TAMARA ĆAPETA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2023. július 6.(1)
C‑173/22. P. sz. ügy
MG
kontra
Európai Beruházási Bank (EBB)
„Fellebbezés – Közszolgálat – Az Európai Beruházási Bank (EBB) személyi állománya – Az Európai Unió Alapjogi Chartája – A 41. cikk (2) bekezdésének a) pontja– A meghallgatáshoz való jog – Az EBB személyi állományára alkalmazandó igazgatási rendelkezések – Díjazás – Családi támogatások – A szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő részére fizetett támogatások – Megsemmisítés és kártérítés iránti kereset – Jogellenességi kifogás”
I. Bevezetés
1. Ha a személyi állomány két, ugyanazon intézménynél dolgozó tagja különválik, hogyan döntsön ez az intézmény a családi támogatások megosztásáról? Mindkét szülőt meg kell‑e hallgatnia a döntés meghozatala előtt, és milyen következményekkel jár, ha nem hallgatták meg őket?
2. Ezek a 2021. december 21‑i MG kontra EBB ítélettel (T‑573/20, nem tették közzé, EU:T:2021:915, a továbbiakban: megtámadott ítélet) szemben benyújtott jelen fellebbezés szempontjából lényeges kérdések.
II. A jogvita előzményei és a megtámadott ítélet
3. Mind a fellebbező, MG, mind pedig volt felesége, A. az Európai Beruházási Bank (EBB) alkalmazottai. MG 1998. február 1‑je óta áll az EBB alkalmazásában, és 2003. szeptember 12‑én házasságot kötött A.‑val, aki 2002 óta szintén az EBB alkalmazottja. Öt gyermekük van.
4. A jelen ügy a családi támogatásoknak MG‑től az A.‑val kötött házasságának felbontását követően történő megvonásáról szóló határozat elfogadásával kapcsolatos, az EBB‑n belüli igazgatási eljárásra vonatkozik.
5. A megtámadott ítéletben ismertetett tényállásból(2) következik, hogy ez az eljárás a luxemburgi bíróságok előtti, a házasság felbontását eredményező bírósági eljárással párhuzamosan folyt. A jelen eljárás háttere megértésének megkönnyítése érdekében külön mutatom be a luxemburgi bíróságok előtti eljárást és az EBB előtti belső eljárásokat.
A. A luxemburgi bíróságok előtti eljárás
6. 2017. augusztus 22‑én A. házasság felbontása iránti keresetet indított MG‑vel szemben a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság, Luxemburg) előtt.
7. 2017. november 14‑én a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság) ideiglenes intézkedést elrendelő végzést hozott, amellyel ideiglenesen A. számára biztosította a gyermekek feletti felügyeleti jogot. Ezenkívül MG‑t arra kötelezte, hogy hagyja el a családi lakóhelyet, amit MG 2017 decemberében meg is tett.
8. Egy további, 2018. július 20‑i végzésével a luxemburgi bíróság arra kötelezte MG‑t, hogy fizessen A. részére – a családi támogatások nélkül – havi 1500 euró – minden gyermekük után 300 euró – összegű tartásdíjat, valamint három gyermek vonatkozásában a Centre polyvalent de l’enfance‑nál (gyermekfelügyeleti központ) felmerülő, a napközi gyermekfelügyelettel kapcsolatos költségeket, továbbá az MG és A öt gyermeke érdekében felmerülő valamennyi rendkívüli költség felét. Ezenkívül az ideiglenes intézkedésről határozó bíró arra kötelezte az EBB‑t, hogy A. részére folyósítsa az eltartott gyermek után járó támogatást és az iskoláztatási támogatást.
9. 2019. január 9‑én a fellebbviteli bíróságként eljáró Cour supérieure de justice de Luxembourg (luxemburgi legfelsőbb bíróság, Luxemburg) másodfokú bíróságként eljárva elutasította az MG által az ideiglenes intézkedést elrendelő, 2017. november 14‑i végzéssel szemben benyújtott fellebbezést annyiban, amennyiben az a kiskorú gyermekek lakóhelyeként A. lakcímét jelölte meg, de kapcsolattartási jogot és elhelyezési jogot biztosított MG számára minden második hétvégén és az iskolai szünet felében.
10. 2019. március 21‑én a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság) felbontotta MG és A. házasságát.
11. 2019. július 10‑én a Cour supérieure de justice de Luxembourg (luxemburgi legfelsőbb bíróság) másodfokú bíróságként eljárva ítéletet hozott az ideiglenes intézkedést elrendelő, 2018. július 20‑i végzéssel szembeni fellebbezés tárgyában, és megerősítette A. ahhoz való jogát, hogy gyermekenként havi 300 euró tartásdíjban részesüljön MG‑től. Ugyanakkor módosította az ideiglenes intézkedést elrendelő ezen végzést, mentesítve MG‑t a gyermekek érdekében felmerülő felbizonyos költségek – többek között a napközi gyermekfelügyelet költségeinek – megfizetése alól.
B. Az EBB előtti belső eljárás
12. 2017. november 24‑én az EBB arról tájékoztatta MG‑t, hogy a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság) ideiglenes intézkedést elrendelő, 2017. november 14‑i végzését (amely A. számára biztosította a gyermekek feletti felügyeleti jogot) követően az eltartott gyermek után járó támogatást és az iskoláztatási támogatást A. részére fogják folyósítani.
13. 2017. december 28‑án A. az EBB igazgatási rendelkezései a jelen ügyben alkalmazandó 41. cikke alapján békéltetés iránti kérelmet nyújtott be. Azt kérte az EBB‑től, hogy a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság) ideiglenes intézkedést elrendelő, 2017. november 14‑i végzésének megfelelően ismerje el öt gyermeküket az ő eltartottjaiként, és következésképpen ismerje el az e rendelkezésekben előírt családi támogatások kifizetéséhez és a származtatott pénzügyi jogosultságokhoz való jogát is (a továbbiakban: első békéltetési eljárás).
