Sag T-569/19
AlzChem Group AG
mod
Europa-Kommissionen
Rettens dom (Femte Afdeling) af 29. september 2021
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – dokumenter vedrørende en procedure for tilbagesøgning af statsstøtte efter en afgørelse, hvorved statsstøtten erklæres uforenelig med det indre marked og pålægges tilbagebetalt – afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – mere tungtvejende offentlig interesse – princippet om forbud mod forskelsbehandling – begrundelsespligt«
1. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – frist til at besvare en genfremsat begæring – forlængelse kan kun ske en enkelt gang – ingen afgørelse ved udløbet af den forlængede frist – opståen af en stiltiende afgørelse om afslag, der kan anfægtes
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 8)
(jf. præmis 26)
2. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – søgsmålsinteresse – søgsmål til prøvelse af Kommissionens stiltiende afgørelse om afslag på en begæring om aktindsigt – afgørelse trukket tilbage som følge af vedtagelsen af en senere, udtrykkelig afgørelse fra Kommissionen – sagsøger, der har anlagt et søgsmål til prøvelse af sidstnævnte afgørelse – søgsmålsinteresse ophørt
(Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 7 og 8)
(jf. præmis 27 og 28)
3. Annullationssøgsmål – frister – begyndelsestidspunkt – søgsmål til prøvelse af en udtrykkelig afgørelse om afslag på en begæring om aktindsigt
(Art. 263 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 8, stk. 1-3)
(jf. præmis 30)
4. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – streng fortolkning og anvendelse – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde – udelukkelse af forpligtelsen – mulighed for at basere sig på generelle formodninger, der gælder for visse kategorier af dokumenter – grænser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 1 og art. 4, stk. 2)
(jf. præmis 36, 38-42, 65 og 79)
5. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – mere tungtvejende offentlig interesse, der begrunder udbredelsen af dokumenter – begreb – institutionens eller organets forpligtelse til at foretage en afvejning af de foreliggende interesser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, anden betragtning og art. 4, stk. 2)
(jf. præmis 43 og 123-125)
6. EU-institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision – rækkevidde – anvendelse på administrative sagsakter vedrørende procedurer for kontrol med statsstøtte – anvendelse på dokumenter vedrørende proceduren for kontrol med gennemførelsen af en afgørelse fra Kommissionen, hvorved en statsstøtte anordnes tilbagesøgt
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, tredje led)
(jf. præmis 56-58, 60-64, 69-78, 84-91 og 96)
Resumé
Sagsøgeren, AlzChem Group AG, er en tysk virksomhed, der er aktiv på kemikalieområdet. Virksomheden indtrådte som berørt part i den sag, der førte til afgørelse 2015/1826 (1), hvorved Europa-Kommissionen bl.a. fandt, at Novácke chemické závody, a.s., som er en slovakisk kemikalievirksomhed, fra Den Slovakiske Republik havde modtaget ulovlig statsstøtte, der var uforenelig med det indre marked, og anordnede den tilbagesøgt.
I april 2019 indgav sagsøgeren til Kommissionen en begæring om aktindsigt i medfør af forordning (EF) nr. 1049/2001 (2). Denne begæring vedrørte de relevante dokumenter, som Kommissionen var i besiddelse af, der indeholdt oplysninger vedrørende status for proceduren for tilbagesøgning og det statsstøttebeløb, som Den Slovakiske Republik havde tilbagesøgt efter afgørelse 2015/1826 (herefter »de begærede dokumenter«). Efter at sagsøgeren havde fået afslag på sin begæring, genfremsatte denne begæringen over for Kommissionen.
Ved afgørelse af 22. juli 2019 (3) afslog Kommissionen at give sagsøgeren aktindsigt i de begærede dokumenter, idet den fandt, at de henhørte under dels undtagelsen vedrørende beskyttelsen af undersøgelser (4), dels undtagelsen vedrørende beskyttelsen af forretningsmæssige interesser (5). Sagsøgeren anlagde derefter et annullationssøgsmål til prøvelse af denne afgørelse.
Retten frifandt Kommissionen og gav i sin dom et nyttigt supplement til retspraksis om undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med undersøgelser. Den anerkendte ligeledes en generel formodning om fortrolighed, der finder anvendelse på dokumenter vedrørende proceduren for kontrol med gennemførelsen af en afgørelse, hvorved en statsstøtte anordnes tilbagesøgt.
