JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
NILS WAHL
1 päivänä joulukuuta 2016 (1)
Asia C‑668/15
Jyske Finans A/S
vastaan
Ligebehandlingsnævnet, Ismar Huskicin puolesta
(Ennakkoratkaisupyyntö – Vestre Landsret (Länsi-Tanskan ylioikeus, Tanska))
Direktiivi 2000/43/EY – 2 artikla – Rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumaton yhdenvertainen kohtelu – Moottoriajoneuvon ostamista varten myönnettävään lainaan liittyvä luottolaitoksen liiketoimintakäytäntö – Direktiivi 2005/60/EY – 13 artikla – Rahoitusjärjestelmän käytön estäminen rahanpesutarkoituksiin sekä terrorismin rahoitukseen – Edellytys, jonka mukaan asiakkaan on esitettävä muu henkilötodistus, kun hänen ajokortissaan mainittu syntymäpaikkansa sijaitsee muualla kuin Pohjoismaissa, unionin jäsenvaltiossa, Sveitsissä tai Liechtensteinissa
1. Mitä henkilön syntymäpaikka kertoo hänen etnisestä alkuperästään?
2. Yllättävän vähän.
3. Väitteillä siitä, että henkilön syntymäpaikan ja hänen etnisen alkuperänsä välillä on läheinen yhteys, ainoastaan ylläpidetään tiettyjä virheellisiä stereotypioita.
4. Käsiteltävässä asiassa lainan hakijan ajokortissa todetaan, ettei hänen syntymäpaikkansa sijaitse Pohjoismaassa,(2) unionin jäsenvaltiossa, Sveitsissä tai Liechtensteinissa.(3) Syyllistyykö lainanantajana oleva luottolaitos etniseen alkuperään perustuvaan syrjintään, kun se vaatii asiakasta esittämään passin, jonka jokin edellä mainituista maista on hänelle myöntänyt, tai muussa tapauksessa kolmannen maan myöntämän passin ja voimassa olevan oleskeluluvan (jäljempänä kyseessä oleva käytäntö)? Jos syyllistyy, voiko kyseessä oleva käytäntö olla perusteltu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjuntaan liittyvistä syistä?
5. Näitä seikkoja unionin tuomioistuimen on pohdittava käsiteltävässä asiassa. Sillä on erityisesti tilaisuus selventää etniseen alkuperään, kansalaisuuteen ja syntymäpaikkaan perustuvan syrjinnän keskinäistä suhdetta.
6. Jäljempänä esitetyistä syistä käsiteltävän kaltaisessa käytännössä asiakkaita ei kohdella eri tavalla heidän etnisen alkuperänsä perusteella. Näin ollen unionin tuomioistuimen ei nähdäkseni ole tarpeen tarkastella käytännön perusteltavuutta.
I Asiaa koskevat oikeussäännöt
A Unionin oikeus
1. Direktiivi 2000/43/EY(4)
7. Direktiivin 2000/43 1 artiklassa (”Tarkoitus”) säädetään, että tarkoituksena on luoda puitteet rotuun ja etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän torjumiselle yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi jäsenvaltioissa.
8. Direktiivin 2000/43 2 artiklassa (”Syrjinnän käsite”) säädetään seuraavaa:
”1. Tässä direktiivissä yhdenvertaisen kohtelun periaatteella tarkoitetaan, ettei minkäänlaista rotuun tai etniseen alkuperään perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää saa esiintyä.
2. Sovellettaessa 1 kohtaa:
a) välittömänä syrjintänä pidetään sitä, että henkilöä kohdellaan rodun tai etnisen alkuperän perusteella epäsuotuisammin kuin jotakuta muuta kohdellaan, on kohdeltu tai voitaisiin kohdella vertailukelpoisessa tilanteessa;
b) välillisenä syrjintänä pidetään sitä, jos näennäisesti puolueeton säännös, peruste tai käytäntö saattaa tiettyä rotua tai etnistä alkuperää olevat henkilöt erityisen epäedulliseen asemaan muihin henkilöihin nähden, jollei kyseisellä säännöksellä, perusteella tai käytännöllä ole puolueettomasti perusteltavissa olevaa oikeutettua tavoitetta, ja jolleivät tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ole asianmukaisia ja tarpeellisia.”
9. Direktiivin 2000/43 3 artiklan (”Soveltamisala”) 2 kohdan mukaan direktiivin soveltamisalaan ei kuulu kansalaisuuteen perustuva erilainen kohtelu eikä sillä vaikuteta kolmannen maan kansalaisten ja valtiottomien henkilöiden jäsenvaltioiden alueelle tuloa ja siellä oleskelua koskeviin säännöksiin ja edellytyksiin eikä kyseisten kolmannen maan kansalaisten ja valtiottomien henkilöiden oikeusasemasta aiheutuvaan kohteluun.
10. Direktiivin 2000/43 8 artiklan (”Todistustaakka”) 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on kansallisen oikeudenkäyttöjärjestelmänsä mukaisesti toteutettava tarvittavat toimenpiteet sen varmistamiseksi, että kun henkilö, joka katsoo kärsineensä vääryyttä sen vuoksi, että häneen ei ole sovellettu yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, esittää tuomioistuimessa tai muussa toimivaltaisessa viranomaisessa tosiseikkoja, joiden perusteella voidaan olettaa tapahtuneen välitöntä tai välillistä syrjintää, vastaajan on näytettävä toteen, ettei yhdenvertaisen kohtelun periaatetta ole rikottu.
2. Direktiivi 2005/60/EY(5)
11. Direktiivin 2005/60 I luku (”Kohde, soveltamisala ja määritelmät”) sisältää 1–5 artiklan. Direktiivin 2005/60 1 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että rahanpesu ja terrorismin rahoittaminen kielletään. Sen 2 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan direktiiviä 2005/60 sovelletaan luottolaitoksiin, jotka on määritelty 3 artiklan 1 kohdassa. Direktiivin 2005/60 5 artiklassa säädetään, että jäsenvaltiot voivat rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämiseksi antaa tai pitää voimassa ankarampia säännöksiä direktiivissä tarkoitetuista kysymyksistä.
12. Direktiivin 2005/60 II luku (”Asiakkaan tuntemisvelvollisuus”) sisältää 6–19 artiklan. Sen 1 jaksoon (”Yleiset säännökset”) kuuluvissa 6–10 artiklassa esitetään asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskeviin toimenpiteisiin sovellettavat perussäännöt, kun taas sen 2 jaksossa (”Yksinkertaistettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus”) vahvistetaan säännöt, joiden mukaan yksinkertaistettua asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevaa menettelyä voidaan käyttää tietyissä tarkkaan määritellyissä tilanteissa.
13. Direktiivin 2005/60 13 artiklassa (joka on direktiivin II luvun 3 jakson, jonka otsikko on ”Tehostettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus”, ainoa säännös) säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on vaadittava, että tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset ja henkilöt soveltavat riskialttiuden perusteella tehostettuja asiakkaan tuntemista koskevia toimenpiteitä 7 ja 8 artiklassa sekä 9 artiklan 6 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden lisäksi tilanteissa, joissa rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riski voi tilanteen luonteen vuoksi olla suurempi, ja ainakin 2, 3 ja 4 alakohdassa säädetyissä tilanteissa sekä muissa tilanteissa, joissa rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riski on suuri ja joissa 40 artiklan 1 kohdan c alakohdan mukaisesti asetetut tekniset arviointiperusteet täyttyvät.
