Sprawa T‑569/19
AlzChem Group AG
przeciwko
Komisji Europejskiej
Wyrok Sądu (piąta izba) z dnia 29 września 2021 r.
Dostęp do dokumentów – Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 – Dokumenty dotyczące postępowania zmierzającego do odzyskania pomocy państwa w następstwie decyzji uznającej ją za niezgodną z rynkiem wewnętrznym i nakazującej jej odzyskanie – Odmowa dostępu – Wyjątek dotyczący ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu – Nadrzędny interes publiczny – Zasada niedyskryminacji – Obowiązek uzasadnienia
1. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Termin wyznaczony na udzielenie odpowiedzi na ponowny wniosek o udzielenie dostępu – Jednorazowo możliwe rozszerzenie limitu czasowego – Brak decyzji po upływie rozszerzonego limitu czasowego – Zapadnięcie zaskarżalnej dorozumianej decyzji odmownej
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8)
(zob. pkt 26)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Osoby fizyczne lub prawne – Interes prawny – Skarga na dorozumianą decyzję odmowną Komisji dotyczącą wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów – Decyzja cofnięta wskutek wydania późniejszej wyraźnej decyzji przez Komisję – Skarżący, który wniósł skargę na tę wyraźną decyzję – Utrata interesu prawnego
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 7, 8)
(zob. pkt 27, 28)
3. Skarga o stwierdzenie nieważności – Termin – Rozpoczęcie biegu terminu – Skarga na wyraźną decyzję odmowną dotyczącą wniosku o udzielenie dostępu do dokumentów
(art. 263 TFUE; rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 8 ust. 3)
(zob. pkt 30)
4. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ścisła wykładnia i ścisłe stosowanie – Obowiązek przeprowadzenia przez instytucję konkretnego i indywidualnego badania dokumentów – Zakres – Wyłączenie obowiązku – Możliwość oparcia się na ogólnych domniemaniach dotyczących pewnych kategorii dokumentów – Granice
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 1, art. 4 ust. 2)
(zob. pkt 36, 38–42, 65, 79)
5. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów – Pojęcie – Obowiązek wyważenia przez instytucje i jednostki organizacyjne wchodzących w grę interesów
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, motyw 2, art. 4 ust. 2)
(zob. pkt 43, 123–125)
6. Instytucje Unii Europejskiej – Prawo publicznego dostępu do dokumentów – Rozporządzenie nr 1049/2001 – Wyjątki od prawa dostępu do dokumentów – Ochrona celów kontroli, dochodzenia i audytu – Zakres – Zastosowanie do akt administracyjnych związanych z postępowaniami w sprawie kontroli pomocy państwa – Zastosowanie do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli wykonania decyzji Komisji nakazującej odzyskanie pomocy państwa
(rozporządzenie nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 4 ust. 2 tiret trzecie)
(zob. pkt 56–58, 60–64, 69–78, 84–91, 96)
Streszczenie
Skarżąca, AlzChem Group AG, jest przedsiębiorstwem niemieckim prowadzącym działalność w dziedzinie chemii. Wzięła ona udział jako zainteresowana strona w postępowaniu, które doprowadziło do wydania decyzji 2015/1826(1), w której Komisja Europejska uznała między innymi, że Novácke chemické závody a.s., słowackie przedsiębiorstwo chemiczne, skorzystało z niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy państwa bezprawnie przyznanej przez Republikę Słowacką i nakazała odzyskanie tej pomocy.
W kwietniu 2019 r. skarżąca złożyła do Komisji wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001(2). Wniosek ten odnosił się do istotnych dokumentów będących w posiadaniu Komisji, zawierających informacje dotyczące stanu zaawansowania postępowania zmierzającego do odzyskania pomocy i kwoty pomocy państwa odzyskanej przez Republikę Słowacką w następstwie decyzji 2015/1826 (zwanych dalej „żądanymi dokumentami”). Po oddaleniu jej wniosku skarżąca skierowała do Komisji ponowny wniosek.
Decyzją z dnia 22 lipca 2019 r.(3) Komisja odmówiła udzielenia skarżącej dostępu do żądanych dokumentów, uznając, że są one, po pierwsze, objęte wyjątkiem dotyczącym ochrony czynności dochodzenia(4), a po drugie, wyjątkiem dotyczącym ochrony interesów handlowych(5). Skarżąca wniosła zatem skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji.
