Zaak T‑569/19
AlzChem Group AG
tegen
Europese Commissie
Arrest van het Gerecht (Vijfde kamer) van 29 september 2021
„Toegang tot documenten – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende een procedure tot terugvordering van staatssteun ingevolge een besluit waarbij die steun onverenigbaar met de interne markt wordt verklaard en terugvordering ervan wordt gelast – Weigering van toegang – Uitzondering inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits – Hoger openbaar belang – Beginsel van non-discriminatie – Motiveringsplicht”
1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Termijn om te antwoorden op een confirmatief verzoek om toegang – Slechts één verlenging mogelijk – Geen besluit na afloop van de verlengde termijn – Ontstaan van een stilzwijgend besluit tot afwijzing waartegen beroep kan worden ingesteld
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8)
(zie punt 26)
2. Beroep tot nietigverklaring – Natuurlijke personen of rechtspersonen – Procesbelang – Beroep gericht tegen een impliciete weigering van de Commissie betreffende een verzoek om toegang tot documenten – Besluit dat is ingetrokken ten gevolge van de daaropvolgende vaststelling door de Commissie van een uitdrukkelijk besluit – Verzoeker die beroep tegen laatstbedoeld besluit heeft ingesteld – Verdwijnen van het procesbelang
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 7 en 8)
(zie punten 27, 28)
3. Beroep tot nietigverklaring – Termijnen – Aanvang – Beroep gericht tegen een uitdrukkelijke afwijzing van een verzoek om toegang tot documenten
(Art. 263 VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 8, leden 1 tot en met 3)
(zie punt 30)
4. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Strikte uitlegging en toepassing – Verplichting voor de instelling om een concreet en individueel onderzoek van de documenten te verrichten – Omvang – Uitsluiting van de verplichting – Mogelijkheid om zich te baseren op algemene vermoedens die gelden voor bepaalde categorieën documenten – Grenzen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 1 en 4, lid 2)
(zie punten 36, 38‑42, 65, 79)
5. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Hoger openbaar belang dat openbaarmaking van documenten gebiedt – Begrip – Verplichting voor de instelling of het orgaan om de in geding zijnde belangen af te wegen
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 2 en art. 4, lid 2)
(zie punten 43, 123‑125)
6. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Omvang – Toepassing op de administratieve dossiers van een procedure inzake toezicht op staatssteun – Toepassing op documenten die betrekking hebben op de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit van de Commissie waarbij terugvordering van staatssteun is gelast
(Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 2, derde streepje)
(zie punten 56‑58, 60‑64, 69‑78, 84‑91, 96)
Samenvatting
Verzoekster, AlzChem Group AG, is een Duits chemiebedrijf. Zij is als belanghebbende opgetreden in de procedure die tot besluit 2015/1826 heeft geleid.(1) In dit besluit heeft de Europese Commissie zich onder meer op het standpunt gesteld dat Novácke chemické závody, a.s., een Slowaaks chemiebedrijf, onrechtmatige en met de interne markt onverenigbare staatssteun had ontvangen, en heeft zij de terugvordering ervan gelast.
In april 2019 heeft verzoekster de Commissie krachtens verordening nr. 1049/2001(2) verzocht om toegang tot documenten. Dit verzoek had betrekking op de relevante documenten die in het bezit waren van de Commissie en die informatie bevatten over de voortgang van de terugvorderingsprocedure en het bedrag aan staatssteun dat de Slowaakse Republiek ingevolge besluit 2015/1826 had teruggevorderd (hierna: „gevraagde documenten”). Na de afwijzing van haar verzoek heeft verzoekster bij de Commissie een confirmatief verzoek ingediend.
Bij besluit van 22 juli 2019(3) heeft de Commissie geweigerd om verzoekster toegang tot de gevraagde documenten te verlenen omdat die volgens haar vielen onder de uitzondering inzake de bescherming van onderzoeken(4) en de uitzondering inzake de bescherming van commerciële belangen(5). Daarop heeft verzoekster een beroep tot nietigverklaring van dit besluit ingesteld.
