SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
G. PITRUZZELLE,
predstavljeni 14. novembra 2023(1)
Zadeva C-695/22
Fondee a.s.
proti
Česká národní banka
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Městský soud v Praze (Češka republika))
„Predhodno odločanje – Trgi finančnih instrumentov – Direktiva 2014/65/EU – Člena 3 in 34 – Naložbeni posredniki – Člen 56 PDEU – Svoboda opravljanja storitev“
1. Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika) s predlogom za sprejetje predhodne odločbe, ki je predmet teh sklepnih predlogov, Sodišču postavlja dve vprašanji za predhodno odločanje, ki se nanašata na razlago členov 3(1) in (3) ter 34 Direktive 2014/65(2), imenovane Direktiva MiFID II(3), in na njuno povezavo s členom 56 PDEU.
2. Ti vprašanji sta bili postavljeni v okviru tožbe, ki jo je pri predložitvenem sodišču vložila družba Fondee a.s. (v nadaljevanju: Fondee ali tožeča stranka v postopku v glavni stvari), da bi dosegla razveljavitev odločbe, s katero je svet češke centralne banke potrdil globo, ki jo je ta naložila tožeči stranki zaradi kršitve zakonskih določb, ki urejajo kapitalski trg v Češki republiki.
I. Pravni okvir
A. Pravo Unije
3. Direktiva 2014/65 – s katero je bila prenovljena Direktiva 2004/39, ki je bila delno vključena v Uredbo št. 600/2014(4) – skupaj s to uredbo tvori „pravni okvir, ki bo urejal zahteve v zvezi z investicijskimi podjetji, reguliranimi trgi, izvajalci storitev sporočanja podatkov in podjetji iz tretjih držav, ki v Uniji opravljajo investicijske storitve ali posle“ (uvodna izjava 7 Direktive 2014/65). Njegov glavni cilj je razvoj enotnega trga za finančne storitve, na katerem je zagotovljeno uresničevanje svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev ter preglednost in varstvo vlagateljev z uskladitvijo nacionalnih določb, zlasti v zvezi z dovoljenji in pogoji za opravljanje dejavnosti investicijskih podjetij, pooblastili nadzornih organov in sistemom nalaganja sankcij.
4. V skladu s členom 1(1) Direktive 2014/65 se ta direktiva med drugim uporablja za „investicijska podjetja“. V skladu s členom 4(1), točka 1, te direktive „investicijsko podjetje“ pomeni pravno osebo in pod določenimi pogoji tudi subjekte, ki niso pravne osebe, ali fizične osebe, „kater[ih] redna dejavnost ali posel je profesionalno opravljanje ene ali več investicijskih storitev za tretje stranke in/ali profesionalno opravljanje enega ali več investicijskih poslov“. V skladu s členom 4(1), točka 2, te direktive „investicijske storitve in posli“ pomenijo katero koli od storitev in poslov s seznama iz oddelka A Priloge I k navedeni direktivi v zvezi s katerim koli od instrumentov s seznama iz oddelka C te priloge. V členu 4(1), točka 4, je „investicijsko svetovanje“ opredeljeno kot dajanje osebnih priporočil stranki na njeno zahtevo ali na pobudo investicijskega podjetja glede enega ali več poslov v zvezi s finančnimi instrumenti; v naslednji točki 5 pa je dejavnost „izvrševanj[a] naročil v imenu strank“ opredeljena kot „delovanje s ciljem sklepanja sporazumov o nakupu ali prodaji enega ali več finančnih instrumentov za račun stranke in vključuje sklepanje sporazumov o prodaji finančnih instrumentov, ki jih izda investicijsko podjetje ali kreditna institucija, v času njihove izdaje“.
5. Člen 3 Direktive 2014/65, naslovljen „Izbirna izvzetja“, v odstavku 1 določa:
„1. Države članice se lahko odločijo, da te direktive ne uporabljajo za osebe, za katere so matična država članica, če imajo te osebe dovoljenje za opravljanje dejavnosti ter so njihove dejavnosti zakonsko urejene na nacionalni ravni in ki:
(a) jim ni dovoljeno imeti sredstev ali vrednostnih papirjev strank in jim zato ni dovoljeno, da bi se kadar koli zadolžile pri svojih strankah;
(b) jim ni dovoljeno zagotavljati kakršnih koli investicijskih storitev, razen sprejemanja in posredovanja naročil za prenosljive vrednostne papirje in enote kolektivnih naložbenih podjemov in/ali izvajanja investicijskega svetovanja v zvezi s takimi finančnimi instrumenti; in
(c) jim je v okviru zagotavljanja te storitve dovoljeno posredovati naročila samo:
(i) investicijskim podjetjem s pridobljenim dovoljenjem v skladu s to direktivo;
[…]
(iv) kolektivnim naložbenim podjemom, ki so pridobili dovoljenje v skladu z zakonodajo države članice, da prodajajo enote javnosti in upravljavcem takih podjemov […]“.
6. Člen 3(2) Direktive 2014/65 določa, da bi se morale v ureditvah držav članic za osebe iz odstavka 1 tega člena uporabljati zahteve, ki so vsaj enakovredne zahtevam iz te direktive v zvezi s pogoji in postopki za izdajo dovoljenj in stalen nadzor, z obveznostmi v zvezi s poslovanjem in z organizacijskimi zahtevami, določenimi v določbah navedene direktive, ki so izrecno navedene. Nazadnje, člen 3(3) te direktive določa, da osebe, ki so v skladu z odstavkom 1 izvzete iz te direktive, „ne morejo svobodno opravljati storitev ali poslov ali ustanavljati podružnic, kakor je določeno v členih 34 oziroma 35“.
