Cauza T‑166/21
Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale și alții
împotriva
Comisiei Europene
Hotărârea Tribunalului (Camera a zecea extinsă) din 20 decembrie 2023
„Ajutoare de stat – Impozitarea autorităților portuare în Italia – Scutire de la plata impozitului pe profit – Decizie prin care ajutorul este declarat incompatibil cu piața internă – Ajutor existent – Noțiunea de «întreprindere» – Noțiunea de «activitate economică» – Avantaj – Selectivitate – Denaturarea concurenței – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Egalitate de tratament”
1. Acțiune în anulare – Motive – Nemotivare sau insuficiența motivării – Motiv distinct de cel privind legalitatea pe fond
(art. 263 și 296 TFUE)
(a se vedea punctele 46 și 47)
2. Concurență – Aplicarea normelor de concurență – Egalitate de tratament între întreprinderile publice și private – Regimul proprietății publice – Lipsa incidenței
[art. 106 alin. (1), art. 107 alin. (1) și art. 345 TFUE]
(a se vedea punctele 55-57)
3. Concurență – Normele Uniunii – Întreprindere – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Criteriu determinant – Statut juridic și mod de finanțare a entității – Lipsă de relevanță
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 65, 67 și 68)
4. Concurență – Normele Uniunii – Întreprindere – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Putere de apreciere a Comisiei – Practică decizională anterioară – Calificarea unor activități similare celor examinate prealabil în decizii anterioare în conformitate cu practica menționată – Calificarea unei activități în lipsa unei practici decizionale anterioare în temeiul unor investigații specifice cauzei – Încălcarea principiului egalității de tratament – Lipsă
(Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, art. 20 și 21)
(a se vedea punctele 77-88)
5. Ajutoare acordate de state – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Concurență între anumite porturi italiene și anumite porturi ale altor state membre – Caracter suficient al unei concurențe potențiale
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 93, 94, 190 și 191)
6. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Noțiune – Acordarea de autorizații pentru operațiunile portuare – Serviciu care constituie o prerogativă de putere publică de natură neeconomică – Serviciu care nu este furnizat pe o anumită piață – Excludere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 96-101)
7. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Noțiune – Acordarea accesului la porturi și atribuirea de concesiuni – Caracter remuneratoriu – Criterii de apreciere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 105-111)
8. Concurență – Normele Uniunii – Destinatari – Întreprinderi – Noțiune – Exercitarea unei activități economice – Noțiune – Acordarea de autorizații pentru operațiunile portuare – Caracter remuneratoriu – Criterii de apreciere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 112-115)
9. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Ajutoare care provin din resurse ale statului – Acordare, imputabilă statului, a unui avantaj prin intermediul resurselor de stat – Scutire fiscală prevăzută de o reglementare națională – Includere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 124-129)
10. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Distincție între cerința selectivității și identificarea concomitentă a unui avantaj economic, precum și între o schemă de ajutor și un ajutor individual
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 134-139)
11. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Măsură care conferă un avantaj fiscal – Cadru de referință pentru stabilirea existenței unui avantaj – Delimitare materială – Criterii – Identificare a regimului fiscal comun sau normal – Dispoziții care se înscriu într‑un sistem fiscal mai larg
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 144-155)
12. Ajutoare acordate de state – Noțiune – Caracterul selectiv al măsurii – Derogare de la sistemul fiscal general – Justificare întemeiată pe natura și pe structura sistemului – Criterii de apreciere
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctele 161-165 și 169-173)
13. Ajutoare acordate de state – Afectarea schimburilor comerciale dintre statele membre – Atingere adusă concurenței – Criterii de apreciere – Lipsa armonizării în materie de fiscalitate directă – Limitarea examinării denaturării potențiale a concurenței doar la nivel național – Lipsă
[art. 107 alin. (1) TFUE]
(a se vedea punctul 195)
14. Acțiune în anulare – Hotărâre de anulare – Întindere – Anulare în parte a unui act de drept al Uniunii – Condiție – Caracter disociabil al elementelor anulabile ale actului atacat
(a se vedea punctele 199 și 200)
Rezumat
Statuând în complet extins de cinci judecători, Tribunalul respinge în parte acțiunea introdusă de diferite autorități portuare italiene având ca obiect anularea Deciziei Comisiei Europene din 4 decembrie 2020 privind schema de ajutoare(1) de care beneficiază autorità di sistema portuale (Autoritățile sistemului portuar, Italia, denumite în continuare „ASP”). Prin această hotărâre, Tribunalul precizează, mai exact, care sunt criteriile potrivit cărora trebuie apreciat caracterul economic al activităților desfășurate de o entitate publică fără scop lucrativ însărcinată cu administrarea infrastructurilor portuare.
