Forenede sager T-344/19 og T-356/19
Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario)
mod
Rådet for Den Europæiske Union
Rettens dom (Niende Udvidede Afdeling) af 29. september 2021
»Forbindelser udadtil – internationale aftaler – Euro-Middelhavs-aftalen om oprettelse af en associering mellem EF og Marokko – partnerskabsaftale om bæredygtigt fiskeri mellem Unionen og Marokko – gennemførelsesprotokol til partnerskabsaftalen – brevveksling, der ledsager partnerskabsaftalen – afgørelse om indgåelse – forordning om fordeling af fiskerimuligheder mellem medlemsstaterne – annullationssøgsmål – formaliteten – partsevne – umiddelbart berørt – individuelt berørt – territorialt anvendelsesområde – kompetence – Domstolens fortolkning af folkeretten – princippet om selvbestemmelse – princippet om traktaters relative virkning – påberåbelse – begrebet samtykke – gennemførelse – skøn – grænser – opretholdelse af den anfægtede afgørelses virkninger«
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – juridisk person – selvstændigt EU-retligt begreb – krav om en juridisk person og om partsevne
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 134-136)
2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – partsevne – juridiske personer – begreb – internationalt anerkendt enhed som repræsentant for befolkningen i et ikke-selvstyrende område – omfattet
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 141, 142, 146-148, 150 og 151)
3. Retslig procedure – parternes repræsentation – søgsmål anlagt af en privat juridisk person – fuldmagt til advokat – gyldighed – den juridiske persons organers beføjelse til at anlægge et søgsmål – hensyntagen til den juridiske persons art – juridisk person, der ikke er stiftet i henhold til de retsregler, der sædvanligvis finder anvendelse
(Rettens procesreglement, art. 51, stk. 3)
(jf. præmis 161 og 165)
4. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – rækkevidde – retsakt om godkendelse af en international aftale, som Unionen har indgået – omfattet
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 171)
5. Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – indgåelse – retsvirkninger over for tredjeparter – det almindelige folkeretlige princip om traktaters relative virkning – aftale, der kan påvirke en tredjepart
(Art. 218, stk. 6, TEUF)
(jf. præmis 182 og 183)
6. Den Europæiske Union – domstolsprøvelse af lovligheden af institutionernes retsakter – internationale aftaler – akter, der kan være genstand for søgsmål – EU-retsakt om indgåelse af en international aftale – kontrol af gyldigheden af en afgørelse om indgåelse af en sådan aftale – hensyntagen til selve indholdet af aftalen – overholdelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse
(Art. 263 TEUF)
(jf. præmis 185-187)
7. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – individuelt berørt – kriterier – partnerskabsaftale om bæredygtigt fiskeri mellem Unionen og Marokko – afgørelse 2019/441 – hensyntagen til selve indholdet af den internationale aftaler og til dens retsvirkninger i forhold til et tredjeland – overholdelse af princippet om effektiv domstolsbeskyttelse
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
(jf. præmis 188, 189, 231-233, 255, 262 og 265)
8. Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – fortolkning – Unionens retsinstansers kompetence – betingelser – aftaler reguleret af folkeretten – anvendelse af Wienerkonventionen om traktatretten – relationer mellem stater – en traktatbestemmelse medfører, at der opstår en ret for et tredjeland – principper – anvendelsesområde – andre folkeretlige retssubjekter – omfattet
[Art. 216 TEUF og art. 267, stk. 1, litra b), TEUF]
(jf. præmis 308)
9. Internationale aftaler – aftaler indgået af Unionen – fortolkning – Unionens retsinstansers kompetence – betingelser – aftaler reguleret af folkeretten – anvendelse af Wienerkonventionen om traktatretten – traktater og tredjelande – princippet om det frie valg – krav og retsvirkninger
(jf. præmis 316 og 317)
10. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – begrebet regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – enhver almengyldig retsakt med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter – Rådets forordning om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko og den tilhørende gennemførelsesprotokol – omfattet
(Art. 43, stk. 3, TEUF og art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning 2019/440)
(jf. præmis 377-379)
11. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, der berører dem umiddelbart – umiddelbart berørt – Rådets forordning om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til partnerskabsaftalen om bæredygtigt fiskeri mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko og den tilhørende gennemførelsesprotokol – retsakt, som udelukkende vedrører relationerne mellem Unionen og dens medlemsstater – befolkningen i Vestsahara umiddelbart berørt – foreligger ikke – rent automatisk gennemførelse
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Rådets forordning 2019/440)
(jf. præmis 381-387, 390 og 391)
Resumé
Retten annullerede Rådets afgørelser vedrørende dels aftalen mellem Den Europæiske Union og Marokko om ændring af de toldpræferencer, der af Unionen indrømmes produkter med oprindelse i Marokko, dels deres partnerskabsaftale om bæredygtigt fiskeri. Virkningerne af de nævnte afgørelser skulle imidlertid opretholdes i en vis periode for at beskytte Unionens optræden udadtil og retssikkerheden for dens internationale forpligtelser.