7. Naslov II Direktive 2014/65 določa pogoje za dovoljenje in poslovanje investicijskih podjetij. Člena 5 in 6 te direktive sta vključena v poglavje I tega naslova, ki se nanaša na pogoje in postopke za dovoljenje (tako imenovani „enotni evropski potni list“). Natančneje, člen 5, naslovljen „Zahteva za dovoljenje“ določa, da je za izvajanje investicijskih storitev in/ali profesionalno opravljanje investicijskih poslov kot redne dejavnosti ali posla potrebno predhodno dovoljenje, ki ga izda pristojni organ matične države članice(5). Člen 6(1) te direktive določa, da so v dovoljenju navedene investicijske storitve ali posli, za opravljanje katerih se dovoljenje izda, medtem ko odstavek 3 tega člena določa, da je „[d]ovoljenje […] veljavno v celotni Uniji in investicijskemu podjetju dovoljuje, da v celotni Uniji opravlja storitve ali posle, za katere je pooblaščeno, prek pravice do ustanovitve, med drugim prek podružnice, ali prek svobode opravljanja storitev“.
8. V poglavju III naslova II Direktive 2014/65 so opredeljene pravice investicijskih podjetij. Člen 34, ki je v tem poglavju, v odstavku 1, prvi pododstavek, določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da lahko investicijska podjetja, ki jih pristojni organi druge države članice pooblastijo in nadzorujejo v skladu s to direktivo […] svobodno opravljajo investicijske storitve in/ali investicijske posle ter pomožne storitve na njihovem ozemlju, pod pogojem, da njihovo dovoljenje zajema take storitve in posle […]“. V drugem pododstavku navedenega člena 34(1) je pojasnjeno, da tem podjetjem niso naložene nobene „dodatn[e] zahtev[e]“. V skladu z odstavkoma 2 in 3 navedenega člena 34 mora investicijsko podjetje, ki želi prvič opravljati storitve ali posle na ozemlju druge države članice ali ki želi spremeniti paleto storitev ali poslov, ki jih tam opravlja, o tem obvestiti svojo matično državo članico, ki te informacije posreduje pristojnemu organu države članice gostiteljice(6). Po tem uradnem obvestilu lahko investicijsko podjetje začne opravljati zadevne storitve in posle v državi članici gostiteljici. Člen 35(1), prvi pododstavek, Direktive 2014/65, ki je v istem poglavju III naslova II te direktive, določa, da „[d]ržave članice zagotovijo, da se na njihovem ozemlju lahko zagotavljajo investicijske storitve in/ali posli ter pomožne storitve v skladu s to direktivo […] bodisi prek ustanovitve podružnice ali z uporabo vezanega zastopnika s sedežem v državi članici, ki ni njegova matična država članica, pod pogojem, da so te storitve in posli zajeti v dovoljenju, ki ga investicijsko podjetje ali kreditna institucija pridobi […]“.
B. Češko pravo
9. Za opravljanje dejavnosti naložbenega posrednika v Češki republiki se zahteva dovoljenje češke centralne banke. V skladu s členom 29(1) zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu (zakon št. 256/2004 Sb. o poslovanju na kapitalskem trgu, v nadaljevanju: „zakon o kapitalskem trgu“), kakor je bil spremenjen, lahko naložbeni posrednik opravlja le nekatere glavne investicijske storitve, in sicer sprejema in posreduje naročila v zvezi z investicijskimi instrumenti (ki vključujejo vrednostne papirje za kolektivne naložbe) ter opravlja investicijsko svetovanje v zvezi s temi instrumenti. Odstavek 4 tega člena določa, da lahko naložbeni posredniki pri opravljanju takih storitev posredujejo naročila le „trgovcu z vrednostnimi papirji, banki ali investicijski družbi […]“. „Trgovec z vrednostnimi papirji“ je v smislu člena 5(1) zakona o kapitalskem trgu pravna oseba, ki je pooblaščena za opravljanje glavnih investicijskih storitev na podlagi dovoljenja, ki ga izda češka centralna banka, in ki ima v skladu s členom 6(1)(b) tega zakona sedež v Češki republiki.
10. Člen 29(4) zakona o kapitalskem trgu torej določa, da investicijski posredniki ne smejo posredovati naročil investicijskim podjetjem s sedežem zunaj te države članice. Ta člen je bil v zakon uveden z zakonsko spremembo št. 204/2017, ki je začela veljati 3. januarja 2018 in je nadomestila prej veljavni člen 29(1)(b) zakona o kapitalskem trgu, ki je omogočal posredovanje naročil tudi tujemu subjektu. V skladu z obrazložitvijo zakonodajne spremembe je zakonodajalec namenoma omejil ta krog subjektov, da bi češki centralni banki olajšal nadzor. V skladu s členom 162(1)(a) zakona o kapitalskem trgu oseba, ki nezakonito izvaja dejavnosti iz tega zakona, stori prekršek.
II. Postopek v glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
11. Družba Fondee je naložbeni posrednik v smislu člena 29(1) zakona o kapitalskem trgu in deluje na podlagi dovoljenja, ki ga je izdala češka narodna banka. Po ugotovitvah zadnjenavedene je družba Fondee med 7. oktobrom 2019 in 27. decembrom 2019 tujemu trgovcu z vrednostnimi papirji (v nadaljevanju: tuji subjekt) posredovala 407 naročil. Natančneje, družba Fondee je svojim strankam omogočila vlaganje v tako imenovane ETF (exchange traded funds) [investicijski sklad, s katerim se trguje na borzi(7)], vrednostne papirje za kolektivne naložbe, sprejete v trgovanje na tujih borzah in drugih reguliranih trgih. Stranke so prek svojega uporabniškega računa na spletni strani www.fondee.cz oddajale naročila, ki jih je tožeča stranka nato posredovala družbi DeGiro B.V. (v nadaljevanju: DeGiro) s sedežem na Nizozemskem na podlagi tristranskega sporazuma med to družbo, družbo Fondee in strankami. Na podlagi navedenih ugotovitev je češka centralna banka na podlagi člena 162(1)(a) zakona o kapitalskem trgu družbi Fondee naložila globo v višini 150.000 CZK zaradi kršitve prepovedi iz člena 29(4) tega zakona, kakor je bil spremenjen. To odločbo je potrdil svet češke centralne banke, ki je zavrnil pritožbo, ki jo je vložila družba Fondee. Zadnjenavedena družba je nato pri predložitvenem sodišču zoper odločbo tega sveta vložila tožbo.
