SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN
TAMARA ĆAPETA
vom 6. Juli 2023(1)
Rechtssache C‑173/22 P
MG
gegen
Europäische Investitionsbank
„Rechtsmittel – Beamtenrecht – Bedienstete der Europäischen Investitionsbank (EIB) – Charta der Grundrechte der Europäischen Union – Art. 41 Abs. 2 Buchst. a – Anspruch auf rechtliches Gehör – Personalordnung der EIB – Dienstbezüge – Familienzulagen – Zahlung der Zulagen an den sorgeberechtigten Elternteil – Anfechtungs- und Schadensersatzklage – Einrede der Rechtswidrigkeit“
I. Einleitung
1. Wenn sich zwei für dasselbe Organ tätige Bedienstete trennen, wie hat dieses Organ dann über die Verteilung der Familienzulagen zu entscheiden? Muss das Organ vor einer solchen Entscheidung beiden Elternteilen rechtliches Gehör gewähren und was sind die Folgen, wenn sie nicht angehört werden?
2. Diese Fragen stehen im Mittelpunkt des vorliegenden Rechtsmittels gegen das Urteil vom 21. Dezember 2021, MG/EIB (T‑573/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:915; im Folgenden: angefochtenes Urteil).
II. Vorgeschichte des Rechtsstreits und angefochtenes Urteil
3. Der Rechtsmittelführer, MG, und seine ehemalige Ehefrau, A, sind beide Bedienstete der Europäischen Investitionsbank (EIB). MG ist seit dem 1. Februar 1998 bei der EIB beschäftigt; er heiratete am 12. September 2003 A, die seit 2002 bei der EIB beschäftigt ist. Sie haben fünf Kinder.
4. In der vorliegenden Rechtssache geht es um das Verwaltungsverfahren in der EIB bei der Entscheidung, mit der MG nach seiner Scheidung von A die Familienzulagen aberkannt worden waren.
5. Aus dem im angefochtenen Urteil wiedergegebenen Sachverhalt(2) ergibt sich, dass dieses Verfahren parallel zu einem Gerichtsverfahren vor luxemburgischen Gerichten lief, das mit der Scheidung endete. Zum besseren Verständnis der Zusammenhänge des vorliegenden Verfahrens werde ich das Verfahren vor den luxemburgischen Gerichten und die internen EIB-Verfahren getrennt voneinander darstellen.
A. Verfahren vor den luxemburgischen Gerichten
6. Am 22. August 2017 erhob A vor dem Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg, Luxemburg) Scheidungsklage gegen MG.
7. Am 14. November 2017 erließ das Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) eine einstweilige Anordnung, mit der A das vorläufige Sorgerecht für die Kinder zugesprochen wurde. Es verfügte auch, dass MG die eheliche Wohnung zu verlassen habe, was er im Dezember 2017 tat.
8. Mit einer zweiten einstweiligen Anordnung vom 20. Juli 2018 verpflichtete das luxemburgische Gericht MG zur Zahlung von Unterhalt in Höhe von 1 500 Euro monatlich (300 Euro für jedes der gemeinsamen Kinder) ohne Familienzulagen an A, sowie zur Übernahme der Kosten für die Betreuung von drei Kindern im Early Childhood Centre (CPE) und der Hälfte aller außergewöhnlichen Kosten, die im Rahmen der Fürsorge für alle fünf Kinder anfallen. Darüber hinaus verpflichtete das luxemburgische Gericht im vorläufigen Rechtsschutz die EIB zur Auszahlung der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und der Erziehungszulage an A.
9. Am 9. Januar 2019 wies die Cour supérieure de justice (Oberster Gerichtshof, Luxemburg) als Berufungsgericht den Rechtsbehelf von MG gegen die einstweilige Anordnung vom 14. November 2017 ab, soweit darin als Wohnsitz der minderjährigen Kinder die Adresse von A festgelegt worden war, gewährte ihm aber ein Besuchs- und Umgangsrecht an jedem zweiten Wochenende und während der Hälfte der Schulferien.
10. Am 21. März 2019 wurde die Ehe von MG und A durch das Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) geschieden.
11. Am 10. Juli 2019 erging auf die Berufung gegen die zweite einstweilige Anordnung vom 20. Juli 2018 ein Urteil der Cour supérieure de justice (Oberster Gerichtshof) als Berufungsgericht, in dem das Recht von A auf Unterhalt von MG in Höhe von 300 Euro pro Monat und Kind bestätigt wurde. Das Gericht änderte diese Anordnung jedoch dahin gehend, dass es MG von der Zahlung bestimmter, im Interesse der Kinder angefallener Kosten, insbesondere Kinderbetreuungskosten, freistellte.
B. Interne EIB-Verfahren
12. Am 24. November 2017 erhielt MG von der EIB die Mitteilung, dass nach der einstweiligen Anordnung des Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) vom 14. November 2017 (mit der A das vorläufige Sorgerecht für die Kinder zugesprochen wurde) die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und die Erziehungszulage an A gezahlt würden.
13. Am 28. Dezember 2017 stellte A einen Antrag auf Schlichtung gemäß Art. 41 der Personalordnung der EIB in ihrer auf den vorliegenden Fall anwendbaren Fassung. Sie beantragte, dass die EIB die fünf Kinder gemäß der einstweiligen Anordnung des Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) vom 14. November 2017 als unterhaltsberechtigt anerkenne und daher auch ihren Anspruch auf Auszahlung der in dieser Personalordnung vorgesehenen Familienzulagen und abgeleiteten finanziellen Ansprüche (im Folgenden: erstes Schlichtungsverfahren).
14. Am 12. September 2018 entschied der Präsident der EIB, dass die Kinder von A und MG ab Oktober 2018 als unterhaltsberechtigt gegenüber A anzusehen seien (im Folgenden: Entscheidung vom 12. September 2018). Diese Entscheidung führte zur Anerkennung des Anspruchs von A auf Familienzulagen und abgeleiteter finanzieller Ansprüche.