Het Gerecht verwerpt verzoeksters beroep en geeft in zijn arrest een nuttige aanvulling op de rechtspraak over de uitzondering inzake de bescherming van het doel van onderzoeken. Het erkent tevens dat er een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid bestaat voor documenten die betrekking hebben op de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast.
Beoordeling door het Gerecht
Bij wijze van inleidende opmerkingen vat het Gerecht samen welke handelingen vatbaar zijn voor beroep en welke beroepstermijn geldt naar aanleiding van een verzoek om toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001.
In de eerste plaats kan de Commissie krachtens artikel 8 van verordening nr. 1049/2001 de oorspronkelijke termijn(6) voor de beantwoording van een verzoek om toegang slechts eenmaal verlengen en wordt bij het verstrijken van de verlengde termijn aangenomen dat een stilzwijgend besluit tot weigering van toegang is genomen. Dienaangaande merkt het Gerecht op dat de oorspronkelijke termijn dwingend is en niet kan worden verlengd buiten de omstandigheden van artikel 8, lid 2, van verordening nr. 1049/2001. Tegen een dergelijk stilzwijgend besluit tot weigering van toegang kan beroep tot nietigverklaring worden ingesteld(7), net als tegen het uitdrukkelijke weigeringsbesluit dat het definitieve antwoord vormt op een confirmatief verzoek om toegang tot de betrokken documenten. Indien tegen het stilzwijgende besluit beroep tot nietigverklaring is ingesteld, verliest de verzoekende partij volgens het Gerecht haar procesbelang door de vaststelling van het uitdrukkelijke besluit en hoeft er op dat beroep geen uitspraak meer te worden gedaan. Wanneer het uitdrukkelijke besluit is vastgesteld voordat beroep is ingesteld tegen het stilzwijgende besluit, is een daaropvolgend beroep tegen het stilzwijgende besluit niet-ontvankelijk.
In de tweede plaats herinnert het Gerecht eraan dat de termijn voor het instellen van beroep tot nietigverklaring tegen het uitdrukkelijke besluit moet worden berekend overeenkomstig artikel 263 VWEU en dat deze termijn niet mag worden berekend vanaf de datum waarop het stilzwijgende weigeringsbesluit is vastgesteld.
Ten gronde onderzoekt het Gerecht om te beginnen of er een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid bestaat voor documenten die betrekking hebben op de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast. Het Gerecht merkt op dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid dat geldt voor documenten van het administratieve dossier van een controleprocedure inzake staatssteun volgens de rechtspraak(8) uitdrukkelijk ziet op documenten die deel uitmaken van het onderzoek dat de Commissie heeft verricht om in een besluit met name het bestaan van staatssteun vast te stellen en de terugvordering ervan te gelasten. De Unierechter heeft zich daarentegen nog niet hoeven uit te spreken over de weigering van toegang tot documenten betreffende de uitvoering van een dergelijk besluit van de Commissie door de betrokken lidstaat. De erkenning van het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid in de rechtspraak heeft dus weliswaar betrekking op het administratieve dossier van een controleprocedure(9), maar dit vermoeden geldt alleen met zekerheid voor documenten van de administratieve procedure op grond waarvan de Commissie uiteindelijk een besluit vaststelt waarin zij met name tot de slotsom komt dat er sprake is van staatssteun en de terugvordering ervan gelast.