2. Jos asiakas on etätunnistettu, jäsenvaltioiden on huolehdittava, että kyseiset laitokset ja henkilöt toteuttavat riittäviä erityisiä toimenpiteitä suuremman riskin vuoksi esimerkiksi soveltamalla yhtä tai useampaa seuraavista toimenpiteistä:
a) toimenpiteet, joilla varmistetaan, että asiakkaan henkilöllisyys varmennetaan lisäasiakirjojen tai ‑tietojen avulla;
b) lisätoimenpiteet, joilla todennetaan tai varmennetaan toimitetut asiakirjat, tai vaaditaan tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvan luotto- tai rahoituslaitoksen antamaa vahvistusta;
c) sen varmistaminen, että ensimmäinen liiketoimeen liittyvä maksusuoritus maksetaan tililtä ja tilille, joka on avattu asiakkaan nimiin luottolaitoksessa.
– –
4. Toisessa jäsenvaltio[ssa] tai kolmannessa maassa asuvien poliittisesti vaikutusvaltaisten henkilöiden liiketoimien ja liikesuhteiden osalta jäsenvaltioiden on huolehdittava tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluviin laitoksiin ja henkilöihin liittyen, että
a) kyseisillä laitoksilla ja henkilöillä on asianmukaiset riskiperusteiset menettelyt sen määrittelemiseksi, onko asiakas poliittisesti vaikutusvaltainen henkilö;
b) kyseillä laitoksilla ja henkilöillä on ylemmän johdon hyväksyntä liikesuhteiden aloittamiselle tällaisten asiakkaiden kanssa;
c) kyseiset laitokset ja henkilöt toteuttavat riittävät toimenpiteet sellaisen varallisuuden ja sellaisten varojen alkuperän selvittämiseksi, jotka liittyvät liikesuhteeseen tai liiketoimeen;
d) kyseiset laitokset ja henkilöt varmistavat liikesuhteen jatkuvan tehostetun seurannan.
– –
6. Jäsenvaltioiden on huolehdittava, että tämän direktiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset ja henkilöt kiinnittävät erityistä huomiota rahanpesun tai terrorismin rahoituksen uhkaan, joka voi syntyä anonymiteettiä edistävistä tuotteista tai liiketoimista, ja toteuttavat tarvittaessa toimenpiteitä estääkseen niiden käytön rahanpesuoperaatioissa tai terrorismin rahoitusoperaatioissa.”
B Tanskan oikeus
14. Direktiivin 2000/43 säännökset saatettiin osaksi Tanskan oikeutta etnisestä alkuperästä riippumattomasta yhdenvertaisesta kohtelusta annetulla lailla (lov om etnisk ligebehandling, jäljempänä yhdenvertaisuuslaki).(6) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että Tanskan lainsäätäjä päätti asiaa pohdittuaan jättää yhdenvertaisuuslaista pois syntymäpaikkaan perustuvan syrjinnän perusteen, koska se ei sisälly myöskään direktiiviin.
15. Direktiivi 2005/60 pantiin täytäntöön rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen ehkäisemistä koskevista toimenpiteistä annetun lain (lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansiering af terrorisme, jäljempänä rahanpesulaki)(7) säännöksillä. Rahanpesulain 12 §:ssä säädetään yleisistä asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevista säännöistä, kun taas sen 19 §:n, joka vastaa pääpiirteittäin direktiivin 13 artiklaa, 1 momentissa säädetään, että lain soveltamisalaan kuuluvien henkilöiden ja laitosten on asetettava riskinarvioinnin perusteella 12 §:ssä tarkoitettuja tiukemmat edellytykset asiakkaan tuntemisvelvollisuudelle tilanteissa, joissa rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riski voi tilanteen luonteen vuoksi olla tavallista suurempi. Niiden on vähintään täytettävä 19 §:n 2–4 momentissa asetetut vaatimukset.
II Tosiseikat, oikeudenkäyntimenettely ja ennakkoratkaisukysymykset
16. Ismar Huskic (jäljempänä valittaja) syntyi Bosnia ja Hertsegovinassa vuonna 1975. Hän muutti perheineen vuonna 1993 Tanskaan, missä hän on siitä lähtien asunut. Hän sai Tanskan kansalaisuuden joulukuussa 2000. Hän asuu kumppaninsa kanssa, joka on myös Tanskan kansalainen.
17. Jyske Finans A/S (jäljempänä Jyske Finans) on Jyske Bank A/S ‑rahalaitoksen tytäryhtiö, joka tarjoaa autolainoja ja ‑leasingia yksityishenkilöille ja yrityksille yhteistyössä autoliikkeiden kanssa.
18. Valittaja ja hänen kumppaninsa tekivät kesäkuussa 2009 käytetyn auton ostamista koskevan sopimuksen autoliikkeen kanssa. Auton osto osarahoitettiin autolainalla, jonka valittaja ja hänen kumppaninsa ottivat yhteisesti Jyske Finansilta. Lainahakemuksen arvioinnin yhteydessä Jyske Finans vaati valittajaa toimittamaan lisäasiakirjoja sillä perusteella, että hänen ajokortistaan ilmeni hänen syntyneen Bosnia ja Hertsegovinassa. Vastaavaa vaatimusta lisäasiakirjoista ei esitetty hänen kumppanilleen, joka oli ajokorttinsa tietojen perusteella syntynyt Tanskan Odensessa.
19. Valittaja piti Jyske Finansin vaatimusta syrjivänä ja kanteli asiasta Ligebehandlingsnævnetiin (yhdenvertaisuuslautakunta), joka käsittelee muun muassa rotuun ja etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää koskevia kanteluja. Yhdenvertaisuuslautakunta totesi 10.12.2010 tekemässään päätöksessä, että Jyske Finans oli syrjinyt valittajaa välillisesti, ja määräsi sen maksamaan 10 000 Tanskan kruunun (DKK) (noin 1 340 euron) korvauksen.
20. Jyske Finansin mukaan yhdenvertaisuuslautakunnan ratkaisu oli rahanpesulain vastainen eikä sille ollut perusteita yhdenvertaisuuslaissa. Siksi Jyske Finans ei noudattanut lautakunnan päätöstä. Yhdenvertaisuuslautakunta nosti sen vuoksi valittajan puolesta kanteen Retten i Viborgissa (Viborgin alioikeus, Tanska).
21. Retten i Viborg vahvisti 5.2.2013 antamassaan tuomiossa yhdenvertaisuuslautakunnan ratkaisun. Se totesi kuitenkin, että syntymäpaikan perusteella tapahtunut syrjintä, johon Jyske Finans oli syyllistynyt, oli etniseen alkuperään perustuvaa välitöntä syrjintää.
