STANOVISKO GENERÁLNEJ ADVOKÁTKY
JULIANE KOKOTT
prednesené 2. októbra 2012 (1)
Vec C‑286/12
Európska komisia
proti
Maďarsku
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Sociálna politika – Smernica 2000/78/ES – Rovnosť zaobchádzania v zamestnaní a povolaní – Rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku – Nútený odchod sudcov, prokurátorov a notárov do dôchodku po dovŕšení veku 62 rokov – Zníženie a neskoršie zvýšenie dôchodkového veku – Odôvodnenie a primeranosť opatrenia“
I – Úvod
1. Za akých podmienok právo Únie pripúšťa stanovenie hornej vekovej hranice na vykonávanie nezávislých funkcií v súdnictve? Od zavedenia smernice Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní(2), nie je Súdny dvor s touto otázkou konfrontovaný po prvý raz.
2. Zatiaľ čo v rozsudku Fuchs a Köhler(3) ešte išlo o to, či vôbec môže existovať povinná veková hranica, toto konanie vo veci porušenia povinností vyplývajúcich zo zmluvy sa týka zníženia vekovej hranice pre sudcov, prokurátorov a notárov zo 70 rokov na 62 rokov veku. Maďarsko týmto znížením prispôsobilo dôchodkový vek v súdnictve všeobecne platnému dôchodkovému veku. Pol roka po tom, ako táto nová úprava nadobudla účinnosť, odišli do dôchodku všetci verejní činitelia, ktorí už prekročili novú hranicu, to znamená celých osem ročníkov. V nasledujúcich rokoch sa však všeobecný dôchodkový vek, ktorý v súčasnosti platí aj pre súdnictvo, bude každý rok zvyšovať o šesť mesiacov, až pokiaľ sa nedosiahne všeobecný dôchodkový vek 65 rokov.
3. Je nutné objasniť predovšetkým to, či je táto úprava odôvodnená.
II – Právny rámec
A – O smernici 2000/78
4. Odôvodnenia 8, 9, 11 a 25 smernice 2000/78 znejú:
„(8) Zásady zamestnanosti 2000, schválené Európskou radou 10. a 11. decembra 1999 v Helsinkách, zdôrazňujú potrebu utvárania trhu práce, ktorý bude priaznivý pre sociálnu integráciu, formulovaním sústavy vzájomne nadväzujúcich politík zameraných na boj proti diskriminácii takých skupín, ako sú osoby so zdravotným postihnutím. Zdôrazňujú tiež potrebu venovať osobitnú pozornosť podpore starších pracovníkov, aby sa zvýšil ich podiel na pracovnej sile.
(9) Zamestnanie a povolanie sú kľúčové prvky záruky rovnakých príležitostí pre všetkých a rozhodujúcou mierou prispievajú k plnej účasti občanov na ekonomickom, kultúrnom a sociálnom živote a na realizácii ich potenciálu.
…
(11) Diskriminácia z dôvodov… veku… môže sťažiť dosiahnutie cieľov Zmluvy o ES, najmä dosiahnutie vysokej úrovne zamestnanosti a sociálnej ochrany, zvýšenie životnej úrovne a kvality života, ekonomickú a sociálnu súdržnosť a solidaritu a slobodný pohyb osôb.
…
(25) Zákaz diskriminácie z dôvodu veku je dôležitou súčasťou napĺňania cieľov stanovených v zásadách zamestnanosti a pri podpore rozmanitosti pracovných síl. Avšak rozdielne zaobchádzanie v súvislosti s vekom možno za určitých okolností odôvodniť, a preto si vyžaduje osobitné predpisy, ktoré môžu byť v závislosti od situácie v členských štátoch rôzne. Bezpodmienečne preto treba rozlišovať medzi rozdielnym zaobchádzaním, ktoré je odôvodnené najmä oprávnenými cieľmi v oblasti politiky zamestnanosti, trhu práce a odbornej prípravy[,] a diskrimináciou, ktorá sa musí zakázať.“
5. Podľa článku 1 smernice 2000/78 je jej účelom „ustanovenie všeobecného rámca pre boj proti diskriminácii v zamestnaní a povolaní na základe náboženstva alebo viery, zdravotného postihnutia, veku alebo sexuálnej orientácie, s cieľom zaviesť v členských štátoch uplatňovanie zásady rovnakého zaobchádzania“.
6. Článok 2 ods. 1 a ods. 2 písm. a) smernice 2000/78 obsahujú zákaz diskriminácie:
„1. Na účely tejto smernice sa pod pojmom ‚zásada rovnakého zaobchádzania‘ rozumie, že nemá existovať žiadna priama alebo nepriama diskriminácia založená na ktoromkoľvek z dôvodov uvedených v článku 1.
