STANOWISKO RZECZNIKA GENERALNEGO
JULIANE KOKOTT
przedstawione w dniu 2 października 2012 r.(1)
Sprawa C‑286/12
Komisja Europejska
przeciwko
Węgrom
Uchybienie zobowiązaniom państwa członkowskiego – Polityka społeczna – Dyrektywa 2000/78/WE – Równość traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy – Odmienne traktowanie ze względu na wiek – Obligatoryjne przeniesienie sędziów, prokuratorów i notariuszy w stan spoczynku z chwilą ukończenia 62. roku życia – Obniżenie i późniejsze podwyższenie wieku emerytalnego – Uzasadnienie i proporcjonalność środka
I – Wprowadzenie
1. W jakich okolicznościach prawo Unii dopuszcza ustalenie maksymalnego wieku dla wykonywania funkcji z zakresu władzy publicznej w ramach wymiaru sprawiedliwości? Tym pytaniem Trybunał Sprawiedliwości zajmuje się nie po raz pierwszy od wprowadzenia dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy(2).
2. Podczas gdy w wyroku w sprawach połączonych Fuchs(3) chodziło jeszcze o to, czy w ogóle może istnieć obligatoryjna granica wieku, niniejsze postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczy obniżenia granicy wieku dla sędziów, prokuratorów i notariuszy z 70 do 62 lat. W ten sposób Węgry dostosowały wiek emerytalny w wymiarze sprawiedliwości do powszechnie obowiązującego wieku emerytalnego. Pół roku po wejściu w życie tej nowej regulacji wszyscy urzędnicy, którzy już przekroczyli nową granicę wieku, a więc osiem roczników, zostali przeniesieni w stan spoczynku. W następnych latach obowiązujący obecnie również w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości ogólny wiek emerytalny będzie jednakże podwyższany każdego roku o sześć miesięcy aż do osiągnięcia ogólnego wieku emerytalnego 65 lat.
3. Należy co do istoty wyjaśnić, czy to uregulowanie jest uzasadnione.
II – Ramy prawne
A – W przedmiocie dyrektywy 2000/78
4. W motywach 8, 9, 11 i 25 dyrektywy 2000/78 wskazano:
„(8) Wytyczne dotyczące zatrudnienia na rok 2000, przyjęte przez Radę Europejską w Helsinkach w dniach 10 i 11 grudnia 1999 r., podkreślają potrzebę wspierania rynku pracy przychylnego dla integracji społecznej, formułując spójną całość polityk, których celem jest walka z dyskryminacją takich grup jak osoby niepełnosprawne. Wytyczne te podkreślają również potrzebę zwrócenia szczególnej uwagi na pomoc starszym pracownikom, aby mogli oni w szerszym zakresie uczestniczyć w życiu zawodowym.
(9) Zatrudnienie i praca są podstawowymi elementami mającymi zapewnić równe szanse dla wszystkich i w szerokim zakresie przyczyniają się do pełnego uczestnictwa obywateli w życiu gospodarczym, kulturalnym i społecznym oraz do ich rozwoju.
[…]
(11) Dyskryminacja ze względu na […] wiek […] może być przeszkodą w realizacji celów traktatu WE, w szczególności w zakresie wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej, podnoszenia poziomu i jakości życia, spójności gospodarczej i społecznej, solidarności i swobodnego przepływu osób.
[…]
(25) Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek jest podstawowym elementem na drodze do osiągnięcia celów określonych w wytycznych dotyczących zatrudnienia i popierania zróżnicowania zatrudnienia. Jednakże w niektórych okolicznościach różnice w traktowaniu ze względu na wiek mogą być uzasadnione i wymagają wprowadzenia szczególnych przepisów, które mogą się różnić w zależności od sytuacji państw członkowskich. Należy więc odróżnić odmienne traktowanie, które jest uzasadnione, w szczególności wynikającymi z prawa celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, od dyskryminacji, która musi być zakazana”.
5. Zgodnie z art. 1 celem dyrektywy 2000/78 jest „wyznaczenie ogólnych ram dla walki z dyskryminacją ze względu na religię lub przekonania, niepełnosprawność, wiek lub orientację seksualną w odniesieniu do zatrudnienia i pracy, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania”.
6. Artykuł 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78 zawierają zasadę niedyskryminacji:
„1. Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.
2. Do celów ust. 1:
a) dyskryminacja bezpośrednia występuje, w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1”.
7. Artykuł 3 dyrektywy 2000/78, zatytułowany „Zakres”, stanowi w ust. 1:
„W granicach kompetencji Wspólnoty niniejszą dyrektywę stosuje się do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego, jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi, w odniesieniu do:
[…]
c) warunków zatrudnienia i pracy, łącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania;
[…]”.
8. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 przewiduje ewentualne uzasadnienia dla różnicowania ze względu na wiek:
„1. Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.
Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:
a) wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony;
b) określeniu warunków dolnej granicy wieku, doświadczenia zawodowego lub stażu pracy, wymaganego do zatrudnienia lub niektórych korzyści związanych z zatrudnieniem;
c) określeniu górnej granicy wieku przy rekrutacji, z uwzględnieniem wykształcenia wymaganego na danym stanowisku lub potrzeby racjonalnego okresu zatrudnienia przed przejściem na emeryturę”.