15. Aus dem angefochtenen Urteil ergibt sich, dass MG an diesem Schlichtungsverfahren nicht beteiligt war(3). Die EIB hat in ihrer schriftlichen Erklärung und in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass an dem ersten Schlichtungsverfahren keine anderen Personen außer derjenigen, die das Verfahren eingeleitet habe, hätten teilnehmen dürfen. Daher habe MG an dem von A eingeleiteten Verfahren nicht teilnehmen können.
16. Mit Schreiben vom 11. Oktober 2018 teilte die EIB MG ihre Entscheidung (im Folgenden: Entscheidung vom 11. Oktober 2018) mit, dass er ab Oktober 2018 keinen Anspruch mehr auf die Familienzulage, die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder und die Erziehungszulage (im Folgenden zusammen: Familienzulagen) sowie auf die abgeleiteten finanziellen Ansprüche habe, wie sie in der Personalordnung der EIB (im Folgenden: EIB-Personalordnung) vorgesehen sind. In diesem Schreiben wurde ausgeführt, dass diese Zulagen mit Entscheidung vom 12. September 2018 gegenüber A bewilligt worden seien.
17. Bei den Bestimmungen, die die EIB bei der Entscheidung über die Zuteilung von Familienzulagen anwendete, handelte es sich um die zum maßgeblichen Zeitpunkt geltenden Art. 2.2.1 und 2.2.2 der EIB-Personalordnung. Diese Bestimmungen lauten wie folgt:
„2.2.1. Familienzulage
Nachstehende Bedienstete haben Anspruch auf eine Familienzulage in Höhe von 5 % des monatlichen Grundgehalts:
a) verheiratete Bedienstete;
b) Bedienstete, die rechtskräftig getrennt leben oder geschieden sind und die durch ein Gerichtsurteil zur Zahlung von Regelunterhalt verpflichtet sind;
c) unverheiratete, rechtlich getrennte, geschiedene oder verwitwete Bedienstete, wenn sie Anspruch auf die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder haben …
…
Sind zwei Ehegatten bei der Bank beschäftigt, so wird die Zulage dem Ehegatten mit dem höheren monatlichen Grundgehalt gezahlt. Ist einer der Ehegatten bei der Bank und der andere bei einer anderen internationalen Organisation beschäftigt, so erhält der bei der Bank beschäftigte Bedienstete die Zulage, sofern die andere Organisation seinem/ihrem Ehegatten keine ähnliche Zulage zahlt.
…
2.2.2. Unterhaltsberechtigtes Kind
Ein Kind, für dessen Unterhalt ein Bediensteter tatsächlich aufkommt und das sein eheliches, legitimiertes, anerkanntes leibliches oder adoptiertes Kind oder sein Stiefkind ist, gilt als unterhaltsberechtigtes Kind dieses Bediensteten, sofern die Bank oder ein anderes Organ der Europäischen Union das Kind nicht als unterhaltsberechtigtes Kind eines anderen Bediensteten, Beamten oder Angestellten ansieht und das Kind keine Erwerbstätigkeit ausübt.
Unter den gleichen Voraussetzungen kann die Bank auch ein Kind, das von einem Bediensteten in seinen Haushalt aufgenommen wurde, als unterhaltsberechtigtes Kind einstufen.
Lebt das Kind in demselben Haushalt wie der Bedienstete oder trägt dieser zum Unterhalt des Kindes in einem Umfang bei, der mindestens 50 % über der Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder liegt, … so wird davon ausgegangen, dass der Bedienstete tatsächlich für den Unterhalt des Kindes aufkommt.“
18. Als Reaktion auf die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 teilte MG der EIB mit Schreiben vom 29. Oktober 2018 mit, dass er gegen die in dieser Entscheidung genannten Maßnahmen Widerspruch einlege. Er erklärte ferner, dass sein Schreiben vom 29. Oktober 2018 als Antrag auf Schlichtung gemäß Art. 41 der EIB-Personalordnung anzusehen sei.
19. Nachdem MG von der EIB keine Antwort erhalten hatte, wiederholte er seinen Antrag mit Schreiben vom 10. Dezember 2018.
20. Mit Schreiben vom 7. Januar 2019 wies die EIB den Widerspruch von MG zurück, ohne sich zur Frage der Einleitung des Schlichtungsverfahrens zu äußern (im Folgenden: Entscheidung vom 7. Januar 2019).
21. MG antwortete am 11. Januar 2019 mit einer E‑Mail, in der er einen neuen Antrag auf Schlichtung gemäß Art. 41 der EIB-Personalordnung stellte. Mit diesem Antrag wurde auch die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 und, soweit erforderlich, die Entscheidung vom 7. Januar 2019 angefochten.
22. Am 14. Januar 2019 bestätigte die EIB den Eingang des Schlichtungsantrags von MG.
23. Nach dem erneuten Antrag von MG auf Einleitung des Schlichtungsverfahrens tagte der Schlichtungsausschuss in den Jahren 2019 und 2020 mehrfach. Zwischen dem 9. März und dem 4. Juni 2020 gab es einen regen E‑Mail-Austausch zwischen den drei Mitgliedern über Anmerkungen und Ergänzungen zum Inhalt des Protokolls des Schlichtungsverfahrens. Mit E‑Mail vom 4. Juni 2020 übermittelte der Vorsitzende des Schlichtungsausschusses dem Präsidenten der EIB dieses Sitzungsprotokoll, in dem er u. a. das Scheitern des Schlichtungsverfahrens und die Unmöglichkeit, sich auf einen Bericht über den Abschluss dieses Verfahrens zu einigen, feststellte.
24. Mit Schreiben vom 30. Juli 2020 (im Folgenden: Entscheidung vom 30. Juli 2020), das dem Rechtsmittelführer mit E‑Mail vom 31. Juli 2020 übermittelt wurde, teilte der Präsident der EIB ihm mit, dass er das Ergebnis des Schlichtungsausschusses erhalten habe, und erklärte, dass er das Scheitern des Schlichtungsverfahrens zur Kenntnis nehme. Die Sitzungsprotokolle des Schlichtungsausschusses waren diesem Schreiben beigefügt.