22. Jyske Finans valitti Retten i Viborgin tuomiosta ennakkoratkaisua pyytäneeseen tuomioistuimeen.
23. Jyske Finans on todennut asian käsittelyn aikana, että se sovelsi valittajan lainahakemusta käsitellessään sisäistä sääntöä eli kyseessä olevaa käytäntöä. Jyske Finans on todennut, että kyseessä oleva käytäntö otettiin käyttöön, jotta Jyske Finans pystyisi täyttämään rahanpesulain noudattamista koskevan velvollisuutensa. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsookin olevan riidatonta, että Jyske Finans vaati valittajalta lisäasiakirjoja ainoastaan sillä perusteella, että hänen tanskalaisessa ajokortissaan todetaan hänen syntyneen Bosnia ja Hertsegovinassa eli kolmannessa maassa.
24. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on epätietoinen siitä, merkitseekö kyseessä oleva käytäntö etniseen alkuperään perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää ja voiko se olla sallittu niiden velvollisuuksien näkökulmasta, joita muun muassa rahoituslaitoksille on asetettu rahanpesun estämiseksi, joten se päätti lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:
”1) Onko [direktiivin 2000/43] 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaan sisältyvää etniseen alkuperään perustuvan välittömän syrjinnän kieltoa tulkittava niin, että se on esteenä käsiteltävässä asiassa noudatetun kaltaiselle käytännölle, jonka mukaan muualla kuin Pohjoismaissa, unionin jäsenvaltioissa, Sveitsissä tai Liechtensteinissa syntyneitä henkilöitä kohdellaan vertailukelpoisessa tilanteessa epäsuotuisammin kuin Pohjoismaissa, unionin jäsenvaltioissa, Sveitsissä tai Liechtensteinissa syntyneitä henkilöitä?
2) Jos ensimmäiseen kysymykseen vastataan kieltävästi, onko tällainen käytäntö – jollei se ole puolueettomasti perusteltavissa oikeutetulla tavoitteella ja jolleivät tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ole asianmukaisia ja tarpeellisia – [direktiivin 2000/43] 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua etniseen alkuperään perustuvaa välillistä syrjintää?
3) Jos toiseen kysymykseen vastataan myöntävästi, voidaanko tällainen käytäntö lähtökohtaisesti oikeuttaa asianmukaisena ja tarpeellisena keinona täyttää [direktiivin 2005/60] 13 artiklassa tarkoitettu tehostettu asiakkaan tuntemisvelvollisuus?”
25. Kirjallisia huomautuksia esittivät Jyske Finans, Tanskan kuningaskunta ja Euroopan komissio. Ne esittivät myös suullisia huomautuksia 12.10.2016 pidetyssä istunnossa.
III Asian tarkastelu
26. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ensimmäisellä kysymyksellään, merkitseekö kyseessä oleva käytäntö direktiivissä 2000/43 tarkoitettua välitöntä syrjintää. Jos ei, se haluaa varmistaa toisella kysymyksellään, merkitseekö se välillistä syrjintää siinä tapauksessa, ettei se ole puolueettomasti perusteltavissa ja oikeasuhteinen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin esittää kolmannessa kysymyksessään mahdollisen perusteen kyseessä olevalle käytännölle siinä tapauksessa, että se katsotaan ilmeisesti välillisesti syrjinnäksi.
27. Tarkastelen syrjintää jäljempänä A osassa ja syrjinnän perusteltavuutta B osassa.
A Ensimmäinen ja toinen ennakkoratkaisukysymys
28. Kahdella ensimmäisellä kysymyksellään, joita tarkastelen yhdessä, ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee lähinnä, merkitseekö kyseessä oleva käytäntö, jossa asiakkaita kohdellaan eri tavoin heidän syntymäpaikkansa perusteella, direktiivissä 2000/43 tarkoitettua välitöntä tai välillistä syrjintää.
29. Esitän ensiksi joitakin huomautuksia siitä, miksi direktiivissä 2000/43 tarkoitettua etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää ei voida todeta pelkästään henkilön syntymäpaikan perusteella. Niiden avulla voidaan tämän jälkeen selvittää, merkitseekö kyseessä oleva käytäntö kyseisenlaista välitöntä tai välillistä syrjintää.
1. Yleiset huomautukset
30. Direktiivin 2000/43 2 artiklan 1 kohdan mukaan yhdenvertaisen kohtelun periaatteella tarkoitetaan, ettei minkäänlaista ”rotuun tai etniseen alkuperään” perustuvaa välitöntä tai välillistä syrjintää saa esiintyä. Nämä ovat ne kaksi perustetta, jotka tekevät henkilöiden erilaisesta kohtelusta direktiivin mukaan lainvastaista.
31. Rasismin ehkäisemiseksi ja torjumiseksi on aluksi määriteltävä rodun käsite. Siitä on kuitenkin tullut yhä epäkorrektimpaa nyky-yhteiskunnissa.(8) Rotuun perustuvan syrjinnän kiellon onkin vuosien varrella jossain määrin korvannut vähemmän räikeä ja konkreettinen etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän käsite, jolla tarkoitetaan yhtä rotusyrjinnän muotoa, kuten todetaan jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 35 kohdassa.
32. Direktiivissä 2000/43 ei määritellä etnisen alkuperän käsitettä eikä siten vastata siihen, onko edellä 30 kohdassa mainittujen kahden perusteen ja henkilön syntymäpaikan välillä yhteys.(9)
33. Tämä ei ole yllättävää. Sellaisten perusteiden muotoilu, jotka määrittävät tietyn etnisen alkuperän perusolemuksen ja joilla se erotetaan muista etnisistä alkuperistä, voi olla mahdoton tehtävä yksittäiselle henkilölle. Komissio otti esimerkiksi istunnossa esille kysymyksen siitä, mikä tekee tietystä henkilöstä etniseltä alkuperältään tanskalaisen ja kuinka hän eroaa etnisesti muista, esimerkiksi etniseltä alkuperältään ruotsalaisista tai norjalaisista – mikäli tällaisia etnisiä alkuperiä on ylipäänsä edes olemassa. Minun tehtäväni ei ole yrittää vastata tähän haasteelliseen kysymykseen.
34. Koska lainsäädännössä ei ole muotoiltu tällaisia perusteita, unionin tuomioistuimelta on pyydetty virallista tulkintaa, jonka se on myös antanut. Tuomiossa CHEZ Razpredelenie Bulgaria unionin tuomioistuin totesi, että etnisen alkuperän käsite ”perustuu ajatukseen siitä, että väestöryhmille on tunnusomaista erityisesti yhteinen kansalaisuus, uskonto, kieli, kulttuurinen ja perinteellinen tausta ja elinympäristö”.(10)
35. Tätä määritelmää antaessaan unionin tuomioistuin noudatti Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöä, jossa todetaan seuraavaa: ”Etninen alkuperä ja rotu ovat toisiinsa liittyviä käsitteitä – –. Etnisen alkuperän käsite perustuu ajatukseen siitä, että väestöryhmille on tunnusomaista erityisesti yhteinen kansalaisuus, uskonto, kieli, kulttuurinen ja perinteellinen tausta ja elinympäristö. Henkilön etniseen alkuperään perustuva syrjintä on rotusyrjinnän muoto.”(11)
36. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 34 ja 35 kohdassa mainittuihin etnisen alkuperän tekijöihin ei kuulu henkilön syntymäpaikka. Ilmaisun ”erityisesti” käyttö viittaa kuitenkin siihen, ettei tekijöitä ole lueteltu tyhjentävästi. Näin ollen ei voida sulkea pois sitä, että henkilön syntymäpaikka voi olla tällainen tekijä tai ainakin myötävaikuttava osatekijä.