12. Družba Fondee je pred tem sodiščem trdila, prvič, da zadevna prepoved s tem, da trgovcu z vrednostnimi papirji s sedežem v drugi državi članici preprečuje opravljanje storitev za naložbenega posrednika v Češki republiki, uvaja diskriminacijo, ki je prepovedana na podlagi člena 56 PDEU, oziroma vsekakor nedopustno omejitev svobode opravljanja storitev, zaradi katere je dostop na češki trg za ponudnike iz drugih držav omejen. Drugič, družba Fondee je trdila, da zadevna prepoved krši člen 56 PDEU, tudi ker omejuje pravico češkega naložbenega posrednika, da prejme ali kako drugače uporabi storitev, ki jo opravlja ponudnik s sedežem v drugi državi članici. Češka centralna banka se je najprej sklicevala na nedopustnost trditev družbe Fondee, s katerimi je ta zatrjevala kršitev pravice do svobodnega opravljanja storitev za tuje trgovce z vrednostnimi papirji. Dalje, v zvezi z domnevno kršitvijo pravice čeških naložbenih posrednikov do storitev, ki jih opravljajo trgovci z vrednostnimi papirji s sedežem v drugih državah članicah, je trdila, da vprašanje razmerja med Direktivo 2014/65 in členom 56 PDEU ne vzbuja nobenega dvoma. Naložbeni posrednik, ki je v skladu s členom 3(3) navedene direktive izključen iz svobode opravljanja investicijskih storitev, naj bi namreč lahko to svobodo na podlagi člena 56 PDEU imel le za storitve, ki niso investicijske storitve.
13. V teh okoliščinah je predložitveno sodišče prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali ima oseba, ki je na podlagi člena 3(1) [Direktive 2014/65] izključena iz področja uporabe te direktive in na podlagi člena 3(3) te direktive ne more svobodno opravljati storitev v smislu člena 34 te direktive, pravico do svobode opravljanja storitev iz člena 56 PDEU, če sama ne opravlja investicijskih storitev na podlagi enotnega evropskega potnega lista za stranko s sedežem v drugi državi članici, temveč je prejemnica investicijske storitve tujega subjekta, ki ima enoten evropski potni list, ali je drugače vključena v opravljanje te storitve za končno stranko (posreduje pri opravljanju te storitve)?
2. Če je odgovor na prejšnje vprašanje pritrdilen, ali pravo Unije, zlasti člen 56 PDEU, nasprotuje zakonodaji, ki naložbenemu posredniku prepoveduje posredovanje naročil stranke tujemu trgovcu z vrednostnimi papirji?“
14. Pisna stališča so poleg strank v postopku v glavni stvari v skladu s členom 23, drugi odstavek, Statuta Sodišča predložile Češka republike, Republika Finska in Komisija.
III. Analiza
1. Vprašanji za predhodno odločanje
15. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali se lahko oseba, za katero velja izbirno izvzetje na podlagi člena 3(1) Direktive 2014/65, sklicuje na člen 56 PDEU kot prejemnik investicijske storitve, ki jo opravlja „tuji subjekt“, ki ima enoten evropski potni list, oziroma kot posrednik za opravljanje te storitve za končno stranko. Če je odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje pritrdilen, to sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali pravo Unije in zlasti člen 56 PDEU nasprotujeta ureditvi, kakršna je ta v postopku v glavni stvari, ki naložbenemu posredniku prepoveduje posredovanje naročil svojih strank „tujemu trgovcu z vrednostnimi papirji“.
16. Pred preučitvijo teh vprašanj, ki ju je treba po mojem mnenju obravnavati skupaj, je treba navesti nekaj pojasnil.
17. Na prvem mestu, iz predložitvene odločbe je razvidno, da je nizozemska družba DeGiro, kateri je družba Fondee posredovala naročila iz postopka v glavni stvari (v nadaljevanju: „tuji subjekt“ ali „tuji trgovec z vrednostnimi papirji“, na katerega se nanašata vprašanji za predhodno odločanje), investicijsko podjetje v smislu člena 4(1) Direktive 2014/65, ki na podlagi dovoljenja, izdanega na podlagi te direktive, deluje v okviru svobode opravljanja storitev v skladu s členom 34(1) te direktive. Poleg tega se zdi nesporno, da lahko v Češki republiki deluje na podlagi odstavka 2 tega člena.
18. Na drugem mestu, tako sprejemanje in posredovanje naročil, kakršni so ti v postopku v glavni stvari, kot njihovo izvrševanje pomenijo „investicijske storitve“ v smislu člena 4(1), točka 2, Direktive 2014/65(8).
19. Na tretjem mestu, med strankama v postopku v glavni stvari ni sporno, da družba Fondee ni opravljala nobenih čezmejnih investicijskih storitev. Ta družba je namreč s sprejemanjem in posredovanjem naročil iz postopka v glavni stvari družbi DeGiro opravljala investicijske storitve le za svoje stranke s prebivališčem ali sedežem v Češki republiki. Vendar je bila družba Fondee „vpletena“ v zagotavljanje čezmejne investicijske storitve med dvema državama članicama. Dejanski obseg te vpletenosti je odvisen od pogojev tristranske pogodbe, sklenjene med samo družbo Fondee, češkimi vlagatelji in družbo DeGiro. Dejansko je treba na podlagi dogovorov med temi subjekti presoditi, ali je bila družba Fondee, kot sama trdi, (posredni) prejemnik storitev, ki jih je opravila družba DeGiro z izvrševanjem naročil iz postopka v glavni stvari, oziroma ali bi bilo treba češke vlagatelje, ki so bili pogodbeno vezani tako z družbo Fondee kot z navedeno družbo, šteti za edine prejemnike teh storitev, medtem ko je družba Fondee delovala le kot posrednik. Prvo vprašanje za predhodno odločanje je oblikovano tako, da zajema obe možnosti, in sicer udeležbo družbe Fondee pri opravljanju čezmejnih investicijskih storitev kot prejemnika storitve, ki jo opravlja družba DeGiro, oziroma kot zgolj posrednika, ki mora sprejemati in prenašati naročila, ki so bila nato izvršena neposredno za račun čeških vlagateljev.