14. 2018. szeptember 12‑én az EBB elnöke úgy határozott, hogy 2018 októberétől A. és MG gyermekeit A. eltartottjainak kell tekinteni (a továbbiakban: 2018. szeptember 12‑i határozat). E határozat alapján elismerték A. családi támogatások kifizetéséhez és a származtatott pénzügyi jogosultságokhoz való jogát.
15. A megtámadott ítéletből kitűnik, hogy MG az első békéltetési eljárásban félként nem vett részt.(3) Az EBB észrevételeiben és a tárgyaláson kifejtette, hogy a békéltetési eljárás az ezen eljárást kezdeményező személy kivételével nem teszi lehetővé más felek részvételét. MG tehát nem avatkozhatott be az A. által kezdeményezett eljárásba.
16. 2018. október 11‑i levelében az EBB tájékoztatta MG‑t azon határozatáról (a továbbiakban: 2018. október 11‑i határozat), amely szerint 2018 októberétől nem jogosult családi támogatásra, eltartott gyermek után járó támogatásra és iskoláztatási támogatásra (a továbbiakban együttesen: családi támogatások), valamint az EBB személyi állományára alkalmazandó igazgatási rendelkezésekben (a továbbiakban: az EBB igazgatási rendelkezései) előírt származtatott pénzügyi jogosultságokra. E levél pontosította, hogy e támogatásokat a 2018. szeptember 12‑i határozattal A. részére állapították meg.
17. Az EBB által a családi támogatások megállapításáról való döntés során alkalmazott, a releváns időpontban alkalmazandó szabályokat az EBB igazgatási rendelkezéseinek 2.2.1. és 2.2.2. cikke jelentette. E rendelkezések szövege a következő:
„2.2.1. Családi támogatás
A havi alapilletmény 5%‑ának megfelelő családi támogatásra a személyi állomány alábbi tagjai jogosultak:
a) házas alkalmazottak;
b) különvált vagy elvált alkalmazottak, akik bírósági határozat alapján fő keresők;
c) egyedülálló, különvált, elvált vagy özvegy alkalmazottak, amennyiben jogosultak az eltartott gyermek után járó támogatásra […].
[…].
Ha mindkét házastárs a Bank alkalmazottja, a támogatást a magasabb havi alapilletménnyel rendelkező házastársnak folyósítják. Ha az egyik házastársat a Bank, a másik házastársat pedig egy másik nemzetközi szervezet foglalkoztatja, a Bank által alkalmazott tisztviselő jogosult a támogatásra, ha a másik szervezet nem fizet hasonló támogatást a házastársnak.
[…]
2.2.2. Eltartott gyermek
Ha a személyi állomány tagja házasságból született gyermekét, utólagos házasságkötés révén elismert gyermekét, házasságon kívül született, elismert gyermekét, örökbefogadott gyermekét vagy mostohagyermekét ténylegesen eltartja, e gyermek a személyi állomány tagja eltartott gyermekének minősül, ha a Bank vagy az Európai Unió valamely más intézménye a gyermeket nem tekinti a személyi állomány más tagja, tisztviselője vagy alkalmazottja eltartott gyermekének, és a gyermek nem folytat jövedelemszerző tevékenységet.
Ugyanezen feltételek mellett a Bank a személyi állomány tagja által befogadott gyermeket is eltartott gyermeknek tekintheti.
Az a gyermek, aki a személyi állomány tagjával közös háztartásban él, valamint az a gyermek, akinek eltartásához a személyi állomány tagja az eltartott gyermek után járó támogatás összegénél legalább 50%‑kal magasabb összeggel járul hozzá […], ténylegesen a személyi állomány tagja által eltartottnak tekintendő.”
18. A 2018. október 11‑i határozatra reagálva MG 2018. október 29‑i levelében arról tájékoztatta az EBB‑t, hogy tiltakozik az e határozatban bejelentett intézkedések ellen. Kijelentette továbbá, hogy a 2018. október 29‑i levelét az igazgatási rendelkezések 41. cikke értelmében vett békéltetés iránti kérelemnek kell tekinteni.
19. Mivel nem kapott választ az EBB‑től, MG 2018. december 10‑i levelében megismételte kérelmét.
20. 2019. január 7‑i levelében az EBB elutasította MG tiltakozását, anélkül hogy kitért volna a békéltetési eljárás kezdeményezésének kérdésére (a továbbiakban: 2019. január 7‑i határozat).
21. MG 2019. január 11‑én elektronikus levélben válaszolt, amelyben újabb, az igazgatási rendelkezések 41. cikke szerinti békéltetés iránti kérelmet nyújtott be. E kérelem a 2018. október 11‑i határozat és szükség esetén a 2019. január 7‑i határozat vitatására irányult.
22. 2019 január 14‑én az EBB visszaigazolta MG békéltetés iránti kérelmének kézhezvételét.
23. MG békéltetési eljárás iránti megismételt kérelmének benyújtását követően a békéltető bizottság 2019‑ben és 2020‑ban többször ülésezett. 2020. március 9. és június 4. között három tagja több elektronikus levelet váltott a békéltetési eljárás jegyzőkönyvének tartalmával kapcsolatos észrevételek tétele és a jegyzőkönyv tartalmának módosítása céljából. 2020. június 4‑i elektronikus levelében a békéltető bizottság elnöke megküldte az EBB elnökének az említett jegyzőkönyvet, amelyben megállapította többek között a békéltetési eljárás sikertelenségét, valamint azt, hogy lehetetlen volt megállapodni az említett eljárás lezárásáról szóló jelentésről.
24. A fellebbezőnek a 2020. július 31‑i elektronikus levélben megküldött 2020. július 30‑i levelében (a továbbiakban: 2020. július 30‑i határozat) az EBB elnöke arról tájékoztatta a fellebbezőt, hogy megkapta a békéltető bizottság következtetéseit, és jelezte, hogy tudomásul vette a békéltetési eljárás sikertelenségét. A békéltetési eljárás jegyzőkönyvét csatolták e levélhez.