B – Prawo węgierskie
9. Przed dniem 1 stycznia 2012 r. art. 57 ust. 2 ustawy nr LXVIII z 1997 r. zezwalał sędziom na sprawowanie urzędu do wieku 70 lat.
10. Artykuł 90 lit. ha) ustawy nr CLXII z 2011 r., która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., stanowi obecnie, że sędziowie z chwilą osiągnięcia mającej zastosowanie granicy wieku emerytalnego są przenoszeni w stan spoczynku.
11. Do dnia 1 stycznia 2010 r. wiek emerytalny wynosił na Węgrzech 62 lata. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nr LXXXI z 1997 r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2010 r. obecnie wiek emerytalny wynosi jeszcze 62 lata tylko dla osób, które urodziły się przed 1952 r. Dla wszystkich młodszych roczników wiek emerytalny wzrasta każdorazowo o pół roku aż do osiągnięcia, począwszy od rocznika 1957, nowego ogólnego wieku emerytalnego 65 lat.
12. Zgodnie z art. 230 ustawy nr CLXII z 2011 r. sędziowie, którzy osiągnęli wiek 62 lat przed dniem 1 stycznia 2012 r., są przenoszeni w stan spoczynku z dniem 30 czerwca 2012 r., a sędziowie, którzy osiągnęli ten wiek w trakcie 2012 r., z dniem 31 grudnia 2012 r.
13. Odpowiednie zasady mają zastosowanie do prokuratorów. W odniesieniu do notariuszy nowa granica wieku nabierze mocy w dniu 31 grudnia 2013 r.
III – Postępowanie poprzedzające wniesienie skargi i żądania
14. W dniu 17 stycznia 2012 r. Komisja wezwała Węgry zgodnie z art. 258 TFUE do przedstawienia uwag w przedmiocie zarzutu naruszenia art. 1, 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 poprzez ustalenie nowej maksymalnej granicy wieku dla sędziów, prokuratorów i notariuszy. Mimo że Węgry w odpowiedzi z dnia 17 lutego 2012 r. zakwestionowały naruszenie, Komisja podtrzymała swoje stanowisko w uzasadnionej opinii z dnia 7 marca 2012 r. Wyznaczyła w niej Węgrom termin jednego miesiąca na zakończenie zarzucanego naruszenia. Niemniej Węgry w swojej odpowiedzi z dnia 30 marca 2012 r. nie odstąpiły od swojego punktu widzenia.
15. Z tego względu Komisja złożyła w dniu 7 czerwca 2012 r. rozpatrywaną skargę i wnosi o:
– orzeczenie, że Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w ten sposób, że przyjęły uregulowanie krajowe, na mocy którego stosunki służbowe sędziów, prokuratorów i notariuszy ustają obligatoryjnie z osiągnięciem przez nich wieku 62 lat, co powoduje odmienne traktowanie ze względu na wiek, które nie ma uzasadnienia w postaci zgodnego z prawem celu, a w każdym razie nie jest właściwe ani konieczne dla osiągnięcia zamierzonego celu; oraz
– obciążenie Węgier kosztami postępowania.
16. Węgry wnoszą o:
– oddalenie skargi oraz
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
17. Według informacji przedstawionych przez Węgry z uwagi na nową granicę wieku w dniu 30 czerwca 2012 r. ustał stosunek służbowy 194 spośród 2996 sędziów węgierskich. W odniesieniu do 37 kolejnych sędziów została już ogłoszona decyzja węgierskiego prezydenta o ustaniu ich stosunku służbowego w dniu 31 grudnia 2012 r. To samo dotyczy odpowiednio 79 i 20 spośród 1784 prokuratorów. 61 spośród 315 notariuszy ma ustąpić ze służby w dniu 31 grudnia 2013 r.
18. Na wniosek Komisji prezes Trybunału wydał postanowienie z dnia 13 lipca 2012 r. o rozpoznaniu skargi w trybie przyspieszonym zgodnie z art. 23a statutu Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i art. 62a regulaminu postępowania. Uczestnicy przedstawili swoje stanowiska w formie pisemnej oraz ustnej na rozprawie w dniu 1 października 2012 r.
19. W dniu 16 lipca 2012 r. węgierski trybunał konstytucyjny uznał zmianę wieku emerytalnego sędziów za sprzeczną z konstytucją(4). Jego orzeczenie ma moc wsteczną od dnia 1 stycznia 2012 r., nie powoduje jednakże automatycznie przywrócenia sędziów zwolnionych ze służby ponownie na ich stanowiska. W tym celu muszą oni wystąpić do właściwych sądów węgierskich.
IV – Ocena prawna
A – W przedmiocie dopuszczalności skargi
20. Węgry uważają, że wraz z orzeczeniem węgierskiego trybunału konstytucyjnego stał się bezprzedmiotowy spór dotyczący przepisów uchylonych z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2012 r. Argument ten dotyczy wieku emerytalnego sędziów.