2. Na účely odseku 1:
a) o priamu diskrimináciu ide, ak sa z niektorého z dôvodov uvedených v článku 1 zaobchádza s jednou osobou nepriaznivejšie, ako sa v porovnateľnej situácii zaobchádza, zaobchádzalo alebo by sa mohlo zaobchádzať s inou osobou.“
7. Článok 3 smernice 2000/78 („Rozsah“) v odseku 1 stanovuje:
„V rámci právomocí delegovaných na Spoločenstvo sa bude táto smernica vzťahovať na všetky osoby, tak vo verejnom ako i v súkromnom sektore, vrátane verejných orgánov vo vzťahu k:
…
c) podmienkam zamestnania a pracovným podmienkam vrátane podmienok prepúšťania a odmeňovania;
…“
8. Článok 6 ods. 1 smernice 2000/78 obsahuje prípustné dôvody rozdielneho zaobchádzania z dôvodu veku:
„1. Bez ohľadu na článok 2 ods. 2 členské štáty môžu stanoviť, že rozdiely v zaobchádzaní z dôvodu veku nie sú diskrimináciou, ak v kontexte vnútroštátnych právnych predpisov sú objektívne a primerane odôvodnené oprávneným cieľom, vrátane zákonnej politiky zamestnanosti, trhu práce a cieľov odbornej prípravy, a ak prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa sú primerané a nevyhnutné.
Takéto rozdiely v zaobchádzaní môžu okrem iného zahrňovať:
a) stanovenie osobitných podmienok prístupu k zamestnaniu a odbornej príprave, zamestnaniu a povolaniu vrátane podmienok prepúšťania a odmeňovania pre mladých a starších pracovníkov a osoby s opatrovateľskými povinnosťami, aby sa podporila ich profesionálna integrácia alebo aby sa zabezpečila ich ochrana;
b) stanovenie podmienok minimálneho veku, odbornej praxe alebo rokov služby pre prístup k zamestnaniu alebo k určitým výhodám, ktoré so zamestnaním súvisia;
c) stanovenie hornej vekovej hranice uchádzačov, ktorá vyplýva z osobitných požiadaviek odbornej prípravy pre obsadzované miesto alebo z nutnosti primeranej doby zamestnania pred odchodom do dôchodku.“
B – Maďarské právo
9. Pred 1. januárom 2012 umožňoval článok 57 ods. 2 zákona č. LXVIII z roku 1997 sudcom, aby vo funkcii ostali až do veku 70 rokov.
10. Článok 90 písm. ha) zákona č. CLXII z roku 2011, ktorý nadobudol účinnosť 1. januára 2012, teraz stanovuje, že dosiahnutím všeobecne platného dôchodkového veku odchádzajú sudcovia povinne do dôchodku.
11. Do 1. januára 2010 bol v Maďarsku vek odchodu do dôchodku 62 rokov. Podľa článku 18 ods. 1 zákona č. LXXXI z roku 1997 v znení platnom od 1. januára 2010 je vek 62 rokov vekom odchodu do dôchodku len pre tie osoby, ktoré sa narodili pred rokom 1952. V prípade všetkých mladších ročníkov sa dôchodkový vek zvyšuje vždy o pol roka, až kým sa nedosiahne nový všeobecný platný vek odchodu do dôchodku, teda 65 rokov.
12. Podľa článku 230 zákona č. CLXII z roku 2011 mali sudcovia, ktorí dovŕšili 62 rokov veku pred 1. januárom 2012, odísť do dôchodku 30. júna 2012 a sudcovia, ktorí tento vek dosiahnu počas roka 2012, tak mali urobiť 31. decembra 2012.
13. Analogické pravidlá platia pre prokurátorov. V prípade notárov začne nová veková hranica platiť od 31. decembra 2013.
III – Konanie pred podaním žaloby a návrhy
14. Komisia 17. januára 2012 podľa článku 258 ZFEÚ vyzvala Maďarsko, aby sa vyjadrilo k výhrade, že stanovením novej maximálnej vekovej hranice pre sudcov, prokurátorov a notárov porušilo články 1, 2 a článok 6 ods. 1 smernice 2000/78. Hoci Maďarsko v odpovedi zo 17. februára 2012 porušenie poprelo, Komisia vo svojom odôvodnenom stanovisku zo 7. marca 2012 trvala na svojom názore. V ňom stanovila Maďarsku lehotu v dĺžke jedného mesiaca, aby ukončilo namietané porušenie. Maďarsko však vo svojej odpovedi z 30. marca 2012 svoj postoj nezmenilo.
15. Komisia preto 7. júna 2012 podala žalobu, v ktorej navrhuje, aby Súdny dvor:
– konštatoval, že Maďarská republika si tým, že prijala takú vnútroštátnu úpravu, podľa ktorej sa služobný pomer sudcov, prokurátorov a notárov povinne skončí dovŕšením veku 62 rokov, čo vedie k rozdielnemu zaobchádzaniu z dôvodu veku, ktoré nie je odôvodnené legitímnym cieľom a v každom prípade nie je primerané ani potrebné na dosiahnutia sledovaného cieľa, nesplnila svoje povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článkov 2 a 6 smernice Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní, a
– Maďarsku uložil povinnosť nahradiť trovy konania.
16. Maďarsko navrhuje, aby Súdny dvor:
– žalobu zamietol a
– Komisii uložil povinnosť nahradiť trovy konania.
17. Podľa toho, čo Maďarsko uvádza, 30. júna 2012 ukončilo z dôvodu novej vekovej hranice služobný pomer 194 z 2 996 maďarských sudcov. Pokiaľ ide o 37 ďalších sudcov, už bolo uverejnené rozhodnutie maďarského prezidenta o ukončení ich služobného pomeru 31. decembra 2012. To isté platí, pokiaľ ide o 79, resp. 20 z 1 784 prokurátorov. Dňa 31. decembra 2013 má zo služby odísť 61 z 315 notárov.