C. Klage vor dem Gericht
25. Am 14. September 2020 erhob MG beim Gericht Klage und beantragte,
– die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 aufzuheben, mit der ihm die Familienzulagen (darunter insbesondere die von der EIB bis November 2019 zu Unrecht von seinem Gehalt abgezogenen Kinderbetreuungs- und CPE-Kosten) und die daraus abgeleiteten finanziellen Ansprüche (darunter insbesondere die Steuerfreibeträge und die Erstattung der von ihm getragenen Krankheitskosten der Kinder) aberkannt wurden;
– soweit erforderlich, die Entscheidungen vom 7. Januar 2019 und vom 30. Juli 2020 aufzuheben;
– die EIB zu verurteilen, ihm einen Betrag von 10 000 Euro für den erlittenen immateriellen Schaden zu ersetzen;
– der EIB die Verfahrenskosten aufzuerlegen.
26. Was diese Aufhebungsanträge betrifft, hat das Gericht im angefochtenen Urteil sämtliche Anträge zurückgewiesen und folglich diesen Teil der Klage abgewiesen.
27. Bezogen auf die Schadensersatzforderung stellte das Gericht jedoch fest, dass sich die Antwort der EIB auf den Antrag von MG auf Eröffnung des Schlichtungsverfahrens im Anschluss an die Entscheidung vom 7. Januar 2019 um mehr als drei Monate unangemessen verzögert habe und dass die EIB auf den ersten Antrag auf Schlichtung im Schreiben vom 29. Oktober 2018 nicht eingegangen sei. Das Gericht befand ferner, dass die EIB MG durch diese ungerechtfertigte Verzögerung in einem Zustand längerer Ungewissheit gehalten und ihm damit immateriellen Schaden zugefügt habe. Daher verurteilte das Gericht die EIB zur Zahlung von Schadensersatz, den es nach billigem Ermessen auf 500 Euro bezifferte, und wies die Schadensersatzklage im Übrigen ab. Das Gericht entschied außerdem, dass jede Partei ihre eigenen Kosten zu tragen habe.
III. Rechtsmittel
28. Mit der am 7. März 2022 beim Gerichtshof eingegangenen Rechtsmittelschrift beantragt MG,
– das Rechtsmittel für zulässig und begründet zu erklären,
– das angefochtene Urteil aufzuheben,
– den im ersten Rechtszug gestellten Anträgen stattzugeben und daher die Entscheidung der EIB vom 11. Oktober 2018 aufzuheben, mit der ihm die Familienzulagen (darunter insbesondere die von der EIB bis November 2019 zu Unrecht von seinem Gehalt abgezogenen Kinderbetreuungs- und CPE-Kosten) und die abgeleiteten finanziellen Ansprüche (darunter insbesondere die Steuerfreibeträge und die Erstattung der von ihm getragenen Krankheitskosten der Kinder) aberkannt wurden, sowie, soweit erforderlich, die Entscheidung vom 7. Januar 2019, mit der seine Anträge insgesamt zurückgewiesen wurden, und, soweit erforderlich, die Entscheidung der EIB vom 30. Juli 2020, mit der das Scheitern der Schlichtung festgestellt und die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 bestätigt wurde, aufzuheben, ihm den erlittenen materiellen und immateriellen Schaden zu ersetzen und
– der EIB die Kosten beider Verfahren aufzuerlegen.
29. Die EIB beantragt,
– das Rechtsmittel zurückzuweisen und
– dem Rechtsmittelführer die Kosten des vorliegenden Verfahrens und des Verfahrens im ersten Rechtszug aufzuerlegen.
30. Eine mündliche Verhandlung, an der der Rechtsmittelführer und die EIB teilgenommen haben, hat am 17. Mai 2023 stattgefunden.
IV. Würdigung
31. Mit dem Rechtsmittel werden fünf Gründe geltend gemacht.
32. Wie vom Gerichtshof gewünscht, beschränken sich die vorliegenden Schlussanträge allerdings auf die Prüfung zweier mit dem Rechtsmittel aufgeworfener Fragen, und zwar ob das Gericht rechtsfehlerhaft zu dem Schluss gekommen ist, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht verletzt wurde (erster Rechtsmittelgrund), und ob es in Bezug auf die Einrede der Rechtswidrigkeit von Bestimmungen der EIB-Personalordnung über die Familienzulagen einen Rechtsfehler begangen hat (zweiter Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und vierter Rechtsmittelgrund).
A. Rechtliches Gehör
33. Der erste Rechtsmittelgrund betrifft lediglich die erste Entscheidung, d. h. die Entscheidung vom 11. Oktober 2018, in der die EIB MG mitteilte, dass er ab Oktober 2018 keinen Anspruch mehr auf die Familienzulagen und die abgeleiteten finanziellen Ansprüche habe, die Bediensteten der EIB auf Grundlage der für sie geltenden EIB-Personalordnung gewährt werden, da sie mit Entscheidung vom 12. September 2018 an A bewilligt worden seien.
34. Der Rechtsmittelführer macht geltend, dass er vor dieser Entscheidung nicht von der EIB angehört worden sei, was eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör darstelle. Dieser Verstoß bedinge die Rechtswidrigkeit der Entscheidung vom 11. Oktober 2018.
35. Das Gericht hat im angefochtenen Urteil in den Rn. 73 und 74 Folgendes festgestellt:
„73. Insoweit ist … unstreitig, dass [MG] mit der [Entscheidung] vom 11. Oktober 2018 von der EIB darüber unterrichtet wurde, dass er die Zahlung der Familienzulage, der Zulagen für unterhaltsberechtigte Kinder und der Erziehungszulagen nicht mehr erhalten würde. Mit dieser [Entscheidung] sollte [ihm] also das Ergebnis eines von A eingeleiteten Schlichtungsverfahrens mitgeteilt werden, ohne dass ihm im Rahmen dieses Verfahrens rechtliches Gehör gewährt worden wäre.
