JULKISASIAMIEHEN KANNANOTTO
JULIANE KOKOTT
2 päivänä lokakuuta 2012 (1)
Asia C‑286/12
Euroopan komissio
vastaan
Unkarin tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Sosiaalipolitiikka – Direktiivi 2000/78/EY – Yhdenvertainen kohtelu työssä ja ammatissa – Ikään perustuva erilainen kohtelu – 62 vuotta täyttäneiden tuomareiden, virallisten syyttäjien ja notaarien automaattinen eläkkeelle siirtyminen – Eläkeiän alentaminen ja sen myöhempi nostaminen – Toimenpiteen oikeutus ja oikeasuhteisuus
I Johdanto
1. Millä edellytyksillä unionin oikeudessa sallitaan enimmäisiän vahvistaminen lainkäyttöön liittyvien korkeiden tehtävien hoitamiselle? Tätä kysymystä on käsitelty unionin tuomioistuimessa aiemminkin yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY(2) käyttöönoton jälkeen.
2. Yhdistetyissä asioissa Fuchs annetussa tuomiossa(3) oli vielä kyse siitä, voidaanko pakottavaa ikärajaa ylipäätään asettaa, kun taas nyt käsiteltävänä oleva jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskeva menettely koskee tuomareiden, virallisten syyttäjien ja notaarien ikärajan alentamista 70 vuodesta 62 vuoteen. Unkari on näin mukauttanut oikeuslaitoksessa sovellettavaa eläkeikää yleiseen eläkeikään. Puoli vuotta uuden lainsäädännön voimaantulon jälkeen siirrettiin eläkkeelle kaikki virkamiehet, jotka olivat jo ylittäneet uuden ikärajan eli kahdeksan vuosiluokkaa. Nykyisin myös oikeuslaitokseen sovellettavaa yleistä eläkeikää on kuitenkin tarkoitus nostaa jatkossa vuosittain kuudella kuukaudella, kunnes 65 vuoden yleinen eläkeikä on saavutettu.
3. Käsiteltävässä asiassa on lähinnä selvitettävä, onko kyseinen lainsäädäntö oikeutettu.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Direktiivi 2000/78
4. Direktiivin 2000/78 johdanto-osan 8, 9, 11 ja 25 perustelukappaleessa todetaan seuraavaa:
”(8) Helsingissä 10 ja 11 päivänä joulukuuta 1999 kokoontunut Eurooppa-neuvosto hyväksyi vuoden 2000 työllisyyden suuntaviivat. Niissä korostetaan tarvetta saada aikaan sellaiset olosuhteet, jotka edistävät sosiaalista osallisuutta työmarkkinoilla. Sopimalla yhdenmukaisista menettelytavoista pyritään torjumaan esimerkiksi vammaisiin kohdistuvaa syrjintää. Suuntaviivoissa painotetaan myös, että on kiinnitettävä erityistä huomiota ikääntyvien työntekijöiden tukemiseen, jotta he osallistuisivat työelämään nykyistä kauemmin.
(9) Työ ja ammatti ovat keskeisiä tekijöitä yhtäläisten mahdollisuuksien takaamisessa kaikille, ja niiden kautta kansalaiset voivat osallistua täysimittaisesti talous-, kulttuuri- ja yhteiskunnalliseen elämään sekä kehittyä henkilökohtaisesti.
– –
(11) – – ikään – – perustuva syrjintä voi haitata Euroopan yhteisön perustamissopimuksen tavoitteiden saavuttamista, etenkin korkean työllisyysasteen ja sosiaalisen suojelun korkean tason saavuttamista, elintason ja elämänlaadun kohottamista, taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta ja solidaarisuutta sekä henkilöiden vapaata liikkuvuutta.
– –
(25) Ikää koskevan syrjinnän kieltäminen on oleellinen tekijä pyrittäessä työllisyyden suuntaviivoissa asetettuihin tavoitteisiin ja lisättäessä työn moninaisuutta. Tietyissä tilanteissa ikään perustuva erilainen kohtelu voi olla perusteltua, ja tämän vuoksi tarvitaan erityisiä säädöksiä, jotka voivat vaihdella jäsenvaltioissa vallitsevan tilanteen mukaan. On siis syytä erottaa toisistaan erilainen kohtelu, joka on perusteltua erityisesti työllisyyspolitiikan, työmarkkinoiden ja ammatillisen koulutuksen oikeutettujen tavoitteiden nojalla, sekä syrjintä, joka on kiellettävä.”
5. Direktiivin 2000/78 tarkoituksena on sen 1 artiklan mukaan ”luoda yleiset puitteet uskontoon tai vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiselle työssä ja ammatissa yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi jäsenvaltioissa”.
6. Direktiivin 2000/78 2 artiklan 1 kohtaan ja 2 kohdan a alakohtaan sisältyy seuraava syrjintää koskeva kielto:
”1. Tässä direktiivissä ’yhdenvertaisen kohtelun periaatteella’ tarkoitetaan, ettei minkäänlaista 1 artiklassa tarkoitettuun seikkaan perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää saa esiintyä.
2. Sovellettaessa 1 kohtaa:
a) välittömänä syrjintänä pidetään sitä, että henkilöä kohdellaan jonkin 1 artiklassa tarkoitetun seikan perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai voitaisiin kohdella vertailukelpoisessa tilanteessa.”