Bovendien kunnen de documenten betreffende de uitvoering van een besluit waarin de Commissie de terugvordering van staatssteun gelast, formeel tot hetzelfde dossier behoren als de documenten van het door de Commissie gevoerde onderzoek dat tot de vaststelling van dat besluit heeft geleid. Alle documenten hebben namelijk betrekking op dezelfde nationale maatregel of maatregelen. De uitzonderingen inzake de bescherming van het doel van inspecties, onderzoeken en audits moeten evenwel strikt worden uitgelegd en toegepast, omdat daarmee wordt afgeweken van het beginsel dat het publiek een zo ruim mogelijke toegang moet hebben tot documenten die bij de instellingen van de Unie worden bewaard. Bijgevolg kan niet worden aangenomen dat het algemene vermoeden van vertrouwelijkheid op het gebied van staatssteuntoezicht, zoals dat is erkend in de rechtspraak, noodzakelijkerwijs geldt voor documenten betreffende de uitvoering van het besluit van de Commissie omdat zij deel uitmaken van hetzelfde administratieve dossier.
Derhalve onderzoekt het Gerecht of die documenten ook onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid kunnen vallen, hetzij onder het algemene vermoeden dat geldt inzake staatssteuntoezicht, hetzij onder een ander algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid. In dit verband wijst het Gerecht erop dat de Unierechter verschillende criteria heeft ontwikkeld voor de erkenning van een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid. Die criteria hebben betrekking op de documenten in kwestie en op de aantasting van het belang dat wordt beschermd door de betrokken uitzondering.
Wat betreft de documenten in kwestie brengt het Gerecht in herinnering dat een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid slechts geldig kan worden tegengeworpen aan de persoon die op basis van verordening nr. 1049/2001 om toegang tot documenten verzoekt wanneer de gevraagde documenten tot dezelfde categorie documenten behoren of van gelijke aard zijn.
Dienaangaande merkt het Gerecht op dat het Hof weliswaar heeft geoordeeld dat alle documenten van het administratieve dossier van een controleprocedure inzake staatssteun één enkele categorie vormen, maar dat de Unierechter zich niet heeft uitgesproken over de vraag of documenten die hebben geleid tot het besluit waarin de Commissie het bestaan van staatssteun vaststelt en de terugvordering ervan gelast enerzijds, en documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van dat besluit anderzijds tot eenzelfde categorie documenten behoren. Deze documenten kunnen dan wel tot hetzelfde dossier van de Commissie behoren, maar strikt genomen gaat het om twee verschillende categorieën documenten. Documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit van de Commissie waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, vormen daarentegen één enkele categorie, aangezien zij duidelijk zijn afgebakend doordat zij allemaal behoren tot het dossier van een administratieve procedure die dateert van na de procedure die tot de vaststelling van dat besluit heeft geleid.
Wat betreft de aantasting van het belang dat wordt beschermd door de ingeroepen uitzondering, namelijk de bescherming van het doel van onderzoeken, meent het Gerecht om te beginnen dat de procedure van toezicht op de uitvoering van het besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, overeenstemt met een door de Commissie verricht „onderzoek”(10). Een onderzoek is namelijk een gestructureerde en geformaliseerde procedure van de Commissie die tot doel heeft informatie te verzamelen en te analyseren opdat die instelling een standpunt kan innemen in het kader van de uitoefening van haar functies uit hoofde van het VEU en het VWEU. Die procedure hoeft niet noodzakelijk ertoe te strekken een inbreuk of een onregelmatigheid op te sporen of te vervolgen. Het begrip „onderzoek” kan ook zien op de activiteit van de Commissie die erop gericht is feiten vast te stellen om een bepaalde situatie te beoordelen.
Volgens het Gerecht zou de openbaarmaking van de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, gelet op de bijzondere positie die de betrokken lidstaat in deze procedure inneemt, in beginsel de dialoog en bijgevolg de samenwerking tussen de Commissie en deze lidstaat in gevaar brengen. Derhalve oordeelt het Gerecht dat de Commissie het recht niet onjuist heeft toegepast door vast te stellen dat de documenten betreffende de procedure van toezicht op de uitvoering van een besluit waarbij de terugvordering van staatssteun wordt gelast, vallen onder een algemeen vermoeden van vertrouwelijkheid uit hoofde van de in verordening nr. 1049/2001 vastgestelde uitzondering ter bescherming van het doel van onderzoeken.