37. Haluan kuitenkin korostaa, että käsiteltävässä asiassa valittajan syntymäpaikka on ainoa peruste, jonka vuoksi ensiksi yhdenvertaisuuslautakunta ja tämän jälkeen Retten i Viborg totesivat kyseessä olevan käytännön merkitsevän joko välitöntä tai välillistä etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää. Tämä viittaa siihen, että direktiivissä 2000/43 tarkoitettu henkilön etninen alkuperä määräytyisi hänen syntymäpaikkansa perusteella.
38. Tälle näkemykselle ei kuitenkaan löydy tukea direktiivistä 2000/43.
39. Syntymäpaikka syrjinnän perusteena on itsenäinen syrjintäperuste, joka eroaa muista perusteista, kuten etnisestä alkuperästä tai kansalaisuudesta. Näitä perusteita ei pidä yhdistää toisiinsa. Direktiivi 2000/43 ei tarjoa suojaa syrjinnältä, joka ei perustu direktiivissä lueteltuihin henkilökohtaisiin ominaispiirteisiin.(12)
40. Esimerkiksi direktiivin 2000/43 3 artiklan 2 kohdan mukaan kyseisen direktiivin, jota sovelletaan sekä yksityisellä että julkisella sektorilla sen 3 artiklan 1 kohdassa luetelluissa eri tilanteissa, antama suoja ei ulotu kansalaisuuteen perustuvaan erilaiseen kohteluun.(13) Tämä on yhteneväinen sen näkemyksen kanssa, että kansalaisuus ei kerro juuri mitään henkilön etnisestä alkuperästä. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 34 ja 35 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä todetaan, ”yhteinen kansalaisuus” (common nationality) – sanan ”etnisessä” merkityksessä(14) – on vain yksi tekijä, joka erottaa tietyn etnisen alkuperän toisesta.
41. Nähdäkseni sama logiikka soveltuu kysymykseen siitä, onko henkilön syntymäpaikkaan perustuva syrjintä etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää. Syntymäpaikka on vain yksi erityinen tekijä, jonka perusteella voidaan päätellä henkilön mahdollisesti kuuluvan tiettyyn etniseen ryhmään, mutta se ei missään tapauksessa määritä etniseen ryhmään kuulumista. Mikä on esimerkiksi kolmannesta maasta adoptoidun, unioniin tai EFTAan tuodun henkilön etninen alkuperä? Sitä ei voida määrittää yleisesti ennakolta. Jos lisäksi tietyn väestöryhmän voidaan katsoa muodostavan erillisen etnisen yhteisön pääosin sen uskonnon, tapojen ja elämäntavan perusteella,(15) mitä tällaiseen yhteisöön kuuluvan henkilön syntymäpaikka kertoo hänen etnisestä alkuperästään?
42. Haluan lisäksi huomauttaa, että syntymäpaikan käsite on itsessään moniselitteinen. Käsiteltävässä asiassa kyseinen käsite, sellaisena kuin sitä on käytetty valittajan ajokortissa, viittaa hänen synnyinmaahansa, toisin kuin hänen kumppaninsa tapauksessa. Syntymäpaikan määrittäminen maan tarkkuudella luo helpommin käsityksen siitä, että kyseisellä henkilöllä on tietyn väestöryhmän kanssa yhteinen kansalaisuus, joka on edellä tämän ratkaisuehdotuksen 34 ja 35 kohdassa mainitun oikeuskäytännön mukaan yksi etnisen alkuperän tunnusmerkeistä. Lainsäädännössä ei kuitenkaan ole perustetta sille käsitykselle, että kullekin suvereenille valtiolle olisi olemassa yksi – ja vain yksi – etninen alkuperä.
43. On vielä todettava, että kuten Tanskan kuningaskunta totesi, perusoikeuskirjan 21 artiklassa kielletään paitsi rotuun tai etniseen alkuperään perustuva syrjintä myös syntyperään perustuva syrjintä. Tämä erillinen luettelointi kuitenkin ainoastaan vahvistaa käsitystä siitä, että etnisen alkuperän ja syntyperän käsitteet eroavat toisistaan.
44. Päättelen näin ollen, kuten Tanskan kuningaskunta katsoo, että etnisen alkuperän ja syntymäpaikan perusteet eivät ole automaattisesti ja väistämättä yhteydessä toisiinsa. Henkilön syntymäpaikka voi olla merkityksellinen tekijä selvitettäessä sitä, kuuluuko kyseinen henkilö tiettyyn etniseen ryhmään. Etniseen alkuperään perustuvaa syrjintää ei kuitenkaan voida todeta pelkästään henkilön syntymäpaikan perusteella.
2. Merkitseekö kyseessä oleva käytäntö direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettua välitöntä syrjintää?
45. Direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitetun välittömän syrjinnän toteaminen edellyttää, että kyseinen etninen alkuperä on vaikuttanut ratkaisevasti tämän kohtelun käyttöön ottamiseen tai, toisin sanoen, että kohtelu on otettu käyttöön ja/tai pidetty voimassa etniseen alkuperään liittyvistä syistä.(16)
46. Retten i Viborg perusteli välitöntä syrjintää koskevan päätelmänsä toteamalla ensiksi, että useimmat Jyske Finansilta lainaa tai rahoitusta hakevat henkilöt asuvat Tanskassa ja ovat etnisiä tanskalaisia, ja toiseksi, että kyseessä oleva käytäntö tarkoittaa siten sitä, että kolmansissa maissa syntyneitä henkilöitä kohdellaan epäsuotuisammin kuin Tanskassa syntyneitä henkilöitä. Se totesi edelleen, ettei tällainen erilainen kohtelu perustu kyseisten hakijoiden kansalaisuuteen ”vaan heidän maantieteelliseen alkuperäänsä ja siten heidän etniseen alkuperäänsä” (kursivointi tässä).
47. Tämä logiikka ontuu useista syistä.
48. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 44 kohdassa pääteltiin, etniseen alkuperään perustuva erilainen kohtelu ei ensinnäkään seuraa automaattisesti maantieteelliseen alkuperään tai syntymäpaikkaan perustuvasta erilaisesta kohtelusta.
49. Toiseksi toteamus siitä, että useimmat Tanskan ulkopuolella syntyneet henkilöt eivät ole ”etnisiä tanskalaisia” – jos tällaista etnistä alkuperää on ylipäänsä olemassa –, ei riitä välittömän syrjinnän toteamiseen. Jos se ylipäänsä viittaa johonkin, niin pikemminkin välillisen syrjinnän olemassaoloon.