20. Po teh pojasnilih naj spomnim, da je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni ukrep, sprejet na področju, ki je bilo predmet izčrpne ali popolne harmonizacije na ravni Unije, presojati glede na določbe tega harmonizacijskega ukrepa, ne pa glede na določbe primarnega prava(9).
21. Osrednje vprašanje spora o glavni stvari pa se v bistvu nanaša na to, ali je s pravom Unije na področju svobode opravljanja storitev združljiva prepoved, ki jo država članica naloži investicijskim posrednikom, ki delujejo na podlagi nacionalnega dovoljenja, da naročila za njihovo izvršitev posredujejo investicijskim podjetjem, ki imajo dovoljenje na podlagi Direktive 2014/65 in nimajo sedeža v tej državi članici. Zato je treba, čeprav so vprašanja za predhodno odločanje v obravnavani zadevi postavljena predvsem na podlagi člena 56 PDEU, presoditi, ali navedena prepoved spada na področje uporabe določb Direktive 2014/65, ki so predmet izčrpne harmonizacije. V ta namen je treba upoštevati ne le besedila upoštevnih določb te direktive, ampak tudi njihovo sobesedilo in cilje, ki jih uresničuje ureditev, katere del so(10).
22. Cilj Direktive 2014/65 je med drugim harmonizacija nacionalnih določb v zvezi z uveljavljanjem svobode ustanavljanja in svobode opravljanja storitev z namenom oblikovanja „integriranega finančnega trga“(11). Naslov II te direktive, ki določa „[d]ovoljenj[a] in pogoj[e] poslovanja investicijskih podjetij“, v poglavju III, naslovljenem „Pravice investicijskih podjetij“, vsebuje člen 34, ki se nanaša na „[s]vobod[o] opravljanja investicijskih dejavnosti in poslov“, ki, kot je bilo navedeno, v prvem pododstavku odstavka 1 določa, da države članice zagotovijo, da lahko investicijska podjetja, ki jih pristojni organi druge države članice pooblastijo in nadzorujejo v skladu s to direktivo in glede kreditnih institucij v skladu z Direktivo, svobodno opravljajo investicijske storitve in/ali investicijske posle ter pomožne storitve na njihovem ozemlju, ter v drugem pododstavku odstavka 1, da tem podjetjem ne naložijo „dodatnih zahtev“.
23. Ta člen je po mojem mnenju popolnoma uskladil čezmejno opravljanje storitev in čezmejno izvajanje investicijskih dejavnosti, ki spadajo na njegovo področje uporabe, s strani investicijskih podjetij, ki imajo „evropski potni list“, izdan v skladu z določbami navedene direktive. V skladu z navedenim členom 34 Direktive 2014/65 države članice ne smejo uvesti ovir, omejitev, pogojev ali zahtev za uveljavljanje navedenih svoboščin, ki niso določeni s to direktivo in ki niso uvedeni v skladu s podrobnimi pravili iz te direktive, tudi če je njihov namen zagotoviti zaščito vlagateljev.
24. To je razvidno zlasti iz člena 24 Direktive 2014/65, ki je v oddelku 2, naslovljenem „Določbe za zagotovitev zaščite vlagateljev“, poglavja II te direktive, ki določa „[p]ogoj[e] poslovanja investicijskih podjetij“. Ta člen v odstavku 1 določa, da države članice od investicijskih podjetij zahtevajo, da se do stranke obnašajo pošteno, pravično in profesionalno v skladu z najboljšimi interesi stranke in zlasti spoštujejo načela, določena v tem členu – podrobno opisana v odstavkih od 2 do 11 – in v naslednjem členu 25. Odstavek 12 navedenega člena 24 določa, da lahko države članice „v izjemnih primerih“ investicijskim podjetjem naložijo „dodatne zahteve […] [, ki] morajo biti objektivno utemeljene in sorazmerne z namenom, da bi preprečili posebna tveganja v zvezi z zaščito vlagateljev ali celovitostjo trga, ki so posebej pomembna glede na strukturo trga zadevne države članice“. Vendar na eni strani drugi pododstavek tega odstavka določa, da dodatne zahteve „ne omejujejo ali drugače vplivajo na pravice investicijskih podjetij“, ki so navedene zlasti v členu 34 Direktive 2014/65. Na drugi strani pa drugi in tretji pododstavek določata postopek, ki ga mora zadevna država članica upoštevati, da bi smela uvesti takšne dodatne zahteve (obvestilo Komisiji in mnenje zadnjenavedene)(12).
25. Glede na navedeno je treba v skladu s sodno prakso, navedeno v točki 20 teh sklepnih predlogov, prepoved iz člena 29(4) zakona o kapitalskem trgu po mojem mnenju presojati le glede na določbe te direktive, in to ne glede na to, da se ta direktiva ne uporablja za naložbene posrednike, za katere velja ta prepoved in ki so upravičeni do izbirnega izvzetja na podlagi člena 3(1) navedene direktive(13). Navedena prepoved namreč lahko ovira svobodo opravljanja storitev, do katere so v skladu z Direktivo 2014/65 upravičena investicijska podjetja, ki imajo dovoljenje na podlagi člena 34 te direktive.
26. Tudi če se Sodišče ne bi strinjalo z mojo ugotovitvijo, da člen 34 Direktive 2014/65 pomeni popolno harmonizacijo čezmejnega opravljanja storitev s strani teh podjetij, vseeno menim, da je treba prepoved iz postopka v glavni stvari presojati glede na ta člen, in ne le glede na člen 56 PDEU(14).
27. V nadaljevanju analize bom torej opravil obe presoji.
a) Presoja glede na določbe Direktive 2014/65
28. Najprej ugotavljam, da v nasprotju s tem, kar se zdi, da trdi finska vlada v svojih pisnih stališčih, Direktiva 2014/65 osebam, ki so upravičene do izbirnega izvzetja na podlagi člena 3(1) te direktive, ne prepoveduje, da od investicijskega podjetja s sedežem v drugi državi članici prejemajo investicijske storitve ali da kot posredniki sodelujejo pri opravljanju čezmejnih investicijskih storitev za stranke s prebivališčem ali sedežem v državi članici, v kateri imajo sedež.
