SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE LA FUNCIÓN PÚBLICA (Sala Primera)
de 28 de abril de 2009
Asuntos acumulados F‑5/05 y F‑7/05
Antonello Violetti y otros
contra
Comisión de las Comunidades Europeas
«Función pública — Funcionarios — Investigación interna de la OLAF — Decisión de la OLAF de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales — Acto lesivo — Admisibilidad — Derecho de defensa»
Objeto: Recursos interpuestos con arreglo a los artículos 236 CE y 152 EA, mediante los cuales el Sr. Violetti y otros doce funcionarios de la Comisión, y la Sra. Schmit, solicitan, en esencia, en primer lugar, la anulación de la decisión mediante la que la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) decidió iniciar una investigación interna, de los actos de investigación realizados en el marco de dicha investigación interna, de la decisión de la OLAF de transmitir a las autoridades judiciales italianas información que les concierne y del informe elaborado tras dicha investigación, y, en segundo lugar, la condena de la Comisión a abonarles una indemnización por daños y perjuicios.
Resultado: Se anula la decisión de 5 de agosto de 2003, mediante la cual la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) transmitió a las autoridades judiciales italianas informaciones relativas a los demandantes. Se condena a la Comisión a abonar 3.000 euros a cada uno de los demandantes. Se desestima el resto de las pretensiones en los dos asuntos. Se condena a la Comisión a cargar con sus propias costas y las causadas por los demandantes. El Consejo de la Unión Europea, parte interviniente en apoyo de las conclusiones de la Comisión, cargará con sus propias costas.
Sumario
1. Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Decisión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales — Inclusión
[Estatuto de los Funcionarios, arts. 43 y 90 bis; Reglamento de Procedimiento del Tribunal de la Función Pública, art. 102, ap. 1; Reglamento (CE) nº 1073/1999, del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 2; Reglamento (CE, Euratom) nº 723/2004 del Consejo; Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, art. 4]
2. Funcionarios — Recursos — Acto lesivo — Acto de trámite — Decisión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales — Exclusión
[Estatuto de los Funcionarios, arts. 90, 90 bis y 91; Reglamento (CE) nº 1073/1999, del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 2]
3. Derecho comunitario — Principios — Derechos fundamentales
(Arts. 230 CE y 236 CE)
4. Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Reglamento (CE) nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF — Regulación de las investigaciones internas establecidas por las instituciones comunitarias — Sistema adoptado por la Comisión
[Reglamento (CE) nº 1073/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 10, ap. 2; Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, art. 4]
5. Funcionarios — Recursos — Recurso interpuesto contra la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Admisibilidad de un recurso de indemnización interpuesto sin haber presentado recurso administrativo previo, con carácter subsidiario respecto de un recurso de anulación
(Estatuto de los Funcionarios, arts. 90, ap. 1, y 90 bis)
6. Funcionarios — Responsabilidad extracontractual de las instituciones — Requisitos — Ilegalidad — Perjuicio — Relación de causalidad — Decisión ilegal de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades nacionales, que resulta en la incoación de un procedimiento penal — Falta de relación de causalidad entre la decisión de transmisión y el perjuicio resultante de dicho procedimiento
(Decisión 1999/396/CE, CECA, Euratom de la Comisión, art. 4)
1. Habida cuenta de las consecuencias que se pueden extraer de ellas, las decisiones de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la (OLAF), constituyen un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, que reconoce a cualquier persona a la que se aplica el Estatuto el derecho a interponer una reclamación contra un acto de la OLAF que le sea lesivo.