C. A Törvényszék előtti kereset
25. 2020. szeptember 14‑én MG keresetet indított a Törvényszék előtt, amelyben azt kérte, hogy a Törvényszék:
– semmisítse meg a 2018. november 11‑i határozatot, amellyel megfosztották a családi támogatásokra való jogosultságtól (ideértve többek között az óvodai és iskolai napközinek az EBB által az illetményéből 2019 novemberéig jogalap nélkül levont díját) és a származtatott pénzügyi jogosultságoktól (ideértve többek között az adókedvezményeket és a gyermekek orvosi ellátásainak az általa viselt költségeinek megtérítését);
– amennyiben szükséges, semmisítse meg a 2019. január 7‑i és a 2020. július 30‑i határozatot;
– kötelezze az EBB‑t, hogy az általa elszenvedett nem vagyoni kár megtérítése címén fizessen meg neki 10 000 eurót;
– kötelezze az EBB‑t a költségek viselésére.
26. A megtámadott ítéletben a megsemmisítés iránti kérelmeket illetően a Törvényszék e kereseti kérelmek összességét, következésképpen a fellebbező keresetének e részét is elutasította.
27. A kártérítési kérelmet illetően azonban a Törvényszék elismerte, hogy az EBB indokolatlanul, több mint három hónappal késleltette az MG‑nek a 2019. január 7‑i határozatot követően a békéltetési eljárás megindítása iránti kérelmére adott választ, és hogy az EBB nem válaszolt a 2018. október 29‑i levélben szereplő első békéltetési kérelemre. Ezenkívül a Törvényszék megállapította, hogy az EBB ezen indokolatlan késedelem miatt elhúzódó bizonytalan helyzetben tartotta MG‑t, és ennélfogva nem vagyoni kárt okozott számára. Ennek megfelelően a Törvényszék arra kötelezte az EBB‑t, hogy fizessen meg MG részére méltányossági alapon 500 euró összegben megállapított kártérítést, a kártérítési kérelmeket pedig az ezt meghaladó részükben elutasította. A Törvényszék továbbá úgy határozott, hogy mindegyik fél maga viselje a saját költségeit.
III. A fellebbezés
28. MG a Bíróság Hivatalához 2022. március 7‑én benyújtott fellebbezésében azt kéri, hogy a Bíróság:
– nyilvánítsa a jelen fellebbezést elfogadhatónak és megalapozottnak,
– helyezze hatályon kívül a megtámadott ítéletet,
– következésképpen adjon helyt a fellebbező által az elsőfokú eljárásban előadott kereseti kérelmeknek, és ennek megfelelően semmisítse meg az EBB 2018. november 11‑i határozatát, amellyel a fellebbezőt megfosztották a családi támogatásokra való jogosultságtól (ideértve többek között az óvodai és iskolai napközinek az EBB által a fellebbező illetményéből 2019 novemberéig jogalap nélkül levont díját) és a származtatott pénzügyi jogosultságoktól (ideértve többek között az adókedvezményeket és a gyermekek orvosi ellátásainak a fellebbező által viselt költségeinek megtérítését); amennyiben szükséges, semmisítse meg a fellebbező összes kérelmét elutasító 2019. január 7‑i határozatot; amennyiben szükséges, semmisítse meg az EBB‑nek a békéltetés hiányát rögzítő és a 2018. október 11‑i határozatot megerősítő, 2020. július 30‑i határozatát; rendelje el MG vagyoni és nem vagyoni kárának megtérítését, és
– kötelezze az EBB‑t mindkét eljárás összes költségének viselésére.
29. Az EBB fél azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a fellebbezést, és
– a fellebbezőt kötelezze a jelen eljárás és az elsőfokú eljárás költségeinek viselésére.
30. 2023. május 17‑én tárgyalást tartottak, amelyen a fellebbező és az EBB vett részt.
IV. Elemzés
31. A fellebbezés öt jogalapot tartalmaz.
32. A Bíróság kérésére azonban a jelen indítvány a fellebbezésben felvetett két kérdés elemzésére korlátozódik, tudniillik arra, hogy a Törvényszék tévesen állapította‑e meg, hogy nem sértették meg a meghallgatáshoz való jogot (a fellebbezés első jogalapja), és tévesen értékelte‑e az EBB családi támogatásokra vonatkozó igazgatási rendelkezései jogellenességére vonatkozó kifogást (a fellebbezés harmadik jogalapjának második része és negyedik jogalapja).
A. A meghallgatáshoz való jog
33. A fellebbezés első jogalapja csak az első határozatra, vagyis a 2018. október 11‑i határozatra vonatkozik, amelyben az EBB arról tájékoztatta MG‑t, hogy 2018 októberétől már nem jogosult az EBB igazgatási rendelkezései alapján nyújtott családi támogatásokra és származtatott pénzügyi jogosultságokra, mivel azokat a 2018. szeptember 12‑i határozattal A. részére állapították meg.
34. A fellebbező azt állítja, hogy az EBB nem hallgatta meg őt e határozat elfogadása előtt, ami a meghallgatáshoz való jog megsértésének minősül. E jog megsértése állítólag a 2018. október 11‑i határozat érvénytelenségét vonja maga után.
35. A megtámadott ítélet 73. és 74. pontjában a Törvényszék a következőket állapította meg:
„73. E tekintetben […] nem vitatott, hogy a 2018. október 11‑i [határozattal] az EBB közleményben tájékoztatta [MG‑t], hogy a továbbiakban nem fogják a részére folyósítani a családi támogatást, az eltartott gyermek után járó támogatást és az iskoláztatási támogatást. Ennek a [határozatnak] tehát az volt a célja, hogy tájékoztassa [őt] az A. által kezdeményezett békéltetési eljárás eredményéről, anélkül hogy számára ezen eljárás keretében biztosították volna a véleménynyilvánítás lehetőségét.