7. Direktiivin 2000/78 3 artiklan (”Soveltamisala”) 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Yhteisölle annetun toimivallan puitteissa tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, julkisyhteisöt mukaan lukien, kun kyseessä on:
– –
c) työolot ja -ehdot, myös irtisanominen ja palkka;
– –”
8. Direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohtaan sisältyy mahdollisia oikeuttamisperusteita ikään perustuvalle eriytetylle kohtelulle:
”1. Sen estämättä, mitä 2 artiklan 2 kohdassa säädetään, jäsenvaltiot voivat säätää, että ikään perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä, jos sillä on kansallisen lainsäädännön puitteissa objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu, erityisesti työllisyyspoliittinen, työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva oikeutettu tavoite, ja jos tämän tavoitteen toteuttamiskeinot ovat asianmukaiset ja tarpeen.
Tällaista erilaista kohtelua voi olla erityisesti:
a) erityisten työhönpääsyä ja ammatillista koulutusta koskevien ehtojen sekä työehtojen, myös irtisanomis- ja palkkaehtojen, käyttöön ottaminen nuorille ja ikääntyville työntekijöille sekä työntekijöille, joilla on huollettavia, heidän työelämään pääsynsä tukemiseksi tai heidän suojelunsa varmistamiseksi,
b) ikään, ammatilliseen kokemukseen tai palveluajan pituuteen liittyvien vähimmäisehtojen asettaminen työhönpääsylle tai tiettyjen työhön liittyvien etujen saami[selle],
c) enimmäisiän vahvistaminen työhönoton edellytykseksi kyseisen toimen koulutusvaatimusten perusteella tai jotta työ voisi kestää kohtuullisen ajan ennen eläkkeelle siirtymistä.”
B Unkarin oikeus
9. Ennen 1.1.2012 tuomarit saivat jatkaa virkansa hoitamista 70 vuoden ikään asti vuonna 1997 annetun lain nro LXVII 57 §:n 2 momentin nojalla.
10. Vuonna 2011 annetun ja 1.1.2012 voimaan tulleen lain nro CLXII 90 §:n ha kohdassa säädetään, että tuomarit siirretään eläkkeelle heidän saavutettuaan sovellettavan eläkeiän.
11. Tammikuun 1. päivään 2010 asti eläkeikä Unkarissa oli 62 vuotta. Vuonna 1997 annetun lain nro LXXXI, sellaisena kuin sitä on sovellettu 1.1.2010 lähtien, 18 §:n 1 momentin nojalla 62 vuoden eläkeikää sovelletaan enää ainoastaan ennen vuotta 1952 syntyneisiin henkilöihin. Sitä nuorempien osalta eläkeikä nousee kuudella kuukaudella syntymävuotta kohti, kunnes se vastaa vuonna 1957 syntyneiden kohdalla uutta 65 vuoden yleistä eläkeikää.
12. Vuonna 2011 annetun lain nro CLXII 230 §:n nojalla tuomarit, jotka olivat täyttäneet 62 vuotta ennen 1.1.2012, siirrettiin eläkkeelle 30.6.2012 ja tuomarit, jotka täyttävät 62 vuotta vuoden 2012 aikana, siirretään eläkkeelle 31.12.2012.
13. Virallisiin syyttäjiin sovelletaan vastaavia sääntöjä. Julkisiin notaareihin uutta ikärajaa aletaan soveltaa 31.12.2013.
III Oikeudenkäyntiä edeltänyt menettely ja asianosaisten vaatimukset
14. SEUT 258 artiklan nojalla komissio kehotti 17.1.2012 Unkaria esittämään huomautuksensa väitteestä, jonka mukaan Unkari on rikkonut direktiivin 2000/78 1 ja 2 artiklaa sekä 6 artiklan 1 kohtaa vahvistaessaan uuden enimmäisiän tuomareille, virallisille syyttäjille ja notaareille. Vaikka Unkari kiisti 17.2.2012 päivätyssä vastauksessaan rikkoneensa direktiiviä, komissio pysyi kannassaan 7.3.2012 päivätyssä perustellussa lausunnossa. Siinä Unkarille asetettiin kuukauden määräaika rikkomisen lopettamiselle. Unkari ei kuitenkaan muuttanut kantaansa 30.3.2012 päivätyssä vastauksessaan.
15. Näin ollen komissio nosti 7.6.2012 nyt käsiteltävän kanteen, jossa se vaatii, että
– on todettava, ettei Unkarin tasavalta ole noudattanut yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY 2 artiklan ja 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on hyväksynyt kansallisen lain, jonka mukaan tuomareiden, virallisten syyttäjien ja notaarien palvelussuhteen on päätyttävä heidän saavuttaessaan 62 vuoden iän, mistä aiheutuu ikään perustuvaa erilaista kohtelua, jota oikeutettu päämäärä ei oikeuta ja joka ei missään tapauksessa ole asianmukainen eikä tarpeellinen tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi, ja
– Unkari on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
16. Unkari vaatii, että
– kanne on hylättävä ja
– komissio on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
17. Unkarin toimittamien tietojen mukaan kaikkiaan 2 996 unkarilaisesta tuomarista 194:n palvelussuhde päättyi 30.6.2012 uuden ikärajan vuoksi. Lisäksi 37 tuomarin osalta on jo julkistettu Unkarin presidentin päätös heidän palvelussuhteensa päättymisestä 31.12.2012. Virallisten syyttäjien, joita on yhteensä 1 784, vastaavat luvut ovat 79 ja 20. Kaikkiaan 315 notaarista 61:n palvelussuhteen on määrä päättyä 31.12.2013.
18. Komission hakemuksesta unionin tuomioistuimen presidentti päätti 13.7.2012 antamallaan määräyksellä, että kanne käsitellään Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 a artiklan ja työjärjestyksen 62 a artiklan mukaisessa nopeutetussa menettelyssä. Asianosaiset ovat esittäneet huomautuksiaan kirjallisesti ja 1.10.2012 pidetyssä istunnossa suullisesti.