En efecto, el artículo 90 bis del Estatuto, adoptado en 2004 para garantizar la tutela judicial de las personas a las que se refiere el Estatuto, constituye el corolario de las nuevas atribuciones conferidas por el legislador a la OLAF con la adopción del Reglamento nº 723/2004, por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a otros agentes de las Comunidades Europeas, bien en materia de lucha contra el fraude, bien en materia disciplinaria. De este modo, el artículo 90 bis del Estatuto refleja el interés del legislador en acompañar el refuerzo del papel de la OLAF con las garantías jurisdiccionales adecuadas. Ante una habilitación tan expresa y reciente en el Estatuto, el Tribunal de la Función Pública no puede abandonar las responsabilidades que le ha reconocido el legislador en su ámbito especializado.
A mayor abundamiento, un funcionario no se beneficia de la garantía de la tutela judicial efectiva si, antes de su enjuiciamiento ante el juez penal nacional a consecuencia de la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, el juez comunitario no ha podido verificar que haya sido previamente oído o que la OLAF ha respetado las disposiciones del artículo 4 de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades, que prevén que esta obligación pueda diferirse. Este control del juez comunitario es aún más importante si cabe en esta fase del procedimiento, en la que la OLAF tiene la posibilidad, si la autoriza el Secretario General de la Comisión, de diferir la obligación de recoger las observaciones de los interesados, en su caso durante un largo período. Además, si, no se concedió autorización alguna a la OLAF, y ésta ni siquiera la solicitó, infringiendo lo dispuesto en dicho artículo 4, sin que el juez comunitario pudiera poner de manifiesto esta ilegalidad, el funcionario fue objeto, a sus espaldas, de procedimientos que le ponían directamente bajo sospecha durante varios meses.
Por otro lado, una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede tener consecuencias significativas en el desarrollo de la carrera de las personas afectadas. En efecto, según el artículo 43 del Estatuto, «la capacidad, el rendimiento y la conducta en el servicio de cada funcionario serán objeto de un informe periódico, al menos cada dos años». En efecto, cuando la OLAF considera que hechos cometidos por un agente pueden ser objeto de acciones penales y, por ello, procede a transmitir información a las autoridades nacionales, este hecho puede afectar a la apreciación que la administración debe llevar a cabo sobre dicho agente en el ejercicio de evaluación, prevista en el artículo 43 del Estatuto, en particular en lo que respecta a su conducta en el servicio.
El reconocimiento del derecho a recurrir permite también al funcionario en cuestión, si conoce los resultados de la investigación, obtener, en su caso, la suspensión de la ejecución de la decisión de transmitir.
Por último, el control de legalidad efectivo de un acto como la decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999 puede contribuir al pleno respeto por parte de la OLAF de la legalidad de las investigaciones y de los derechos fundamentales de las personas a las que se refieren, de acuerdo con los deseos del legislador. Si el Tribunal de la Función Pública no ejerciera este control de legalidad, siendo así que es el único que puede hacerlo en tiempo hábil respecto de una decisión relativa a una persona a la que es aplicable el Estatuto, no se censuraría la posible infracción de las disposiciones del Reglamento nº 1073/1999 destinadas a proteger el derecho de defensa. En efecto, el juez nacional conocería de las informaciones que le ha transmitido la OLAF, mientras que la censura de tal ilegalidad por el juez comunitario debido a la vulneración del derecho de defensa no podría basarse en estas informaciones.
(véanse los apartados 71, 72, 74, 75, 77 a 79, 81, 82 y 88)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 8 de abril de 2003, Gómez-Reino/Comisión [C‑471/02 P(R), Rec. p. I‑3207], apartado 64
2. Cuando se trata de actos o decisiones cuya elaboración se realiza en varias fases, en particular al final de un procedimiento interno, en principio son actos impugnables únicamente las medidas que fijan definitivamente la posición de la institución al término de dicho procedimiento, salvo las medidas preparatorias cuyo objetivo es preparar la decisión final. Los actos preparatorios de una decisión no son lesivos, y el demandante sólo puede alegar la irregularidad de los actos anteriores que están estrechamente vinculados a la decisión adoptada al término del procedimiento con ocasión de un recurso contra ésta.