29. Čeprav namreč člen 3(1)(c) te direktive omejuje krog subjektov, katerim lahko te osebe posredujejo naročila, točka (i) te določbe med te subjekte vključuje investicijska podjetja s pridobljenim dovoljenjem v skladu s to direktivo.
30. Tako Direktiva 2014/65 izrecno določa, da lahko osebe, ki so upravičene do izbirnega izvzetja, v tujino posredujejo naročila strank, ki imajo prebivališče ali sedež v njihovi matični državi članici, vendar pod pogojem, da podjetje, ki je naslovnik teh naročil, izpolnjuje vse pogoje iz člena 34 te direktive za opravljanje zadevnih storitev v zadnjenavedeni državi članici.
31. Naj dodam, da iz nobenega elementa člena 3(1)(c)(iv) Direktive 2014/65, v skladu s katerim lahko osebe, ki so upravičene do izbirnega izvzetja, posredujejo naročila „kolektivnim naložbenim podjemom, ki so pridobili dovoljenje v skladu z zakonodajo države članice, da prodajajo enote javnosti […]“, ni mogoče sklepati nasprotno. Razlaga, ki jo predlaga češka centralna banka – kakor je povzeta v predložitveni odločbi –, v skladu s katero so podjemi, na katere se nanaša ta določba, samo podjemi, ki so pridobili dovoljenje v skladu z zakonodajo matične države članice izbirno izvzete osebe, namreč po mojem mnenju nima nobene podlage niti v besedilu niti v sistematiki besedila niti v splošni sistematiki te določbe.
32. Po tem pojasnilu je treba, čeprav Direktiva 2014/65 dopušča, da lahko osebe, ki so izključene iz njene uporabe na podlagi člena 3(1) te direktive, posredujejo naročila investicijskim podjetjem, ki nimajo sedeža v njihovi matični državi članici, preveriti, ali lahko zadnjenavedena država članica, ki mora opredeliti ureditev, ki se uporablja za navedene osebe, tako posredovanje kljub temu prepove.
33. V zvezi s tem ugotavljam, da države članice, ki uporabljajo izbirno izvzetje na podlagi člena 3(1) Direktive 2014/65, uporabljajo polje proste presoje, ki jim je izrecno priznano s to direktivo. Vendar to polje proste presoje ni neomejeno. Njegovo izvajanje, za katero sicer že veljajo posebni standardi, neposredno določeni z Direktivo 2014/65, mora potekati ob spoštovanju prava Unije in zlasti ciljev, ki se uresničujejo s to direktivo.
34. Prepoved, kakor je določena v členu 29(4) zakona o kapitalskem trgu, ki deluje na podlagi merila, ki temelji na kraju sedeža ponudnika storitev, pa po mojem mnenju ni združljiva s ciljem te direktive, ki je med drugim vzpostavitev enotnega trga za investicijske storitve, ki temelji na načelih vzajemnega priznavanja dovoljenja, ki ga izda matična država članica ponudnika, in nadzora, ki ga izvaja ta država članica.
35. Ta prepoved namreč s tem, da investicijskemu podjetju, ki je pridobilo dovoljenje v skladu z Direktivo 2014/65 in ima v okviru svobode opravljanja storitev pravico delovati v Češki republiki, dejansko preprečuje ali vsaj ovira uporabo posebnega kanala za dostop do češkega trga za naložbe – ki pa je odprt za subjekte, ki imajo nacionalno dovoljenje in imajo sedež v tej državi članici –, da bi za račun strank, ki imajo tam prebivališče ali sedež in ki zaupajo storitvam naložbenega posrednika, izvrševalo naročila, ki jih ta posrednik neposredno posreduje.
36. Ker zahteva, da takšno podjetje deluje prek tretjega subjekta, ki ima nacionalno dovoljenje(15), navedena prepoved uvaja tudi „dodatno zahtevo“, ki je prepovedana na podlagi člena 34(1), drugi pododstavek, Direktive 2014/65. Tako obvezno delovanje prek tretje osebe, s povečanjem stroškov storitve, ki jo opravlja nerezidenčno investicijsko podjetje, v primerjavi s storitvijo, ki jo opravljajo nacionalna investicijska podjetja, lahko pomeni, da bo prvo postalo manj privlačno za vlagatelje(16).
37. V tem kontekstu zgolj dejstvo, da ima investicijsko podjetje, ki v Češki republiki posluje v okviru svobode opravljanja storitev v skladu z Direktivo 2014/65, morda druge načine za posredovanje svoje storitve, na primer tako, da zaprosi za neposredno sprejemanje naročil od vlagateljev s sedežem v tej državi članici ali prek vezanega zastopnika(17), ne izključuje, da zadevna prepoved kljub temu pomeni omejitev svobode opravljanja čezmejnih storitev(18), še manj pa tega ne izključuje okoliščina, da ima navedeno podjetje možnost ustanoviti poslovno enoto ali hčerinsko družbo v navedeni državi članici(19). Prav tako na obstoj omejitve ne vpliva dejstvo, da dejavnost naložbenih posrednikov ni nujna za delovanje finančnega trga in da njihova ustanovitev ali ohranitev spada v polje proste presoje vsake države članice. Če je bila namreč sprejeta taka izbira, ureditev, ki se uporablja zanje, čeprav jo je zadevna država članica samostojno opredelila – čeprav ob upoštevanju zgoraj navedenih meril – ne sme kršiti določb Direktive 2014/65 in zlasti ne sme pomeniti omejitve svobode opravljanja storitev, ki je priznana investicijskim podjetjem, ki imajo dovoljenje na podlagi te direktive, s tem, da v bistvu nacionalnim subjektom zagotavlja neposreden dostop do vlagateljev, ki uporabljajo storitve navedenih posrednikov.
38. Res je, da je med glavnimi cilji Direktive 2014/65 doseganje visoke ravni zaščite vlagateljev po celotni Uniji(20), prepoved iz člena 29(4) zakona o kapitalskem trgu pa je glede na to, kar izhaja iz predložitvene odločbe ter stališč Češke republike in češke centralne banke, utemeljena prav z zahtevo po izvajanju nadzora nad dejavnostjo naložbenih posrednikov, da bi se zaščitili vlagatelji, ki uporabljajo njihove storitve.