21. Na pierwszy rzut oka może się wydawać, że zakwestionowane przepisy nie istniały w momencie decydującym dla sprawy, tj. w chwili upływu terminu wyznaczonego w uzasadnionej opinii(5) w dniu 7 kwietnia 2012 r., ponieważ w związku z wyrokiem trybunału konstytucyjnego zostały uchylone z mocą wsteczną. Tym samym przedmiot postępowania w przedmiocie skargi zostałby następczo rozstrzygnięty w odniesieniu do sędziów.
22. W rzeczywistości uchylenie z mocą wsteczną przepisów dotyczących sędziów jest jednak niepełne. Tego, że istniały one w momencie decydującym dla sprawy, dowodzi okoliczność, iż na ich podstawie w dniu 30 czerwca 2012 r. zostało przeniesionych w stan spoczynku 194 sędziów i 79 prokuratorów. Również wyrok trybunału konstytucyjnego nie ma w tym względzie bezpośredniej mocy wstecznej, gdyż nie przywrócił tych sędziów na ich poprzednie stanowiska.
23. Zarzucany sprzeczny z prawem Unii stan nie został więc w pełni usunięty(6).
24. W związku z tym wymieniony wyrok nie spowodował rozwiązania sporu w odniesieniu do sędziów, których dotyczy.
B – Materialna ocena skargi
25. Zgodnie z art. 2 ust. 1 w związku z art. 1 dyrektywy 2000/78 nie może istnieć żadna bezpośrednia lub pośrednia dyskryminacja ze względu na wiek. Niemniej jednak odmienne traktowanie może być uzasadnione zgodnie z art. 6.
26. Dyrektywa 2000/78 ma zastosowanie do sędziów, prokuratorów i notariuszy, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 stosuje się ją do wszystkich osób, zarówno sektora publicznego jak i prywatnego, włącznie z instytucjami publicznymi. Inaczej niż w przypadku sił zbrojnych nie istnieje również żadne odstępstwo w odniesieniu do wymiaru sprawiedliwości.
1. Istnienie odmiennego traktowania
27. Ustanie stosunku służbowego z chwilą osiągnięcia granicy wieku, która uprawnia do pobierania emerytury, stanowi zawsze odmienne traktowanie ze względu na wiek w rozumieniu art. 2 ust. 1 i art. 6 ust. 1 lit. a) dyrektywy 2000/78.
28. Przepis taki wpływa mianowicie na warunki pracy i zatrudnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. c) dyrektywy 2000/78, uniemożliwiając sędziom, prokuratorom i notariuszom kontynuowanie wykonywania pracy po ukończeniu 62. roku życia. Ponadto zapewniając tym osobom traktowanie mniej przychylne aniżeli to zarezerwowane dla osób, które nie osiągnęły tego wieku, przepis ten wprowadza odmienne traktowanie ze względu na wiek w rozumieniu art. 2 ust. 1 tej dyrektywy(7).
29. Jeśli sama granica wieku powoduje już odmienne traktowanie, to musi to tym bardziej dotyczyć obniżenia granicy wieku.
2. W przedmiocie uzasadnienia odmiennego traktowania
30. Zgodnie z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi jednakże dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego. Ponadto środki mające służyć realizacji tego celu muszą być właściwe i konieczne.
31. To uzasadnienie Trybunał sprawdza w dwóch etapach: bada on najpierw cele środka, a następnie w ramach całościowej analizy kontekstu regulacyjnego oraz korzystnych i niekorzystnych skutków to, czy jest on właściwy i konieczny(8). Uważam jednak, że będzie bardziej jasne, jeżeli będę kierowała się przy ocenie właściwego i koniecznego charakteru schematem badania zasady proporcjonalności(9).
32. Zgodnie z tą zasadą dane środki nie mogą wykraczać poza to, co jest odpowiednie i konieczne do osiągnięcia uzasadnionych celów, którym mają służyć. W przypadku gdy istnieje możliwość wyboru spośród większej liczby odpowiednich rozwiązań, należy stosować to najmniej dotkliwe. Wynikające z tego niedogodności nie mogą być nadmierne w stosunku do zamierzonych celów(10).
33. Należy mieć przy tym na względzie, że państwa członkowskie na poziomie krajowym dysponują szerokim marginesem uznania przy wyborze nie tylko realizacji określonego celu spośród innych w dziedzinie polityki społecznej i polityki zatrudnienia, lecz również w zdefiniowaniu środków mogących go zrealizować(11). Ten margines uznania istnieje na każdym poziomie badania proporcjonalności. W związku z tym Trybunał nie zastępuje oceny państw członkowskich, ale jedynie bada, czy nie wydaje się ona nieracjonalna(12).
34. W ramach niniejszego postępowania o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na Komisji spoczywa ciężar dowodu istnienia zarzucanego uchybienia. To właśnie ona, nie mogąc opierać się na zwykłym domniemaniu, powinna przedstawić Trybunałowi niezbędne dowody umożliwiające mu weryfikację, czy wystąpiło takie uchybienie(13).
35. Jeżeli natomiast państwo członkowskie chce skorzystać z odstępstwa od ogólnej zasady, to do niego należy wykazanie przesłanek tego odstępstwa(14). Z uwagi na szeroki margines uznania wymogi co do tego dowodu nie mogą być stawiane w sposób wygórowany dla celów stosowania art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78.