No es éste el caso por lo que respecta a una decisión adoptada en virtud del artículo 10 del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), la cual constituye el acto por el cual el Director de la OLAF, revestido de una responsabilidad especial y exclusiva a este respecto en el seno de las Comunidades, se pronuncia sobre la existencia de hechos que pueden ser considerados ilícitos penales, y decide acudir a las autoridades judiciales nacionales a fin de que tales hechos reciban el tratamiento penal apropiado.
En efecto, cuando adopta una decisión con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, el Director de la OLAF adopta una posición, vistos los resultados provisionales o definitivos de la investigación llevada a cabo por sus servicios, sobre la existencia de hechos que puedan ser perseguidos penalmente y considera que la persona o las personas a las que se refiere la investigación pueden ser objeto de acciones penales. Esta decisión la adopta un organismo comunitario independiente, bajo su sola responsabilidad, en un procedimiento especial distinto del procedimiento judicial nacional. No precede a la intervención de ningún otro acto lesivo que corresponda a la competencia del Director de la OLAF y, por tanto, fija la posición de su autor.
(véanse los apartados 86, 87 y 90)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 11 de febrero de 2003, Pflugradt/BCE (T‑83/02, RecFP pp. I‑A‑47 y II‑281), apartado 34
3. Cuando se trata de un tercero con respecto a las Comunidades, cuya carrera y situación material no dependen directamente de medidas adoptadas por las autoridades comunitarias, el juez comunitario no dispone de un título particular que le habilite a garantizar, en lugar del juez nacional, el respeto de los derechos fundamentales y de los requisitos de un proceso equitativo.
(véase el apartado 94)
4. Se desprende de las disposiciones del artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, que, cuando el Director de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) tiene intención de adoptar una decisión en virtud del artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la OLAF, está obligado, en el caso de que las informaciones contengan conclusiones que se refieran a la implicación personal de un miembro, de un funcionario o de un agente de la Comisión, a permitirle ser oído sobre todos los hechos que le afecten antes de que se proceda a transmitir la información a las autoridades judiciales nacionales.
Ciertamente, el artículo 4, párrafo segundo, de la Decisión 1999/396 prevé una excepción, relativa al supuesto de que se necesite mantener un secreto absoluto a fines de la investigación y que exija el recurso a medios de investigación que correspondan a la competencia de una autoridad judicial nacional. En tal caso, la obligación de invitar al funcionario a dar su punto de vista puede diferirse de consuno con el Secretario General de la Comisión. Esta obligación de solicitar y obtener el acuerdo del Secretario General de la Comisión no es una mera formalidad que pueda, en su caso, cumplimentarse en una fase posterior. En efecto, la exigencia de obtener tal acuerdo perdería su razón de ser, que consiste en garantizar que se respete el derecho de defensa de los funcionarios afectados, que su información sólo se difiera en los casos verdaderamente excepcionales y que la apreciación de ese carácter excepcional no corresponde únicamente a la OLAF sino que exige igualmente la apreciación del Secretario General de la Comisión.
Por otro lado, aun suponiendo que el artículo 4, párrafo primero, segunda frase, de la Decisión 1999/396 no fuera de aplicación a una decisión adoptada con arreglo al artículo 10, apartado 2, primera frase, del Reglamento nº 1073/1999, cuando se produjo la transmisión de información a las autoridades judiciales nacionales durante la investigación, en principio la OLAF no está menos obligada, en virtud del principio fundamental del respeto del derecho de defensa, a invitar a los funcionarios, antes de transmitir las informaciones, a presentar cualquier observación útil sobre los hechos que les afectan.