18. Na návrh Komisie predseda Súdneho dvora uznesením z 13. júla 2012 rozhodol, že žaloba sa prejedná v skrátenom konaní podľa článku 23a Štatútu Súdneho dvora Európskej únie a článku 62a rokovacieho poriadku. Účastníci konania sa vyjadrili písomne a boli vypočutí na pojednávaní 1. októbra 2012.
19. Maďarský Ústavný súd 16. júla 2012 rozhodol, že zmena dôchodkového veku sudcov je v rozpore s ústavou.(4) Jeho rozhodnutie platí retroaktívne od 1. januára 2012, ale automaticky nie je dôvodom, aby sudcovia, ktorí už boli prepustení zo služby, znovu nastúpili na svoje miesta. Na tento účel sa musia obrátiť na príslušné maďarské súdy.
IV – Právne posúdenie
A – O prípustnosti žaloby
20. Podľa názoru Maďarska sa rozhodnutím jeho Ústavného súdu vyriešil právny spor týkajúci sa ustanovení, ktoré boli zrušené so spätnou účinnosťou od 1. januára 2012. Táto výhrada sa týka dôchodkového veku sudcov.
21. Na prvý pohľad to vyzerá tak, že ustanovenia, ktoré sú predmetom výhrady, v relevantnom okamihu, to znamená v okamihu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku,(5) teda 7. apríla 2012, neexistovali, lebo na základe rozsudku Ústavného súdu zanikli so spätnou účinnosťou. Tým by bol, pokiaľ ide o sudcov, predmet žaloby dodatočne vyriešený.
22. V skutočnosti však retroaktívne zrušenie pravidiel, ktoré sa týkajú sudcov, nie je úplné. Ich existenciu v relevantnom čase dokazuje skôr to, že na základe nich odišlo 30. júna 2012 do dôchodku 194 sudcov a 79 prokurátorov. Rozsudok Ústavného súdu nemá v tejto súvislosti priamy účinok, pretože neviedol k opätovnému nástupu sudcov do ich pôvodnej funkcie.
23. Nedošlo teda k úplnému odstráneniu stavu, ktorý je údajne v rozpore s právom Únie.(6)
24. Preto, pokiaľ ide o dotknutých sudcov, uvedený rozsudok neviedol k vyriešeniu právneho sporu.
B – Hmotnoprávne posúdenie žalobného návrhu
25. Podľa článku 2 ods. 1 v spojení s článkom 1 smernice 2000/78 je zakázaná akákoľvek priama alebo nepriama diskriminácia z dôvodu veku. Podľa článku 6 však môžu existovať odôvodnené rozdiely v zaobchádzaní.
26. Smernica 2000/78 sa uplatní na sudcov, prokurátorov a notárov, pretože podľa článku 3 ods. 1 sa vzťahuje na všetky osoby tak vo verejnom, ako aj v súkromnom sektore vrátane verejných orgánov. Na rozdiel od ozbrojených síl neexistuje pre súdnictvo žiadna výnimka.
1. Existencia rozdielov v zaobchádzaní
27. Ukončenie služobného pomeru dosiahnutím vekovej hranice, ktorá zakladá právo na poberanie starobného dôchodku, vždy predstavuje rozdiel v zaobchádzaní z dôvodu veku v zmysle článku 2 ods. 1 a článku 6 ods. 1 písm. a) smernice 2000/78.
28. Také ustanovenie totiž ovplyvňuje podmienky zamestnania a pracovné podmienky v zmysle článku 3 ods. 1 písm. c) smernice 2000/78, keďže bráni dotknutým sudcom, prokurátorom a notárom pokračovať v práci po dosiahnutí veku 62 rokov. Okrem toho toto ustanovenie tým, že uvedeným osobám priznáva menej výhodné zaobchádzanie, ako je zaobchádzanie vyhradené pre osoby, ktoré tento vek nedosiahli, zavádza rozdielne zaobchádzanie priamo založené na veku v zmysle článku 2 ods. 1 tejto smernice.(7)
29. Ak veková hranica už sama osebe spôsobuje rozdiely v zaobchádzaní, to isté musí platiť, aj pokiaľ ide o jej zníženie.
2. O odôvodnenosti rozdielov v zaobchádzaní
30. Podľa článku 6 ods. 1 smernice 2000/78 rozdielne zaobchádzanie na základe veku nie je diskrimináciou, ak je v kontexte vnútroštátnych právnych predpisov objektívne a primerane odôvodnené oprávneným cieľom, najmä legitímnymi cieľmi politiky zamestnanosti, trhu práce a odbornej prípravy. Prostriedky na dosiahnutie tohto cieľa musia byť okrem toho primerané a nevyhnutné.