74. … ist hingegen festzustellen, dass die [Entscheidung] vom 7. Januar 2019, mit der die [Entscheidung] vom 11. Oktober 2018 bestätigt und die darin enthaltene Begründung präzisiert und weiterentwickelt wurde, im Anschluss an die Anmerkungen von [MG] in seinen Schreiben vom 29. Oktober und 10. Dezember 2018 erlassen wurde. Somit hatte [MG] die Möglichkeit, sich zu den von der EIB in ihrer ursprünglichen [Entscheidung] vom 11. Oktober 2018 dargelegten Begründung zu äußern und seinen Standpunkt zu den darin aufgeführten Gründen darzulegen. Dieser Standpunkt wurde von der EIB berücksichtigt, bevor sie in ihrer [Entscheidung] vom 7. Januar 2019 Stellung nahm.“
36. Das Gericht kam somit zu dem Ergebnis, dass der Anspruch auf rechtliches Gehör nicht verletzt worden sei, da MG die Möglichkeit gehabt habe, nach Erlass der Entscheidung seinen Standpunkt vorzutragen, und die EIB diesen berücksichtigt habe.
1. Wurde der Anspruch von MG auf rechtliches Gehör verletzt?
37. Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta der Grundrechte der Europäischen Union (im Folgenden: Charta) enthält „das Recht jeder Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird“.
38. Zum Ziel des Anspruchs auf rechtliches Gehör hat der Gerichtshof bereits Ausführungen gemacht. Er hat insoweit Folgendes festgestellt: „Der Anspruch auf rechtliches Gehör soll insbesondere gewährleisten, dass jede beschwerende Entscheidung in Kenntnis aller Umstände getroffen wird, und soll u. a. der zuständigen Behörde erlauben, einen Fehler zu berichtigen, und der betroffenen Person, individuelle Umstände vorzutragen, die für oder gegen den Erlass oder für oder gegen einen bestimmten Inhalt der Entscheidung sprechen“(4).
39. Der Anspruch auf rechtliches Gehör dient also sowohl der Verwaltung, indem sie in die Lage versetzt wird, eine ordnungsmäßige Entscheidung zu treffen, als auch der Person, deren Rechte betroffen sind. Sein erstes Ziel liegt darin, eine Prüfung des Falles und eine möglichst genaue und zutreffende Ermittlung des Sachverhalts zu ermöglichen, während das zweite Ziel darin besteht, sicherzustellen, dass der Betroffene die Möglichkeit hat, seinen Fall darzulegen.
40. Damit ein solches doppeltes Ziel erreicht werden kann, muss einer Person natürlich die Möglichkeit gegeben werden, sich während eines Verwaltungsverfahrens zu äußern, d. h. bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen möglicherweise nachteilige Entscheidung erlassen wird(5).
41. Im vorliegenden Fall ist unstreitig, dass MG durch die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 beschwert ist. Nach der Rechtsprechung ist eine Kürzung der Dienstbezüge, wie etwa eine Kürzung der Familienzulagen, eine beschwerende Maßnahme(6).
42. Dass MG keine Gelegenheit bekam, sich vor Erlass der ihn betreffenden Entscheidung zu äußern, steht ebenfalls fest.
43. Insoweit möchte ich darauf hinweisen, dass nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta keine förmliche Anhörung stattfinden muss(7).
44. Der Anspruch auf rechtliches Gehör setzt aber voraus, dass der Betroffene die Möglichkeit hat, auf den fraglichen Entscheidungsprozess Einfluss zu nehmen, bevor die Entscheidung getroffen wird(8).
45. Mir ist bewusst, dass Verwaltungen in ihrer täglichen Praxis Personen nicht immer rechtliches Gehör gewähren, wenn eine Änderung ihres Personenstands nachteilige Rechtsänderungen für sie nach sich zieht. Dies heißt jedoch nicht, dass eine derartige Praxis den Anforderungen von Art. 41 Abs. 2 Buchst. a der Charta entspricht.
46. Miteinander zu kommunizieren, ist heutzutage nicht mehr schwierig. Dies gilt insbesondere innerhalb einer Verwaltung. Normalerweise hat jeder Bedienstete eine E‑Mail-Adresse, die den verschiedenen Entscheidungsträgern bekannt ist. Die Covid‑19-Krise hat gezeigt, dass elektronische Kommunikation in vielen Fällen problemlos eine Besprechung von Angesicht zu Angesicht ersetzen kann.
47. Daher lässt sich schwerlich eine Verwaltungspraxis rechtfertigen, in der einer Person (z. B. wegen Zeitmangels, Personalzwängen oder Ähnlichem) keine Gelegenheit gegeben wird, zu einer sie betreffenden Entscheidung Stellung zu nehmen.
48. Die Übersendung einer E‑Mail an MG, in der ihm Gelegenheit gegeben worden wäre, sich innerhalb angemessener Frist zu der vorgesehenen Entscheidung und ihrer Begründung zu äußern, hätte das Erfordernis des rechtlichen Gehörs erfüllt.
49. MG hatte während des Verfahrens, das zur Entscheidung vom 11. Oktober 2018 führte, keine derartige Möglichkeit. Er war an dem von A eingeleiteten Schlichtungsverfahren nicht beteiligt und ihm wurde vor der Entscheidung, mit der ihm die bis dahin bezogenen Familienzulagen aberkannt wurden, zu keinem Zeitpunkt rechtliches Gehör gewährt. Ihm wurde also nicht die Möglichkeit gegeben, sich zur vorgesehenen Entscheidung und ihrer Begründung zu äußern.
50. Entgegen der Auffassung des Gerichts bin ich der Ansicht, dass die Tatsache, dass MG sich nach der Entscheidung vom 11. Oktober 2018 dazu äußern konnte und dass seine Anmerkungen in die Entscheidung vom 7. Januar 2019 aufgenommen wurden, nichts am Ergebnis ändert, dass sein Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt wurde. Das erste Schreiben war nämlich keine vorbereitende Handlung für eine spätere Entscheidung. Vielmehr handelte es sich um die eigentliche Entscheidung und das zweite Schreiben bestätigte lediglich diese ursprüngliche Entscheidung. Die Entscheidung, mit der MG der Anspruch auf Familienzulagen aberkannt wurde, war somit das Schreiben vom 11. Oktober 2018.