50. On lisäksi virheellistä rajata vertailu koskemaan ainoastaan yhtäältä Tanskassa syntyneiden ja toisaalta kolmansissa maissa syntyneiden henkilöiden tilannetta. Kyseessä oleva käytäntö ulottuu nimittäin laajemmalle. Selvitettäessä sitä, onko kyse direktiivissä 2000/43 tarkoitetusta syrjinnästä, on pikemminkin arvioitava, käsittääkö kyseessä oleva käytäntö yhtäältä unionin jäsenvaltiossa tai EFTA-valtiossa syntyneen henkilön ja toisaalta kolmannessa maassa syntyneen henkilön etniseen alkuperään perustuvan erilaisen kohtelun.
51. Ennakkoratkaisupyynnössä ei todeta, että näyttöä olisi siitä, että kyseessä oleva käytäntö otettiin käyttöön lainaa hakevien henkilöiden tiettyyn etniseen alkuperään liittyvistä syistä.
52. Tanskan kuningaskunta väitti kuitenkin erityisesti istunnossa, että kyseessä olevaa käytäntöä voitaisiin pitää välittömästi syrjivänä, sillä se vaikuttaa käytännössä siten, että se leimaa ne Tanskan kansalaiset, jotka ovat syntyneet kolmansissa maissa ja jotka eivät kyseisen jäsenvaltion mielestä yleensä ole ”etniseltä alkuperältään tanskalaisia”.
53. Tältä osin direktiivin 2000/43 kannalta merkitystä ei ensinnäkään ole sillä, että kyseessä olevalla käytännöllä kolmansissa maissa syntyneitä Tanskan kansalaisia kohdellaan epäsuotuisammin kuin unionissa tai EFTA-valtiossa syntyneitä Tanskan kansalaisia. Sen paremmin heidän kansalaisuutensa kuin heidän syntymäpaikkansakaan ei ole direktiivin nojalla suojeltu ominaispiirre.
54. Toiseksi tämä väite perustuu harhaluuloon siitä, että syntymäpaikka, kansalaisuus ja etnisyys ovat yhteydessä toisiinsa. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 3 kohdassa todetuista syistä näin ei ole.
55. Kyseessä olevan käytännön tosiasiallinen vaikutus ei myöskään riitä osoittamaan välittömän syrjinnän olemassaoloa.(17)
56. Edellä esitetyn perusteella kyseessä oleva käytäntö ei mielestäni merkitse direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa tarkoitettua välitöntä syrjintää. Käsittelen seuraavaksi sitä, merkitseekö kyseessä oleva käytäntö direktiivin 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua välillistä syrjintää.
3. Merkitseekö kyseessä oleva käytäntö direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua välillistä syrjintää?
57. Jotta toimenpide voi kuulua direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan piiriin, on riittävää, että vaikka kyseisessä toimenpiteessä on nojauduttu neutraaleihin perusteisiin, jotka eivät perustu ”[tiettyyn] etniseen alkuperään”, tämä toimenpide johtaa erityisesti henkilöiden, joilla on tämä ominaisuus, epäedulliseen asemaan saattamiseen.(18) Välillinen syrjintä ei välttämättä edellytä syrjivää tarkoitusta.(19) Se voidaan todeta mitä tahansa keinoa käyttäen tilastotiedot mukaan lukien.(20)
58. Kun tarkastellaan, merkitseekö tapa, jolla Jyske Finans on käyttänyt syntymäpaikan neutraalia perustetta, välillistä syrjintää, voidaan väittää, että käytännön kohdistaminen unionin tai EFTA-valtioiden ulkopuolella syntyneisiin henkilöihin todennäköisesti vaikuttaa kielteisesti ”[tietyn] etnisen alkuperän” omaaviin henkilöihin yleisesti. Näin katsoo Tanskan kuningaskunta, jonka mukaan kyseessä olevalla käytännöllä käyttöön otettu lisäedellytys vaikuttaa kolmansissa maissa syntyneisiin henkilöihin ja siten etniseltä alkuperältään pääasiallisesti muihin kuin tanskalaisiin henkilöihin.
59. Tämä näkemys on kuitenkin kestämätön.
60. Jos oletetaan, että Tanskan kuningaskunta väittää perustellusti, että muualla kuin Tanskassa syntyneet henkilöt eivät yleensä ole ”etniseltä alkuperältään tanskalaisia”, sen perusteella ei kuitenkaan voida todeta direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua välillistä syrjintää. Jotta kyseisessä säännöksessä tarkoitettua välillisen syrjinnän käsitettä voidaan soveltaa, väitetyn syrjivän toimenpiteen täytyy nimittäin vaikuttaa siten, että sillä saatetaan tietty etninen alkuperä epäsuotuisaan asemaan. Toisin sanoen mainittu säännös edellyttää sen tietyn etnisen alkuperän (tai etnisten alkuperien, jos käytäntö vaikuttaa useisiin etnisiin yhteisöihin) määrittämistä, jota direktiivillä suojellaan ja joka on joutunut epäsuotuisan kohtelun kohteeksi. Edellä tämän ratkaisuehdotuksen 58 kohdassa esitetystä Tanskan kuningaskunnan kannasta poiketen tämän säädöksen ei voida tulkita antavan (negatiivisen) suojan niitä toimenpiteitä vastaan, joilla tietty etninen alkuperä väitetysti saatetaan epäsuotuisaan asemaan, ellei myös yksilöidä kyseistä epäsuotuisaan asemaan joutuvaa tiettyä etnistä alkuperää. Vaikka direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan englannin- ja saksankielisten sanamuotojen perusteella ei välttämättä voida tehdä pitäviä päätelmiä, muissa virallisissa kieliversioissa käytetään tältä osin täsmällisempiä termejä, jotka selkeyttävät säännöksen merkitystä(21) ja joita direktiivin tavoite ja yleinen systematiikka tukevat.(22) Kyseinen tavoite on direktiivin johdanto-osan 17 perustelukappaleen mukaan ”ehkäistä tai hyvittää tiettyä rotua tai etnistä alkuperää oleville henkilöille aiheutunutta haittaa” (kursivointi tässä). Olisi direktiivin 2000/43 yleisen systematiikan vastaista soveltaa sen 2 artiklan 2 kohdan b alakohtaa abstraktisti, sillä jokainen henkilö omaa tietyn etnisen alkuperän, vaikka sitä ei olisi vielä pystyttykään määrittämään asianmukaisesti.
61. Etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän toteaminen ei selvästikään edellytä, että kyseinen henkilö tosiasiassa kuuluu siihen etniseen yhteisöön, jota kohdellaan epäsuotuisasti (ns. syrjintä kanssakäymisen perusteella eli ”discrimination by association”),(23) eikä sitä, että syrjinnän kohteeksi joutunut henkilö on yksilöity.(24) Tämä ei kuitenkaan vaikuta siihen, että direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa edellytetään, että syrjivän toimenpiteen kohteena oleva tietty etninen alkuperä yksilöidään. Näin vahvistetaan unionin tuomioistuimen oikeuskäytännössä.