31. Súdny dvor posúdi túto odôvodnenosť v dvoch krokoch: najprv preskúma ciele opatrenia a potom, pri celkovom pohľade na kontext právnej úpravy, ako aj na výhody a nevýhody, posúdi, či je toto opatrenie primerané a nevyhnutné.(8) Podľa môjho názoru však bude jasnejšie, ak sa pri posudzovaní primeranosti a nevyhnutnosti budeme riadiť analýzou zásady proporcionality.(9)
32. Podľa nej nesmú opatrenia prekročiť hranice toho, čo je primerané a potrebné na dosiahnutie prípustných cieľov, ktoré sledujú. Pokiaľ sa ponúka výber medzi viacerými primeranými opatreniami, treba sa prikloniť k najmenej obmedzujúcemu opatreniu. Spôsobené zásahy nesmú byť neprimerané vo vzťahu k sledovaným cieľom.(10)
33. V tomto kontexte treba pripomenúť, že členské štáty na vnútroštátnej úrovni disponujú širokou mierou voľnej úvahy nielen pri výbere konkrétneho cieľa v oblasti sociálnej politiky a politiky zamestnanosti, ale aj pri definovaní opatrení, ktorými ho môžu uskutočniť.(11) Táto miera voľnej úvahy existuje na každej úrovni posudzovania proporcionality. V súlade s tým Súdny dvor nenahrádza hodnotenie členských štátov, ale len posudzuje, či sa nejaví ako nelogické.(12)
34. V rámci prejednávaného konania o nesplnení povinnosti prináleží Komisii preukázať existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Komisia musí Súdnemu dvoru predložiť dôkazy nevyhnutné na to, aby preveril existenciu tohto nesplnenia, pričom sa nemôže odvolávať na obyčajné domnienky.(13)
35. Ak chce členský štát využiť výnimku zo všeobecnej zásady, musí preukázať splnenie podmienok na udelenie tejto výnimky.(14) Pri uplatnení článku 6 ods. 1 smernice 2000/78 nesmú byť požiadavky na uvedené preukázanie príliš prísne, a to vzhľadom na široký priestor členských štátov na voľnú úvahu.
36. Ďalej budem pomocou týchto kritérií posudzovať, či je päť cieľov, ktoré uvádza Maďarsko, legitímnych, ako aj to, či sú opatrenia na dosiahnutie týchto cieľov vhodné a potrebné. Následne bude možno potrebné preskúmať, či sú nevýhody, ktoré opatrenie prináša, v náležitom pomere k výhodám zvyšných cieľov. Najprv sa však treba venovať tvrdeniu Komisie, že ciele novej vekovej hranice nie je možné dostatočne jasne identifikovať.
a) O identifikovateľnosti sledovaných cieľov
37. Súdny dvor opakovane rozhodol, že z článku 6 ods. 1 smernice 2000/78 nemožno vyvodiť, že skutočnosť, že dotknutá vnútroštátna právna úprava nespresňuje sledovaný cieľ, automaticky vylučuje to, že táto úprava by mohla byť odôvodnená na základe tohto ustanovenia. Pokiaľ však takéto upresnenie chýba, je nevyhnutné, aby iné okolnosti, ktoré vychádzajú zo všeobecného kontextu dotknutého opatrenia, umožňovali identifikáciu cieľa, ktorý je v jeho pozadí, na účely súdneho preskúmania v súvislosti s jeho oprávnenosťou, ako aj s primeranosťou a nevyhnutnosťou prostriedkov použitých na jeho dosiahnutie.(15)
38. Na tieto okolnosti však nemôžu byť kladené príliš prísne požiadavky. Súdny dvor na spresnenie cieľov vekovej hranice v tomto smere považoval za dostatočné aj tvrdenie členského štátu na pojednávaní.(16) Preto považujem za zmysluplné akceptovať tvrdenie Maďarska, že následne opísané ciele dostatočne jasne vyplývajú z legislatívneho procesu, hoci to ďalej nie je preukázané. Okrem toho sú prípadné ciele čiastočne zjavné aj bez ich výslovného uvedenia.
b) O zaistení dôchodkového systému
39. Podľa opisu Maďarska nová veková hranica má zaistiť ďalšiu funkčnosť dôchodkového systému.
40. Tento cieľ nepatrí medzi ciele, ktoré sú demonštratívne uvedené v článku 6 ods. 1 smernice 2000/78. Ten výpočet však nie je taxatívny.(17) Zahŕňa ciele patriace do sociálnej politiky, ako napríklad ciele spojené s politikou zamestnanosti, trhu práce alebo odbornej prípravy.(18) Aj finančná rovnováha dôchodkového systému je sama osebe cieľom sociálnej politiky.(19)
41. Znížením vekovej hranice sa však rozšíri okruh osôb, ktoré poberajú dôchodky, a zmenší sa okruh tých, ktorí na ne finančne prispievajú. To bude následne predstavovať väčšie zaťaženie systému. Aj pri priznaní širokého priestoru členských štátov na voľnú úvahu teda uvedené opatrenie nie je vhodné na to, aby prispievalo k finančnej rovnováhe dôchodkového systému.
42. Toto tvrdenie Maďarska musí byť preto odmietnuté.
c) O vekovej štruktúre
43. Podľa Maďarska cieľom novej vekovej hranice je tiež vytvoriť vyváženú vekovú štruktúru. Súvislosť medzi vekovými hranicami a vekovou štruktúrou je jasná. Súdny dvor už konštatoval, že cieľ spočívajúci vo vytvorení vyváženej vekovej štruktúry medzi mladými úradníkmi a staršími úradníkmi môže byť legitímnym cieľom politiky zamestnanosti a trhu práce.(20)
44. Existujú však pochybnosti o tom, či náhle zavedenie novej vekovej hranice môže prispieť k tomu, aby sa v súdnictve vytvorila vyvážená veková štruktúra. Vedie totiž k tomu, aby sa osem ročníkov nahradilo právnikmi, ktorí sú v súčasnosti dostupní na trhu práce. Ročníky, ktoré sa do zamestnania prijímajú teraz, budú preto mať v budúcnosti – v porovnaní s ostatnými ročníkmi – v súdnictve kvantitatívne nepomernú prevahu. A ak odídu do dôchodku, vyvolajú neprimerane veľkú potrebu prijímania nových pracovníkov do zamestnania.