19. Unkarin perustuslakituomioistuin piti 16.7.2012 antamassaan tuomiossa tuomareiden eläkeiän muuttamista perustuslain vastaisena.(4) Tuomion taannehtiva vaikutus alkaa 1.1.2012, mutta tuomareita, joiden palvelussuhde on jo päätetty, ei sen seurauksena palauteta automaattisesti virkaansa. Sitä varten kyseisten tuomareiden on saatettava asia toimivaltaisten unkarilaisten tuomioistuinten käsiteltäväksi.
IV Oikeudellinen arviointi
A Kanteen tutkittavaksi ottaminen
20. Unkari katsoo, että maan perustuslakituomioistuimen tuomion myötä asia on rauennut siltä osin kuin se koskee taannehtivasti 1.1.2012 alkaen kumottuja säännöksiä. Tämä väite koskee tuomareiden eläkeikää.
21. Ensi silmäyksellä vaikuttaa siltä, etteivät moititut säännökset olleet voimassa merkityksellisenä ajankohtana eli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä(5) 7.4.2012, koska ne kumottiin taannehtivasti perustuslakituomioistuimen tuomiolla. Näin kanne olisi jälkikäteen jäänyt kohteetta tuomareiden osalta.
22. Tosiasiassa tuomareita koskevia säännöksiä ei kuitenkaan kumottu taannehtivasti kokonaisuudessaan. Osoituksena niiden voimassaolosta merkityksellisenä ajankohtana on se, että niiden perusteella 194 tuomaria ja 79 virallista syyttäjää siirrettiin eläkkeelle 30.6.2012. Myöskään perustuslakituomioistuimen tuomiolla ei ole tältä osin välitöntä taannehtivaa vaikutusta, koska kyseisiä tuomareita ei sen perusteella palautettu vanhoihin virkoihinsa.
23. Unionin oikeuden vastaiseksi väitettyä tilaa ei siten ole poistettu täysimääräisesti.(6)
24. Tästä syystä mainittu tuomio ei johtanut asian raukeamiseen siltä osin kuin se koskee kyseisiä tuomareita.
B Kanteen aineellinen tutkiminen
25. Direktiivin 2000/78 2 artiklan 1 kohdan, luettuna yhdessä 1 artiklan kanssa, mukaan minkäänlaista ikään perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää ei saa esiintyä. Erilainen kohtelu voi kuitenkin olla oikeutettua 6 artiklan perusteella.
26. Direktiiviä 2000/78 voidaan soveltaa tuomareihin, virallisiin syyttäjiin ja notaareihin, koska sen 3 artiklan 1 kohdan nojalla direktiiviä sovelletaan kaikkiin henkilöihin sekä julkisella että yksityisellä sektorilla, julkisyhteisöt mukaan lukien. Oikeuslaitokseen ei myöskään sovelleta poikkeusta, toisin kuin puolustusvoimiin.
1. Erilaisen kohtelun olemassaolo
27. Palvelussuhteen päättyminen virkamiesten saavuttaessa iän, jossa heidän on mahdollista saada eläkettä, merkitsee aina direktiivin 2000/78 2 artiklan 1 kohdassa ja 6 artiklan 1 kohdan a alakohdassa tarkoitettua ikään perustuvaa erilaista kohtelua.
28. Tällainen säännös vaikuttaa näet direktiivin 2000/78 3 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettuihin työehtoihin ja -oloihin, koska sillä estetään asianomaisia tuomareita, virallisia syyttäjiä ja notaareja jatkamasta työskentelyä 62 vuoden iän saavuttamisen jälkeen. Koska näitä henkilöitä kohdellaan kyseisen säännöksen nojalla epäedullisemmin kuin henkilöitä, jotka eivät ole saavuttaneet tätä ikää, säännöksellä otetaan käyttöön kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdassa tarkoitettu välittömästi ikään perustuva erilainen kohtelu.(7)
29. Jos ikäraja jo sinänsä johtaa erilaiseen kohteluun, näin on oltava etenkin siinä tapauksessa, että ikärajaa alennetaan.
2. Erilaisen kohtelun oikeutettavuus
30. Direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan mukaan ikään perustuvaa erilaista kohtelua ei pidetä syrjintänä, jos sillä on kansallisessa lainsäädännössä objektiivisesti ja asianmukaisesti perusteltu, erityisesti työllisyyspoliittinen taikka työmarkkinoita tai ammatillista koulutusta koskeva oikeutettu tavoite. Lisäksi tavoitteen toteuttamiskeinojen on oltava asianmukaiset ja tarpeen.
31. Unionin tuomioistuin tutkii erilaisen kohtelun oikeutettavuutta kaksivaiheisesti: Aluksi se tutkii toimenpiteen tavoitteita ja sen jälkeen toimenpiteen lainsäädännölliseen asiayhteyteen ja haittoihin ja hyötyihin perustuvassa kokonaistarkastelussa sitä, onko toimenpide asianmukainen ja tarpeen.(8) Mielestäni on kuitenkin selkeämpää ottaa asianmukaisuuden ja tarpeellisuuden arvioinnin perustaksi suhteellisuusperiaatteen yhteydessä sovellettava arviointimenetelmä.(9)
32. Sen mukaan toimenpiteillä ei saada ylittää rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava. Toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden.(10)
33. Tässä yhteydessä on otettava huomioon, että jäsenvaltioilla on kansallisella tasolla laaja harkintavalta paitsi päätettäessä pyrkimisestä johonkin tiettyyn tavoitteeseen, joka on yksi muiden sosiaali- ja työllisyyspolitiikan tavoitteiden joukossa, mutta myös määriteltäessä toimenpiteet, joilla kyseinen tavoite voidaan toteuttaa.(11) Harkintavalta on olemassa kaikilla oikeasuhteisuuden tutkimisen tasoilla. Unionin tuomioistuin ei siten korvaa jäsenvaltioiden arviointia omallaan vaan tutkii ainoastaan, vaikuttaako se järjettömältä.(12)
34. Tässä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa menettelyssä komission on näytettävä toteen väitteensä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämisestä. Juuri komission on esitettävä unionin tuomioistuimelle tarvittavat tiedot, jotta tämä voi tarkistaa, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty noudattamatta, eikä komissio voi tällöin nojautua minkäänlaisiin olettamiin.(13)
35. Jos jäsenvaltio aikoo soveltaa poikkeusta yleisestä periaatteesta, on sitä vastoin sen velvollisuutena osoittaa poikkeusta koskevien edellytysten täyttyminen.(14) Direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohtaa sovellettaessa tämän osoittamiselle ei jäsenvaltion laajan harkintavallan vuoksi saa asettaa kohtuuttomia vaatimuksia.