51. Dies hat die EIB in der mündlichen Verhandlung eingeräumt, als sie erklärte, dass die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 tatsächlich endgültig und nicht nur vorläufig gewesen sei, auch wenn die EIB sie mit Schreiben vom 7. Januar 2019 bestätigt habe.
52. MG war vor dem Erlass der Entscheidung vom 11. Oktober 2018 zu keinem Zeitpunkt aufgefordert worden, seinen Standpunkt darzulegen.
53. Aus den genannten Gründen bin ich der Ansicht, dass die Feststellung des Gerichts, der Anspruch von MG auf rechtliches Gehör sei nicht verletzt worden, rechtsfehlerhaft ist.
2. Folgen einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör
54. Die zweite Frage, die im vorliegenden Rechtsmittelverfahren aufgeworfen wird, betrifft die Folgen einer Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör. Macht ein solcher Verstoß die Entscheidung, die am Ende eines Verfahrens getroffen wurde, in dem ein Betroffener nicht angehört wurde, automatisch rechtswidrig?
55. Hierzu hat der Gerichtshof wiederholt entschieden, dass eine Verletzung der Verteidigungsrechte, insbesondere des Anspruchs auf rechtliches Gehör, nur dann zur Aufhebung führt, wenn das Verfahren ohne diese Regelwidrigkeit zu einem anderen Ergebnis hätte führen können(9).
56. Das Kriterium, dass das das Verfahren zu „einem anderen Ergebnis hätte führen können“, bedeutet jedoch nicht, dass mit Gewissheit festgestellt werden muss, dass die Entscheidung anders ausgefallen wäre. Um eine solche Entscheidung für rechtswidrig zu erklären, reicht es aus, dass die Möglichkeit nicht völlig ausgeschlossen werden kann, dass eine Entscheidung hätte anders ausfallen können, wenn eine von dieser Entscheidung betroffene Person die Möglichkeit gehabt hätte, ihren Standpunkt darzulegen(10).
57. Das führt mich zu der nächsten Frage: Wäre unter den Umständen des vorliegenden Falles ein anderes Ergebnis möglich gewesen?
58. Insoweit muss zwischen Sachverhalten unterschieden werden, in denen eine Behörde bei der Entscheidung eines Einzelfalles über ein Ermessen verfügt, und solchen, in denen dies nicht der Fall ist.
59. Verfügt eine Behörde über ein Ermessen, wie ein Einzelfall zu entscheiden ist, so führt die unterlassene Anhörung eines Betroffenen zur Rechtswidrigkeit der unter Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör ergangenen Entscheidung. Wäre es der EIB möglich gewesen, bei der Entscheidung, wer Anspruch auf Familienzulagen hat, alle maßgeblichen Tatsachen, beispielsweise wie A und MG die Kosten für den Unterhalt ihrer Kinder nach ihrer Scheidung in der Praxis aufteilen und wie sie über die Aufteilung der Familienzulagen entscheiden, frei zu würdigen, hätte es durchaus sein können, dass eine Anhörung von MG die Entscheidung beeinflusst hätte.
60. Hätte die EIB hingegen auf der Grundlage eindeutiger Regeln, von denen sie nicht abweichen darf, entschieden, wäre die Frage, ob die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung führt, anders zu beantworten.
61. Die EIB macht insoweit geltend, dass sie im vorliegenden Fall für die Aufteilung der Familienzulagen nach der Scheidung von A und MG kein Ermessen gehabt habe. Vielmehr habe sie die für die Zuteilung von Familienzulagen geltende EIB-Personalordnung anzuwenden gehabt, die ihr nur begrenzte Befugnisse einräume. Mit anderen Worten: Selbst wenn MG angehört worden wäre, hätte die EIB keine andere Wahl gehabt, als so zu entscheiden, wie sie es getan habe, und die Familienzulagen A zu bewilligen.
62. Ist das das Ende der Geschichte? Wenn wir davon ausgehen, dass die geltende EIB-Personalordnung keine Möglichkeit für eine andere Entscheidung gelassen hätte, bliebe dann die Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör, selbst wenn sie festgestellt würde, ohne Folgen?
63. Ich würde eine andere Lösung vorschlagen. Es gibt mindestens zwei Möglichkeiten, wie eine Person in einer ähnlichen Situation wie MG die endgültige Entscheidung hätte beeinflussen können, wenn sie die Möglichkeit gehabt hätte, ihren Standpunkt darzulegen.
64. Erstens hätte MG im vorliegenden Fall geltend machen können, dass die EIB die Bestimmungen ihrer Personalordnung rechtsfehlerhaft ausgelegt habe. Die Behörde hätte daher, auch wenn diese Bestimmungen kein Ermessen bei der Zuteilung von Familienzulagen zulassen, zu einem anderen Ergebnis als dem von der EIB vorliegend befürworteten kommen können.
65. In der mündlichen Verhandlung hat die EIB erklärt, dass sie ursprünglich (von Ende 2017 bis September 2018) die Familienzulagen weiterhin an MG gezahlt habe. Da diese Zulagen in Abhängigkeit von der Vergütung gezahlt worden seien und die Vergütung von MG höher gewesen sei als die von A, sei der Betrag, der letztlich zugunsten der Kinder über ihre Eltern gezahlt wurde, nicht gekürzt worden. Später habe die EIB ihre Auffassung geändert und sei zu dem Schluss gekommen, dass sie nach den geltenden Vorschriften verpflichtet sei, die Familienzulage an die Person zu zahlen, die das Sorgerecht für das Kind oder die Kinder habe. Dies ergebe sich aus einer Zusammenschau der Art. 2.2.2 und 2.2.1 der EIB-Personalordnung, wonach die Familienzulagen der Person zustünden, die für den Unterhalt der Kinder aufkomme.