36. Poniżej będę badać w oparciu o te kryteria, czy pięć celów powołanych przez Węgry jest zgodnych z przepisami oraz czy środki są odpowiednie i konieczne do osiągnięcia tych celów. To, czy niedogodności związane ze środkiem nie są nadmierne w stosunku do korzyści wynikających z pozostałych celów, należy ewentualnie zbadać potem. Najpierw jednak należy poddać analizie twierdzenie Komisji, że cele nowej granicy wieku nie są wystarczająco jasno możliwe do zidentyfikowania.
a) W przedmiocie możliwości zidentyfikowania zamierzonych celów
37. Trybunał wielokrotnie orzekał, że z art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 nie można wnioskować, iż brak doprecyzowania w danym uregulowaniu krajowym odnoszącego się do realizowanego celu skutkuje automatycznie tym, że wykluczone jest, by uregulowanie to mogło być w oparciu o ten przepis uzasadnione. W braku takiego doprecyzowania ważne jest jednak, by inne elementy wynikające z ogólnego kontekstu danego przepisu pozwoliły na określenie celu leżącego u jego podstaw dla dokonania kontroli sądowej jego zgodności z prawem, a także właściwego i koniecznego charakteru środków zastosowanych do jego realizacji(15).
38. W stosunku do tych elementów nie mogą być jednak stawiane nadmiernie restrykcyjne wymogi. Przykładowo Trybunał uznał również twierdzenia państwa członkowskiego przedstawione na rozprawie za wystarczające do sprecyzowania celów danej granicy wieku(16). Z tego względu uzasadnione wydaje mi się zaakceptowanie argumentacji węgierskiej, że przedstawione poniżej cele wynikają dostatecznie jasno z postępowania ustawodawczego, mimo że nie jest to dalej poparte dowodami. Poza tym ewentualne cele mogą w części nasuwać się również niezależnie od ich wyraźnego wzmiankowania.
b) W przedmiocie zabezpieczenia systemu emerytalnego
39. Zgodnie z wyjaśnieniami Węgier nowa granica wieku ma zapewnić dalszą zdolność funkcjonowania systemu emerytalnego.
40. Ten cel nie należy do celów wymienionych przykładowo w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78. Wyliczenie to nie jest jednak wyczerpujące(17). Obejmuje ono cele z zakresu polityki społecznej, takie jak cele związane z polityką zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego(18). Również równowaga finansowa systemu emerytalnego stanowi taki cel z zakresu polityki społecznej(19).
41. Poprzez obniżenie granicy wieku rozszerzony jednak zostaje krąg osób, które pobierają emerytury, i zredukowany krąg tych osób, które wnoszą wkład w finansowanie tych emerytur. System ten zostaje tym samym bardziej obciążony. Nawet w przypadku przyjęcia szerokiego marginesu uznania państw członkowskich środek taki jest więc nieodpowiedni do tego, aby wspomóc równowagę finansową systemu emerytalnego.
42. Należy zatem oddalić argumentację Węgier w tym zakresie.
c) W przedmiocie struktury wiekowej
43. Według Węgier celem ustalenia tej nowej granicy wieku jest również utworzenie zrównoważonej struktury wiekowej. Związek pomiędzy granicami wieku i strukturą wiekową jest oczywisty. Trybunał stwierdził już, że cel polegający na utworzeniu zrównoważonej struktury wiekowej pomiędzy młodymi i starszymi urzędnikami może stanowić zgodny z przepisami prawa cel polityki zatrudnienia i rynku pracy(20).
44. Wątpliwości budzi jednakże, czy nagłe wprowadzenie nowej granicy wieku może przyczynić się do stworzenia zrównoważonej struktury wiekowej w służbie wymiaru sprawiedliwości. Zmusza ona bowiem do zastąpienia ośmiu roczników dostępnymi obecnie na rynku pracy prawnikami. Zatrudnione teraz roczniki będą więc miały w przyszłości w wymiarze sprawiedliwości pod względem liczby nieproporcjonalnie duże znaczenie w stosunku do pozostałych roczników. I jeśli z kolei przejdą oni w stan spoczynku, spowodują nieproporcjonalnie duże zapotrzebowanie na nowych pracowników.
45. Wystąpienie tego efektu zależy od istniejącej struktury wiekowej i polityki zatrudnienia prowadzonej przez Węgry. Węgry nie przedstawiły jednakże w przedmiocie tych punktów żadnych wyjaśnień.
46. Jednakże nawet gdyby z uwagi na szeroki margines uznania państw członkowskich przy stosowaniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78 przyjęto, że wprowadzenie nowej granicy wieku może przyczynić się do utworzenia zrównoważonej struktury wiekowej, to w jej konkretnej formie nie byłaby ona konieczna. Zrównoważona struktura wiekowa może zostać osiągnięta nawet w lepszy sposób, jeżeli nowa granica wieku będzie wprowadzana stopniowo przez wiele lat. Wówczas nie jest bowiem konieczne, aby zastępować osiem roczników za jednym razem.
