly být předmětem trestního stíhání, a rozhoduje o tom, zda učiní podání k vnitrostátním soudním orgánům k tomu, aby o těchto činech proběhlo odpovídající trestní řízení.
V případě, kdy ředitel OLAF přijímá rozhodnutí na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999, totiž zaujímá stanovisko s ohledem na prozatímní či konečné výsledky vyšetřování prováděného odděleními svého úřadu týkající se existence činů, které by mohly být trestně stíhány, a má za to, že osoba nebo osoby, jichž se vyšetřování týká, by mohly být trestně stíhány. Jedná se o rozhodnutí přijaté nezávislým orgánem Společenství, který je přijímá na svou vlastní odpovědnost v rámci zvláštního řízení odlišného od vnitrostátního soudního řízení. Po přijetí tohoto rozhodnutí nenásleduje přijetí žádného jiného aktu, který by se nepříznivě dotkl určité osoby a který by byl přijímán z pravomoci ředitele OLAF, takže jeho autor tímto rozhodnutím zaujímá své konečné stanovisko.
(viz body 86, 87 a 90)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 11. února 2003, Pflugradt v. ECB, T‑83/02, Recueil FP s. I‑A‑47 a II‑281, bod 34
3. Jedná-li se totiž vzhledem ke Společenstvím o třetí osobu, jejíž služební postup a majetková situace přímo nezávisí na opatřeních přijatých orgány Společenství, nedisponuje soud Společenství zvláštním oprávněním, které by mu dovolovalo, aby namísto vnitrostátního soudu zaručil dodržování základních práv a požadavků spravedlivého procesu.
(viz bod 94)
4. Z ustanovení čl. 4 prvního pododstavce první věty rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj [v oblasti boje] proti podvodům vyplývá, že jestliže má ředitel Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) v úmyslu přijmout rozhodnutí na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999 o vyšetřování prováděném OLAF, je mu uložena povinnost pro případ, že by se tyto informace týkaly jmenovitě člena, úředníka nebo zaměstnance Komise, dát jim ještě před tím, než bude přistoupeno k předání informací vnitrostátním soudním orgánům, možnost vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se ho dotýkají.
Článek 4 druhý pododstavec rozhodnutí 1999/396 samozřejmě stanoví výjimku týkající se případů vyžadujících za účelem vyšetřování zachování absolutního tajemství a vyžadujících použití vyšetřovacích prostředků, které spadají do pravomoci vnitrostátního soudního orgánu. V takových případech může být povinnost vyzvat úředníka k tomu, aby se vyjádřil ke skutečnostem, které se ho týkají, se souhlasem generálního tajemníka Komise odložena. Tato povinnost požádat generálního tajemníka Komise o souhlas a získat jej není pouhou formalitou, kterou by bylo případně možné splnit v pozdějším stadiu. Požadavek získat takovýto souhlas by totiž ztratil svůj smysl, kterým je zaručit, že bude zachováno právo dotčených úředníků na obhajobu, že jejich vyrozumění může být odloženo pouze ve skutečně výjimečných případech a že k posouzení této výjimečnosti není příslušný OLAF samotný, ale vyžaduje se rovněž posouzení generálního tajemníka Komise.
Krom toho i za předpokladu, že by se čl. 4 první pododstavec druhá věta rozhodnutí 1999/396 nevztahoval na rozhodnutí přijaté na základě čl. 10 odst. 2 první věty nařízení č. 1073/1999 v případě, kdy k předání informací vnitrostátním soudním orgánům dochází v průběhu vyšetřování, není OLAF v zásadě o nic méně povinen, v souladu se základní zásadou dodržování práva na obhajobu, vyzvat úředníky před předáním informací k tomu, aby předložili jakékoli své vyjádření, které uznají za vhodné, k informacím, které se jich týkají.