Adoptată în urma unei anchete efectuate în anul 2013 în toate statele membre, pentru a obține o imagine de ansamblu asupra funcționării și impozitării porturilor lor, decizia atacată constată că măsura privind scutirea de la plata impozitului pe profit a operatorilor activi în sectorul portuar constituie o schemă de ajutoare de stat existentă incompatibilă cu piața internă. Aceasta dispune, în consecință, eliminarea acestei măsuri și supunerea veniturilor din activitățile economice ale beneficiarilor săi la plata impozitului pe profit de la începutul anului fiscal următor datei adoptării sale.
Mai precis, legislația italiană privind impozitul pe profit (denumit în continuare „IP”) scutește de la plata acestuia o multitudine de entități statale și de organisme publice, printre care organismele care administrează domeniul colectiv. Printre acestea din urmă figurează, potrivit autorităților italiene, ASP.
ASP sunt persoane juridice de drept public instituite prin lege pentru a asigura, în mod autonom, administrarea infrastructurilor portuare pentru care sunt responsabile. În acest scop, ASP dispun de diverse resurse financiare, printre care veniturile obținute din taxele pe care sunt abilitate să le perceapă în schimbul acordării accesului la porturi (denumite în continuare „taxele portuare”), al acordării de autorizații pentru operațiunile portuare (denumite în continuare „taxele de autorizare”), precum și al atribuirii de concesiuni de zone și de docuri (denumite în continuare „taxele de concesiune”).
În decizia atacată, Comisia a considerat că ASP desfășoară activități neeconomice și activități economice, acestea din urmă corespunzând celor trei categorii de activități care generează taxele menționate mai sus. Pentru aceste motive, Comisia concluzionează că scutirea de IP constituie un ajutor de stat în sensul articolului 107 alineatul (1) TFUE în măsura în care ASP desfășoară activități economice.
Aprecierea Tribunalului
Într‑o primă etapă, Tribunalul examinează motivul întemeiat pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, prin care reclamantele reproșează în esență Comisiei că a reținut în mod eronat natura economică a anumitor activități desfășurate de ASP.
În această privință, Tribunalul subliniază mai întâi că aprecierea Comisiei nu poate fi criticată, în măsura în care aceasta nu ar fi ținut seama de statutul juridic al entităților în cauză. Astfel, după cum reiese din jurisprudența constantă, articolul 107 alineatul (1) TFUE este aplicabil oricărei întreprinderi, înțeleasă ca entitate care desfășoară o activitate economică, independent de statutul său juridic și de modul său de finanțare.
În continuare, nu poate fi reținută nicio încălcare a principiului egalității de tratament, având în vedere practica decizională anterioară a Comisiei invocată de reclamante cu privire la acest aspect. În această privință, Tribunalul consideră că, în ceea ce privește activitățile supuse taxelor de concesiune și taxelor portuare, Comisia a tratat în mod egal situații comparabile, întrucât a reținut natura economică a unor activități echivalente exercitate de autoritățile portuare belgiene și franceze menționate în deciziile anterioare. În schimb, în ceea ce privește taxele de autorizare, este necesar să se constate că aceste taxe nu au făcut încă obiectul unei examinări de către Comisie.
În sfârșit, Tribunalul examinează succesiv criticile privind aprecierea caracterului economic al activităților desfășurate de ASP și calificarea acestora ca întreprinderi, întemeiate pe lipsa unei piețe pe care ASP și‑ar oferi serviciile și pe natura taxelor percepute de ASP. În această privință, trebuie amintit că în sfera noțiunii de întreprindere intră orice entitate care exercită o activitate economică, independent de statutul juridic și de modul de finanțare a acesteia, dat fiind că orice activitate care constă în oferirea de bunuri sau de servicii pe o anumită piață constituie o activitate economică.
În speță, în ceea ce privește, pe de o parte, pretinsa lipsă a unei piețe pe care ASP ar oferi serviciile lor, Tribunalul arată de la bun început că reclamantele susțin în mod eronat că ASP nu sunt expuse niciunei concurențe, ținând seama de monopolul lor legal. Astfel, după cum a arătat Comisia, dimpotrivă, în mod întemeiat, există o concurență între anumite porturi italiene și anumite porturi situate în alte state membre, astfel încât aceasta a putut concluziona în mod justificat că acordarea accesului în porturi și atribuirea de concesiuni de zone și de docuri constituiau servicii furnizate pe o anumită piață. În schimb, în ceea ce privește acordarea de autorizații pentru operațiunile portuare, Tribunalul apreciază, având în vedere elementele prezentate în decizia atacată în această privință, că sarcinile exercitate în acest temei par să corespundă unei misiuni de control având ca obiect verificarea respectării cerințelor legale care ține, ca atare, de o prerogativă de putere publică de natură neeconomică. În aceste condiții, este necesar să se concluzioneze că Comisia nu a dovedit că acordarea de autorizații constituia un serviciu furnizat pe o piață.