De foreliggende sager vedrørte annullationssøgsmål anlagt af Front populaire pour la libération de la Saguia el-Hamra et du Rio de oro (Front Polisario) (herefter »sagsøgeren«) til prøvelse af to afgørelser fra Rådet om godkendelse af indgåelsen af aftaler mellem Den Europæiske Union og Kongeriget Marokko (1).
De aftaler, der blev godkendt ved de anfægtede afgørelser (herefter »de omtvistede aftaler«), var resultatet af forhandlinger på Unionens vegne med Marokko i forlængelse af to domme afsagt af Domstolen (2) med henblik på at ændre tidligere aftaler. Det drejede sig for det første om at indgå en aftale om ændring af protokollerne til Euro-Middelhavs-associeringsaftalen (3) vedrørende ordningen for indførsel til Den Europæiske Union af landbrugsprodukter med oprindelse i Marokko og om definitionen af begrebet »produkter med oprindelsesstatus« med henblik på at udvide fordelene ved de toldpræferencer, der indrømmes produkter med oprindelse i Marokko, der eksporteres til Unionen, til at omfatte produkter med oprindelse i Vestsahara, der eksporteres under de marokkanske toldmyndigheders tilsyn. For det andet var formålet at ændre fiskeriaftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Marokko (4), navnlig med henblik på, at de farvande, der støder op til Vestsaharas område, skulle være omfattet af denne aftales anvendelsesområde.
Ved stævninger indleveret i 2019 nedlagde sagsøgeren påstand om annullation af de anfægtede afgørelser. Idet sagsøgeren gjorde gældende, at denne handlede »på vegne af den vestsahariske befolkning«, gjorde den bl.a. gældende, at Rådet, idet det ved de anfægtede afgørelser godkendte de omtvistede aftaler uden denne befolknings samtykke, tilsidesatte de forpligtelser, der påhvilede Unionen i forbindelserne med Marokko i henhold til EU-retten og folkeretten. Ifølge sagsøgeren fandt disse aftaler nemlig anvendelse på Vestsahara, fastsatte udnyttelse af naturressourcerne og fremmede den annekteringspolitik, der føres af Marokko. Desuden fandt den anden af disse aftaler ligeledes anvendelse på de farvande, der støder op til dette område. Sagsøgeren gjorde navnlig gældende, at disse aftaler ikke var i overensstemmelse med Domstolens praksis i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario (sag C-104/16 P) og i sagen Western Sahara Campaign UK (sag C-266/16), som udelukkede en sådan territorial anvendelse.
Ved dommen i sag T-279/19 på den ene side og dommene i de forenede sager T-344/19 og T-356/19 på den anden side annullerede Retten de anfægtede afgørelser samtidig med, at den fastslog, at virkningerne af de nævnte afgørelser skulle opretholdes i en vis periode (5), da annullationen af dem med øjeblikkelig virkning kunne have alvorlige konsekvenser for Unionens optræden udadtil og være til fare for retssikkerheden i forbindelse med dens internationale forpligtelser. Til gengæld afviste Retten det af sagsøgeren anlagte søgsmål i sag T-356/19 til prøvelse af forordningen om fordeling af fiskerimuligheder i henhold til fiskeriaftalen som følge af, at sagsøgeren ikke var umiddelbart berørt (6).