62. Vaikka unionin tuomioistuin ei ehkä nimenomaisesti pyrkinyt korostamaan tätä seikkaa, se on ensinnäkin viitannut johdonmukaisesti ”tiettyä etnistä alkuperää tai rotua oleviin työntekijöihin”, ”tiettyä etnistä alkuperää oleviin henkilöihin” ja ”henkilöihin, joilla on tällainen etninen alkuperä” (kursivointi tässä).(25)
63. Toiseksi unionin tuomioistuimen käsittelemissä direktiiviä 2000/43 koskeneissa tärkeimmissä asioissa oli kaikissa kyse henkilöryhmistä, joita oli kaikkia kiistatta suojeltava direktiivissä 2000/43 tarkoitetulta syrjinnältä.(26)
64. Kolmanneksi on niin, kuten komissio totesi istunnossa, että vertailukelpoisuutta ei ole tutkittava kokonaisuutena ja abstraktisti vaan tapauskohtaisesti ja konkreettisesti kyseessä olevan suotuisan kohtelun kannalta.(27)
65. Tätä näkemystä ei horjuta Tanskan kuningaskunnan istunnossa esittämä väite siitä, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on vastikään todennut enimmäisäänin, että perheen yhdistämistä koskevat kansalliset säännöt, joilla on yleensä kielteisiä vaikutuksia etniseltä alkuperältään ulkomaisiin henkilöihin, ovat Euroopan ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan vastaisia, luettuna yhdessä sen 14 artiklan kanssa.(28) Mainittu asia liittyi valtion omien kansalaisten erilaiseen kohteluun sen perusteella, kuinka pitkään heillä oli ollut maan kansalaisuus, ja siten seikkaan, jonka suhteen direktiivissä 2000/43 ei myönnetä laajempaa suojaa kuin henkilön syntymäpaikan suhteen. Vaikka Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräysten – etenkin sen 14 artiklan – sanamuoto ei viittaa siihen, että syrjivän toimenpiteen kohteena oleva tietty etninen alkuperä olisi yksilöitävä, direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdan tapauksessa on toisin.
66. Käsiteltävässä asiassa on puolestaan huomattava, että unionin tuomioistuimella on hallussaan ainoastaan se selkeä tieto, että valittaja on syntynyt Bosnia ja Hertsegovinassa. Tarkempien tietojen puuttuminen ei kuitenkaan ole ratkaiseva seikka: sitä, merkitseekö kyseessä oleva käytäntö välillistä syrjintää, on nimittäin arvioitava pääasiallisesti kyseessä olevan käytännön perusteella.
67. Kyseessä oleva käytäntö näyttää nimittäin vaikuttavan samalla tavoin kaikkiin etnisiin alkuperiin, sillä kolmannet valtiot todennäköisesti käsittävät kaikki maailman etniset alkuperät. Kyseessä oleva käytäntö ei siis voi saattaa henkilöitä, joilla on tietty etninen alkuperä, ”erityisen epäedulliseen asemaan” muihin henkilöihin nähden.(29)
68. Edellä esitetyn perusteella kyseessä oleva käytäntö ei mielestäni merkitse direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua välillistä syrjintää.
4. Välipäätelmä
69. Edellä esitetystä seuraa, että kyseessä oleva käytäntö ei kuulu direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan eikä sen b alakohdan soveltamisalaan. Kolmatta ennakkoratkaisukysymystä ei siis ole tarpeen tarkastella. Jos unionin tuomioistuin kuitenkin katsoo, että kyseessä oleva käytäntö merkitsee välillistä syrjintää, vastaan kolmanteenkin kysymykseen jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen 72 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa.
70. Mielestäni ei myöskään ole tarpeen ottaa kantaa komission istunnossa esittämään väitteeseen, jonka mukaan kyseessä oleva käytäntö voi syrjiä unionin kansalaisia lainvastaisesti sen perusteella, milloin he ovat saaneet Tanskan kansalaisuuden.(30) Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ei ensinnäkään ole esittänyt kysymystä tästä aiheesta. Toiseksi unionin tuomioistuimella ei ole riittävästi tietoa lausuakseen tästä väitteestä, eikä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 23 artiklassa mainituilla asianosaisilla ole ollut tilaisuutta esittää huomautuksia tästä uudesta väitteestä, mihin niillä on kuitenkin oikeus. En joka tapauksessa pidä tätä väitettä merkityksellisenä, sillä komissiolla oli suullisissa huomautuksissaan mielessään erityisesti mahdollinen Tanskan kansalaisten välinen syrjintä. Näin kuitenkin tulkitaan virheellisesti kyseessä olevan käytännön ulottuvuutta, joka ei rajoitu ainoastaan Tanskan kansalaisiin. Toiseksi oikeuskäytäntö, johon komissio vetoaa näkemyksensä tueksi, koskee unionin kansalaisia, jotka ovat käyttäneet oikeuttaan vapaaseen liikkuvuuteen ja asettuneet asumaan toiseen jäsenvaltioon, jonka kansalaisuuden he ovat saaneet. Tietooni ei ole tullut, että näin olisi käsiteltävässä asiassa.
71. Vaikka valittajan ensi käden kokemukset kyseessä olevan käytännön aiheuttamasta erilaisesta kohtelusta mahdollisesti aiheuttivat hänessä suuttumusta, käytäntöä ei kuitenkaan ole kielletty direktiivissä 2000/43. Tätä taustaa vasten unionin tuomioistuimen ei siis pitäisi pyrkiä tulkinnallaan kieltämään tätä erilaista kohtelua, sillä sen voi tehdä ainoastaan unionin lainsäätäjä laajentamalla luetteloa direktiivillä suojatuista perusteista.
B Kolmas ennakkoratkaisukysymys
72. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee kolmannella kysymyksellään, voidaanko kyseessä olevan kaltaista käytäntöä pitää lainmukaisena direktiivin 2005/60 13 artiklan – jossa säädetään tehostettua asiakkaan tuntemista koskevista säännöistä – mukaisesti. Tämä kysymys liittyy toiseen ennakkoratkaisukysymykseen, sillä se koskee sitä, onko kyseessä oleva käytäntö välillisesti syrjivä. Direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettua välitöntä syrjintää koskevista tapauksista poiketen(31) tapausta, jossa on ensi näkemältä kyse välillisestä syrjinnästä, ei välttämättä luokitella sellaiseksi, jos se on puolueettomasti perusteltavissa oikeutetulla tavoitteella ja jos tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot ovat asianmukaisia ja tarpeellisia.
73. Jyske Finans, jota Tanskan kuningaskunta tukee, väittää, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevien sääntöjen noudattaminen on legitiimi tavoite, jolla voidaan lähtökohtaisesti oikeuttaa kyseessä oleva käytäntö. Osapuolet ovat kuitenkin erimielisiä siitä, onko kyseessä oleva käytäntö asianmukainen ja tarpeellinen.