47. Cel polegający na utworzeniu zrównoważonej struktury wiekowej nie może zatem uzasadniać spornego uregulowania.
d) Skuteczność wymiaru sprawiedliwości
48. W dalszej kolejności Węgry podnoszą, że nowa granica wieku powinna prowadzić do większej skuteczności służby publicznej w wymiarze sprawiedliwości.
49. Ten cel oparty jest najwyraźniej na rozumowaniu, zgodnie z którym nowo zatrudnieni młodsi prawnicy mogliby wykonywać swoją służbę lepiej niż przeniesieni w stan spoczynku starsi prawnicy. W tym względzie Trybunał uznał już zasadniczo w odniesieniu do prokuratorów, że zagwarantowanie jakości pracy administracji wymiaru sprawiedliwości może stanowić zgodny z przepisami prawa cel ustanowienia granicy wieku(21).
50. Należy zgodzić się z Węgrami, że granica wieku 62 lat bardziej ogranicza ryzyko związanego z wiekiem zmniejszenia wydajności pracy niż granica wieku 70 lat. W tym względzie może ona przyczynić się do zagwarantowania jakości wymiaru sprawiedliwości.
51. Jednocześnie Węgry wskazują, że młodsi prawnicy z uwagi na ich późniejsze ukończenie studiów dysponują bardziej aktualną wiedzą prawniczą, przykładowo w dziedzinie prawa Unii Europejskiej, które jest nauczane na Węgrzech dopiero od niedawna. Nie podlega zakwestionowaniu, że przeniesienie prawników na emeryturę i ich zastąpienie młodszymi prawnikami może być sposobem na wniesienie do wymiaru sprawiedliwości takiej bardziej aktualnej wiedzy prawniczej.
52. Niemniej jest wysoce wątpliwe, by nowo zatrudnieni prawnicy mogli lepiej wykonywać zawody sędziego, prokuratora i notariusza niż ustępujący prawnicy. W porównaniu z innymi grupami zawodowymi prawnicy mogą bowiem efektywnie pracować aż do stosunkowo późnego wieku. W szczególności nabyte doświadczenie i często idący w parze z wiekiem większy naturalny autorytet są w tym zawodzie ogromnie przydatne pod względem praktycznym.
53. Należy się również obawiać, że w celu pokrycia nadzwyczajnego zapotrzebowania na nowych pracowników będzie musiał być brany pod uwagę częściowo wyraźnie mniejszy poziom kwalifikacji podlegających zatrudnieniu nowych prawników. Jeśli na przykład z powodu wszystkich przeniesień na emeryturę w roku 2012 r. mieliby zostać zatrudnieni nowi sędziowie i prokuratorzy, to byłoby konieczne zaakceptowanie 273 najlepszych kandydatów. W razie zastąpienia tylko jednego rocznika rekrutacja mogłaby zostać natomiast ograniczona do około jednej ósmej tej liczby, tj. do 35 najlepszych kandydatów.
54. Jeśli chodzi w szczególności o grupę sędziów, których dotyczy spór, należy poza tym uwzględnić, że ich nagłe przeniesienie na emeryturę może wywoływać wątpliwości co do niezawisłości i tym samym jakości sądów(22). Zgodnie z art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC), podpisanej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., i art. 47 akapit drugi Karty praw podstawowych Unii Europejskiej sądy muszą być niezawisłe i bezstronne oraz ustanowione na mocy ustawy. Również Trybunał Sprawiedliwości podkreślał w szczególności w ramach postępowania prejudycjalnego konieczną niezawisłość sądów(23).
55. Pojęcie niezawisłości sądów obejmuje zgodnie z utrwalonym orzecznictwem dwa aspekty: wewnętrzny i zewnętrzny. W niniejszej sprawie znaczenie ma zewnętrzny aspekt niezawisłości, który zakłada ochronę organu orzekającego przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi, mogącymi zagrozić niezależności osądu dokonywanego przez jego członków w odniesieniu do rozpatrywanych sporów(24).
56. Dlatego władza wykonawcza nie może usunąć sędziów ze stanowisk w trakcie pełnienia przez nich urzędu(25). W niniejszej sprawie nie chodzi wprawdzie o środki podejmowane przez władzę wykonawczą w odniesieniu do poszczególnych sędziów lub postępowań. Mimo to chodzi o poważną ingerencję w wymiar sprawiedliwości, a mianowicie o usunięcie większej liczby sędziów, którzy zgodnie z dotychczasowymi uregulowaniami pozostaliby na służbie do ośmiu lat dłużej. Ingerencja ta ma znaczenie nie tylko dopiero wtedy, gdy następuje rzeczywiście w zamiarze wpłynięcia na wymiar sprawiedliwości. Przeciwnie, powinno się już unikać każdego pozoru wywierania wpływu(26).
57. Nawet gdyby mimo to z uwagi na szeroki margines uznania państw członkowskich miało zostać przyjęte, że obniżenie granicy wieku do 62 lat może przyczynić się do większej skuteczności wymiaru sprawiedliwości, to nie jest ona w każdym razie konieczna. Wynika to przede wszystkim ze sprzeczności węgierskiej regulacji. Ponieważ granica wieku zostanie podwyższona w nadchodzących latach znów do 65 lat, wydaje się, że Węgry również uznają, że jakość wymiaru sprawiedliwości nie wymaga ustanowienia granicy wieku 62 lat(27).