74. Másrészt […] meg kell jegyezni, hogy a 2019. január 7‑i [határozatot], amely megerősítette a 2018. október 11‑i [határozatot], ugyanakkor pontosította és tovább részletezte az abban foglalt érvelést, az [MG] 2018. október 29‑i és december 10‑i levelében megfogalmazott észrevételeket követően fogadták el. Így meg kell jegyezni, hogy [MG] véleményt nyilváníthatott az EBB által a 2018. október 11‑i eredeti [határozatában] kifejtett érvelésről és előadhatta észrevételeit az abban foglalt indokokkal kapcsolatban, és ezen észrevételeket az EBB 2019. január 7‑i [határozatában] kifejezett álláspontja előtt figyelembe vette.”
36. Következésképpen a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy a meghallgatáshoz való jogot nem sértették meg, mivel MG‑nek lehetősége volt arra, hogy a határozattal kapcsolatos észrevételeit a határozat elfogadását követően előterjessze, és az EBB azokat figyelembe vette.
1. Megsértették‑e MG meghallgatáshoz való jogát?
37. Az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 41. cikke (2) bekezdése a) pontjának első franciabekezdése biztosítja „mindenkinek a jogát arra, hogy az őt hátrányosan érintő egyedi intézkedések meghozatala előtt meghallgassák”.
38. A Bíróság már kifejtette a meghallgatáshoz való jog célját. A Bíróság szavaival élve, „[a] meghallgatáshoz való jog különösképpen annak biztosítására irányul, hogy minden sérelmet okozó aktust az ügy teljes ismeretében hozzanak meg, és többek között célja annak lehetővé tétele az illetékes hatóság számára, hogy valamely hibát kijavítson, vagy az érintett személy számára, hogy személyes helyzetére vonatkozó olyan tényekre hivatkozhasson, amelyek a határozat meghozatala mellett vagy ellen szólnak, illetve arról, hogy annak mi legyen a tartalma”.(4)
39. Így a meghallgatáshoz való jog előnyös mind az adminisztráció számára, mivel lehetővé teszi a helyes határozat meghozatalát, mind pedig azon személy számára, akinek a jogai érintettek. E jog egyik célja, hogy lehetővé tegye az iratanyag vizsgálatát, és azt, hogy a tényeket a lehető legpontosabban és helyesebben fel lehessen tárni, második célja pedig annak biztosítása, hogy az érintett kifejthesse érveit.
40. Ahhoz, hogy e kettős célt el lehessen érni, egyértelmű, hogy mindenki számára biztosítani kell azt a lehetőséget, hogy ismertethesse az álláspontját minden igazgatási eljárásban, vagyis minden olyan határozat elfogadása előtt, amely az érdekeit hátrányosan érintheti.(5)
41. A jelen ügyben nem vitatott, hogy MG‑t hátrányosan érintette a határozat, amelyről a 2018. október 11‑i levélben tájékoztatták. Az ítélkezési gyakorlat egyébként már megállapította, hogy a díjazás csökkentése, így például a családi támogatások csökkentése, az érintett számára sérelmet okozó intézkedésnek minősül.(6)
42. Az is egyértelmű, hogy MG‑t az őt érintő határozat elfogadása előtt nem hívták fel arra, hogy fejtse ki álláspontját.
43. E tekintetben hangsúlyozom, hogy a Charta 41. cikke (2) bekezdése a) pontjának első franciabekezdése nem követeli meg formális meghallgatás tartását.(7)
44. Ugyanakkor a meghallgatáshoz való jog magában foglalja, hogy az érintett személynek a döntés meghozatala előtt lehetősége legyen a szóban forgó döntéshozatali eljárás befolyásolására.(8)
45. Tisztában vagyok azzal, hogy a mindennapi életben a közigazgatási szervek nem hallgatnak meg minden embert, amikor a személyes jogállásukban bekövetkező változás a jogaikat érintő hátrányos változásokhoz vezet. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az ilyen közigazgatási gyakorlat megfelel a Charta 41. cikke (2) bekezdése a) pontjának első franciabekezdésében foglalt követelményeknek.
46. Napjainkban már nem nehéz a kommunikáció. Ez különösen igaz egy adminisztrációs szerven belül. Általában a személyi állomány minden tagja rendelkezik egy e‑mail‑címmel, amely ismert a döntéshozatali jogkörrel rendelkező különböző szervek előtt. Mindazonáltal a COVID19‑válság megmutatta, hogy az elektronikus kommunikáció gyakran könnyen helyettesítheti a személyes megbeszéléseket.
47. Ezért nehéz igazolni egy olyan igazgatási gyakorlatot, amely – időkorlátok, a személyi állomány hiánya vagy hasonló okok miatt – nem ad lehetőséget valakinek arra, hogy állást foglaljon egy olyan határozattal kapcsolatban, amely érinteni fogja.
48. A meghallgatáshoz való jogra vonatkozó követelménynek eleget tett volna az, ha MG‑nek küldenek egy elektronikus levelet, amelyben lehetőséget biztosítanak számára arra, hogy észszerű határidőn belül tegye meg a javasolt határozatra és annak indokaira vonatkozó észrevételeit.
49. MG‑nek a 2018. október 11‑i határozat elfogadásához vezető eljárás során nem volt ilyen lehetősége. Nem vett részt félként az A. által kezdeményezett békéltetési eljárásban, és a határozat elfogadása előtt – amely megfosztotta őt az addig kapott családi támogatásoktól – egyszer sem hallgatták meg. Tehát nem adták meg számára a lehetőséget arra, hogy reagáljon a határozatjavaslatra és annak idokolásárára.