45. Či tento efekt nastane, závisí od existujúcej vekovej štruktúry a od politiky prijímania do zamestnania v Maďarsku. Maďarsko však k týmto bodom neuviedlo nič.
46. Aj v prípade, ak by sa vzhľadom na široký priestor členských štátov na voľnú úvahu pri uplatnení článku 6 ods. 1 smernice 2000/78 uznalo, že zavedenie novej vekovej hranice môže prispieť k vytvoreniu vyváženej vekovej štruktúry, vo svojej konkrétnej podobe by však nebolo nevyhnutné. Vyváženú vekovú štruktúru je možné lepšie vytvoriť skôr tak, že sa nová veková hranica bude zavádzať postupne počas niekoľkých rokov. V takom prípade by totiž nebolo treba nahradiť osem ročníkov právnikov naraz.
47. Cieľ sledujúci vytvorenie vyváženej vekovej štruktúry preto nemôže predstavovať odôvodnenie úpravy, ktorá je predmetom sporu.
d) Efektivita súdnictva
48. Maďarsko ďalej uvádza, že nová veková hranica by mala viesť k väčšej efektivite verejnej služby v súdnictve.
49. Tento cieľ je pravdepodobne založený na úvahe, že mladší právnici, ktorí boli práve prijatí do zamestnania, budú schopní vykonávať svoju službu lepšie ako starší právnici, ktorí odišli do dôchodku. V tejto súvislosti, pokiaľ ide o prokurátorov, Súdny dvor už v zásade uznal, že vytvorenie efektívnej súdnej správy môže predstavovať legitímny cieľ vekovej hranice.(21)
50. Treba súhlasiť s Maďarskom v tom, že veková hranica 62 rokov obmedzuje riziko zníženia výkonnosti spôsobeného vekom viac ako veková hranica 70 rokov. Z tohto hľadiska je v zásade vhodná na to, aby prispela k zvýšeniu kvality súdnictva.
51. Maďarsko zároveň tvrdí, že na základe bližšieho vzťahu k vzdelaniu disponujú mladší právnici aktuálnymi právnickými poznatkami, napríklad v oblasti práva Únie, ktoré sa v Maďarsku začalo vyučovať iba nedávno. Niet pochybností o tom, že odchod právnikov do dôchodku a ich nahradenie novými právnikmi môže predstavovať spôsob, ako do súdnictva vniesť takéto aktuálne právne poznatky.
52. Existujú však obrovské pochybnosti o tom, či noví právnici prijatí do zamestnania budú povolanie sudcu, prokurátora a notára vykonávať lepšie ako odchádzajúci právnici. V porovnaní s inými skupinami zamestnancov právnici môžu totiž efektívne pracovať až do relatívne vysokého veku. Najmä získané skúsenosti a vyššia prirodzená autorita, ktorá sa často spája s vekom, majú pre toto povolanie veľký praktický prínos.
53. Treba sa obávať aj toho, že na to, aby sa pokryla mimoriadna potreba prijatia do zamestnania, bude čiastočne nutné uspokojiť sa s podstatne nižšou úrovňou kvalifikácie novoprijatých právnikov. Ak by sa napríklad z dôvodu odchodov do dôchodku v roku 2012 mali prijať noví sudcovi a prokurátori, bolo by nutné akceptovať 273 najlepších uchádzačov. Ak by sa mal nahradiť len jeden ročník, prijímanie by sa naproti tomu mohlo obmedziť približne iba na jednu osminu tohto počtu, to znamená na 35 najlepších uchádzačov.