36. Jäljempänä tutkin näiden arviointiperusteiden avulla, ovatko Unkarin mainitsemat viisi tavoitetta oikeutettuja ja ovatko toimenpiteet tarkoituksenmukaisia ja tarpeen kyseisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Lisäksi on mahdollisesti tutkittava, ovatko toimenpiteestä aiheutuvat haitat oikeasuhteisia jäljelle jäävien tavoitteiden hyötyihin nähden. Aluksi on kuitenkin tarkasteltava komission väitettä, jonka mukaan uuden ikärajan tavoitteet eivät ole riittävän selvästi tunnistettavissa.
a) Tavoitteiden tunnistettavuus
37. Unionin tuomioistuin on toistuvasti katsonut, ettei direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan perusteella voida päätellä, että se, ettei kansallisessa lainsäädännössä ole tarkennettu sen tavoitetta, johtaa automaattisesti siihen, ettei se voi olla perusteltu kyseisen säännöksen nojalla. Tällaisen tarkennuksen puuttuessa on tärkeää, että asianomaisen toimenpiteen yleisestä asiayhteydestä johdettujen muiden seikkojen perusteella voidaan yksilöidä toimenpiteen taustalla oleva tavoite, jotta tuomioistuimet voivat valvoa sen oikeutusta sekä kyseisen tavoitteen toteuttamiskeinojen asianmukaisuutta ja tarpeellisuutta.(15)
38. Tällaisille seikoille ei kuitenkaan voida asettaa liian tiukkoja vaatimuksia. Unionin tuomioistuin onkin pitänyt myös jäsenvaltion suullisessa käsittelyssä esittämää huomautusta riittävänä ikärajan tavoitteiden tarkentamisena.(16) Näin ollen on nähdäkseni perusteltua hyväksyä Unkarin väite, jonka mukaan jäljempänä kuvatut tavoitteet käyvät riittävän selvästi ilmi lainsäädäntömenettelystä, vaikkei tämän tueksi esitetäkään lisänäyttöä. Mahdolliset tavoitteet voidaan lisäksi päätellä osittain riippumatta siitä, mainitaanko niitä nimenomaisesti.
b) Eläkejärjestelmän turvaaminen
39. Unkarin mukaan uudella ikärajalla on tarkoitus turvata eläkejärjestelmän toimivuus jatkossa.
40. Mainittu tavoite ei kuulu direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdassa esimerkinomaisesti lueteltuihin tavoitteisiin. Luettelo ei kuitenkaan ole tyhjentävä.(17) Siihen sisältyy sosiaalipoliittisia tavoitteita, kuten työllisyyspolitiikkaan, työmarkkinoihin tai ammatilliseen koulutukseen liittyvät tavoitteet.(18) Myös eläkejärjestelmän taloudellinen tasapaino on tällainen sosiaalipoliittinen tavoite.(19)
41. Ikärajan alentamisen myötä on kuitenkin aiempaa enemmän henkilöitä, jotka saavat eläkettä, ja aiempaa vähemmän henkilöitä, jotka osallistuvat eläkkeiden rahoittamiseen. Eläkejärjestelmään kohdistuu näin suurempi rasitus. Toimenpide ei sen vuoksi sovellu eläkejärjestelmän taloudellisen tasapainon edistämiseen jäsenvaltioiden laajan harkintavallan tunnustamisesta huolimatta.
42. Unkarin väite on näin ollen hylättävä.
c) Ikärakenne
43. Unkarin mukaan uuden ikärajan tarkoituksena on myös vahvistaa tasapainoista ikärakennetta. Ikärajojen ja ikärakenteen välinen yhteys on ilmeinen. Unionin tuomioistuin on jo todennut, että tavoite vahvistaa nuorten ja iäkkäämpien virkamiesten välistä tasapainoista ikärakennetta voi olla työllisyyspoliittinen tai työmarkkinoita koskeva oikeutettu tavoite.(20)
44. On kuitenkin kyseenalaista, voiko uuden ikärajan äkillinen käyttöönotto edistää oikeuslaitoksen palveluksessa olevien henkilöiden tasapainoista ikärakennetta. Se nimittäin pakottaa korvaamaan kahdeksan vuosiluokkaa työmarkkinoilla tällä hetkellä käytettävissä olevilla juristeilla. Nyt palvelukseen otetuilla vuosiluokilla on täten jatkossa oikeuslaitoksessa lukumääräisesti suhteettoman suuri painoarvo muihin vuosiluokkiin verrattuna. Kun he puolestaan siirtyvät aikanaan eläkkeelle, syntyy suhteettoman suuri tarve uusien henkilöiden palvelukseen ottamiselle.
45. Se, onko ikärajan käyttöönotolla tällainen vaikutus, riippuu nykyisestä ikärakenteesta ja Unkarin palvelukseenottopolitiikasta. Unkari ei kuitenkaan ole esittänyt huomautuksia näistä seikoista.