66. Die vorstehenden Ausführungen zeigen, dass sich auch die EIB selbst in Bezug auf die Bedeutung ihrer Personalordnung im Fall einer Scheidung von zwei ihrer Bediensteten unsicher ist. Wie sie in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, war die Anwendung dieser Bestimmungen auf eine solche Situation zum damaligen Zeitpunkt für die EIB neu. Hätte MG daher die Möglichkeit gehabt, seinen Standpunkt zur richtigen Auslegung dieser Bestimmungen darzulegen, hätte dies zu einer anderen Entscheidung führen können.
67. Zweitens könnten die geltenden Bestimmungen der EIB-Personalordnung, die die Verwaltung zu einer bestimmten Entscheidung verpflichten, selbst dann, wenn sie so eindeutig sind, dass sie keinen Raum für eine Auslegung lassen, möglicherweise rechtsungültig und damit unanwendbar sein. Im Kontext des vorliegenden Falls hätte MG die Frage der Rechtswirksamkeit der einschlägigen Bestimmungen der EIB-Personalordnung aufwerfen können, wenn ihm die Möglichkeit eingeräumt worden wäre, seinen Standpunkt darzulegen. Er hat diese Frage nämlich vor dem Gericht aufgeworfen und geltend gemacht, dass diese Bestimmungen der EIB-Personalordnung, wie sie von der EIB ausgelegt und angewendet worden seien, den Grundsatz der Gleichbehandlung verletzten.
68. Hätte er die Möglichkeit gehabt, diese Frage während des Verwaltungsverfahrens anzusprechen, wäre die Verwaltung der EIB verpflichtet gewesen, über die Frage der Rechtswidrigkeit zu entscheiden. Ebenso wie eine nationale Verwaltung nach dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts befugt und verpflichtet ist, unvereinbare nationale Vorschriften unangewendet zu lassen(11), muss auch die Verwaltung der Union befugt und verpflichtet sein, interne Bestimmungen unangewendet zu lassen, wenn sie unionsrechtlichen Vorschriften widersprechen. Wäre die Regelung als rechtswidrig eingestuft worden, wäre die EIB nicht berechtigt gewesen, sie anzuwenden. Hätte die EIB die Bestimmungen der Personalordnung jedoch für rechtswirksam gehalten, hätte MG ihre Erklärung hinnehmen oder beschließen können, diese Feststellung vor dem Gericht anzufechten. Worauf es ankommt, ist, dass, wenn ihm vor der Entscheidung vom 11. Oktober 2018 die Möglichkeit eingeräumt worden wäre, seinen Standpunkt darzulegen, diese Entscheidung womöglich anders ausgefallen wäre, selbst dann, wenn die geltenden Bestimmungen der Personalordnung der Verwaltung kein Ermessen bei der Lösung des Einzelfalls einräumen.
69. Mit den vorstehenden Ausführungen möchte ich zum Ausdruck bringen, dass es schwierig ist, abstrakt festzustellen, dass die Beteiligung einer Person, die von einer Entscheidung beschwert ist, an einem Verfahren, das zum Erlass einer solchen Entscheidung führt, keinen Einfluss auf diese Entscheidung hätte haben können.
70. Aus diesem Grund schlage ich dem Gerichtshof vor, den Standpunkt einzunehmen, dass das Versäumnis einer Verwaltung, einer Person, die durch ihre Entscheidung beschwert werden könnte, die Möglichkeit zu geben, ihren Standpunkt darzulegen, grundsätzlich zur Rechtswidrigkeit der Entscheidung führt und es erforderlich macht, ein neues Verfahren einzuleiten, in dem der betreffenden Person rechtliches Gehör gewährt wird.
71. Ein Verwaltungsverfahren, das den Anspruch auf rechtliches Gehör im vorliegenden Fall gewahrt hätte, könnte beispielsweise wie folgt ablaufen: Nach Beendigung des von A eingeleiteten Schlichtungsverfahrens hätte die EIB, bevor sie ihre Entscheidung fasste, die Familienzulagen an A auszuzahlen, MG auffordern können, seinen Standpunkt darzulegen. Wenn MG geltend gemacht hätte, dass eine Bestimmung, wonach der Anspruch auf Familienzulagen nur A zustehe, rechtswidrig sei, hätte die EIB erläutern müssen, warum sie diese Bestimmung für wirksam hält. Erst danach hätte die EIB eine Entscheidung über die Gewährung der Familienzulagen an A treffen können. MG hätte dann die Möglichkeit gehabt, die Entscheidung der EIB vor dem Gericht anzufechten und dabei u. a. die Rechtsunwirksamkeit der Bestimmung der EIB-Personalordnung geltend zu machen.
72. MG hat tatsächlich vor dem Gericht geltend gemacht, dass die EIB-Personalordnung insoweit rechtsunwirksam sei. Ich werde diese Auffassung im folgenden Abschnitt prüfen.
73. Ich bin jedoch der Ansicht, dass die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 bereits auf Grundlage des ersten Rechtsmittelgrundes, wonach sie unter Verletzung des Anspruchs von MG auf rechtliches Gehör erlassen wurde, aufzuheben ist.
B. Einrede der Rechtswidrigkeit von Art. 2.2.1 und 2.2.2 der EIB-Personalordnung
74. Mit dem zweiten Teil seines dritten Rechtsmittelgrundes macht MG im Wesentlichen geltend, dass das Gericht seine Einrede der Rechtswidrigkeit der genannten Bestimmungen der EIB-Personalordnung über Familienzulagen zu Unrecht zurückgewiesen habe. Im Einzelnen macht der Rechtsmittelführer geltend, das Gericht sei zu Unrecht zu dem Ergebnis gekommen, dass diese Bestimmungen nicht gegen die Grundsätze der Gleichbehandlung und der Nichtdiskriminierung verstießen.
75. Wie die EIB in der mündlichen Verhandlung erklärt hat, würden die beiden zur Anwendung kommenden Bestimmungen der Personalordnung dahin ausgelegt, dass nach der Scheidung zweier Personen, die beide EIB-Bedienstete seien, die Familienzulagen dem Elternteil zu gewähren seien, der das Sorgerecht für die Kinder habe. Diese Bestimmungen, sowohl in der damals geltenden als auch in der neuen Fassung, ermöglichten die Aufteilung der Familienzulagen nur im Fall eines gemeinsamen Sorgerechts. Im Hinblick darauf, dass das Tribunal d’arrondissement de Luxembourg (Bezirksgericht Luxemburg) A das alleinige Sorgerecht zuerkannt habe, müssten ihr nach der Personalordnung die Familienzulagen bewilligt werden.