54. Najmä pokiaľ ide o skupinu dotknutých sudcov, treba vziať do úvahy aj to, že ich náhly odchod do dôchodku môže vyvolať pochybnosti o nezávislosti, a teda aj o kvalite súdov.(22) Podľa článku 6 ods. 1 Európskeho dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a podľa článku 47 ods. 2 Charty základných práv Európskej únie musia byť súdy nezávislé, nestranné a zriadené zákonom. Aj Súdny dvor zdôraznil najmä v rámci návrhu na začatie prejudiciálneho konania nevyhnutnosť nezávislosti súdov.(23)
55. Podľa ustálenej judikatúry zahŕňa nezávislosť súdov dve hľadiská: vonkajšie a vnútorné. V prejednávanej veci je relevantné vonkajšie hľadisko nezávislosti, ktoré predpokladá, že orgán, ktorý má rozhodnúť, je chránený pred vonkajšími zásahmi alebo nátlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislosť rozhodovania jeho členov v súvislosti s prejednávanými spormi.(24)
56. Výkonná moc preto nemôže počas funkčného obdobia odstrániť sudcov z funkcie.(25) Nejde tu síce o opatrenia výkonnej moci, ktoré súvisia s konkrétnymi sudcami alebo konaniami. Ide tu však o závažný zásah do súdnictva, konkrétne o odstránenie veľkého počtu sudcov, ktorí by podľa doterajšej úpravy ostali v službe dlhšie, maximálne ešte osem rokov. Tento zásah nie je relevantný až vtedy, ak sa skutočne vykoná s úmyslom ovplyvniť súdnictvo. Skôr je nutné, aby sa zabránilo každému náznaku ovplyvňovania.(26)
57. Aj pokiaľ by sa napriek tomu z dôvodu širokého priestoru členských štátov na voľnú úvahu malo uznať, že zníženie vekovej hranice na 62 rokov môže prispieť k väčšej efektivite súdnictva, toto zníženie nie je jednoznačne nevyhnutné. To vyplýva predovšetkým z rozpornosti maďarskej úpravy. Keďže v nasledujúcich rokoch sa má veková hranica znovu zvýšiť na 65 rokov, aj Maďarsko pravdepodobne vychádza z toho, že kvalita súdnictva si nevyžaduje vekovú hranicu 62 rokov.(27)
58. Navyše čo sa týka predovšetkým zavedenia aktuálnych právnych poznatkov do súdnictva, sú dostupné miernejšie prostriedky: právnici získavajú aktuálne poznatky nielen štúdiom, ale aj v rámci prípravy popri zamestnaní – napríklad prostredníctvom samoštúdia alebo v rámci organizovaného ďalšieho vzdelávania.
59. Ani cieľ spočívajúci v posilnení kvality súdnictva preto nemôže odôvodňovať maďarskú úpravu.
e) O aproximácii vekových hraníc
60. Hlavným argumentom Maďarska je, že nová veková hranica prispôsobuje situáciu sudcov situácii vo zvyšku verejnej služby. Hoci Komisia má pochybnosti o tom, či je tento cieľ dostatočne jasne identifikovateľný, tento cieľ je zjavný už preto, lebo naozaj dochádza k aproximácii vekových hraníc.
61. Určenie, či zamestnanci v určitom okamihu odídu z pracovného života a nastúpia na dôchodok, v zásade patrí medzi ciele, na ktoré sa vzťahuje článok 6 ods. 1.
62. Legitimita cieľa aproximovať vekové hranice sa ukazuje predovšetkým v tom, že vnútroštátna právna úprava je spôsobilá zaručiť dosiahnutie uvedeného cieľa len vtedy, ak skutočne zodpovedá úsiliu dosiahnuť ho koherentne a systematicky.(28) Pochybnosti o koherentnosti úprav vyplývajú predovšetkým z výnimiek. Súdny dvor v tomto smere v súvislosti s vekovými hranicami pre prokurátorov už posudzoval, či výnimky pre iné skupiny úradníkov predstavujú spochybnenie koherentnosti.(29) Aproximácia vekových hraníc preto môže posilniť koherentnosť celého systému.
63. V konečnom dôsledku pritom ide o realizovanie všeobecnej zásady rovnakého zaobchádzania. Táto zásada, ktorá je okrem iného zakotvená aj v článku 20 Charty základných práv, vyžaduje, aby sa v porovnateľných situáciách nepostupovalo rozdielne a v rozdielnych rovnako, ak takýto postup nie je objektívne odôvodnený.(30) Predpoklad, že situácia právnikov v súdnictve je porovnateľná so situáciou ich kolegov v inej verejnej službe, v zásade spadá do priestoru na voľnú úvahu, ktorý patrí členským štátom. Ani Komisia sa nevyjadrila proti tejto domnienke.
64. Okamžitú aproximáciu dôchodkového veku v celej verejnej službe nie je možné dosiahnuť inak ako pomocou novej vekovej hranice. Na dosiahnutie takéhoto cieľa bola preto úprava, ktorá je predmetom sporu, vhodná a potrebná.
65. Zohľadniac zásadu rovnosti, takto definovaný cieľ však nie je v konkrétnej situácii už legitímny. Maďarskí sudcovia, prokurátori a notári sa totiž od právnikov v ostatných odvetviach verejnej služby odlišujú jedným dôležitým znakom: doposiaľ mohli vychádzať z toho, že do dôchodku budú musieť odísť až vo veku 70 rokov. Maďarsko nepreukázalo, prečo napriek tomuto oprávnenému očakávaniu existuje legitímny záujem na tom, aby sa na účely vytvorenia koherencie okamžite znížila veková hranica o osem rokov.
66. Že v tejto situácii existuje skôr legitímny záujem o prechodnú úpravu, je zrejmé z toho, že zvýšenie vekovej hranice pre celú verejnú službu len o tri roky Maďarsko rozložilo na niekoľko rokov. Rozdiely v prechodných úpravách naznačujú, že záujmy tých, ktorých sa dotklo zníženie vekovej hranice, neboli zohľadnené rovnakým spôsobom ako záujmy ostatných zamestnancov verejnej správy, u ktorých došlo k zvýšeniu vekovej hranice.