Rettens bemærkninger
Formaliteten
For det første efterprøvede Retten, om sagsøgeren havde partsevne ved Unionens retsinstanser. Ifølge Rådet og intervenienterne havde sagsøgeren nemlig ikke status som juridisk person i henhold til en medlemsstats nationale ret, var ikke et folkeretligt retssubjekt og opfyldte ikke de kriterier, som Unionens retsinstanser har fastlagt med henblik på at anerkende, at en enhed, der ikke er en juridisk person, har søgsmålskompetence. Ifølge Rådet og intervenienterne var sagsøgeren derfor ikke en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF.
Under henvisning til den hidtidige retspraksis præciserede Retten, at denne praksis ikke udelukker, at en enhed kan anses for at have søgsmålskompetence ved Unionens retsinstanser, uanset om den er en juridisk person i henhold til national ret, bl.a. hvis kravene til effektiv retsbeskyttelse kræver det, idet en indskrænkende fortolkning af begrebet juridisk person ikke kan tiltrædes. I forbindelse med prøvelsen af spørgsmålet om sagsøgerens status som juridisk person i henhold til folkeretten fandt Retten, at sagsøgerens rolle og repræsentative karakter var af en sådan art, at sagsøgeren kunne have partsevne ved Unionens retsinstanser.
Retten konstaterede i denne henseende, at sagsøgeren er internationalt anerkendt som repræsentant for befolkningen i Vestsahara, selv om denne anerkendelse blot indgår i den begrænsede ramme af en proces, der skal give dette område selvbestemmelse. Desuden indebærer sagsøgerens deltagelse i denne proces, at den råder over den selvstændighed og det ansvar, der er nødvendigt for at handle i denne forbindelse. Endelig indebærer kravene til effektiv retsbeskyttelse, at det anerkendes, at sagsøgeren har mulighed for at anlægge sag ved Retten for at forsvare befolkningen i Vestsaharas ret til selvbestemmelse. Retten fandt derfor, at sagsøgeren var en juridisk person som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF, og forkastede Rådets formalitetsindsigelse.
For det andet undersøgte Retten Rådets formalitetsindsigelse om sagsøgerens manglende søgsmålskompetence. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren var umiddelbart berørt af de anfægtede afgørelser, bemærkede Retten, at en afgørelse om indgåelse på vegne af Unionen af en international aftale er en grundlæggende del af den nævnte aftale, og at virkningerne af gennemførelsen af denne aftale på en tredjeparts retsstilling derfor er relevant med henblik på at vurdere, om sagsøgeren er umiddelbart berørt af den pågældende afgørelse. I den foreliggende sag skulle sagsøgeren for at forsvare de rettigheder, som befolkningen i Vestsahara kan udlede af de folkeretlige regler, der er bindende for Unionen, kunne påberåbe sig de omtvistede aftalers virkninger for disse rettigheder med henblik på at godtgøre, at den var umiddelbart berørt. Retten var imidlertid af den opfattelse, at for så vidt som de omtvistede aftaler udtrykkeligt fandt anvendelse på Vestsahara og, for så vidt angår den anden af disse aftaler, de farvande, der støder op hertil, påvirkede de dette områdes befolkning og indebar, at sagsøgerens samtykke skulle indhentes. Retten konkluderede følgelig heraf, at de anfægtede afgørelser havde umiddelbare virkninger på sagsøgernes retsstilling som repræsentant for denne befolkning og som part i den proces, der skal give dette område selvbestemmelse. Endelig bemærkede Retten, at gennemførelsen af de omtvistede aftaler for så vidt angår deres territoriale anvendelse sker helt automatisk og ikke overlader noget skøn til deres adressater.
For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt sagsøgeren var individuelt berørt, fandt Retten, at sagsøgeren, henset til de omstændigheder, der havde ført den til at konkludere, at sagsøgeren var umiddelbart berørt, navnlig dens retsstilling som repræsentant for Vestsaharas befolkning og deltager i den proces, der skal give dette område selvbestemmelse, skulle anses for at være berørt af de anfægtede afgørelser på grund af visse egenskaber, som var særlige for den pågældende, og som individualiserede vedkommende på lignende måde som adressaten for disse afgørelser.