Rettens bemærkninger
Som indledende bemærkning foretog Retten en sammenfatning vedrørende identificeringen af de retsakter, der kan være genstand for søgsmål, og den søgsmålsfrist, der finder anvendelse efter en begæring om aktindsigt i medfør af forordning (EF) nr. 1049/2001.
I henhold til artikel 8 i forordning nr. 1049/2001 kan Kommissionen således for det første kun forlænge den oprindelige frist (6) for at besvare en begæring om aktindsigt en enkelt gang, og ved udløbet af den forlængede frist skal en stiltiende afgørelse om afslag på aktindsigt anses for at være vedtaget. I denne henseende anførte Retten, at den oprindelige frist er ufravigelig, og at den ikke kan forlænges ud over de omstændigheder, der er fastsat i artikel 8, stk. 2, i forordning nr. 1049/2001. En sådan stiltiende afgørelse om afslag kan være genstand for et annullationssøgsmål (7), ligesom den udtrykkelige afgørelse om afslag, som udgør det endelige svar på en genfremsat begæring om aktindsigt i de omhandlede dokumenter. Retten præciserede endvidere, at hvis den stiltiende afgørelse har været genstand for et annullationssøgsmål, mister sagsøgeren sin søgsmålsinteresse på grund af vedtagelsen af den udtrykkelige afgørelse, og at det er ufornødent at træffe afgørelse i det nævnte søgsmål. Hvis den udtrykkelige afgørelse er blevet vedtaget før anlæggelsen af sagen til prøvelse af den stiltiende afgørelse, vil et sådant søgsmål, der er blevet anlagt herefter, ikke kunne antages til realitetsbehandling.
For det andet bemærkede Retten, at fristen for at anlægge annullationssøgsmålet til prøvelse af den udtrykkelige afgørelse skal beregnes i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 263 TEUF, og uden at den kan beregnes fra det tidspunkt, hvorfra den stiltiende afgørelse om afslag blev vedtaget.
Hvad angik realiteten undersøgte Retten først, om der fandtes en formodning om fortrolighed, der fandt anvendelse på dokumenter vedrørende proceduren for kontrol med gennemførelsen af en afgørelse, hvorved en statsstøtte anordnes tilbagesøgt. I denne henseende bemærkede Retten, at den generelle formodning om fortrolighed, som vedrører dokumenterne i de administrative sagsakter vedrørende en procedure for kontrol med statsstøtte, ifølge retspraksis (8) udtrykkeligt omfatter de dokumenter, der er omfattet af den undersøgelse, som Kommissionen har indledt for at træffe en afgørelse bl.a. om, hvorvidt der foreligger statsstøtte, og om tilbagesøgning heraf. Derimod har Unionens retsinstanser hidtil ikke skullet udtale sig om et afslag på aktindsigt i dokumenter hidrørende fra fasen for den berørte medlemsstats gennemførelse af en sådan afgørelse fra Kommissionen. Selv om anerkendelsen af den generelle formodning om fortrolighed i retspraksis ganske vist vedrører de administrative sagsakter i forbindelse med en kontrolprocedure (9), vedrører den følgelig kun med sikkerhed de dokumenter, der henhører under den administrative procedure, som fører til vedtagelsen af en afgørelse fra Kommissionen, hvori denne bl.a. fastslår, at der foreligger en statsstøtte, og hvorved denne anordnes tilbagesøgt.
Hvad angår dokumenter vedrørende fasen for gennemførelse af en afgørelse, hvori Kommissionen anordner tilbagesøgning af en statsstøtte, kan disse i øvrigt ganske vist formelt henhøre under de samme sagsakter som dem, som dokumenterne fra den undersøgelse, som Kommissionen har foretaget, og som har foranlediget den til at vedtage denne afgørelse, henhører under. Alle dokumenterne vedrører nemlig den eller de samme nationale foranstaltninger. Undtagelserne vedrørende beskyttelse af formålet med inspektioner, undersøgelser og revision skal imidlertid fortolkes og anvendes strengt, idet de fraviger princippet om, at offentligheden skal have størst mulig adgang til de dokumenter, som EU-institutionerne ligger inde med. Det kan følgelig ikke lægges til grund, at den generelle formodning om fortrolighed på området for kontrol med statsstøtte som anerkendt i retspraksis nødvendigvis omfatter de dokumenter, der vedrører fasen for gennemførelse af Kommissionens afgørelse, fordi de indgår i de samme administrative retsakter.
