WYROK SĄDU DO SPRAW SŁUŻBY PUBLICZNEJ
(trzecia izba)
z dnia 2 maja 2007 r.
Sprawa F‑23/05
Jean-Louis Giraudy
przeciwko
Komisji Wspólnot Europejskich
Urzędnicy – Skarga – Skarga o odszkodowanie – Dochodzenie Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Przeniesienie – Rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 – Decyzja 1999/396/WE, EWWiS, Euratom – Niezgodne z prawem działanie – Szkoda – Choroba zawodowa – Uwzględnienie świadczeń, o których mowa w art. 73 regulaminu pracowniczego
Przedmiot: Skarga wniesiona na podstawie art. 236 WE i 152 EWEA, w której J.L. Giraudy żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 21 lutego 2005 r. oddalającej jego zażalenie z dnia 22 września 2004 r. i zasądzenia od Komisji odszkodowania na jego rzecz tytułem naprawienia rzekomo poniesionej szkody materialnej w wysokości 264 000 EUR i zadośćuczynienia za krzywdę w wysokości 500 000 EUR.
Orzeczenie: Komisja wypłaci J.L. Giraudy’emu kwotę 15 000 EUR tytułem zadośćuczynienia za krzywdę wyrządzoną mu na skutek naruszenia jego dobrego imienia i czci. Skarga zostaje oddalona w pozostałym zakresie. Komisja pokryje koszty własne oraz dwie trzecie kosztów poniesionych przez skarżącego. Skarżący poniesie jedną trzecią swych kosztów.
Streszczenie
1. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) – Rozporządzenie nr 1073/1999 dotyczące dochodzeń prowadzonych przez OLAF – Zasady dochodzeń wewnętrznych przyjęte przez instytucje wspólnotowe
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1073/1999, art. 5 akapit drugi; decyzja Komisji 1999/396, art. 2 akapity pierwszy i drugi)
2. Urzędnicy – Pozaumowna odpowiedzialność instytucji – Przesłanki
3. Urzędnicy – Organizacja służb – Obsadzanie stanowisk
(regulamin pracowniczy, art. 7 ust. 1)
4. Urzędnicy – Obowiązek staranności ciążący na administracji
(regulamin pracowniczy, art. 7 ust. 1 akapit pierwszy, art. 25 akapit drugi)
5. Urzędnicy – Obowiązek staranności ciążący na administracji – Zasada dobrej administracji
(regulamin pracowniczy, art. 73; rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1073/1999, motyw 10, art. 8 ust. 2)
6. Urzędnicy – Obowiązek staranności ciążący na administracji
(rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1073/1999, art. 8 ust. 2)
7. Urzędnicy – Skarga o odszkodowanie – Żądania dotyczące naprawienia szkody będącej wynikiem choroby skarżącego i jego przejścia na rentę w efekcie niezgodnego z prawem działania administracji
(regulamin pracowniczy, art. 73; przepisy dotyczące ubezpieczenia od ryzyka wypadku i choroby zawodowej, art. 19, 23)
1. Zredagowanie w formie nakazowej art. 2 akapit drugi decyzji 1999/396 dotyczącej zasad i warunków dochodzeń wewnętrznych w odniesieniu do przeciwdziałania nadużyciom finansowym, korupcji i wszelkim nielegalnym działaniom godzącym w interesy Wspólnoty, który odsyła w tej kwestii do akapitu pierwszego tego samego artykułu, wskazuje na to, że sekretarz generalny, dyrektorzy generalni i szefowie służby Komisji mają obowiązek bezzwłocznego powiadomienia Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), jeżeli dowiedzą się o „dowodach nasuwających przypuszczenie zaistnienia [ewentualnych] przypadków nadużyć finansowych, korupcji lub innego nielegalnego działania godzącego w interesy Wspólnot lub o poważnych sytuacjach odnoszących się do wykonywania [obowiązków zawodowych], które mogą stanowić niedopełnienie powinności urzędników lub pracowników Wspólnot, podlegających wszczęciu postępowania dyscyplinarnego lub, w stosownych przypadkach, postępowania karnego”. Jednakże zastosowanie przez prawodawcę określenia „nasuwać przypuszczenia” oznacza bezwzględnie, że organy określone w tym przepisie dokonują minimalnej oceny trafności znanych im okoliczności faktycznych pod względem ewentualnej nieprawidłowości, a zatem posiadają pewną swobodę uznania.