50. A Törvényszék álláspontjával ellentétben úgy vélem, hogy az, hogy MG a 2018. október 11‑i határozat elfogadását követően észrevételeket tehetett e határozattal kapcsolatban, és hogy észrevételeit figyelembe vették a 2019. január 7‑i határozatban, nem változtat azon a megállapításon, hogy megsértették a meghallgatáshoz való jogot. Az első levél ugyanis nem egy későbbi határozatban megnyilvánuló előkészítő aktust jelentett. Épp ellenkezőleg, ez volt a határozat, a második levél pedig csak megerősítette ezt az első határozatot. Ennélfogva azt a határozatot, amellyel MG‑t megfosztották a családi támogatásokra való jogosultságától, a 2018. október 11‑i levél jelentette.
51. Ezt az EBB a tárgyaláson megerősítette. Az EBB kifejtette, hogy a 2018. október 11‑i határozat nem csupán közbenső határozat volt, hanem végleges, noha azt az EBB a 2019. január 7‑i levelében megerősítette.
52. MG‑t a 2018. október 11‑i határozat elfogadása előtt egyszer sem hívták fel arra, hogy fejtse ki álláspontját.
53. A fenti okokból úgy vélem, hogy a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor megállapította, hogy MG meghallgatáshoz való jogát nem sértették meg.
2. A meghallgatáshoz való jog megsértésének következményei
54. A jelen fellebbezés által felvetett második kérdés a meghallgatáshoz való jog megsértésének következményeire vonatkozik. E jog megsértése automatikusan az azon eljárás végén hozott határozat érvénytelenségéhez vezet‑e, amely eljárás során az érintettet nem hallgatták meg?
55. E tekintetben a Bíróság többször megállapította, hogy a védelemhez való jog – különösen a meghallgatáshoz való jog – megsértése csak abban az esetben vonja maga után a határozat megsemmisítését, ha e szabálytalanság hiányában ez az eljárás eltérő eredményre vezetett volna.(9)
56. Mindazonáltal az a követelmény, hogy az eljárás „eltérő eredményre vezetett volna”, nem jelenti azt, hogy bizonyossággal meg kell állapítani, hogy a határozat eltérő lett volna. Az ilyen határozat érvénytelenségének megállapításához elegendő, ha annak lehetősége, hogy a határozat eltérő lett volna, ha az e határozattal érintett személy ki tudta volna fejteni az álláspontját, nem zárható ki teljes mértékben.(10)
57. Ez elvezet a következő kérdéshez: lehetséges lett volna‑e a jelen ügy körülményei között eltérő eredmény?
58. E tekintetben különbség tehető azon helyzetek között, amikor az adminisztráció mérlegelési jogkörrel rendelkezik a tekintetben, hogy hogyan határoz valamely egyedi esetben, és azon helyzetek között, amikor nem rendelkezik mérlegelési jogkörrel.
59. Abban az esetben, ha az adminisztráció mérlegelési jogkörrel rendelkezik valamely egyedi helyzet elbírálását illetően, az érintett személy meghallgatásának elmulasztása a meghallgatáshoz való jog megsértésével hozott határozat érvénytelenségét vonja maga után. Ezen érvelést a jelen ügyre alkalmazva, ha az EBB‑nek a családi ellátásokra való jogosultság elbírálása szempontjából lehetősége lett volna arra, hogy szabadon értékelje az összes releváns tényt – például azt, hogy ténylegesen hogyan osztja meg A. és MG a gyermekek eltartásának költségeit a házasság felbontását követően, és hogyan döntenek a családi támogatások elosztásáról –, úgy MG meghallgatása befolyásolhatta volna a döntést.
60. Ezzel szemben, ha az EBB egyértelmű szabályok alapján döntött, amelyektől nem térhetett el, más lehet a válasz arra a kérdésre, hogy a meghallgatáshoz való jog megsértése a határozat érvénytelenségét vonja‑e maga után.
61. E tekintetben az EBB azt állítja, hogy a jelen ügyben semmilyen mérlegelési jogkörrel nem rendelkezett a családi támogatások A. és MG házasságának felbontását követő megosztása kérdésének eldöntését illetően. Sőt, a családi támogatások megállapítására vonatkozó igazgatási rendelkezéseit kellett alkalmaznia, és az EBB igazgatási rendelkezései csak korlátozott jogkört biztosítottak számára. Másként fogalmazva, még ha MG‑t meg is hallgatták volna, az EBB‑nek nem lett volna más választása, mint hogy úgy döntsön, ahogy döntött, és a családi támogatásokat A. részére állapítsa meg.
62. Itt véget ér a történet? Ha elfogadjuk, hogy az EBB igazgatási rendelkezései nem tettek lehetővé eltérő döntést, nem jár‑e következményekkel a meghallgatáshoz való jog megsértése, még ha bizonyítást is nyerne?
63. Én eltérő választ javaslok. Egy, MG‑hez hasonló helyzetben lévő személy legalább két módon befolyásolhatta volna a végleges határozatot, ha lehetősége lett volna álláspontjának kifejtésére.
64. Először is, MG hivatkozhatott volna arra, hogy az EBB tévesen értelmezte az igazgatási rendelkezéseit. Így, még ha e rendelkezések nem is biztosítottak mérlegelési jogkört a családi támogatások megállapításáról való döntés tekintetében, ez az EBB által javasolttól eltérő eredményre vezethetett volna.
65. A tárgyaláson az EBB kifejtette, hogy eredetileg (2017 vége és 2018 szeptembere között) továbbra is MG részére folyósította a családi támogatásokat. Mivel e támogatásokat a kapott munkabér alapján folyósították, és mivel MG munkabére magasabb volt, mint A. munkabére, a szüleiken keresztül végső soron a gyermekek javára fizetett összeg így nem csökkent. Az EBB később módosította az értelmezését, és arra a következtetésre jutott, hogy az alkalmazandó rendelkezések azt követelik meg, hogy az EBB a családi támogatásokat a gyermek vagy gyermekek feletti szülői felügyeleti joggal rendelkező személy részére állapítsa meg. Az EBB véleménye szerint ez az igazgatási rendelkezések 2.2.2. és 2.2.1. cikkének együttes olvasatából következik, amely cikkek a családi támogatásokat azon személy részére állapítják meg, akinek a gyermekek az eltartottjai.