67. Okrem toho je nekoherentné aj to, že ostatní pracujúci vo verejnej službe – ako uviedla Komisia bez toho, aby to bolo spochybnené(31) – neodchádzajú do dôchodku automaticky po dosiahnutí vekovej hranice, ale iba v prípade, ak navyše dosiahli potrebný počet rokov v služobnom pomere na poberanie plného dôchodku. Na základe toho je možné, že sudcovia, prokurátori a notári budú musieť odchádzať do dôchodku nútene, hoci získali nárok iba na znížený dôchodok. V tejto súvislosti zasahuje nová veková hranica pre oblasť súdnictva do práv dotknutých osôb viac, ako je nevyhnutné na účely aproximácie vekových hraníc v celej verejnej správe.
68. Cieľ aproximovať vekové hranice vo verejnej službe preto nemôže odôvodniť okamžité zníženie vekovej hranice o osem rokov.
f) Prístup mladých právnikov k justičnej službe
69. Posledný cieľ, ktorý uvádza Maďarsko, je odstránenie prekážok prístupu mladých právnikov k justičnej službe. Je to zjavný dôsledok, ktorý úzko súvisí s maximálnymi vekovými hranicami a najmä s ich znížením. Podľa ustálenej judikatúry predstavuje požiadavka zamestnávania nepochybne legitímny cieľ sociálnej politiky alebo politiky zamestnanosti členských štátov, najmä pokiaľ ide o podporu prístupu mladých k výkonu povolania.(32)
70. Nová veková hranica je vhodná na to, aby podporila prístup mladších právnikov k justičnej službe. Je však možné pozorovať rozdiely medzi jej dlhodobým a krátkodobým účinkom.
71. Dlhodobo znižuje obdobie pôsobenia právnikov v justičnej službe, ktorí odchádzajú do dôchodku o osem rokov skôr. Tento účinok sa však v nasledujúcich rokoch zníži tým, že postupne sa opäť zvýši dôchodkový vek na 65 rokov, takže v konečnom dôsledku zostane toto zníženie iba na úrovni piatich rokov. Napriek tomu sa miesta v justičnej službe znovu uvoľnia skôr ako pri použití skoršej vekovej hranici.
72. Prechodne však preváži priamy účinok. V roku 2012 treba v dôsledku odchodu ôsmich ročníkov právnikov do dôchodku obsadiť veľký počet miest, čo je výhodou pre mladých právnikov, ktorí sú teraz k dispozícii na trhu práce. Naproti tomu však tieto miesta nebudú viac dostupné pre nasledujúce ročníky právnikov, pretože ich dlhodobo budú blokovať právnici, ktorí do zamestnania nastúpia teraz. Dosiahnutie cieľa spočívajúceho v trvalej podpore prístupu mladých právnikov tým síce nebude vylúčené, avšak bude výrazne obmedzené.
73. Okamžité zavedenie novej vekovej hranice preto nie je potrebné na to, aby sa podporil prístup mladých právnikov k justičnej službe. Naopak, potenciálne narušenie vekovej štruktúry(33) obmedzí z dlhodobého hľadiska prístupové šance mladých právnikov. Spravodlivá rovnováha medzi rôznymi generáciami právnikov by mala mať za cieľ, aby sa miesta, ktoré sa uvoľnia pri znížení vekovej hranice, rozdelili čo najrovnomernejšie medzi dospievajúce ročníky. Na ten účel by bolo vhodné, aby sa veková hranica postupne znížila na 65 rokov, čo je tak či tak zamýšľanou konečnou vekovou hranicou.
74. Ak má byť však cieľom maximálna podpora prístupu právnikov, ktorí sú v súčasnosti k dispozícii na trhu práce, nie je skutočne známe žiadne iné porovnateľne účinné opatrenie ako okamžité zníženie vekovej hranice na 62 rokov.
75. Cieľ, ktorý je takto definovaný, je možné uznať ako legitímny len v tom prípade, ak existujú mimoriadne dôvody na to, aby sa podporovala práve táto skupina. Nielenže to totiž predstavuje záťaž z pohľadu právnikov, ktorí musia nútene odísť do dôchodku, ale okrem toho to strednodobo či dlhodobo blokuje miesta, ktoré by inak boli dostupné nasledujúcim ročníkom právnikov. Takéto dôvody Maďarsko neuviedlo.
76. Ani cieľ uľahčiť prístup mladých právnikov k justičnej službe súdnictvu preto nemôže odôvodniť zavedenie novej vekovej hranice.
g) O otázke neprimeraného obmedzenia dotknutých osôb
77. Pokiaľ sa prijaté opatrenia ukážu ako vhodné a potrebné na dosiahnutie sledovaných cieľov, ostáva ešte spravidla posúdiť, či nevedú k neprimeranému obmedzeniu dotknutých osôb (zákaz neprimeraných obmedzení).(34) Keďže zavedenie novej vekovej hranice nie je vhodné a potrebné pre žiadny z uvedených legitímnych cieľov, tento bod netreba ďalej posudzovať. Žaloba je skôr dôvodná už na základe doterajších úvah.
78. Iba pre prípad, ak by Súdny dvor nesúhlasil s mojím posúdením v súvislosti so všetkými cieľmi, budem sa ďalej venovať aj zákazu neprimeraných obmedzení. Podľa neho je nutné nájsť spravodlivú rovnováhu medzi rozdielnymi záujmami.(35)
79. Aby bolo subsidiárne možné vykonať toto posúdenie, musela by som – na rozdiel od názoru, ktorý zastávam – predpokladať, že nová veková hranica je vhodná a potrebná na dosiahnutie niektorého alebo viacerých z piatich analyzovaných cieľov.