Retten undersøgte derfor, om sidstnævnte dokumenter ligeledes kan være omfattet af en generel formodning om fortrolighed, hvad enten det er den formodning, der vedrører området for kontrol med statsstøtte, eller en anden generel formodning om fortrolighed. I denne henseende bemærkede Retten, at Unionens retsinstanser har udviklet flere kriterier for anerkendelsen af en generel formodning om fortrolighed, som vedrører på den ene side de omhandlede dokumenter og på den anden side spørgsmålet, om den interesse, der er beskyttet ved den omhandlede undtagelse, er blevet skadet.
Med hensyn til de omhandlede dokumenter anførte Retten, at det, for at en generel formodning om fortrolighed gyldigt kan gøres gældende over for den person, som har begæret aktindsigt på grundlag af forordning nr. 1049/2001, er nødvendigt, at de omhandlede dokumenter tilhører den samme kategori af dokumenter eller er af samme karakter.
I denne henseende bemærkede Retten, at Domstolen ganske vist har fastslået, at samtlige dokumenter i de administrative sagsakter vedrørende en procedure for kontrol med statsstøtte udgjorde en enkelt kategori. Det forholder sig dog således, at Unionens retsinstanser ikke har udtalt sig om spørgsmålet om, hvorvidt de dokumenter, der har ført til vedtagelsen af den afgørelse, hvorved Kommissionen fastslår, at der foreligger en statsstøtte, og at denne skal tilbagebetales, og dokumenterne vedrørende proceduren for kontrol med gennemførelsen af den nævnte afgørelse tilhører én og samme dokumentkategori. Selv om de kan henhøre under de samme sagsakter hos Kommissionen, forholder det sig dog ikke desto mindre således, at de i snæver forstand henhører under to særskilte dokumentkategorier. Derimod udgør dokumenterne vedrørende proceduren for kontrol med gennemførelsen af en afgørelse fra Kommissionen, hvorved en statsstøtte anordnes tilbagesøgt, en enkelt kategori, idet de klart er afgrænset ved deres fælles tilhørsforhold til sagen vedrørende en administrativ procedure, der ligger efter den, som har ført til vedtagelsen af den nævnte afgørelse.
Hvad angår skaden på den interesse, der er beskyttet af den pågældende undtagelse, dvs. beskyttelsen af formålet med undersøgelser, udtalte Retten indledningsvis, at proceduren for kontrol med gennemførelsen af afgørelsen, hvorved en statsstøtte anordnes, svarer til »undersøgelser«, som Kommissionen gennemfører (10). En sådan undersøgelse udgør nemlig en struktureret og formaliseret procedure, som Kommissionen foretager, og hvis formål er indsamling og analyse af oplysninger med henblik på, at denne institution kan vedtage en holdning i forbindelse med udøvelsen af sine funktioner, der er fastsat i EU- og EUF-traktaten. Denne procedure har ikke nødvendigvis til formål at opdage eller forfølge en tilsidesættelse eller en ulovlighed. Begrebet »undersøgelse« kan ligeledes omfatte Kommissionens virksomhed med henblik på at fastlægge faktiske omstændigheder for at kunne vurdere en bestemt situation.
Henset til den særlige position for den pågældende medlemsstat i forbindelse med en procedure for kontrol med gennemførelsen af en afgørelse, hvorved en statsstøtte anordnes tilbagesøgt, kan udbredelsen af dokumenter vedrørende denne procedure ifølge Retten principielt bringe dialogen og følgelig samarbejdet mellem Kommissionen og den nævnte medlemsstat i fare. Retten fastslog følgelig, at det var uden at begå en retlig fejl, at Kommissionen havde fundet, at dokumenterne vedrørende proceduren for kontrol med gennemførelsen af en afgørelse, hvorved en statsstøtte anordnes tilbagesøgt, var omfattet af en generel formodning om fortrolighed i henhold til undtagelsen vedrørende beskyttelsen af formålet med undersøgelser som fastsat i forordning nr. 1049/2001.