74. Jyske Finansin mielestä käytäntö on asianmukainen ja tarpeellinen etenkin, kun otetaan huomioon kyseistä maata (Bosnia ja Hertsegovina) koskeva yleinen riskiarvio ja se, etteivät Jyske Finans ja valittaja tavanneet henkilökohtaisesti lainan myöntämishetkellä. Se väittää lisäksi, että kyseessä oleva käytäntö on asianmukainen, koska sillä varmistetaan asiakkaiden parempi jäljitettävyys ja oikea tunnistaminen. Se on asianmukainen myös siksi, että sen avulla saadaan käsitys hakijan halusta luoda suhteet unionin jäsenvaltioon tai EFTA-valtioon oman syntymämaansa sijasta ja varmistetaan näin lopulta se, ettei myönnettyä lainaa muuteta rahaksi myymällä ajoneuvo välittömästi ja käytetä tarkoituksiin, joita direktiivillä 2005/60 pyritään estämään. Jyske Finans väittää myös, ettei kyseessä oleva käytäntö leimaa asiakasta, sillä se, että asiakas on syntynyt kolmannessa maassa, on luottamuksellista tietoa, eikä passin esittämispyyntöä julkisteta.
75. Tanskan kuningaskunta ja komissio katsovat, että kyseessä oleva käytäntö ylittää sen, mikä on tarpeen tavoitteen saavuttamiseksi. Tanskan kuningaskunta väittää erityisesti, ettei direktiivissä 2005/60 luoda yhteyttä henkilön syntymäpaikan ja rahanpesua tai terrorismin rahoitusta koskevan lisääntyneen riskin välille. Muussa tapauksessa edistettäisiin niihin unionin tai EFTA-valtioiden kansalaisiin, jotka ovat syntyneet kolmansissa maissa, kohdistuvaa yleistä epäluuloa ja heidän leimaamistaan.
76. Olen aluksi sitä mieltä, että rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämistavoite voi lähtökohtaisesti oikeuttaa välillisesti syrjivän toimenpiteen: tuomiossa CHEZ Razpredelenie Bulgaria unionin tuomioistuin totesi jo, että petosten ja väärinkäytösten estäminen on direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitettu oikeutettu tavoite.(32) Rahanpesu on eräs petosten ja väärinkäytösten muoto. Rahanpesun ja terrorismin rahoituksen ennalta ehkäiseminen ja torjunta ovat lisäksi sellaisia perusteltuja syitä, jotka voivat lähtökohtaisesti oikeuttaa vapaan liikkuvuuden rajoittamisen(33) ja joihin voidaan siten vedota myös direktiivin 2000/43 yhteydessä.
77. Vielä on tarkasteltava sitä, onko kyseessä oleva käytäntö puolueettomasti perusteltavissa tuolla tavoitteella ja ovatko tavoitteen saavuttamiseksi käytetyt keinot asianmukaisia ja tarpeellisia.
78. Muistutan tässä kohtaa, että tuomiossa Safe Interenvios(34) unionin tuomioistuin selvensi luottolaitoksen valtuuksia toteuttaa tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä suhteessa omiin asiakkaisiinsa direktiivin 2005/60 mukaisesti ja ennen kaikkea näiden valtuuksien rajoja.
79. Ensinnäkin direktiivin 2005/60 13 artiklan 1 kohdassa käytetystä ilmaisusta ”ainakin” seuraa, että tilanteita ei ole lueteltu tyhjentävästi kyseisen artiklan 2–4 kohdassa, vaan niiden lisäksi voi ilmetä muitakin tilanteita, joissa voi olla välttämätöntä soveltaa riskialttiuden perusteella tehostettuja asiakkaan tuntemista koskevia toimenpiteitä.(35)
80. Toiseksi direktiivillä 2005/60 toteutetaan vain vähimmäistason yhdenmukaistaminen. Silloinkin, kun jäsenvaltiot ovat panneet mainitun direktiivin 13 artiklan oikein täytäntöön kansallisessa oikeudessaan, sen 5 artiklassa annetaan niille mahdollisuus antaa tai pitää voimassa ankarampia säännöksiä, kunhan tällaiset säännökset on annettu rahanpesun ja terrorismin rahoituksen torjunnan tehostamiseksi.(36)
81. Kolmanneksi kyseisen jäsenvaltion on käytettävä toimivaltaansa toteuttaa direktiivissä 2005/60 tarkoitettuja tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä unionin oikeutta noudattaen.(37) Kun jäsenvaltion lainsäädännössä tämä toimivalta on annettu direktiivin 2005/60 soveltamisalaan kuuluville laitoksille ja henkilöille, myös niiden edellytetään noudattavan unionin oikeutta.
82. Neljänneksi jäsenvaltiot voivat yksilöidä erityiset toimenpiteet, joita on sovellettava tietyissä täsmällisissä tilanteissa, tai antaa kyseiseen riskiin nähden tietyssä yksittäistapauksessa oikeasuhteisiksi arvioitujen toimenpiteiden toteuttamisen direktiivin 2005/60 soveltamisalaan kuuluvien laitosten ja henkilöiden harkintaan asianmukaisen riskiarvion perusteella. Keskeistä on arvioida tiettyyn asiakkaaseen, liikesuhteeseen, tiliin, tuotteeseen tai liiketoimeen liittyvän rahanpesuriskin tai terrorismin rahoituksen riskin olemassaolo ja suuruus. Kun rahanpesuun tai terrorismin rahoitukseen liittyvää riskiä ei ole, ennalta ehkäiseviä toimia ei voida toteuttaa näillä perusteilla. Ilman tällaista arviointia kyseinen jäsenvaltio tai tarvittaessa rahanpesudirektiivin soveltamisalaan kuuluva laitos tai henkilö ei voi päättää, mitä toimenpiteitä kussakin tapauksessa olisi toteutettava.(38)
83. Huomautan käsiteltävästä asiasta, että kolmannen ennakkoratkaisukysymyksen sanamuodon mukaan kyse on pikemminkin kyseessä olevan käytännön lainmukaisuudesta kuin sen soveltamistavasta käsiteltävässä asiassa. Kuten edellä todettiin, arvioinnin edellytyksenä ei ole, että syrjinnän kohteeksi joutunut henkilö on yksilöity.(39) On siis täysin sattumaa, että olisi voinut olla lainmukaista vaatia valittajalta lisätietoja siksi, että hänen syntymämaahansa eli Bosnia ja Hertsegovinaan väitetysti liittyi lisääntynyt rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski. Jyske Finans ei joka tapauksessa väitä suorittaneensa käsiteltävässä asiassa erityistä arviointia tästä riskistä.
84. Jyske Finans väittää pääasiallisesti, että se pyysi valittajalta lisäasiakirjoja noudattaakseen rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistä koskevia sääntöjä. Jyske Finans ei kuitenkaan selvennä, mikä direktiivin 2005/60 13 artiklassa tarkoitettu tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä edellyttävä tilanne velvoitti sen tähän. Antamatta virallista tulkintaa siitä, meneekö rahanpesulain 19 § direktiivissä 2005/60 asetettuja vähimmäisvaatimuksia pidemmälle, voidaan lisäksi erittäin hyvin katsoa – mikä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin varmistettava –, että kyseisen pykälän 2–4 momentissa tarkoitettuja tilanteita lukuun ottamatta kyseisessä säännöksessä ei varsinaisesti edellytetä, että lain soveltamisalaan kuuluvat henkilöt ja yritykset soveltavat tällaisia toimenpiteitä tilanteissa, joihin liittyy lisääntynyt rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski, vaan siinä pikemminkin sallitaan tämä. Vaikuttaakin siltä, ettei kyse ole niinkään siitä, oliko Jyske Finans velvollinen asettamaan kyseessä olevaan käytäntöön kuuluvan lisäedellytyksen, vaan pikemminkin siitä, saattoiko se tehdä niin.