46. Vaikka jäsenvaltioilla direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdan soveltamisessa olevan laajan harkintavallan vuoksi katsottaisiinkin, että uuden ikärajan käyttöönotto voi edistää tasapainoista ikärakennetta, se ei olisi konkreettisessa muodossaan tarpeellinen. Tasapainoinen ikärakenne voidaan pikemminkin saavuttaa jopa paremmin, jos uusi ikäraja otetaan käyttöön asteittain useiden vuosien aikana. Tällöin ei nimittäin ole välttämätöntä korvata kerralla kahdeksaa juristien vuosiluokkaa.
47. Riidanalaista lainsäädäntöä ei näin ollen voida oikeuttaa tasapainoista ikärakennetta koskevalla tavoitteella.
d) Oikeuslaitoksen tehokkuus
48. Unkari väittää lisäksi, että uuden ikärajan on tarkoitus tehostaa viranhoitoa oikeuslaitoksessa.
49. Mainittu tavoite perustuu ilmeisesti käsitykseen, jonka mukaan äskettäin palvelukseen otetut nuoremmat juristit pystyisivät hoitamaan virkaansa paremmin kuin eläkkeelle siirretyt iäkkäämmät juristit. Tältä osin unionin tuomioistuin on virallisten syyttäjien yhteydessä jo katsonut lähtökohtaisesti, että korkealaatuisten oikeuslaitoksen palvelujen tarjoaminen voi olla ikärajan oikeutettu tavoite.(21)
50. Unkari on huomauttanut perustellusti, että 62 vuoden ikäraja vähentää iästä johtuvan suorituskyvyn alenemisen riskiä tehokkaammin kuin 70 vuoden ikäraja. Sikäli se soveltuu lähtökohtaisesti oikeuslaitoksen toiminnan laadun edistämiseen.
51. Samanaikaisesti Unkari toteaa, että koska koulutuksen päättymisestä kulunut aika on lyhyempi nuoremmilla juristeilla, heillä on ajantasaisempaa juridista tietoa esimerkiksi Euroopan unionin oikeudesta, jonka opetus on aloitettu Unkarissa vasta äskettäin. On totta, että juristien eläkkeelle siirtäminen ja heidän korvaamisensa nuoremmilla juristeilla voi olla yksi tapa tuoda oikeuslaitokseen tällaista ajantasaisempaa oikeudellista tietämystä.
52. On kuitenkin hyvin kyseenalaista, että äskettäin palvelukseen otetut juristit pystyisivät hoitamaan tuomarin, virallisen syyttäjän ja notaarin ammatteja paremmin kuin eläkkeelle siirtyvät juristit. Muihin ammattiryhmiin verrattuna juristit voivat nimittäin jatkaa tehokasta työskentelyä verrattain korkeaan ikään asti. Erityisesti kertyneestä kokemuksesta ja ikään usein liittyvästä suuremmasta luontaisesta auktoriteetista on paljon käytännön hyötyä tässä ammatissa.
53. On myös pelättävissä, että poikkeuksellisen suuren palvelukseenottotarpeen kattamiseksi joudutaan hyväksymään se, että palvelukseen otettavien juristien pätevyystaso on osittain selkeästi aiempaa alhaisempi. Jos esimerkiksi kaikkien vuonna 2012 tapahtuvien eläkkeelle siirtymisten perusteella otetaan palvelukseen uusia tuomareita ja virallisia syyttäjiä, on hyväksyttävä 273 parasta hakijaa. Jos sitä vastoin korvataan ainoastaan yksi vuosiluokka, palvelukseen otettavien määrä pienenee noin kahdeksasosaan tästä määrästä, eli hakijoista hyväksyttäisiin 35 parasta.
54. Erityisesti asianomaisten tuomareiden ryhmästä on lisäksi huomautettava, että heidän äkillinen eläkkeelle siirtämisensä voi herättää epäilyjä tuomioistuinten riippumattomuudesta ja siten niiden laadusta.(22) Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47 artiklan kolmannen kohdan mukaan tuomioistuinten on oltava riippumattomia ja puolueettomia sekä lakisääteisiä. Myös unionin tuomioistuin on erityisesti ennakkoratkaisupyynnön yhteydessä korostanut tuomioistuinten riippumattomuuden välttämättömyyttä.(23)
55. Oikeuslaitoksen riippumattomuuden käsitteeseen sisältyy vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaksi osatekijää: ulkoisen ja sisäisen. Käsiteltävän asian kannalta merkityksellinen on ulkoinen osatekijä, joka edellyttää, että elin, jota on pyydetty ratkaisemaan asia, on suojattu sellaisilta ulkoisilta toimenpiteiltä tai painostuksilta, jotka voivat vaarantaa sen jäsenten päätöksenteon riippumattomuuden heidän ratkaistavakseen saatettujen riitojen yhteydessä.(24)
56. Toimeenpanovaltaa käyttävät eivät tästä syystä voi erottaa tuomareita näiden virkakauden aikana.(25) Käsiteltävässä asiassa ei tosin ole kyse yksittäisiin tuomareihin tai menettelyihin kohdistuvista toimeenpanovallan toimenpiteistä. Kyse on kuitenkin merkittävästä puuttumisesta oikeuslaitoksen toimintaan, nimittäin lukuisten sellaisten tuomareiden eläkkeelle siirtämisestä, jotka olisivat siihenastisen lainsäädännön nojalla jatkaneet virkansa hoitamista jopa kahdeksan vuoden ajan. Tällainen toimenpide ei ole merkityksellinen ainoastaan silloin, kun sillä tosiasiallisesti on aikomus vaikuttaa oikeuslaitokseen. Pikemminkin jo tällaista vaikuttamista koskevan vaikutelman syntyminen on vältettävä.(26)
57. Vaikka jäsenvaltioiden laajan harkintavallan vuoksi katsottaisiinkin, että ikärajan alentaminen 62 vuoteen voi edistää oikeuslaitoksen toiminnan tehokkuutta, se ei kuitenkaan ole tarpeen. Tämä johtuu ennen kaikkea Unkarin lainsäädännön ristiriitaisuudesta. Koska ikäraja nostetaan tulevina vuosina takaisin 65 vuoteen, myös Unkari näyttää katsovan, ettei oikeuslaitoksen toiminnan laadukkuus edellytä 62 vuoden ikärajaa.(27)
58. Kun tarkastellaan erityisesti ajantasaisemman oikeudellisen tietämyksen tuomista oikeuslaitokseen, käytettävissä on myös lievempiä keinoja: juristit hankkivat ajantasaista oikeudellista tietämystä paitsi koulutuksessa myös työn ohessa – esimerkiksi itseopiskelun tai järjestetyn täydennyskoulutuksen yhteydessä.