(viz body 105, 108, 110 a 113)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 8. července 2008, Franchet a Byk v. Komise, T‑48/05, Sb. rozh. s. II‑1595, body 133, 145 a 151
5. V systému opravných prostředků zavedeném článkem 90a služebního řádu je žaloba směřující k náhradě škody za újmu způsobenou ze strany Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) přípustná pouze tehdy, předcházel-li jí postup před zahájením soudního řízení v souladu s ustanoveními služebního řádu. Tento postup se liší v závislosti na tom, zda újma, jejíž náhrada je požadována, byla důsledkem aktu, jež se nepříznivě dotýká určité osoby, ve smyslu článku 90a služebního řádu, nebo jednání OLAF, které nemá povahu rozhodnutí. V prvním případě je třeba, aby dotčená osoba předložila ve stanovené lhůtě proti dotyčnému aktu stížnost řediteli OLAF. Naproti tomu v druhém případě musí být správní řízení zahájeno návrhem ve smyslu čl. 90 odst. 1 služebního řádu, jímž je požadováno odškodnění, a případně je v něm třeba pokračovat stížností proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti. Nicméně, existuje-li přímý vztah mezi žalobou na neplatnost a žalobou na náhradu škody, je posledně zmíněná žaloba přípustná jako akcesorická k žalobě na neplatnost, aniž by bylo nezbytné, aby jí předcházela žádost adresovaná úřadu o náhradu údajně způsobené újmy, a stížnost zpochybňující opodstatněnost implicitního či výslovného zamítnutí žádosti.
(viz bod 120)
Odkazy:
Soud prvního stupně: 28. června 1996, Y v. Soudní dvůr, T‑500/93, Recueil FP, s. I‑A‑335 a II‑977, body 64 a 66
6. Vznik odpovědnosti evropského Společenství předpokládá splnění souboru podmínek týkajících se protiprávnosti jednání, jež je orgánům vytýkáno, skutečné existence škody a existence příčinné souvislosti mezi jednáním a uplatňovanou škodou. K tomu, aby byla taková příčinná souvislost uznána, je v zásadě třeba, aby byl prokázán přímý a jistý vztah příčiny a následku mezi pochybením, jehož se dopustil dotyčný orgán Společenství, a uplatňovanou škodou.
Co se týče nemajetkové újmy, kterou utrpěl úředník z důvodu rozhodnutí Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) o předání informací vnitrostátním soudním orgánům, kterým byla porušena ustanovení článku 4 rozhodnutí 1999/396 o podmínkách a postupech vnitřního vyšetřování pro boj [v oblasti boje] proti podvodům, úplatkářství a jiné nedovolené činnosti poškozující zájmy Společenství, a zahájení trestního vyšetřování uvedenými orgány, je jediným jednáním, které je přímou příčinou údajné nemajetkové újmy, jednání uvedených orgánů, které rozhodly zahájit trestní řízení a provádět vyšetřovací úkony. I když jsou totiž vnitrostátní soudní orgány povinny v souladu se zásadou loajální spolupráce pozorně přezkoumat informace předané OLAF a vyvodit z nich náležité důsledky za účelem zajištění dodržování práva Společenství, mohou i nadále v rámci svých vlastních pravomocí volně posoudit obsah a rozsah uvedených informací, a tudíž i kroky, které je případně třeba v návaznosti na ně přijmout.
(viz body 124 až 126)
Odkazy:
Soudní dvůr: 16. prosince 1987, Delauche v. Komise, 111/86, Recueil, s. 5345, bod 30
Soud prvního stupně: 17. října 2002, Cocchi a Hainz v. Komise, T‑330/00 a T‑114/01, Recueil FP s. I‑A‑193 a II‑987, bod 97; 5. října 2004, Sanders a další v. Komise, T‑45/01, Sb. rozh. s. II‑3315, bod 149; 5. října 2004, Eagle a další v. Komise, T‑144/02, Sb. rozh. s. II‑3381, bod 148; 4. října 2006, Tillack v. Komise, T‑193/04, Sb. rozh. s. II‑3995, bod 122; 12. září 2007, Combescot v. Komise, T‑250/04, Sb. rozh. s.. I‑A‑2‑0000 a II‑A‑2‑0000, bod 95