66. A fentiek azt mutatják, hogy még az EBB is bizonytalan az igazgatási rendelkezései tényleges értelmét illetően, amennyiben e rendelkezéseket a személyi állománya két tagja házasságának felbontására vonatkozó helyzetre kell alkalmazni. Amint arra az EBB a tárgyaláson hivatkozott, e rendelkezéseknek egy ilyen helyzetre való alkalmazása akkor új volt az EBB számára. Következésképpen ha lehetőséget biztosítottak volna MG számára, hogy kifejtse az e rendelkezések helyes értelmezésével kapcsolatos álláspontját, ez eltérő határozathoz vezethetett volna.
67. Másodszor, még ha az EBB igazgatási rendelkezései, amelyek az adminisztrációt bizonyos határozat meghozatalára kötelezik, valóban annyira egyértelműek is, hogy nem hagynak teret az értelmezésnek, adott esetben még lehetnek jogilag érvénytelenek, és emiatt alkalmazhatatlanok. A jelen ügy keretében MG felvethette volna az EBB igazgatási rendelkezései jogi érvényességének kérdését, ha lehetősége lett volna kifejteni álláspontját. Ezt a kérdést ugyanis ténylegesen felvetette a Törvényszék előtt, azt állítva, hogy az EBB által értelmezett és alkalmazott ezen igazgatási rendelkezések sértik az egyenlő bánásmód elvét.
68. Ha az igazgatási eljárás során lehetősége lett volna ennek felvetésére, az EBB adminisztrációja köteles lett volna határozni az érvénytelenségre való hivatkozásról. Ugyanúgy, ahogy a nemzeti közigazgatás az uniós jog elsőbbségének elve alapján jogosult és köteles mellőzni az uniós joggal ellentétes nemzeti szabályokat,(11) az uniós adminisztrációnak is jogosultnak és kötelesnek kell lennie a belső szabályok alkalmazásának mellőzésére, amennyiben azok ellentétesek az uniós szabályokkal. Így, ha az EBB megállapította volna az igazgatási rendelkezések érvénytelenségét, nem alkalmazhatta volna azokat. Ha az EBB úgy ítélte volna meg, hogy a rendelkezések érvényesek, MG elfogadhatta volna az EBB magyarázatát, vagy dönthetett volna úgy, hogy e megállapítást vitatja a Törvényszék előtt. Fontos megjegyezni, hogy ha MG‑nek lehetősége lett volna arra, hogy a 2018. október 11‑i határozat elfogadása előtt kifejtse álláspontját, e határozat eltérő lehetett volna, még ha az EBB igazgatási rendelkezései semmilyen mérlegelési jogkört nem biztosítottak is az adminisztráció számára az egyedi ügy elbírálását illetően.
69. Amit a fentiek révén hangsúlyozni kívánok, az az, hogy nehéz in abstracto eldönteni, hogy az a személy, akinek a határozat sérelmet okoz, egy ilyen határozat elfogadásához vezető eljárás során nem tudta volna befolyásolni ezt a határozatot.
70. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság helyezkedjen arra az álláspontra, hogy az adminisztráció részéről az, hogy nem biztosít lehetőséget egy olyan személynek az álláspontja kifejtésére, akit a határozata hátrányosan érinthet, főszabály szerint a határozat érvénytelenségét vonja maga után, és új eljárás megindítását teszi szükségessé, amelynek keretében a szóban forgó személyt meghallgatják.
71. A jelen ügyben a meghallgatáshoz való jogot tiszteletben tartó igazgatási eljárás például a következő lehet. Az A. által kezdeményezett békéltetési eljárás végét követően az EBB felhívhatta volna MG‑t az álláspontja kifejtésére, mielőtt az EBB úgy határoz, hogy a családi támogatásokat A. részére állapítja meg. Ha MG egy olyan szabály érvénytelenségére hivatkozik, amely azt eredményezné, hogy csak A. jogosult családi támogatásokra, az EBB‑nek meg kellene indokolnia az álláspontját a tekintetben, hogy miért ítéli meg úgy, hogy e szabály érvényes. Az EBB csak ezt követően hozhatna olyan határozatot, amellyel a családi támogatásokat A. részére állapítja meg. MG‑nek ezt követően lehetősége lenne arra, hogy az EBB határozatát megtámadja a Törvényszék előtt, többek között arra hivatkozva, hogy az EBB igazgatási rendelkezései jogilag érvénytelenek.
72. MG ténylegesen hivatkozott arra a Törvényszék előtt, hogy az EBB igazgatási rendelkezései jogilag érvénytelenek. Ezt a következő szakaszban fogom megvizsgálni.
73. Véleményem szerint azonban a 2018. október 11‑i határozatot ebben a szakaszban már az első kifogás alapján meg kell semmisíteni, amely szerint azt MG meghallgatáshoz való jogának megsértésével fogadták el.
B. Az EBB igazgatási rendelkezései 2.2.1. és 2.2.2. cikkének jogellenességére vonatkozó kifogás
74. Fellebbezése harmadik jogalapjának második részében MG lényegében azt állítja, hogy a Törvényszék tévesen utasította el az EBB családi támogatásokra vonatkozó, fent említett igazgatási rendelkezéseivel kapcsolatos jogellenességi kifogását. Közelebbről, a Törvényszék tévesen állapította meg, hogy e rendelkezések nem sértik az egyenlő bánásmód és a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét.
75. Amint azt az EBB a tárgyaláson kifejtette, a két alkalmazandó igazgatási rendelkezést úgy értelmezi, hogy két olyan személy házasságának felbontását követően, akik mindketten az EBB személyi állományának tagjai, a családi támogatásokat azon szülőnek nyújtják, aki a gyermekeik fölötti szülői felügyeleti joggal rendelkezik. E rendelkezéseknek az akkor alkalmazandó változata vagy az új változata csak megosztott szülői felügyeleti jog esetén teszi lehetővé a családi támogatások megosztását. Mivel a tribunal d’arrondissement de Luxembourg (luxembourgi kerületi bíróság) úgy határozott, hogy a kizárólagos szülői felügyeleti jogot A. részére biztosítja, a rendelkezések megkövetelték, hogy a családi támogatásokat az ő részére állapítsák meg.