59. Unkarin lainsäädäntöä ei näin ollen voida oikeuttaa myöskään oikeuslaitoksen laadun parantamista koskevalla tavoitteella.
e) Ikärajojen lähentäminen
60. Unkarin keskeinen perustelu on se, että uuden ikärajan myötä tuomareiden tilanne vastaa paremmin muiden julkishallinnon palveluksessa olevien tilannetta. Komission mukaan tätä tavoitetta ei ole ilmaistu riittävän selvästi, mutta se on ilmeinen jo sen vuoksi, että ikärajoja tosiasiallisesti lähennetään.
61. Siitä määrääminen, että työntekijät jäävät pois työelämästä ja siirtyvät eläkkeelle tiettynä ajankohtana, kuuluu lähtökohtaisesti direktiivin 2000/78 6 artiklan 1 kohdassa mainittuihin tavoitteisiin.
62. Ikärajojen lähentämistä koskevan tavoitteen oikeutettavuus käy ilmi erityisesti siitä, että kansallinen lainsäädäntö on omiaan takaamaan esiin tuodun tavoitteen toteutumisen vain, jos se tosiasiallisesti vastaa pyrkimykseen saavuttaa tavoite johdonmukaisella ja järjestelmällisellä tavalla.(28) Epäilyjä lainsäädännön johdonmukaisuudesta herättävät erityisesti siihen sisältyvät poikkeukset. Unionin tuomioistuin on virallisten syyttäjien ikärajojen yhteydessä jo tutkinut, kyseenalaistavatko muihin ammattiryhmiin sovellettavat poikkeukset johdonmukaisuuden.(29) Ikärajojen lähentäminen voi täten lujittaa kokonaisjärjestelmän johdonmukaisuutta.
63. Tässä yhteydessä on kyse viime kädessä yhdenvertaista kohtelua koskevan yleisen periaatteen toteutumisesta. Tämä nyttemmin perusoikeuskirjan 20 artiklassakin vahvistettu periaate edellyttää, että toisiinsa rinnastettavia tilanteita ei kohdella eri tavalla eikä erilaisia tilanteita kohdella samalla tavalla, ellei tällaista kohtelua voida objektiivisesti perustella.(30) Jäsenvaltioiden harkintavallan rajoja ei lähtökohtaisesti ylitetä olettamalla, että oikeuslaitoksen palveluksessa työskentelevien juristien tilanne on rinnastettavissa heidän muun julkishallinnon palveluksessa olevien ammattitovereidensa tilanteeseen. Myöskään komissio ei ole kiistänyt tätä oletusta.
64. Eläkeiän välitöntä lähentämistä koko julkishallinnossa ei voida saavuttaa muuten kuin uudella ikärajalla. Riidanalainen lainsäädäntö olisi siten tarkoituksenmukainen ja tarpeen tämän tavoitteen saavuttamiseksi.
65. Kun otetaan huomioon yhdenvertaisuusperiaate, näin määritelty tavoite ei kuitenkaan ole enää oikeutettu konkreettisessa tilanteessa. Unkarilaiset tuomarit, viralliset syyttäjät ja notaarit eroavat nimittäin muun julkishallinnon palveluksessa olevista juristeista yhdessä tärkeässä suhteessa: he saattoivat tähän asti olettaa joutuvansa siirtymään eläkkeelle vasta 70 vuoden iässä. Unkari ei ole esittänyt, miksi sillä on tästä perustellusta luottamuksesta huolimatta oikeutettu intressi alentaa ikärajaa johdonmukaisuuden nimissä välittömästi kahdeksalla vuodella.
66. Siirtymäsäännöksiä koskevan intressin oikeutus käy tässä tilanteessa ilmi myös siitä, että Unkari aikoo toteuttaa koko julkishallintoon sovellettavan ikärajan nostamisen pelkästään kolmella vuodella usean vuoden aikana. Nämä siirtymäsäännösten erot osoittavat, että niiden henkilöiden etuja, joita ikärajan alentaminen koskee, ei otettu huomioon samalla tavalla kuin muiden sellaisten julkishallinnon palveluksessa työskentelevien etuja, joiden ikärajaa nostetaan.
67. Epäjohdonmukaista on lisäksi se, ettei – kuten komissio esittää(31) ilman, että sitä kiistettäisiin – muita julkishallinnon palveluksessa olevia siirretä automaattisesti eläkkeelle heidän saavuttaessaan ikärajan vaan ainoastaan, jos myös täyden eläkkeen saamiseen vaadittavat palvelusvuodet täyttyvät. Näin ollen on mahdollista, että tuomarit, viralliset syyttäjät ja notaarit voidaan siirtää automaattisesti eläkkeelle, vaikka heillä olisi ainoastaan oikeus alennettuun eläkkeeseen. Tältä osin uusi oikeuslaitokseen sovellettava ikäraja rajoittaa asianomaisten oikeuksia enemmän kuin olisi tarpeen ikärajojen lähentämiseksi koko julkishallinnossa.