58. Co się tyczy w szczególności wprowadzenia do wymiaru sprawiedliwości aktualnej wiedzy prawniczej, to ponadto do dyspozycji są bardziej łagodne środki: aktualną wiedzę prawniczą prawnicy nabywają nie tylko w trakcie studiów, ale również przy okazji wykonywania zawodu – przykładowo w trakcie samodzielnej nauki lub w ramach zorganizowanych kursów.
59. W związku z tym również cel polegający na wzmocnieniu jakości wymiaru sprawiedliwości nie może uzasadniać węgierskiego uregulowania.
e) W przedmiocie zrównania granic wiekowych
60. Głównym argumentem Węgier jest to, że nowa granica wieku dostosowuje sytuację sędziów do sytuacji pozostałych pracowników służby publicznej. Chociaż Komisja kwestionuje to, iż cel ten jest dostatecznie jasno możliwy do stwierdzenia, jednakże jest on oczywisty już z tego względu, że granice wiekowe rzeczywiście zostają zrównane.
61. Ustalenie, że pracownicy w określonym momencie zostają wyłączeni z życia zawodowego i przechodzą w stan spoczynku, jest zasadniczo objęte celami określonymi przez art. 6 ust. 1.
62. Zgodności z przepisami prawa celu polegającego na zrównaniu granic wiekowych dowodzi w szczególności okoliczność, że ustawodawstwo krajowe jest właściwe do zapewnienia realizacji wskazanego celu, tylko jeśli jego osiągnięcie jest rzeczywistym przedmiotem troski tego ustawodawstwa w sposób spójny i systematyczny(28). Wątpliwości co do spójności ustawodawstwa wynikają w szczególności z odstępstw. Przykładowo Trybunał zbadał już w odniesieniu do granic wiekowych dla prokuratorów, czy odstępstwa dla innych grup urzędników podważają taką spójność(29). Zrównanie granic wiekowych może zatem wzmocnić spójność całego systemu.
63. Ostatecznie chodzi przy tym o urzeczywistnienie ogólnej zasady równego traktowania. Ta ujęta tymczasem również w art. 20 karty zasada wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w różny sposób i by różne sytuacje nie były traktowane w identyczny sposób, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione(30). Założenie, że sytuacja prawników w wymiarze sprawiedliwości jest podobna do sytuacji ich kolegów w pozostałych działach służby publicznej, mieści się zasadniczo w ramach marginesu uznania, który przysługuje państwom członkowskim. Również Komisja nie sprzeciwiła się temu założeniu.
64. Nie można osiągnąć natychmiastowego dostosowania wieku emerytalnego w całej służbie publicznej inaczej niż przez ustanowienie nowej granicy wieku. Sporne uregulowanie byłoby więc odpowiednie i konieczne dla tego celu.
65. Przy uwzględnieniu zasady równości tak zdefiniowany cel nie jest jednakże w konkretnej sytuacji zgodny z przepisami prawa. Węgierscy sędziowie, prokuratorzy i notariusze różnią się bowiem w ważnym punkcie od prawników w pozostałych działach służby publicznej: mogli oni dotychczas zakładać, że muszą przejść w stan spoczynku dopiero z chwilą ukończenia 70 lat. Węgry nie wyjaśniły, dlaczego mimo tych uzasadnionych oczekiwań istnieje zgodny z przepisami prawa interes w obniżeniu granicy wieku natychmiast o osiem lat w celu osiągnięcia spójności.
66. Istnienia w tej sytuacji raczej uzasadnionego interesu w uregulowaniu przejściowym dowodzi również to, że Węgry rozciągają podwyższenie granicy wieku dla całej służby publicznej o jedynie trzy lata na kilka lat. Te różnice w przepisach przejściowych wskazują, że interesy tych osób, których dotyczy obniżenie granicy wieku, nie zostały uwzględnione w taki sam sposób, jak interesy pozostałych osób zatrudnionych w służbie publicznej, dla których granica wieku zostaje podwyższona.
67. Niespójne jest ponadto to, że – jak w sposób niekwestionowany twierdzi Komisja(31) – pozostałe osoby zatrudnione w służbie publicznej nie są automatycznie przenoszone w stan spoczynku w przypadku osiągnięcia granicy wieku, lecz dopiero wtedy, gdy także osiągnęły one lata stażu służbowego konieczne dla otrzymania pełnej emerytury. W związku z tym jest możliwe, że sędziowie, prokuratorzy i notariusze mogą zostać obligatoryjnie przeniesieni w stan spoczynku, mimo że mają oni tylko prawo do emerytury w niepełnym wymiarze. W tym zakresie nowa granica wieku dla wymiaru sprawiedliwości ingeruje silniej w prawa zainteresowanych, niż byłoby to konieczne dla zrównania granic wiekowych w całej służbie publicznej.