76. Im angefochtenen Urteil hat das Gericht die Auffassung vertreten, diese Bestimmungen der Personalordnung verstießen nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung, da „die Situation eines sorgeberechtigten Elternteils und die eines nicht sorgeberechtigten Elternteils unterschiedlich sind und die Personalordnung daher eine unterschiedliche Behandlung der beiden Situationen vorsehen kann“(12).
77. Dem wird von Seiten des Rechtsmittelführers widersprochen. Seiner Ansicht nach befinden sich geschiedene Eltern, soweit es um den Unterhalt ihrer Kinder gehe, in einer vergleichbaren Situation, da sie beide diese Verpflichtung teilten. Sie müssten daher in Bezug auf die Familienzulagen, die als Beihilfe zur Deckung der mit dem Unterhalt verbundenen Kosten dienten, dieselben Rechte haben. Der Umstand, dass ein Elternteil das alleinige Sorgerecht für die Kinder habe, unterscheide diesen Elternteil nicht von einem Elternteil, der dieses Sorgerecht nicht habe, wenn das entscheidende Kriterium in der Verpflichtung bestehe, für den Unterhalt der Kinder aufkommen zu müssen.
78. Demgegenüber macht die EIB geltend, dass das Sorgerecht das einzig zutreffende Kriterium sei, um festzustellen, ob jemand für den Unterhalt eines Kindes „tatsächlich aufkommt“ oder nicht. Da die Familienzulagen für den Unterhalt von Kindern gewährt würden, seien die Bestimmungen der EIB-Personalordnung, nach denen das Sorgerecht der entscheidende Faktor sei, nicht diskriminierend.
79. Es lohnt sich, zu unterstreichen, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung verlangt, dass Personen in vergleichbaren Situationen(13) gleichbehandelt werden. Befinden sich die beiden Personen hingegen nicht in einer vergleichbaren Situation, müssen sie nach demselben Grundsatz unterschiedlich behandelt werden, es sei denn, es gibt objektive Gründe, sie gleichzubehandeln(14).
80. Ist ein geschiedener Elternteil, der das Sorgerecht für die gemeinsamen Kinder hat, in einer vergleichbaren Situation wie ein geschiedener Elternteil, der kein Sorgerecht, sondern nur das Recht auf Besuche an Wochenenden und in den Ferien hat?
81. Auf den ersten Blick könnte man davon ausgehen, dass sich diese Eltern nicht in einer vergleichbaren Situation befinden. Schließlich muss sich der Elternteil, der das volle Sorgerecht hat, Tag für Tag um die Kinder kümmern, und seine eigene Zeit ist durch diese täglichen Anforderungen begrenzt. Für den Elternteil, der nicht das volle Sorgerecht hat, ist diese Zeit jedoch nur geringfügig betroffen (z. B. jedes zweite Wochenende und die Hälfte der Ferien). Ein einfaches Beispiel: Ein Elternteil, der nicht das alleinige Sorgerecht hat, kann problemlos beschließen, abends ins Kino zu gehen, während der andere Elternteil hierfür planen und möglicherweise einen Babysitter finden und bezahlen muss, der sich um die Kinder kümmert. Ich vermute, dass die meisten Menschen der Ansicht sind, dass sich diese beiden Personen nicht in einer vergleichbaren Situation befinden.
82. Wenn es jedoch darum geht, ob sich zwei Personen in Bezug auf bestimmte Rechtsansprüche in einer vergleichbaren Situation befinden, muss die Vergleichbarkeit im Zusammenhang mit der Bestimmung, die solche Ansprüche gewährt, und ihrem Ziel beurteilt werden(15).
83. Die Familienzulagen tragen dazu bei, die finanzielle Belastung, die durch den Unterhalt von Kindern entsteht, zu mildern. Sie haben somit einen sozialen Zweck, der durch Ausgaben gerechtfertigt ist, die sich aus einem aktuellen und konkreten Bedarf ergeben, der mit der Existenz des Kindes und seinem tatsächlichen Unterhalt einhergeht(16).
84. Ein derartiges Verständnis entspricht der Rechtsprechung zur Verordnung (EG) Nr. 883/2004(17). Der Gerichtshof hat ausgeführt, dass der Ausdruck „Familienleistungen“ alle Sach- oder Geldleistungen zum Ausgleich von Familienlasten, mit Ausnahme von Unterhaltsvorschüssen und besonderen Geburts- und Adoptionsbeihilfen, umfasst. Der Ausdruck „Ausgleich von Familienlasten“ ist also dahin auszulegen, dass er insbesondere einen staatlichen Beitrag zum Familienbudget erfassen soll, der die Kosten für den Unterhalt von Kindern verringert(18).
85. Die Europäische Bürgerbeauftragte hat ähnlich argumentiert und in einer Entscheidung aus dem Jahr 2017 ausgeführt, dass „die Zulage für unterhaltsberechtigte Kinder zwar Teil der Dienstbezüge eines Bediensteten ist, aber nicht für den Unterhalt dieses Bediensteten, sondern ausschließlich für den Unterhalt seines Kindes/seiner Kinder bestimmt ist“(19).
86. Kurz gesagt, auch wenn die Familienzulagen nicht als Leistung für die Eltern, sondern als Beitrag zur Entwicklung und Erziehung ihrer Kinder gewährt werden, dienen sie dazu, die finanzielle Belastung der Eltern, die Kinder (finanziell) unterhalten, zu verringern.
87. In Anbetracht eines solchen Zwecks der Familienzulagen ist das Entscheidungskriterium für die Frage, ob ein Elternteil, der das volle Sorgerecht für die Kinder hat, mit einem Elternteil vergleichbar ist, der dieses Sorgerecht nicht hat, das Kriterium, ob beide Elternteile einen finanziellen Beitrag zum Unterhalt ihrer Kinder leisten. Daraus lässt sich, wie der Rechtsmittelführer meines Erachtens zu Recht geltend macht, ableiten, dass sich beide Elternteile, die tatsächlich zum Unterhalt ihrer Kinder beitragen, in einer vergleichbaren Situation befinden.