85. Tätä taustaa vasten kyseessä olevan käytännön voidaan nähdäkseni katsoa olevan direktiivin 2000/43 2 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tarkoitetulla tavalla puolueettomasti perusteltavissa, asianmukainen ja tarpeellinen ainoastaan, jos se on yhdenmukainen tuomiossa Safe Interenvios(40) vahvistettujen ja edellä tämän ratkaisuehdotuksen 79–82 kohdassa pääpiirteittäin esitettyjen periaatteiden kanssa. Kansallisen tuomioistuimen on selvitettävä, onko tilanne tämä. Unionin tuomioistuin voi kuitenkin antaa kansalliselle tuomioistuimelle tietoja auttaakseen sitä ratkaisemaan käsiteltäväkseen saatetun asian.(41)
86. Korostan, että luottolaitoksella on oikeus ja ehkä jopa velvollisuus toteuttaa tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä, kun esimerkiksi tietynlaiseen asiakkaaseen, maahan, tuotteeseen tai liiketoimeen liittyy lisääntynyt rahanpesun tai terrorismin rahoituksen riski. En sulje täysin pois sitä, että toisinaan tällainen riski voidaan päätellä jo asiakkaan syntymäpaikan perusteella, kun otetaan huomioon rahoitusalan toimintaryhmän (Financial Action Task Force, jäljempänä FATF) asiaa koskevat suositukset.(42)
87. Muistutan kuitenkin, että puolueettoman perusteltavuuden käsitettä on tulkittava suppeasti, kun kyse on ensi näkemältä rotuun tai etniseen alkuperään perustuvasta välillisestä syrjinnästä.(43)
88. Jyske Finansin väitteelle siitä, että kyseessä oleva käytäntö on asianmukainen, koska kolmansissa maissa syntyneet asiakkaat käyttävät omaisuutta, johon laina on myönnetty, muita asiakkaita todennäköisemmin niiden tarkoitusten rahoittamiseen, joita direktiivillä 2005/60 pyritään estämään, ei ole mitään näyttöä. Jyske Finansin olisi ainakin puolueettomasti osoitettava kyseessä olevan käytännön perusteena olevan käyttäytymisen olemassaolo ja laajuus ja ne täsmälliset syyt, joiden vuoksi käyttäytyminen voisi jatkua ilman kyseessä olevaa käytäntöä. Jyske Finans ei etenkään voi esittää perusteiksi yleisiä väitteitä tai väitteitä, joiden tueksi ei ole esitetty asiakirjoja.(44) Vaikka voidaan sanoa, että direktiivin 13 artiklan 2–6 kohta perustuvat tiettyjä henkilöitä tai liiketoimia koskeviin stereotyyppeihin (profilointiin) toisin kuin kyseessä oleva käytäntö, näiden säännösten soveltaminen edellyttää kuitenkin tapauskohtaista arviointia.
89. Kyseessä oleva käytäntö menee lisäksi pidemmälle kuin on tarpeen, jotta sillä voitaisiin osaltaan saavuttaa rahanpesun ja terrorismin rahoituksen estämistavoite, sillä sitä sovelletaan kaikkiin kolmansissa maissa syntyneisiin henkilöihin. Tämä tarkoittaa, että tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä toteutetaan myös muissa kuin direktiivin 2005/60 13 artiklan 2–6 kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa ilman yksilöllistä riskinarviointia. Direktiivin 2005/60 soveltamisalaan kuuluville laitoksille ja henkilöille annettua harkintavaltaa toteuttaa tehostettuja asiakkaan tuntemisvelvollisuutta koskevia toimenpiteitä tilanteissa, joissa sitä ei edellytetä, ei voida käyttää siten, että direktiivissä 2000/43 annetulta suojalta viedään tarkoitus.
90. Kun tarkastellaan väitettä siitä, että kyseessä olevaa käytäntöä on tarpeen jatkaa, koska Jyske Finans ja sen asiakkaat eivät tapaa henkilökohtaisesti, unionin tuomioistuimelle toimitetusta asiakirja-aineistosta ilmenee, että Jyske Finans on itse todennut sähköisesti saatavilla olevassa asiakirjassa, jossa kuvataan rahanpesulain noudattamiseksi Jyske Finansissa toteutettuja toimia, että rahanpesun ja terrorismin rahoituksen riski on yleensä suhteellisen pieni tämäntyyppisissä liiketoimissa. Syyksi mainittiin muun muassa se, että kyseinen rahoitus koskee vain irtainta omaisuutta ja että asiakas ja autoliike ovat olleet aiemmin yhteydessä (ja autoliike on usein itse Jyske Finansin asiakas). Tätä taustaa vasten Jyske Finansin väite henkilökohtaisen tapaamisen puuttumisesta aiheutuvasta riskistä vaikuttaa ristiriitaiselta.
91. Kun vielä tarkastellaan väitettä siitä, ettei Jyske Finans ilmoita julkisesti tapauksista, joissa se on vaatinut asiakasta esittämään passinsa kyseessä olevan käytännön mukaisesti, ja ettei vaatimus siten voi leimata asiakasta, väitteessä on pikemminkin kyse käytännön mahdollisesta syrjivyydestä. Kuten komissio väittää, direktiivissä 2000/43 ei määritetä kynnystä, jonka olisi ylityttävä, jotta siinä tarkoitettu suoja aktivoituu,(45) eikä siinä edellytetä, että epäsuotuisan kohtelun on oltava julkisesti tiedossa, jotta sitä voitaisiin pitää syrjivänä.(46)
92. Katson näin ollen, ettei kyseessä oleva käytäntö ole puolueettomasti perusteltavissa tavoitteella estää rahanpesu ja terrorismin rahoittaminen eikä myöskään tarpeellinen tämän tavoitteen saavuttamiseksi. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tehtävänä on kuitenkin viime kädessä ratkaista asia ottamalla huomioon kaikki merkitykselliset olosuhteet ja direktiivin 2000/43 8 artiklassa vahvistettu todistustaakan kääntämistä koskeva sääntö.
93. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on kuitenkin ratkaistava asia ainoastaan, jos unionin tuomioistuin poikkeaa tässä esittämästäni kannasta ja katsoo, että kyseessä oleva käytäntö merkitsee etniseen alkuperään perustuvaa välillistä syrjintää.
IV Ratkaisuehdotus
Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Vestre Landsretin esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin, että rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta 29.6.2000 annetun neuvoston direktiivin 2000/43 2 artiklaa on tulkittava siten, että direktiivissä käytetty etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän käsite ei kata sellaista luottolaitoksen käytäntöä, jonka mukaan asiakkaan, jonka ajokortissa ilmoitettu syntymäpaikka ei sijaitse unionin jäsenvaltiossa tai Euroopan vapaakauppajärjestöön kuuluvassa valtiossa, on esitettävä jonkin näistä valtioista myöntämä passi tai muussa tapauksessa passi ja voimassa oleva oleskelulupa.