68. Cel polegający na zrównaniu granic wiekowych w służbie publicznej nie może zatem uzasadniać natychmiastowego obniżenia granicy wieku o osiem lat.
f) Dostęp młodych prawników do służby w wymiarze sprawiedliwości
69. Ostatnim powołanym przez Węgry celem jest usunięcie przeszkód dla wstąpienia młodych prawników do służby w wymiarze sprawiedliwości. Jest to logiczną konsekwencją maksymalnych granic wiekowych, a w szczególności ich obniżenia. Z utrwalonego orzecznictwa wynika, że wspieranie zatrudniania bez wątpienia stanowi zgodny z przepisami cel prowadzonej przez państwa członkowskie polityki społecznej oraz zatrudnienia, zwłaszcza gdy chodzi o ułatwienie osobom młodym dostępu do wykonywania określonego zawodu(32).
70. Ustanowienie nowej granicy wieku jest odpowiednie do ułatwienia młodszym prawnikom dostępu do służby w wymiarze sprawiedliwości. Niemniej jednak należy mieć na względzie różnice pomiędzy jej długoterminowym i bezpośrednim skutkiem.
71. W sposób trwały zmniejszy ona okres pozostawania prawników w służbie wymiaru sprawiedliwości, gdyż odtąd będą oni przenoszeni w stan spoczynku osiem lat wcześniej. Jednakże efekt ten zostanie zredukowany w nadchodzących latach przez to, że wiek emerytalny zostanie znów stopniowo podniesiony do 65 lat, w związku z czym ostatecznie pozostanie wyłącznie redukcja obejmująca pięć lat. Mimo to stanowiska w służbie wymiaru sprawiedliwości będą wciąż wolne wcześniej niż przy zastosowaniu uprzedniej granicy wieku.
72. Tymczasowo przeważa jednak bezpośredni efekt. W roku 2012 w związku z przeniesieniem na emeryturę ośmiu roczników prawników do obsadzenia jest nadzwyczaj dużo stanowisk, co jest korzystne dla dostępnych obecnie na rynku młodych prawników. Te stanowiska nie będą natomiast dostępne dla nadchodzących później nowych roczników prawników, ponieważ będą długoterminowo blokowane przez obecnie zatrudnionych prawników. Tym samym osiągnięcie celu trwałego ułatwienia młodym prawnikom dostępu nie będzie wprawdzie wyłączone, niemniej jednak mocno ograniczone.
73. Natychmiastowe wprowadzenie nowych granic wiekowych nie jest więc konieczne do ułatwienia młodym prawnikom w sposób trwały dostępu do służby w wymiarze sprawiedliwości. Przeciwnie, poprzez potencjalne zniekształcenie struktury wiekowej(33) szanse młodych prawników na dostęp zostaną ograniczone w sposób długoterminowy. Uczciwe zrównoważenie sytuacji między różnymi pokoleniami prawników miałoby na celu podział stanowisk, które zostają zwolnione w związku z obniżeniem granicy wieku, możliwie równomiernie między wszystkie dorastające roczniki. W tym względzie odpowiednie byłoby obniżenie granicy wieku stopniowo do 65 lat, do i tak zamierzonej ostatecznej granicy wieku.
74. Jeśli jednak celem miałoby być maksymalne ułatwienie dostępu akurat obecnie dostępnym na rynku pracy prawnikom, to rzeczywiście nie można stwierdzić żadnego innego w równym stopniu skutecznego środka niż obniżenie granicy wieku natychmiast do 62 lat.
75. Tak zdefiniowany cel może zostać jednak uznany za zgodny z przepisami prawa tylko wtedy, gdy istnieją w tym względzie szczególne powody, aby wspomagać akurat tę grupę. Obciąża on bowiem nieuchronnie nie tylko przeniesionych na emeryturę prawników, ale blokuje ponadto średnio- i długoterminowo stanowiska, które zazwyczaj stają się wolne dla późniejszych roczników prawników. Węgry nie przedstawiły tego rodzaju szczególnych powodów.
76. Zatem również cel polegający na stworzeniu łatwiejszego dostępu młodych prawników do służby w wymiarze sprawiedliwości nie może uzasadniać wprowadzenia nowej granicy wieku.
g) W kwestii nadmiernego naruszenia interesów zainteresowanych
77. Jeżeli podjęte środki okażą się odpowiednie i konieczne do osiągnięcia zamierzonych zgodnych z przepisami celów, to pozostaje zwykle jeszcze sprawdzić, czy nie godzą one nadmiernie w interesy zainteresowanych (zakaz stosowania nadmiernych środków)(34). Ponieważ wprowadzenie nowej granicy wieku nie jest jednak odpowiednie i konieczne dla żadnego z wymienionych zgodnych z przepisami celów, punkt ten sam w sobie nie musi być dalej badany. Przeciwnie, skarga jest zasadna na podstawie samych dotychczasowych rozważań.
78. Wyłącznie na wypadek gdyby Trybunał nie podzielił mojej oceny w odniesieniu do wszystkich celów, poddam jednak poniżej analizie zakaz stosowania nadmiernych środków. Zgodnie z nim musi zostać znaleziona odpowiednia równowaga między różnymi interesami(35).