39. Vendar je treba poudariti, da je zakonodajalec Unije s tem, da je omejil pogoje, pod katerimi smejo države članice iz področja uporabe Direktive 2014/65 izključiti nekatere osebe, in s tem, da je določil, da morajo za navedene osebe uporabljati zahteve, ki so vsaj enakovredne zahtevam iz te direktive pri pogojih in postopkih izdaje dovoljenja, pri ocenjevanju njihovega ugleda in izkušenj ter ustreznosti delničarjev, pri nadaljnjem nadzoru in pri izpolnjevanju poslovnih obveznosti, želel okrepiti zaščito vlagateljev, ki uporabljajo storitve navedenih oseb, in ki niso zaščiteni z Direktivo 2014/65 (glej uvodno izjavo 42 te direktive). Natančneje, člen 3(2) te direktive se sklicuje na velik del pravil obnašanja iz členov 24 in 25 te direktive, zlasti na obveznost, da se obnašajo pošteno, pravično in profesionalno v skladu z najboljšimi interesi stranke, na obveznost, da strankam dajo poštene, jasne, nezavajajoče in pravočasne informacije, da opravijo presojo primernosti ob prisotnosti svetovalne službe ter na pravila o plačilih, jamstvenih sistemih in sistemih zaščite vlagateljev ali zavarovanju poklicne odgovornosti. Namen uskladitve nacionalnih sistemov s temi pravili in zahtevami, ki jo nalaga Direktiva 2014/65, je zmanjšati tveganje ravnanja v škodo vlagateljev, ki zaupajo osebam, ki so na podlagi člena 3(1) direktive izključene iz uporabe te direktive, ter omogočiti učinkovitejši boj proti takim ravnanjem.
40. Poleg tega opozarjam, da sam zakonodajalec Unije ni menil, da je treba med pogoje, ki državam članicam omogočajo, da iz uporabe Direktive izključijo nekatere osebe, vključiti prepoved posredovanja naročil za njihovo izvršitev podjetjem, ki imajo dovoljenje na podlagi Direktive 2014/65, ampak je celo priznal tako možnost, pri čemer je implicitno menil, da taki posli, če bi se izvajali v okviru te direktive, ne bi pomenili tveganja, ki ga nadzor, dodeljen matični državi članici teh oseb, morda v povezavi z nadzornimi organi matične države članice investicijskega podjetja prejemnika(21), ne bi mogel preprečiti.
41. V zvezi s tem opozarjam tudi, da Direktiva 2014/65, prvič, investicijskim podjetjem, ki delujejo na podlagi enotnega evropskega potnega lista, nalaga obveznost, da od stranke pridobijo informacije o njenem znanju in izkušnjah na investicijskem področju glede specifičnih vrst ponujenih ali zahtevanih produktov ali storitev, da bi investicijsko podjetje lahko ocenilo, ali predvidena investicijska storitev ali produkt ustreza stranki (glej člen 25(3) Direktive 2014/65), in, drugič, zožila je področje uporabe „execution only“ („le izvrševanje“), zlasti v primeru kompleksnih produktov, tako da je to pogojeno z izpolnjevanjem nekaterih pogojev (glej člen 25(4)). Tako načeloma tudi v položaju, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, ni izključeno, da morajo investicijska podjetja, ki so dolžna izvršiti naročila, ki jih posreduje posrednik, ki je izključen iz uporabe te direktive, da bi izpolnila obveznosti, ki jih imajo na podlagi Direktive 2014/65, izvajati nadzor nad njegovim ravnanjem.
42. Iz navedenih razlogov menim, da ukrep države članice, s katerim se naložbenim posrednikom, ki so na podlagi izbirnega izvzetja v skladu s členom 3(1) Direktive 2014/65 izključeni iz uporabe te direktive, nalaga, da naročila, ki jih prejmejo od svojih strank, posredujejo le subjektom, ki imajo dovoljenje in sedež v tej državi članici, in tako tem posrednikom prepoveduje posredovanje navedenih naročil podjetju s sedežem v drugi državi članici, čeprav je na podlagi navedene direktive pooblaščeno za opravljanje investicijskih storitev v matični državi članici posrednika, ni združljiv s cilji te direktive.
43. Tožena stranka iz postopka v glavni stvari je nasprotovala procesnemu upravičenju družbe Fondee, da se sklicuje na tako nezdružljivost, saj ta družba ni investicijsko podjetje v smislu Direktive 2014/65 in je dejansko izključena iz uporabe te direktive in svobode opravljanja investicijskih storitev na podlagi člena 34 te direktive. Tudi predložitveno sodišče dvomi o tem procesnem upravičenju, saj se družba Fondee ni sklicevala na škodo, ki bi jo utrpela, niti na kršitev pravice, ki bi ji bila podeljena s pravom Unije.
44. V zvezi s tem bi spomnil, da je Sodišče že imelo priložnost ugotoviti – v okviru položaja, podobnega tistemu, ki je značilen za spor o glavni stvari, čeprav na drugem področju –, da je omejitev svobode opravljanja storitev tudi prepoved, ki jo spremlja sankcija, naložena posrednikom, s katero je določeno, da posredniki ne smejo olajšati ponudbe storitev, ki jih organizira ponudnik s sedežem v državi članici, ki ni država, v kateri poslujejo zadevni posredniki(22). Na splošno velja, da če družba s sedežem v državi članici opravlja storitve prek gospodarskega subjekta s sedežem v drugi državi članici, spadajo omejitve, ki veljajo za dejavnosti tega subjekta, na področje uporabe svobode opravljanja storitev, ki torej lahko uporabi določbe prava Unije za nasprotovanje uvedbi sankcij, ki spremljajo prepovedi, ki ovirajo posredniško dejavnost(23). Čeprav je Sodišče ta načela potrdilo v zvezi z uporabo določb primarnega prava, jih je mogoče smiselno prenesti v kontekst, kakršen je ta v postopku v glavni stvari, v katerem pride v poštev harmonizirano sekundarno pravo.