(véanse los apartados 105, 108, 110 y 113)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 8 de julio de 2008, Franchet y Byk/Comisión (T‑48/05, Rec. p. II‑1595), apartados 133, 145 y 151
5. En el sistema de recursos establecido por el artículo 90 bis del Estatuto, un recurso de indemnización que tenga por objeto la reparación de los daños imputables a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) sólo es admisible si ha estado precedido de un procedimiento precontencioso conforme con las disposiciones estatutarias. Dicho procedimiento difiere dependiendo de si el daño cuya reparación se solicita dimana de un acto lesivo, en el sentido del artículo 90 bis del Estatuto, o de un comportamiento de la OLAF desprovisto de carácter decisorio. En el primer supuesto, incumbe al interesado dirigir una reclamación contra el acto en cuestión al Director de la OLAF en el plazo establecido. En cambio, en el segundo supuesto el procedimiento administrativo debe iniciarse mediante la interposición de una reclamación, en el sentido del artículo 90, apartado 1, del Estatuto, para obtener la reparación del daño y, en su caso, proseguir mediante una reclamación dirigida contra la decisión denegatoria de la solicitud. No obstante, cuando existe un vínculo directo entre un recurso de anulación y un recurso de indemnización, éste es admisible como subsidiario del recurso de anulación, sin que deba necesariamente estar precedido de una solicitud instando a la administración a reparar el daño supuestamente sufrido y de una reclamación discutiendo el fundamento de la desestimación implícita o explícita de la solicitud.
(véase el apartado 120)
Referencia:
Tribunal de Primera Instancia: 28 de junio de 1996, Y/Tribunal de Justicia (T‑500/93, RecFP pp. I‑A‑335 y II‑977), apartados 64 y 66
6. Para que la Comunidad Europea sea responsable debe darse un conjunto de circunstancias por lo que se refiere a la ilegalidad del comportamiento imputado a las instituciones, a la realidad del perjuicio y a la existencia de un vínculo de causalidad entre dicho comportamiento y el perjuicio invocado. Por otro lado, para que se aprecie una relación de causalidad, es necesario en principio que se aporte la prueba de una relación directa y cierta de causa a efecto entre la falta cometida por la institución comunitaria de que se trate y el perjuicio alegado.
En relación con el daño moral sufrido por un funcionario por una decisión de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) de transmitir información a las autoridades judiciales nacionales incumpliendo las disposiciones del artículo 4 de la Decisión 1999/396, relativa a las condiciones y las modalidades de las investigaciones internas en materia de lucha contra el fraude, la corrupción y toda actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses de las Comunidades, y de incoar un proceso penal por dichas autoridades, sólo el comportamiento de las autoridades judiciales italianas, que decidieron incoar un proceso penal y proceder posteriormente a la investigación, está en el origen directo del daño moral. En efecto, si bien las autoridades judiciales nacionales están obligadas, en virtud del principio de cooperación leal, a examinar cuidadosamente la información transmitida por la OLAF y a extraer de ellas las conclusiones apropiadas para garantizar el respeto del Derecho comunitario, tienen libertad, en el marco de sus propias competencias, para apreciar el contenido y el alcance de dicha información y, por tanto, el seguimiento que en su caso proceda darle.
(véanse los apartados 124 a 126)
Referencia:
Tribunal de Justicia: 16 de diciembre de 1987, Delauche/Comisión (111/86, Rec. p. 5345), apartado 30
Tribunal de Primera Instancia: 17 de octubre de 2002, Cocchi y Hainz/Comisión (T‑330/00 y T‑114/01, RecFP pp. I‑A‑193 y II‑987), apartado 97; 5 de octubre de 2004, Sanders y otros/Comisión (T‑45/01, Rec. p. II‑3315), apartado 149; 5 de octubre 2004, Eagle y otros/Comisión (T‑144/02, Rec. p. II‑3381), apartado 148; 4 de octubre de 2006, Tillack/Comisión (T‑193/04, Rec. p. II‑3995), apartado 122; 12 de septiembre de 2007, Combescot/Comisión (T‑250/04, RecFP pp. I‑A‑2‑0000 y II‑A‑2‑0000), apartado 95