Sąd oddalił skargę skarżącej i w swoim wyroku dokonał przydatnego uzupełnienia orzecznictwa w zakresie wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia. Uznał on również ogólne domniemanie poufności mające zastosowanie do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli wykonania decyzji nakazującej odzyskanie pomocy państwa.
Ocena Sądu
Tytułem uwag wstępnych Sąd dokonał podsumowania dotyczącego określenia aktów podlegających zaskarżeniu i terminu do wniesienia skargi mającego zastosowanie w związku z wnioskiem o udzielenie dostępu do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001.
I tak, w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 8 rozporządzenia nr 1049/2001 Komisja może przedłużyć pierwotny termin(6) na udzielenie odpowiedzi na wniosek o udzielenie dostępu wyłącznie raz, zaś w razie bezskutecznego upływu przedłużonego terminu należy uznać, iż wydano dorozumianą decyzję w sprawie odmowy udzielenia dostępu. W tym względzie Sąd zauważył, że pierwotny termin ma charakter wiążący i nie może zostać przedłużony w innych okolicznościach niż te przewidziane w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1049/2001. Taka dorozumiana decyzja w sprawie odmowy udzielenia dostępu może być przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności(7), podobnie jak wyraźna decyzja odmowna, stanowiąca ostateczną odpowiedź na ponowny wniosek o udzielenie dostępu do żądanych dokumentów. Sąd doprecyzował jeszcze, że jeżeli dorozumiana decyzja była przedmiotem skargi o stwierdzenie nieważności, strona skarżąca traci interes prawny z uwagi na fakt przyjęcia wyraźnej decyzji, oraz że nie ma już potrzeby orzekać w przedmiocie owej skargi. Jeżeli wyraźna decyzja została wydana przed wniesieniem skargi na dorozumianą decyzję, taka wniesiona później skarga byłaby w takiej sytuacji niedopuszczalna.
W drugiej kolejności Sąd przypomniał, że termin do wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności wyraźnej decyzji należy obliczać zgodnie z art. 263 TFUE i nie może on być liczony od daty, w której została wydana dorozumiana decyzja odmowna.
Co do istoty Sąd zbadał najpierw istnienie ogólnego domniemania poufności mającego zastosowanie do dokumentów związanych z postępowaniem w sprawie kontroli wykonania decyzji nakazującej odzyskanie pomocy państwa. W tym względzie Sąd zauważył, że zgodnie z orzecznictwem(8) ogólne domniemanie poufności, które dotyczy dokumentów akt administracyjnych odnoszących się do postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa, obejmuje wyraźnie dokumenty, które są objęte dochodzeniem prowadzonym przez Komisję w celu stwierdzenia w decyzji, między innymi, istnienia pomocy państwa oraz nakazania odzyskania tej pomocy. Natomiast sąd Unii nie miał jeszcze dotychczas okazji wypowiedzieć się w kwestii odmowy udzielenia dostępu do dokumentów odnoszących się do etapu wykonania takiej decyzji Komisji przez zainteresowane państwo członkowskie. Wobec powyższego o ile uznanie ogólnego domniemania poufności w orzecznictwie dotyczy wprawdzie akt administracyjnych w ramach postępowania w sprawie kontroli(9), o tyle dotyczy ono jednak w sposób pewny tylko dokumentów wchodzących w zakres postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania przez Komisję decyzji, w której stwierdza ona między innymi istnienie pomocy państwa i nakazuje jej odzyskanie.
Co więcej, jeśli chodzi o dokumenty odnoszące się do etapu wykonania decyzji, w której Komisja nakazuje odzyskanie pomocy państwa, niewątpliwie mogą one należeć formalnie do tych samych akt sprawy co akta, do których należą dokumenty dochodzenia prowadzonego przez Komisję i które doprowadziło do wydania tej decyzji. Wszystkie dokumenty odnoszą się bowiem do tego samego środka krajowego lub tych samych środków krajowych. Niemniej wyjątki dotyczące ochrony celów kontroli, dochodzenia i audytu należy interpretować i stosować w sposób ścisły, jako że wprowadzają one odstępstwo od zasady możliwie najszerszego publicznego dostępu do dokumentów znajdujących się w posiadaniu instytucji Unii. Wobec tego nie można uznać, że ogólne domniemanie poufności w dziedzinie kontroli pomocy państwa, w postaci uznanej w orzecznictwie, obejmuje niechybnie dokumenty dotyczące etapu wykonania decyzji Komisji, ponieważ stanowią one część tych samych akt administracyjnych.