Pe de altă parte, în măsura în care se reproșează Comisiei că nu a ținut seama de faptul că taxele percepute de ASP constituiau taxe, iar nu remunerații pentru servicii de natură economică, Tribunalul constată că Comisia a demonstrat corespunzător cerințelor legale că taxele de concesiune și taxele portuare constituiau contraprestația pentru activități de natură economică desfășurate de ASP. În schimb, în ceea ce privește taxele de autorizare, Tribunalul amintește că, potrivit unei jurisprudențe constante, faptul că un organism public furnizează un produs sau un serviciu care are legătură cu exercitarea prerogativelor sale de putere publică în schimbul unei remunerații prevăzute de lege nu este suficient pentru a califica activitatea exercitată drept activitate economică și entitatea care o exercită drept întreprindere. Or, în speță, dat fiind că Comisia nu a examinat nici metoda de calcul, nici cuantumul taxelor de autorizare, nici nivelul de control exercitat de stat în această privință, rezultă că aceasta nu a demonstrat corespunzător cerințelor legale că taxele de autorizare reprezintă o contraprestație pentru un serviciu de natură economică.
Ținând seama de considerațiile care precedă, Tribunalul admite primul motiv în ceea ce privește acordarea de autorizații, respingându‑l în rest, și nu examinează al doilea motiv decât în măsura în care privesc taxele de concesiune și taxele portuare.
Într‑o a doua etapă, în măsura în care acestea privesc taxele de concesiune și taxele portuare, Tribunalul examinează succesiv motivele întemeiate pe o încălcare a articolului 107 alineatul (1) TFUE, care urmăresc în esență să conteste constatările Comisiei potrivit cărora scutirea de IP conducea la un transfer de resurse de stat și conferea un avantaj selectiv ASP, susceptibil în plus să denatureze concurența și să afecteze schimburile comerciale dintre statele membre.
În această privință, Tribunalul concluzionează, în primul rând, că, în mod întemeiat, Comisia a considerat că, prin scutirea ASP de la IP, în pofida faptului că acestea exercită o activitate economică, administrația fiscală italiană renunță la venituri care constituie resurse de stat, determinând, în consecință, un transfer de resurse de stat în sensul articolului 107 TFUE. În acest context, este irelevant faptul că ASP sunt întreprinderi publice și că avantajul acordat rămâne în sfera economică a statului în sens larg. Astfel, în caz contrar, o asemenea abordare ar risca să compromită efectul util al normelor în materie de ajutor de stat și să introducă o discriminare nejustificată între beneficiarii publici și beneficiarii privați, cu încălcarea principiului neutralității prevăzut la articolul 345 TFUE.
În al doilea rând, Tribunalul validează analiza Comisiei potrivit căreia scutirea de IP conferă un avantaj de natură selectivă entităților care beneficiază de aceasta.
În această privință, Tribunalul consideră, pe de o parte, că sistemul de referință a fost determinat în mod corect de către Comisie prin reținerea, în acest temei, a dispozițiilor legislației italiene care prevăd principiul conform căruia toate veniturile sunt supuse IP, în special veniturile societăților comerciale, precum și ale altor organisme publice sau private care au sau nu au ca obiect exclusiv sau principal desfășurarea de activități comerciale. Astfel, în lipsa unui asemenea principiu, scutirea entităților statale și publice în cauză ar fi lipsită de orice utilitate.
Pe de altă parte, Tribunalul constată că scutirea de IP derogă de la sistemul de referință în beneficiul ASP, fără nicio justificare valabilă. Într‑adevăr, în lumina principiului care stă la baza sistemului de referință menționat anterior, situația de fapt și de drept a ASP, în măsura în care acestea desfășoară activități economice, este comparabilă, dacă nu identică, cu cea a altor entități supuse IP.
În al treilea rând, Comisia a considerat de asemenea în mod întemeiat că scutirea de IP este susceptibilă să denatureze concurența, afectând schimburile comerciale dintre statele membre, ținând seama de existența, evocată anterior, a unei concurențe între anumite porturi italiene și anumite porturi din alte state membre. Tribunalul precizează, în acest context, că aprecierea de către Comisie a denaturării concurenței nu se limitează în mod necesar la întreprinderile sau la producerea de bunuri din statul membru în cauză, chiar în lipsa unei armonizări în materie de fiscalitate directă. Astfel, faptul că sectorul portuar se caracterizează prin schimburi transfrontaliere este suficient pentru a permite Comisiei să includă în analiza sa concurența anumitor porturi din alte state membre.
Având în vedere ansamblul considerațiilor care precedă, Tribunalul anulează decizia atacată în măsura în care califică acordarea de autorizații pentru operațiunile portuare drept activitate economică, respingând în rest acțiunea.