Realiteten
For så vidt angår realiteten, og nærmere bestemt spørgsmålet om, hvorvidt Rådet havde tilsidesat forpligtelsen til at overholde Domstolens praksis vedrørende de folkeretlige regler, der finder anvendelse på de omtvistede aftaler, konstaterede Retten, at Domstolen i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario af princippet om selvbestemmelse og princippet om traktaters relative virkning udledte klare, præcise og ubetingede forpligtelser, der gælder over for Vestsahara i forbindelse med relationerne mellem Unionen og Marokko, nemlig dels overholdelsen af dets separate og særskilte status, dels forpligtelsen til at sikre sig befolkningens samtykke, hvis associeringsaftalen skulle gennemføres i det pågældende område. Sagsøgeren skulle derfor kunne påberåbe sig en tilsidesættelse af de nævnte forpligtelser i forhold til de anfægtede afgørelser, for så vidt som denne tilsidesættelse kunne berøre den nævnte befolkning som tredjepart i forhold til en aftale indgået mellem Unionen og Marokko. I denne sammenhæng forkastede Retten det af sagsøgeren fremførte argument om, at det var retligt umuligt for Unionen og Marokko at indgå en aftale, der udtrykkeligt fandt anvendelse på Vestsahara, da muligheden herfor ikke er udelukket efter folkeretten som fortolket af Domstolen.
Til gengæld tiltrådte Retten sagsøgerens argument, hvorved det blev gjort gældende, at kravet om, at Vestsaharas befolkning skulle give samtykke som tredjepart i forhold til de omtvistede aftaler som omhandlet i princippet om traktaters relative virkning, ikke var blevet overholdt.
I denne forbindelse fandt Retten for det første, at den folkeretlige regel, hvorefter en tredjeparts samtykke til en international aftale formodes at foreligge, når parterne i denne aftale har ønsket at tillægge den pågældende tredjepart rettigheder, ikke fandt anvendelse i den foreliggende sag, idet de omtvistede aftaler ikke havde til formål at tillægge den nævnte befolkning rettigheder, men derimod pålagde den forpligtelser.
For det andet bemærkede Retten, at når en folkeretlig regel kræver samtykke fra en part eller en tredjepart, er udtrykket af et sådant samtykke en betingelse for gyldigheden af den retsakt, for hvilken samtykket kræves, gyldigheden af selve det nævnte samtykke afhænger af den frie og ægte karakter heraf, og den nævnte retsakt har virkning over for den part eller tredjepart, der gyldigt har givet samtykket hertil. De skridt, som myndighederne i Unionen foretog inden indgåelsen af de omtvistede aftaler, kan imidlertid ikke anses for at have gjort det muligt at indhente samtykke fra befolkningen i Vestsahara til disse aftaler i overensstemmelse med princippet om traktaters relative virkning som fortolket af Domstolen. Retten præciserede i denne henseende, at institutionernes skønsbeføjelser inden for rammerne af forbindelserne udadtil ikke i det foreliggende tilfælde gav dem mulighed for at afgøre, hvorvidt de kunne overholde dette krav.
Navnlig fastslog Retten indledningsvis, at henset til den juridiske rækkevidde i folkeretten af »befolkning« på den ene side og begrebet »samtykke« på den anden side, kunne de af institutionerne organiserede »høringer« af »de berørte befolkninger« ikke føre til et udtryk for samtykke fra befolkningen i Vestsahara. Denne tilgang gjorde det således højst muligt at indhente de berørte parters synspunkter, uden at disse synspunkter var en betingelse for gyldigheden af de omtvistede aftaler og bindende for de pågældende parter, således at disse aftaler kunne gøres gældende over for dem. Dernæst fandt Retten, at de af Rådet fremlagte forskellige forhold vedrørende den særlige situation i Vestsahara ikke godtgjorde, at det i praksis var umuligt at indhente samtykke fra befolkningen i Vestsahara til de omtvistede aftaler i egenskab af tredjepart til disse. Endelig bemærkede Retten, at institutionerne ikke gyldigt kunne støtte sig på skrivelsen af 29. januar 2002 fra FN’s juridiske konsulent for at erstatte kriteriet om fordelene ved de omtvistede aftaler for de berørte befolkninger med kravet om, at det nævnte samtykke udtrykkes. På denne baggrund konkluderede Retten, at Rådet ikke havde taget tilstrækkeligt hensyn til alle de relevante oplysninger vedrørende situationen i Vestsahara og med urette havde fundet, at det rådede over en skønsmargen ved afgørelsen af, om der var anledning til at overholde dette krav.