79. Aby móc przeprowadzić posiłkowo tę analizę, musiałabym – wbrew prezentowanemu przeze mnie stanowisku – założyć, że nowa granica wieku jest odpowiednia i konieczna do osiągnięcia jakiegokolwiek lub kilku spośród pięciu zbadanych powyżej celów.
80. Dla pełnej analizy musiałyby zostać ponadto rozważone wynikające z tego hipotetyczne korzyści.
81. Tego rodzaju spekulacje nie są jednak użyteczne. Dlatego też ograniczę moje rozważania dotyczące zakazu stosowania nadmiernych środków do zbadania niedogodności nowej granicy wieku. Na tej podstawie można będzie stwierdzić, jaką wagę muszą osiągnąć korzyści nowej granicy wieku, aby ją uzasadnić.
82. Naruszone są bezpośrednio prawa prawników, których dotyczy spór, do wykonywania wybranego przez nich zawodu. Wprawdzie teoretycznie mogą oni nadal wykonywać działalność jako prawnicy, przykładowo jako adwokaci, jednakże tracą oni możliwość dalszej pracy na stanowisku, na którym czynnie pracowali do osiągnięcia granicy wieku.
83. Z tą ingerencją w swobodę wykonywania zawodu związane są ekonomiczne niedogodności. Należy bowiem przyjąć, że zainteresowani zamiast pełnego wynagrodzenia otrzymają z reguły jedynie emeryturę o niewielkiej wysokości(36).
84. Trybunał przyznał wprawdzie, że środek umożliwiający obowiązkowe przejście na emeryturę pracownika, który ukończył 65. rok życia, może być zgodny z celem polegającym na wspieraniu zatrudnienia i nie może być uznany za zagrażający w nadmierny sposób słusznym żądaniom odnośnych pracowników, jeżeli otrzymają oni emeryturę, której wysokości nie można uznać za nieracjonalną(37). Racjonalność zależy jednak od wielu czynników.
85. I tak utrata dochodu ma szczególny ciężar, jeśli zainteresowani podjęli decyzje gospodarcze, pokładając nadzieje co do dalszego pełnienia swojego urzędu. Mogli oni przykładowo zaciągnąć kredyt, przystąpić do dodatkowego prywatnego ubezpieczenia emerytalnego lub odrzucić lukratywne zatrudnienie w sektorze prywatnym. I nie można stwierdzić żadnego środka mogącego złagodzić tego rodzaju straty. Ponadto jest nawet możliwe, że niektórzy zainteresowani muszą liczyć się ze znacznym ograniczeniem wysokości emerytury, ponieważ nie pracowali dość długo, aby nabyć prawo do emerytury w pełnym wymiarze(38).
86. Węgry podnoszą wprawdzie, że nowa granica wieku była przewidywalna od czerwca 2011 r., jednakże w przypadku wszystkich dokonanych wcześniej decyzji gospodarczych zainteresowani nie musieli liczyć się z tym, że będą musieli przejść w stan spoczynku przed ukończeniem 70. roku życia.
87. Te poważne naruszenia interesów zainteresowanych zostałyby znacznie ograniczone i jednocześnie uniknięto by wielu niekorzystnych skutków w odniesieniu do zamierzonych celów, gdyby Węgry wprowadziły nową granicę wieku jedynie w inny sposób. Nasuwa się bowiem rozwiązanie polegające na skoordynowaniu obniżenia wieku emerytalnego dla sędziów, prokuratorów i notariuszy z podwyższeniem wieku emerytalnego dla pozostałych pracowników służby publicznej. W tym względzie Węgry musiałyby obniżyć jedynie wiek emerytalny w wymiarze sprawiedliwości stopniowo do 65 lat tak, aby wiek ten stał się obowiązujący dla obu grup w tym samym czasie.
88. Całkowite zignorowanie tej możliwości przez Węgry zmusza do stwierdzenia, że nie dążono do osiągnięcia odpowiedniej równowagi pomiędzy interesami prawników, których dotyczy spór, i interesem we wprowadzeniu nowej granicy wieku.
89. Ponadto te rozważania dowodzą, że korzyści natychmiastowego wprowadzenia nowej granicy wieku musiałyby mieć całkiem znaczną wagę dla osiągnięcia zgodnego z przepisami prawa celu, aby przeważać w stosunku do przedstawionych wyżej niekorzystnych skutków. Bez względu na to, czy Trybunał wbrew mojemu stanowisku uzna środek za odpowiedni i konieczny do osiągnięcia jednego lub kilku z wymienionych celów, nie można stwierdzić takich znaczących korzyści.
3. Wniosek
90. Należy zatem uwzględnić skargę.
V – W przedmiocie kosztów
91. Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu postępowania kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ spór wygrywa Komisja, kosztami należy obciążyć Węgry.
VI – Wnioski
92. Proponuję, aby Trybunał orzekł, co następuje:
1) Węgry uchybiły swoim zobowiązaniom wynikającym z art. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w ten sposób, że przyjęły uregulowanie, na mocy którego stosunki służbowe sędziów, prokuratorów i notariuszy ustają obligatoryjnie już nie z chwilą osiągnięcia przez nich wieku 70 lat, lecz z chwilą osiągnięcia wieku 62 lat.
2) Węgry zostają obciążone kosztami postępowania.