45. Okoliščina, da tožeča stranka iz postopka v glavni stvari v skladu s členom 3(3) Direktive 2014/65 nima svobode, določene v členu 34 te direktive, ne vpliva na pravkar navedeno.
46. Navedeni člen 3(3) je namreč treba razlagati tako, da se nanaša le na svobodo gospodarskih subjektov, ki so upravičeni do izbirnega izvzetja, da investicijske storitve opravljajo za prejemnike, ki imajo prebivališče ali sedež v državi članici, ki ni njihova matična država članica, pod pogoji, določenimi v členu 34 te direktive, in ne tudi na svobodo, da kot prejemniki uporabljajo investicijske storitve, ki jih opravlja podjetje s sedežem v drugi državi članici, ki ima dovoljenje na podlagi te direktive, niti ne na svobodo delovanja kot posredniki v okviru opravljanja investicijskih storitev za stranke s sedežem v njihovi matični državi članici.
47. Taka razlaga ne izhaja samo iz jasnega besedila člena 3(3) Direktive 2014/65 temveč tudi iz cilja te določbe, ki je preprečiti, da bi bil subjekt, ki ne izpolnjuje pogojev iz te direktive, pooblaščen za opravljanje čezmejnih investicijskih storitev. Razlaga te določbe, v skladu s katero osebe, ki so upravičene do izbirnega izvzetja, ne morejo biti prejemniki čezmejnih investicijskih storitev, kakršne so te v postopku v glavni stvari, ali delovati kot posredniki v okviru take storitve, poleg tega ne bi bila skladna z navedenim členom 3(1)(c)(i) te direktive, ki – kot sem že navedel – izrecno določa možnost, da te osebe oddajo naročila za njihovo izvršitev investicijskim podjetjem s pridobljenim dovoljenjem v skladu s to direktivo.
48. Kakor pa je bilo pojasnjeno v točki 19 teh sklepnih predlogov, je družba Fondee s posredovanjem naročil iz postopka v glavni stvari opravljala investicijske storitve le za svoje stranke s prebivališčem ali sedežem v Češki republiki in je torej opravila storitev, ki nima nobenega čezmejnega elementa. Poleg tega, čeprav je res, da je olajšala opravljanje čezmejnih investicijskih storitev med Nizozemsko in Češko republiko, pa – kot je pravilno navedla v svojih stališčih – ni sodelovala pri opravljanju investicijske storitve v tujini, saj so bila zadevna naročila izvršena za račun strank s prebivališčem ali sedežem v Češki republiki.
49. Res je, da je Sodišče v točki 30 sodbe z dne 14. junija 2017, Khorassani(24), na katero se je prav tako sklicevalo predložitveno sodišče, ko se je izreklo o razlagi Direktive 2004/39, potrdilo, da obstaja tesna povezava med investicijsko storitvijo „sprejemanj[a] in posredovanj[a] naročil“, in investicijsko storitvijo „izvajanj[a] naročil“, „ker je prva storitev opravljena pred drugo in načeloma vodi k njeni izvedbi“. Vendar, kadar te storitve opravljajo različni subjekti, obstoj take povezave zgolj zato, ker so „naročila“, ki so predmet teh storitev, enaka(25), ne preprečuje, da se glede na njihove značilnosti ločeno obravnavajo opravljene storitve – in prevzete obveznosti – s strani vsakega od teh subjektov, in to tudi če so te storitve opravljene, kot je to v postopku v glavni stvari, v okviru tristranskega pogodbenega razmerja.
50. Družba Fondee zato ima procesno upravičenje za sklicevanje na kršitev člena 34 Direktive 2014/65, da bi izpodbijala globo, ki ji je bila naložena zaradi kršitve prepovedi iz člena 29(4) zakona o kapitalskem trgu, saj ne deluje kot ponudnik čezmejne investicijske storitve, temveč kot prejemnik te storitve ali posrednik pri opravljanju te storitve.
b) Presoja na podlagi člena 56 PDEU
51. Če bi se Sodišče odločilo, da bo na vprašanja za predhodno odločanje odgovorilo na podlagi člena 56 PDEU, naj spomnim, da v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča svoboda opravljanja storitev, določena v tem členu, ne zahteva samo odprave vsakršne diskriminacije izvajalca storitev s sedežem v drugi državi članici zaradi njegovega državljanstva, ampak tudi odpravo vsakršne omejitve, tudi če se ta omejitev uporablja brez razlikovanja za nacionalne ponudnike in ponudnike iz drugih držav članic, če prepoveduje, ovira ali zmanjšuje privlačnost dejavnosti ponudnika s sedežem v drugi državi članici, kjer ta zakonito opravlja podobne storitve(26). Splošneje, člen 56 PDEU se nanaša na storitve, ki jih ponudnik s sedežem v eni državi članici ponuja – ne da bi zapustil svojo državo – prejemnikom s sedežem v drugi državi članici, tako da vsaka omejitev teh dejavnosti pomeni omejitev svobode opravljanja storitev tega ponudnika(27).
52. Poleg tega, še vedno v skladu z ustaljeno sodno prakso, člen 56 PDEU ne zagotavlja pravic le ponudniku storitev, ampak tudi prejemniku teh storitev(28). Svoboda opravljanja storitev torej ne zajema le svobode ponudnika, da opravlja storitve za osebe, ki so jim storitve namenjene, v državi članici, ki ni država, na ozemlju katere ima sedež zadevni ponudnik, ampak tudi svobodo osebe, ki so ji storitve namenjene, da prejme ali uporablja storitve, ki jih ponuja ponudnik s sedežem v drugi državi članici, ne da bi jo pri tem ovirale omejitve(29). Pogodba namreč enako obravnava omejitve, ki so naložene ponudnikom storitev, in omejitve, ki so naložene prejemnikom storitev. Kadar torej položaj spada na področje uporabe člena 56 PDEU, se lahko na navedeni člen sklicujeta tako prejemnik kot ponudnik storitve(30). Nazadnje, kot je bilo že opozorjeno, po mnenju Sodišča prepoved posredniku, da olajša čezmejno opravljanje storitev, tudi pomeni omejitev svobode opravljanja storitev, tudi če ima ta posrednik sedež v isti državi članici kot osebe, ki jim je ta storitev namenjena(31).
53. Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali se lahko naložbeni posrednik, kakršen je tožeča stranka v postopku v glavni stvari, ki je upravičen do izbirnega izvzetja na podlagi člena 3(1) Direktive 2014/65, glede na vsebino odstavka 3 tega člena sklicuje na člen 56 PDEU kot prejemnik čezmejnega opravljanja investicijskih storitev ali kot posrednik pri takem opravljanju storitev.
54. Pri tej točki se bom omejil na sklicevanje na odstavek 46 teh sklepnih predlogov glede razlage, ki bi jo bilo po mojem treba podati glede člena 3(3) Direktive 2014/65. Po mojem mnenju je jasno, da ta določba osebi, ki je izključena iz uporabe navedene direktive, ne preprečuje sklicevanja na člen 56 PDEU v skladu s sodno prakso iz odstavka 52 teh sklepnih predlogov. Ne glede na kakršno koli drugo ugotovitev v zvezi z razmerjem med primarnim in sekundarnim pravom torej menim, da člena 3(3) Direktive 2014/65 ni mogoče razlagati tako, da naložbenemu posredniku, ki je na podlagi člena 3(1) Direktive 2014/65 izvzet iz uporabe te direktive, preprečuje, da se kot prejemnik čezmejnih investicijskih storitev ali posrednik v okviru take storitve, sklicuje na člen 56 PDEU.
55. Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem za predhodno odločanje v bistvu sprašuje, ali člen 56 PDEU nasprotuje prepovedi, kakršna je ta iz člena 29(4) zakona o kapitalskem trgu.
56. V zvezi s tem v skladu s tem, kar je bilo že zgoraj navedeno v zvezi s členom 34 Direktive 2014/65, menim, da lahko taka prepoved ovira ali zmanjšuje privlačnost dejavnosti, ki jih investicijska podjetja s sedežem v drugi državi članici opravljajo v Češki republiki, in torej pomeni omejitev svobode opravljanja storitev v smislu člena 56 PDEU.
57. Taka omejitev svobode opravljanja storitev je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča dopustna le, če sledi legitimnemu cilju, ki je združljiv s Pogodbo DEU, in če je utemeljena z nujnimi razlogi v splošnem interesu, poleg tega pa mora biti v takem primeru primerna za zagotovitev uresničitve zastavljenega cilja in ne sme presegati tega, kar je nujno za dosego tega cilja(32).
58. Iz predložitvene odločbe in stališč Češke republike je razvidno, da je člen 29(4) zakona o kapitalskem trgu utemeljen s potrebo po olajšanju nadzora nad dejavnostjo naložbenih posrednikov, zlasti ob upoštevanju prejšnjih praks, ki so jih izvajali taki posredniki in ki so bile v nasprotju z interesi strank. Češka centralna banka pojasnjuje, da za nacionalne trgovce z vrednostnimi papirji, ki prejmejo naročila, ki jih posredujejo naložbeni posredniki, veljajo posebne obveznosti nadzora v zvezi z ravnanjem zadnjenavedenih in da je tudi iz tega razloga nadzor nad dejavnostjo naložbenih posrednikov otežen, kadar se naročila posredujejo ponudnikom zunaj Češke republike.
59. V zvezi s tem se bom omejil na opozorilo, da je Sodišče že imelo priložnost pojasniti, da niti vidiki upravne narave niti zlasti cilj poenostavitve izpolnjevanja naloge nadzornega organa ne morejo utemeljiti oviranja izvajanja temeljnih svoboščin, zagotovljenih s pogodbo(33). Poleg tega se v okoliščinah postopka v glavni stvari te utemeljitve navajajo v kontekstu, v katerem je dejavnost subjektov, ki so izključeni iz možnosti sodelovanja s češkimi naložbenimi posredniki, določena s posebno zakonodajo sekundarnega prava, ki nalaga zahteve, obveznosti in nadzor, namenjen zagotovitvi visoke stopnje zaščite vlagateljev.
c) Vmesni predlogi
60. Glede na vse zgornje preudarke menim, da je treba sporni nacionalni ukrep preučiti na podlagi določb Direktive 2014/65 in da za koristen odgovor predložitvenemu sodišču ni treba preučiti, ali ima družba Fondee v okoliščinah spora o glavni stvari procesno upravičenje za sklicevanje na člen 56 PDEU.
61. Zato Sodišču predlagam, naj na vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče – po ustreznem preoblikovanju teh vprašanj – odgovori, da je treba člen 34 Direktive 2014/65 razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki naložbenim posrednikom, ki so na podlagi izbirnega izvzetja v smislu člena 3(1) direktive izključeni iz uporabe te direktive, nalaga, da naročila, ki jih prejmejo od strank s prebivališčem ali sedežem v tej državi članici, posredujejo le trgovcem z vrednostnimi papirji, ki imajo dovoljenje nadzornega organa navedene države članice in imajo sedež v tej državi članici, in tako izključuje posredovanje takih naročil investicijskim podjetjem, ki imajo na podlagi te direktive dovoljenje in sedež v drugi državi članici.
IV. Predlog
62. Glede na zgornje ugotovitve predlagam, da Sodišče na vprašanji, ki ju je zastavilo Městský soud v Praze (mestno sodišče v Pragi, Češka republika), odgovori:
„Člen 34 Direktive 2014/65/EU Evropskega parlamenta in Sveta z dne 15. maja 2014 o trgih finančnih instrumentov ter spremembi Direktive 2002/92/ES in Direktive 2011/61/EU je treba razlagati tako, da nasprotuje zakonodaji države članice, ki naložbenim posrednikom, ki so na podlagi izbirnega izvzetja v smislu člena 3(1) direktive izključeni iz uporabe te direktive, nalaga, da naročila, ki jih prejmejo od strank s prebivališčem ali sedežem v tej državi članici, posredujejo le trgovcem z vrednostnimi papirji, ki imajo dovoljenje nadzornega organa navedene države članice in imajo sedež v tej državi članici, in tako izključuje posredovanje takih naročil investicijskim podjetjem, ki imajo na podlagi te direktive dovoljenje in sedež v drugi državi članici.“