68. Ikärajan välitöntä alentamista kahdeksalla vuodella ei näin ollen voida oikeuttaa tavoitteella lähentää julkishallinnossa sovellettavia ikärajoja.
f) Nuorten juristien pääsy oikeuslaitoksen palvelukseen
69. Viimeinen Unkarin mainitsema tavoite on poistaa esteitä nuorten juristien pääsylle oikeuslaitoksen palvelukseen. Tämä on enimmäisiälle asetettujen rajojen ja erityisesti niiden alentamisen selvä seuraus. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan uusien työpaikkojen luomisen edistäminen on kiistatta jäsenvaltioiden sosiaali- tai työllisyyspoliittinen oikeutettu tavoite etenkin silloin, kun kyse on sen edistämisestä, että nuoret pääsevät harjoittamaan jotakin ammattia.(32)
70. Uusi ikäraja on omiaan edistämään nuorempien juristien pääsyä oikeuslaitoksen palvelukseen. Tässä yhteydessä on kuitenkin otettava huomioon sen pitkäaikaisen ja välittömän vaikutuksen erot.
71. Pitkällä aikavälillä uusi ikäraja lyhentää oikeuslaitoksessa työskentelevien juristien palvelusaikaa, koska he siirtyvät eläkkeelle kahdeksan vuotta aikaisemmin. Tätä vaikutusta kuitenkin lievennetään tulevina vuosina nostamalla eläkeikä asteittain takaisin 65 vuoteen, joten palvelusaika lyhenee loppujen lopuksi ainoastaan viidellä vuodella. Virat oikeuslaitoksessa tulevat kuitenkin täytettäviksi aiemmin kuin aiempaa ikärajaa käytettäessä.
72. Lyhyellä aikavälillä merkittävämpi on kuitenkin uuden ikärajan välitön vaikutus. Juristien kahdeksan vuosiluokan eläkkeelle siirtämisen vuoksi vuonna 2012 on täytettävä poikkeuksellisen paljon virkoja, mistä nyt työmarkkinoilla käytettävissä olevat nuoret juristit hyötyvät. Nämä virat eivät sitä vastoin ole enää tätä nuorempien juristien vuosiluokkien käytettävissä, koska ne täytetään pitkäksi aikaa nyt palvelukseen otettavilla juristeilla. Näin ei kylläkään suljeta pois nuorten juristien pääsyn pysyvää edistämistä koskevan tavoitteen saavuttamista mutta sitä vaikeutetaan merkittävästi.
73. Uuden ikärajan välitön käyttöönotto ei tästä syystä ole tarpeen, jotta voidaan edistää pysyvästi nuorten juristien pääsyä oikeuslaitoksen palvelukseen. Ikärakenteen mahdollinen vääristyminen(33) päinvastoin heikentää pitkällä aikavälillä nuorten juristien mahdollisuuksia päästä oikeuslaitoksen palvelukseen. Eri juristisukupolvien oikeudenmukainen tasapaino johtaisi siihen, että ikärajan alentamisen myötä vapautuvat virat jaettaisiin mahdollisimman tasaisesti uusien vuosiluokkien kesken. Tätä tarkoitusta varten ikärajaa voitaisiin alentaa asteittain 65 vuoteen, joka on tavoitteena oleva lopullinen ikäraja.
74. Mikäli tavoitteena kuitenkin on edistää mahdollisimman tehokkaasti nimenomaan nyt työmarkkinoilla käytettävissä olevien juristien pääsyä oikeuslaitoksen palvelukseen, näköpiirissä ei tosiasiassa ole mitään muuta yhtä tehokasta toimenpidettä kuin ikärajan alentaminen välittömästi 62 vuoteen.
75. Näin määriteltyä tavoitetta voidaan kuitenkin pitää oikeutettuna vain, jos juuri tämän ryhmän työhön pääsyn edistämiseen on erityisiä syitä. Se nimittäin muodostaa väistämättä rasitteen eläkkeelle siirretyille juristeille, minkä lisäksi sillä estetään keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä pääsy virkoihin, jotka muuten olisivat kyseistä ryhmää nuorempien juristien vuosiluokkien haettavissa. Unkari ei ole esittänyt tällaisia erityisiä syitä.
76. Uuden ikärajan käyttöönottoa ei tästä syystä voida oikeuttaa myöskään tavoitteella helpottaa nuorempien juristien pääsyä oikeuslaitoksen palvelukseen.
g) Kohtuuton puuttuminen asianomaisten asemaan
77. Sikäli kuin toteutetut toimenpiteet osoittautuvat tarkoituksenmukaisiksi ja tarpeellisiksi oikeutettujen tavoitteiden saavuttamiseksi, tavallisesti olisi vielä tutkittava, vaikutetaanko niillä kohtuuttomasti asianomaiseen (kohtuuttomuuden kielto).(34) Koska uuden ikärajan käyttöönotto ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukainen ja tarpeellinen yhdenkään mainitun oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi, tätä seikkaa sinänsä ei ole enää tarpeen tutkia. Kanne on pikemminkin perusteltu jo edellä esitettyjen näkökohtien perusteella.
78. Ainoastaan siltä varalta, ettei unionin tuomioistuin yhdy arviooni kaikkien tavoitteiden yhteydessä, tarkastelen jäljempänä kohtuuttomuuden kieltoa. Sen mukaan on löydettävä oikeudenmukainen tasapaino kysymyksessä olevien eri intressien välille.(35)
79. Jotta tätä seikkaa voidaan arvioida toissijaisesti, on – esittämästäni näkemyksestä poiketen – oletettava, että uusi ikäraja on tarkoituksenmukainen ja tarpeen edellä tutkituista viidestä tavoitteesta yhden tai useamman saavuttamiseksi.