80. Na účely komplexného posúdenia by okrem toho museli byť posúdené potenciálne výhody, ktoré z toho vyplývajú.
81. Špekulácie tohto druhu však nemajú zmysel. Preto svoje úvahy venované zákazu neprimeraných obmedzení obmedzím iba na preskúmanie nevýhod novej vekovej hranice. Na základe toho bude možné vyjadriť sa k tomu, aký význam musia mať výhody novej vekovej hranice, aby ju odôvodnili.
82. Dotknutí právnici sú priamo obmedzení vo svojom práve vykonávať ďalej povolanie, ktoré si zvolili. Hoci teoreticky môžu naďalej pôsobiť ako právnici, napríklad ako advokáti, prichádzajú o možnosť pôsobiť ďalej na pozícii, ktorú aktívne vykonávali až do dosiahnutia vekovej hranice.
83. S uvedeným zásahom do slobody povolania sú spojené negatívne hospodárske dôsledky. Treba totiž vychádzať z toho, že dotknuté osoby dostanú namiesto platu v plnej výške spravila iba dôchodok v menšom rozsahu.(36)
84. Súdny dvor pripustil, že opatrenie, ktoré umožňuje povinný odchod pracovníkov do dôchodku, keď dosiahnu vek 65 rokov, môže zodpovedať cieľu spočívajúcemu v podpore zamestnania a môže sa považovať za opatrenie, ktoré nezasahuje neprimerane do legitímnych nárokov dotknutých pracovníkov, keďže tieto osoby môžu dostávať starobný dôchodok, ktorého úroveň nemožno považovať za neprimeranú.(37) Táto primeranosť však závisí od viacerých činiteľov.
85. Strata príjmu má mimoriadny význam v prípade, ak dotknuté osoby, domnievajúc sa, že budú ďalej vykonávať svoju funkciu, prijali hospodárske rozhodnutia. Mohli napríklad čerpať úver, uzatvoriť zmluvu o doplnkovom dôchodkovom poistení alebo odmietnuť lukratívne zamestnanie v súkromnom sektore. A nie je zrejmé žiadne opatrenie, ktoré by zmierňovalo uvedené nevýhody. Okrem toho je dokonca možné, že niektoré dotknuté osoby budú poberať výrazne znížený dôchodok, pretože nepracovali dostatočne dlho na to, aby získali nárok na dôchodok v celom rozsahu.(38)
86. Maďarsko síce uvádza, že nová veková hranica bola predvídateľná od júna 2011. V prípade všetkých predtým prijatých hospodárskych rozhodnutí však nemuseli dotknuté osoby počítať s tým, že do dôchodku budú musieť odísť skôr, ako dosiahnu vek 70 rokov.
87. Tieto rastúce obmedzenia dotknutých osôb by sa vo veľkej miere znížili a zároveň by sa predišlo mnohým nevýhodám pre sledované ciele, pokiaľ by Maďarsko zaviedlo novú vekovú hranicu iným spôsobom. Je totiž namieste, aby sa zníženie dôchodkového veku sudcov, prokurátorov a notárov skoordinovalo so zvýšením dôchodkového veku ostatných pracovníkov verejnej správy. To by si vyžadovalo, aby Maďarsko len postupne znižovalo dôchodkový vek v súdnictve na 65 rokov, aby táto veková hranica nadobudla v prípade oboch skupín účinnosť v rovnaký čas.
88. Skutočnosť, že Maďarsko túto možnosť úplne zanedbalo, vedie k záveru, že neexistovala snaha o spravodlivú rovnováhu medzi záujmami dotknutých právnikov a záujmami o zavedenie novej vekovej hranice.
89. Tieto úvahy okrem toho dokazujú, že výhody okamžitého zavedenia novej vekovej hranice na dosiahnutie legitímneho cieľa musia mať veľmi veľký význam, aby prevážili nad závažnými nevýhodami, ktoré boli opísané vyššie. Bez ohľadu na to, či sa Súdny dvor prikloní k môjmu názoru, alebo bude, naopak, považovať opatrenie za vhodné a potrebné na dosiahnutie jedného či viacerých z uvedených cieľov, nie sú také značné výhody zrejmé.
3. Záver
90. Z týchto dôvodov treba žalobe vyhovieť.
V – O trovách
91. Podľa článku 69 ods. 2 rokovacieho poriadku účastník konania, ktorý vo veci nemal úspech, je povinný nahradiť trovy konania. Keďže Komisia mala úspech vo svojich dôvodoch, je opodstatnené zaviazať Maďarsko na náhradu trov konania.
VI – Návrh
92. Navrhujem, aby Súdny dvor rozhodol takto:
1. Maďarská republika si tým, že prijala vnútroštátnu úpravu, podľa ktorej sa služobný pomer sudcov, prokurátorov a notárov povinne skončí nie dovŕšením veku 70 rokov, ale dovŕšením veku 62 rokov, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 2 a článku 6 ods. 1 smernice Rady 2000/78/ES z 27. novembra 2000, ktorá ustanovuje všeobecný rámec pre rovnaké zaobchádzanie v zamestnaní a povolaní.
2. Maďarská republika je povinná nahradiť trovy konania.