76. A megtámadott ítéletben a Törvényszék úgy ítélte meg, hogy ezen igazgatási rendelkezések nem sértik az egyenlő bánásmód elvét, mivel „a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő és a szülői felügyeleti joggal nem rendelkező szülő helyzete eltérő, és ezért az igazgatási rendelkezések előírhatják ezen helyzetek eltérő kezelését”.(12)
77. A fellebbező nem ért egyet ezzel. Véleménye szerint az elvált szülők a gyermekeik eltartását illetően összehasonlítható helyzetben vannak, mivel mindkettőjüket ilyen tartási kötelezettség terheli. Ezért a családi támogatások vonatkozásában ugyanazokkal a jogokkal kell rendelkezniük, amely támogatások célja, hogy hozzájáruljanak a gyermekek eltartásához kapcsolódó költségek fedezéséhez. MG azt állítja, hogy az a tény, hogy az egyik szülő felügyeleti joggal rendelkezik a gyermekek felett, nem különbözteti meg a szülői felügyeleti joggal nem rendelkező szülőtől, ha a figyelembe vett szempont a gyermekek eltartásáról való gondoskodás kötelezettsége.
78. Ezzel szemben az EBB arra hivatkozik, hogy az arról való meggyőződés szempontjából, hogy valaki „ténylegesen eltart‑e” egy gyermeket, vagy sem, a felügyeleti jog az egyetlen pontos szempont. Tekintve, hogy a családi támogatásokat valamely gyermek eltartása érdekében nyújtják, az EBB igazgatási rendelkezései, amelyek a felügyeleti jogot meghatározó tényezőnek tekintik, nem hátrányosan megkülönböztető jellegűek.
79. Emlékeztetni kell arra, hogy az egyenlő bánásmód elve megköveteli, hogy az összehasonlítható helyzetben(13) lévő személyeket egyenlő bánásmódban részesítsék. Ha viszont a két személy nincs összehasonlítható helyzetben, akkor ugyanez az elv megköveteli, hogy eltérő bánásmódban részesítsék őket, kivéve ha őket objektív indokok alapján azonos bánásmódban kell részesíteni.(14)
80. Összehasonlítható helyzetben van‑e az az elvált szülő, aki a gyermekek feletti szülői felügyeleti joggal rendelkezik, azzal a szülővel, aki nem rendelkezik szülői felügyeleti joggal, hanem csak hétvégi és szünidők alatti kapcsolattartásra jogosult?
81. Az első reakciónk az lehet, hogy ezek a szülők nincsenek összehasonlítható helyzetben. A gyermekek feletti szülői felügyeleti joggal rendelkező szülőnek ugyanis gondoskodnia kell a gyermekek mindennapi életéről, és saját idejét korlátozza a gyermekről való gondoskodás mindennapi szükségessége. A teljes szülői felügyeleti joggal nem rendelkező szülő ideje csak kis mértékben érintett (például minden második hétvégén és a szünidő felében). Egy egyszerű példával élve, az a szülő, aki nem rendelkezik teljes szülői felügyeleti joggal, könnyen dönthet úgy, hogy este moziba megy, míg a másik szülőnek terveznie kell, és adott esetben találnia kell valakit, aki vigyáz a gyermekekre, amíg a szülő a moziban van, és fizetnie kell neki. Véleményem szerint az emberek többsége úgy ítélné meg, hogy e két személy nincs összehasonlítható helyzetben.
82. Ugyanakkor annak értékelése szempontjából, hogy a két személy bizonyos jogosultságok tekintetében összehasonlítható helyzetben van‑e, az összehasonlíthatóságot az ilyen jogosultságokat biztosító szabállyal és annak céljával összefüggésben kell értékelni.(15)
83. A családi támogatások a gyermekek eltartásából eredő kiadások mérsékléséhez járulnak hozzá. Azok ily módon szociális célt követnek, amelyet a gyermek létezéséhez és eltartásának ténylegességéhez kapcsolódó fennálló és bizonyos szükségességből eredő költségek igazolnak.(16)
84. Ezt az értelmezést a 883/2004 rendeletre(17) vonatkozó ítélkezési gyakorlat is alátámasztja. A Bíróság kifejtette, hogy a családi támogatás fogalma minden olyan természetbeni vagy pénzbeli ellátásra kiterjed, amelynek célja a családi kiadások fedezése, a tartásdíj megelőlegezése és különleges szülési juttatások és örökbefogadási támogatások kivételével. Így a „családi kiadások fedezés[ét]” úgy kell értelmezni, hogy annak célja többek között a családi költségekhez való, a gyermekek eltartásából eredő kiadásokat mérséklő hozzájárulás.(18)
85. Az uniós ombudsman hasonló érvelést követett, hozzátéve egy 2017. évi határozatban, hogy „az eltartott gyermek után járó támogatás, noha a személyi állomány tagja díjazásának részét képezi, nem a személyi állomány e tagjának az eltartására szolgál, hanem kizárólag a gyermeke/gyermekei eltartására”.(19)
86. Végeredményben, még ha a családi támogatásokat nem is a szülőknek járó ellátásként nyújtják, hanem azok a gyermekeik fejlődéséhez és oktatásához járulnak hozzá, ezen ellátások a gyermekeket eltartó szülők pénzügyi terheinek mérséklését szolgálják.
87. A családi támogatások ezen céljára tekintettel azt a szempontot, amelynek alapján eldönthető, hogy a gyermekek feletti szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő összehasonlítható‑e a szülői felügyeleti joggal nem rendelkező szülővel, annak kérdése képezi, hogy mindkét szülő pénzügyileg hozzájárul‑e a gyermekeik eltartásához. Meg kell tehát állapítani, amint azt a fellebbező véleményem szerint helyesen állítja, hogy a gyermekek eltartásához ténylegesen hozzájáruló két szülő összehasonlítható helyzetben van.