88. Darüber hinaus wurde in der Rechtsprechung bereits darauf hingewiesen, dass es durchaus sein kann, dass mehrere Personen gleichzeitig ein Kind tatsächlich unterhalten. Folglich ist davon auszugehen, dass das Kind zweier geschiedener Unionsbeamter gleichzeitig von diesen beiden Bediensteten tatsächlich unterhalten wird und somit beide gleichzeitig unterhaltspflichtig sind(20).
89. Eine solche Beurteilung kann nicht davon abhängig gemacht werden, wer das Sorgerecht für die Kinder hat, da das einem Elternteil zugewiesene Sorgerecht den anderen Elternteil nicht davon entbindet, sich an den Kosten für den Unterhalt dieser Kinder zu beteiligen. Es bedeutet auch nicht, dass nicht weiterhin beide Elternteile einen finanziellen Beitrag zur Erziehung ihrer Kinder leisten. Vielmehr umfasst die Entscheidung darüber, ob sich die zwei geschiedenen Elternteile in einer vergleichbaren Situation befinden, sowohl eine rechtliche als auch eine tatsächliche Beurteilung. Entscheidend ist die Frage, ob beide Elternteile tatsächlich zum Unterhaltsbedarf ihrer Kinder beitragen.
90. Ein geschiedener Elternteil, der das volle Sorgerecht für seine Kinder hat, und der andere geschiedene Elternteil, der dieses Recht nicht hat, befinden sich somit in Bezug auf den Anspruch auf Familienzulagen in einer vergleichbaren Situation, wenn sie beide ihre Kinder tatsächlich (finanziell) unterhalten.
91. Eine Regelung, die die Familienzulage automatisch dem Elternteil zuweist, der das alleinige Sorgerecht für die Kinder hat, obwohl beide Elternteile (finanziell) am Unterhalt ihrer Kinder beteiligt sind, verstößt daher gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung.
92. Die Aussage, dass die Situation beider Elternteile für die Zwecke der Familienzulagen vergleichbar ist, schmälert nicht die besonderen Schwierigkeiten und zusätzlichen Belastungen, denen der sorgeberechtigte Elternteil ausgesetzt ist. Dieser Elternteil kann in der Tat zusätzlichen finanziellen Belastungen ausgesetzt sein, die sich aus der Tatsache ergeben, dass die Kinder unter seinem Dach leben (z. B. die Kosten für einen Babysitter, um ins Kino gehen zu können, wie bereits zuvor als Beispiel erwähnt). Es gibt jedoch andere rechtliche Möglichkeiten, um die möglicherweise verbleibenden Ungleichgewichte zwischen den Eltern gezielt auszugleichen, z. B. durch Unterhaltszahlungen oder auch Ausgleichszahlungen. Unterhaltszahlungen und Familienzulagen sind aber zwei verschiedene Dinge(21).
93. Obwohl das Gericht diese Merkmale und Ziele der Familienzulagen richtig erkannt hat, ist es daher zu Unrecht zu dem Schluss gelangt, dass die Situation beider Elternteile, was den Anspruch auf Familienzulagen angeht, nicht vergleichbar sei.
94. Somit hat das Gericht einen Rechtsfehler begangen, als es die von dem Rechtsmittelführer erhobene Rechtswidrigkeitseinrede mit der Begründung zurückgewiesen hat, dass die betreffenden Bestimmungen der EIB-Personalordnung nicht gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstießen.
95. Ich schlage daher dem Gerichtshof vor, den ersten Rechtsmittelgrund, den zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und den vierten Rechtsmittelgrund für begründet zu erklären und Nr. 2 des Tenors des angefochtenen Urteils aufzuheben.
V. Endgültige Entscheidung in der Sache
96. Nach Art. 61 der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union kann der Gerichtshof, wenn er die Entscheidung des Gerichts aufhebt, den Rechtsstreit endgültig entscheiden, wenn dieser zur Entscheidung reif ist.
97. Ich bin der Auffassung, dass dies vorliegend der Fall ist. Es ist daher nicht erforderlich, dass der Gerichtshof die Rechtssache an das Gericht zurückverweist.
98. Ich schlage dem Gerichtshof vor, die Entscheidungen vom 11. Oktober 2018 und vom 7. Januar 2019 sowie alle nachfolgenden Entscheidungen aufzuheben, mit denen MG die Hälfte der Familienzulagen und der daraus abgeleiteten finanziellen Ansprüche aberkannt wurden. Die Entscheidung vom 11. Oktober 2018 ist aus zwei Gründen rechtswidrig: Sie wurde unter Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör erlassen und verstößt gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung. Die Entscheidung vom 7. Januar 2019 verstößt nicht gegen den Anspruch auf rechtliches Gehör, da MG die Möglichkeit hatte, vor dem Erlass der Entscheidung Stellung zu nehmen, ist aber rechtswidrig, da sie gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung verstößt.
VI. Ergebnis
99. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor,
– dem ersten Rechtsmittelgrund, dem zweiten Teil des dritten Rechtsmittelgrundes und dem vierten Rechtsmittelgrund stattzugeben;
– Nr. 2 des Tenors des Urteils vom 21. Dezember 2021, MG/EIB (T‑573/20, nicht veröffentlicht, EU:T:2021:915), aufzuheben;
– die Entscheidungen vom 11. Oktober 2018 und vom 7. Januar 2019 sowie alle nachfolgenden Entscheidungen aufzuheben, mit denen MG die Hälfte der Familienzulagen (einschließlich insbesondere der Kinderbetreuungs- und CPE-Kosten, die von der Europäischen Investitionsbank bis November 2019 zu Unrecht von seinem Gehalt abgezogen wurden) und der daraus abgeleiteten finanziellen Ansprüche (einschließlich insbesondere der Steuervorteile) aberkannt wurden.