Sąd zbadał zatem, czy te ostatnie dokumenty mogą być również objęte ogólnym domniemaniem poufności, bez względu na okoliczność, czy byłoby to ogólne domniemanie poufności w dziedzinie kontroli pomocy państwa, czy też inne ogólne domniemanie poufności. W tym względzie Sąd zauważył, że sąd Unii wypracował kilka kryteriów uznania ogólnego domniemania poufności, które odnoszą się do odnośnych dokumentów z jednej strony i do naruszenia interesu chronionego wyjątkiem, o którym mowa, z drugiej strony.
W odniesieniu do przedmiotowych dokumentów Sąd przypomniał, że aby można było skutecznie powołać się na ogólne domniemanie poufności w stosunku do osoby, która wnosi o dostęp do dokumentów na podstawie rozporządzenia nr 1049/2001, dane dokumenty powinny należeć do tej samej kategorii dokumentów lub mieć ten sam charakter.
W tym względzie Sąd zauważył, że Trybunał orzekł co prawda, iż całość dokumentów akt administracyjnych odnoszących się do postępowania w sprawie kontroli pomocy państwa stanowi jednolitą kategorię. Niemniej sąd Unii nie miał sposobności orzec w kwestii, czy dokumenty, które doprowadziły do wydania decyzji, w której Komisja stwierdza istnienie pomocy państwa i jej odzyskanie, oraz dokumenty odnoszące się do postępowania w sprawie kontroli wykonania owej decyzji należą do tej samej kategorii dokumentów. Otóż nawet jeśli mogą one należeć do tych samych akt sprawy Komisji, nie zmienia to faktu, że stricto sensu należą one do dwóch odrębnych kategorii dokumentów. Natomiast dokumenty odnoszące się do postępowania w sprawie kontroli wykonania decyzji Komisji nakazującej odzyskanie pomocy państwa stanowią jednolitą kategorię, gdyż są one jasno określone poprzez ich wspólną przynależność do akt odnoszących się do postępowania administracyjnego, mającego miejsce po postępowaniu, które doprowadziło do wydania wspomnianej decyzji.
W odniesieniu do naruszenia interesu chronionego danym wyjątkiem, czyli ochrony celów dochodzenia, Sąd uznał na wstępie, że postępowanie w sprawie kontroli wykonania decyzji nakazującej odzyskanie pomocy państwa odpowiada „czynnościom dochodzenia” prowadzonym przez Komisję(10). Taka działalność stanowi bowiem prowadzone przez Komisję sformalizowane postępowanie o określonej strukturze, mające na celu gromadzenie i analizę informacji po to, by instytucja ta mogła zająć stanowisko w ramach wykonywania swoich obowiązków przewidzianych w traktatach UE i FUE. Celem tego postępowania nie musi być wykrywanie lub ściganie naruszenia czy nieprawidłowości. Pojęcie „dochodzenia” może obejmować także działalność Komisji zmierzającą do ustalenia okoliczności faktycznych w celu oceny danej sytuacji.
Zdaniem Sądu, mając na uwadze szczególną pozycję danego państwa członkowskiego w ramach postępowania w sprawie kontroli wykonania decyzji nakazującej odzyskanie pomocy państwa, co do zasady ujawnienie dokumentów dotyczących tego postępowania zagroziłoby dialogowi i tym samym współpracy między Komisją a owym państwem członkowskim. W związku z tym Sąd orzekł, że Komisja nie naruszyła prawa, uznając, iż dokumenty dotyczące postępowania w sprawie kontroli wykonania decyzji nakazującej odzyskanie pomocy państwa są objęte ogólnym domniemaniem poufności na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony celów dochodzenia, przewidzianego w rozporządzeniu nr 1049/2001.