88. Ezenkívül az ítélkezési gyakorlat már rámutatott arra, hogy semmi nem zárja ki, hogy úgy lehessen tekinteni, hogy egy gyermeket egyszerre több személy tart el ténylegesen. Ennek megfelelően tekinthető úgy, hogy két elvált uniós tisztviselő gyermekét e két tisztviselő ténylegesen egyszerre tartja el, tehát úgy tekinthető, hogy e gyermek egyidejűleg mindkettejük eltartottja.(20)
89. Ez az értékelés nem függhet attól, hogy ki rendelkezik a gyermekek feletti törvényes szülői felügyeleti joggal, mivel az egyik szülőnek biztosított törvényes szülői felügyeleti jog nem mentesíti a másik szülőt a közös gyermekek eltartásának költségeihez való hozzájárulás alól. Nem jelenti azt sem, hogy a mindkét szülő ne járulna hozzá pénzügyi szempontból a gyermekeik neveléséhez. Épp ellenkezőleg, az arról való döntés, hogy két elvált szülő a családi támogatások tekintetében összehasonlítható helyzetben van‑e, egyszerre jelent jogi és ténybeli értékelést. Arra a kérdésre adandó választ tesz szükségessé, hogy mindkét szülő ténylegesen hozzájárul‑e a gyermekek tartási szükségleteihez.
90. A gyermekek feletti szülői felügyeleti joggal rendelkező elvált szülő és a felügyeleti joggal nem rendelkező másik elvált szülő tehát a családi támogatásokra való jogosultság tekintetében összehasonlítható helyzetben van, amennyiben (pénzügyi szempontból) mindketten ténylegesen eltartják gyermekeiket.
91. Következésképpen egy olyan szabály, amely a családi támogatásokat automatikusan a gyermekek feletti szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő számára biztosítja, még akkor is, ha (pénzügyi szempontból) mindkét szülő hozzájárul a gyermekeik eltartásához, sérti az egyenlő bánásmód elvét.
92. Az az állítás, hogy a családi támogatások szempontjából a két szülő helyzete összehasonlítható, nem csökkenti azon sajátos nehézségeket és további terheket, amelyekkel a szülői felügyeleti joggal rendelkező szülő szembesül. Ennek a szülőnek ugyanis további kiadásokkal kellhet szembenéznie abból eredően, hogy a gyermekek az ő háztartásában élnek (például a szülői felügyeletet ellátó személy költségei annak érdekében, hogy moziba mehessen, amint azt korábban egy példában már említettem). Vannak azonban más jogi eszközök, amelyek kifejezetten a szülők helyzete között esetlegesen fennmaradó különbségek kezelésére szolgálnak, például a gyermektartás vagy akár a házastársi tartás. A tartásdíj és a családi támogatás azonban két külön dolog.(21)
93. Következésképpen, még ha a Törvényszék helyesen felismerte is a családi támogatások ezen jellemzőit és céljait, ezt követően azt a téves következtetést vonta le, hogy a két szülő helyzete a családi támogatásokra való jogosultságot illetően nem összehasonlítható.
94. Így a Törvényszék tévesen alkalmazta a jogot, amikor elutasította a fellebbező által előterjesztett jogellenességi kifogást azzal az indokkal, hogy az EBB igazgatási rendelkezései nem sértik az egyenlő bánásmód elvét.
95. Ezért azt javaslom, hogy a Bíróság állapítsa meg, hogy a fellebbezés első jogalapja, harmadik jogalapjának második része, valamint negyedik jogalapja megalapozott, és helyezze hatályon kívül a megtámadott ítélet rendelkező részének 2. pontját.
V. A kereset megalapozottságáról való végleges döntés
96. A Bíróság alapokmányának 61. cikke szerint a Bíróság a Törvényszék határozatának hatályon kívül helyezése esetén az ügyet érdemben maga is eldöntheti, amennyiben a per állása megengedi.
97. Véleményem szerint a jelen ügyben ez a helyzet. Nincs tehát szükség arra, hogy a Bíróság visszautalja az ügyet a Törvényszékhez.
98. Azt javaslom, hogy a Bíróság semmisítse meg a 2018. október 11‑i és a 2019. január 7‑i határozatot, valamint az azokat követő határozatokat, amelyekkel MG‑t megfosztották a családi támogatásokra való jogosultság felétől és a származtatott pénzügyi jogosultságoktól. A 2018. október 11‑i határozat két okból érvénytelen. Elfogadására a meghallgatáshoz való jog megsértésével került sor, és sérti az egyenlő bánásmód elvét. A 2019. január 7‑i határozat nem sértette a meghallgatáshoz való jogot, mivel MG‑nek lehetősége volt arra, hogy annak elfogadása előtt kifejtse álláspontját. Érvénytelen azonban, mivel sérti az egyenlő bánásmód elvét.
VI. Végkövetkeztetések
99. A fenti megfontolások összességére tekintettel véleményem szerint:
– a fellebbezés első jogalapjának, harmadik jogalapja második részének és negyedik jogalapjának helyt kell adni;
– a Bíróságnak hatályon kívül kell helyeznie a 2021. december 21‑i MG kontra EBB ítélet (T‑573/20, nem tették közzé, EU:T:2021:915) rendelkező részének 2. pontját;
– a Bíróságnak meg kell semmisítenie a 2018. október 11‑i és a 2019. január 7‑i határozatot, valamint az azokat követő határozatokat, amelyekkel MG‑t megfosztották a családi támogatásokra való jogosultság felétől (ideértve többek között az óvodai és iskolai napközinek az EBB által az MG illetményéből 2019 novemberéig jogalap nélkül levont díját) és a származtatott pénzügyi jogosultságoktól (többek között az adókedvezmények).