80. Täydellinen arviointi edellyttäisi lisäksi uudesta ikärajasta koituvien hypoteettisten etujen punnitsemista.
81. Tällaiset pohdinnat eivät kuitenkaan ole mielekkäitä. Sen vuoksi keskityn kohtuuttomuuden kieltoa koskevassa tarkastelussa uuden ikärajan haittojen tutkimiseen. Tämän perusteella on mahdollista todeta, millainen painoarvo uuden ikärajan eduilla olisi oltava, jotta niillä voitaisiin oikeuttaa ikärajan käyttöönotto.
82. Uuden ikärajan käyttöönotolla loukataan välittömästi asianomaisten juristien oikeutta jatkaa valitsemansa ammatin harjoittamista. He voivat tosin teoriassa toimia edelleen juristeina, esimerkiksi asianajajina. He kuitenkin menettävät mahdollisuuden jatkaa toimessa, jota he harjoittivat aktiivisesti ikärajan saavuttamiseen saakka.
83. Ammatillisen vapauden loukkaamiseen liittyy taloudellisia haittoja. On nimittäin oletettava, että asianomaiset saavat tavallisesti täyden palkan sijaan vain pienempää eläkettä.(36)
84. Unionin tuomioistuin on myöntänyt, että toimenpide, jonka perusteella työntekijät voidaan siirtää automaattisesti eläkkeelle heidän täyttäessään 65 vuotta, voi olla uusien työpaikkojen luomisen edistämisen tavoitteen mukainen ja että voidaan katsoa, ettei sillä loukata kohtuuttomasti asianomaisten työntekijöiden oikeutettuja vaatimuksia, kun kyseiset henkilöt voivat saada eläkkeen, jonka tasoa ei voida pitää kohtuuttomana.(37) Kohtuullisuuteen vaikuttavat kuitenkin useat tekijät.
85. Tulonmenetyksen painoarvo on erityisen suuri, jos asianomaiset ovat tehneet taloudellisia päätöksiä luottaen siihen, että he voivat jatkaa virkansa hoitamista. He ovat esimerkiksi saattaneet ottaa lainaa, tehdä sopimuksen täydentävästä yksityisestä eläketurvasta tai torjua houkuttelevan työtarjouksen yksityisellä sektorilla. Tällaisten haittojen lieventämiseksi ei ole ilmeisesti ryhdytty toimenpiteisiin. On lisäksi jopa mahdollista, että osa asianomaisista henkilöistä saa huomattavasti pienempää eläkettä, koska he eivät ole työskennelleet riittävän kauan saadakseen oikeuden täyteen eläkkeeseen.(38)
86. Unkari väittää, että uusi ikäraja on ollut ennakoitavissa kesäkuusta 2011 lähtien. Kaikissa sitä ennen tekemissään taloudellisissa järjestelyissä asianomaisten henkilöiden ei kuitenkaan tarvinnut varautua siihen, että he joutuvat siirtymään eläkkeelle ennen 70 vuoden ikää.
87. Näitä merkittäviä asianomaisiin henkilöihin kohdistuvia vaikutuksia olisi vähennetty huomattavasti ja samalla monet tavoitteisiin liittyvät haitat olisi vältetty, jos Unkari olisi ottanut uuden ikärajan käyttöön toisella tavalla. Tuomareiden, virallisten syyttäjien ja notaarien eläkeiän alentaminen on nimittäin sovitettava yhteen muiden julkishallinnon palveluksessa olevien eläkeiän nostamisen kanssa. Tätä varten Unkarin täytyisi ainoastaan alentaa oikeuslaitokseen sovellettavaa eläkeikää asteittain 65 vuoteen niin, että kyseistä eläkeikää ryhdyttäisiin soveltamaan molempiin ryhmiin samana ajankohtana.
88. Siitä, että Unkari on jättänyt tämän mahdollisuuden täysin huomiotta, on pääteltävä, ettei se ole pyrkinyt löytämään oikeudenmukaista tasapainoa asianomaisten juristien intressien ja uuden ikärajan käyttöönottoa koskevan intressin välille.
89. Nämä pohdinnat myös osoittavat, että etujen, joita liittyy uuden ikärajan välittömään käyttöönottoon oikeutetun tavoitteen saavuttamiseksi, olisi oltava painoarvoltaan hyvin huomattavia, jotta ne painaisivat vaa’assa enemmän kuin edellä kuvatut merkittävät haitat. Tällaisia painavia etuja ei ole havaittavissa riippumatta siitä, pitääkö unionin tuomioistuin näkemyksestäni poiketen toimenpidettä tarkoituksenmukaisena ja tarpeellisena yhden tai usean mainitun tavoitteen saavuttamiseksi.
3. Päätelmä
90. Näin ollen kanne on hyväksyttävä.
V Oikeudenkäyntikulut
91. Unionin tuomioistuimen työjärjestyksen 69 artiklan 2 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska komissio on voittanut asian, Unkari on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
VI Kannanotto
92. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin ratkaisee asian seuraavasti:
1) Unkarin tasavalta ei ole noudattanut yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista 27.11.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/78/EY 2 artiklan ja 6 artiklan 1 kohdan mukaisia velvoitteitaan, koska se on hyväksynyt lain, jonka mukaan tuomareiden, virallisten syyttäjien ja notaarien palvelussuhteen on päätyttävä heidän saavutettuaan 62 vuoden iän eikä enää heidän saavutettuaan 70 vuoden iän.
2) Unkarin tasavalta velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.