(zob. pkt 98)
2. Nieprawidłowości w wewnętrznym systemie komunikacji instytucji mogące w nieusprawiedliwiony sposób zwiększyć podejrzenia Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) wobec urzędnika, lecz niemające determinującego wpływu na wszczęcie wobec niego dochodzenia, zważywszy na istnienie innych poważnych i zgodnych przesłanek, samych w sobie uzasadniających wszczęcie takiego dochodzenia, nie mogą prowadzić do powstania odpowiedzialności pozaumownej tej instytucji za działanie niezgodne z prawem.
(zob. pkt 109, 111)
3. Decyzja, wydana tytułem środka zachowawczego, o przeniesieniu urzędnika kierującego jednostką administracyjną na okres trwania dochodzenia wewnętrznego wszczętego przez Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w sprawie ewentualnych nieprawidłowości w ramach tej jednostki, wynikająca z zalecenia dyrektora generalnego OLAF-u, aby zakazać temu urzędnikowi dostępu do biur tej jednostki przez określony czas w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu dochodzenia, jest zgodna z interesem służby. Zważywszy na dużą swobodę uznania administracji w zakresie oceny tego interesu, decyzja taka nie jest wyraźnie nieproporcjonalna w stosunku do celu, który miał zostać osiągnięty za pomocą tego środka, to jest uniknięcia ryzyka konfliktu interesów i zapewnienia prawidłowego przebiegu dochodzenia. Fakt, że inne warianty, takie jak przyjęcie propozycji urzędnika, by skorzystał z urlopu lub by powierzyć mu misję, mogłyby być również zgodne z interesem służby, a jednocześnie w większym stopniu zapewniałyby respektowanie interesów zainteresowanego, nie wystarczy sam w sobie, aby uczynić z przeniesienia środek nieproporcjonalny. Decyzja ta nie narusza również zasady domniemania niewinności, ponieważ po pierwsze, jej celem nie jest ukaranie przenoszonego urzędnika, lecz stanowi ona środek zachowawczy, którego czas trwania ogranicza się do przeprowadzenia dochodzenia, a po drugie, interes służby uzasadnia przyjęcie środka mającego na celu umożliwienie spokojnego przebiegu dochodzenia, nawet jeżeli nie obciążono przenoszonego urzędnika odpowiedzialnością jeżeli chodzi o kwestie będące przedmiotem dochodzenia.
Wreszcie ponieważ zgodność z prawem aktu indywidualnego powinna być oceniana pod względem okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w momencie przyjęcia aktu, okoliczności, które zostały ujawnione później w ramach dochodzenia i wykluczyły udział zainteresowanego w nadużyciu, nie mogą podważać zgodności z prawem decyzji o przeniesieniu.
(zob. pkt 139–146)
Odesłanie:
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑51/01 Fronia przeciwko Komisji, 16 kwietnia 2002 r., RecFP str. I‑A‑43, II‑187, pkt 55; sprawy połączone T‑124/01 i T‑320/01 Del Vaglio przeciwko Komisji, 4 czerwca 2003 r., RecFP, str. I‑A‑157, II‑767, pkt 77; sprawa T‑339/03 Clotuche przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowana w Zbiorze, pkt 69, 71, 76; sprawy połączone T‑118/04 i T‑134/04 Caló przeciwko Komisji, dotychczas nieopublikowane w Zbiorze, pkt 109, 113, 114
4. Fakt publicznego ogłoszenia przez administrację na konferencji prasowej, zanim zostało to indywidualnie przekazane do wiadomości zainteresowanego, byłego szefa służby, że nic nie stoi na przeszkodzie uchyleniu środka w postaci przeniesienia, zastosowanego wobec niego tytułem zachowawczym celem zapewnienia prawidłowego przebiegu dochodzenia wewnętrznego prowadzonego przez Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w sprawie ewentualnych nieprawidłowości w ramach jego jednostki, naruszył uzasadniony interes urzędnika w uzyskaniu informacji o decydującej zmianie jego sytuacji zawodowej bezpośrednio od administracji, a nie za pośrednictwem prasy. Takie postępowanie nie odzwierciedla poszanowania równowagi między wzajemnymi prawami i obowiązkami określonymi w regulaminie urzędniczym w odniesieniu do relacji między organem publicznym a pracownikami służby publicznej i stanowi w konsekwencji naruszenie obowiązku staranności administracji wobec urzędnika, a także działanie niezgodne z prawem, które powoduje powstanie jej odpowiedzialności.
(zob. pkt 148, 149, 183)
5. Zasadę poufności dochodzeń, zdefiniowaną w szeroki sposób w art. 8 ust. 2 rozporządzenia nr 1073/1999 dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF), należy interpretować w jej kontekście, a w szczególności w świetle motywu 10 tego rozporządzenia, który stanowi, że te dochodzenia muszą być prowadzone z pełnym poszanowaniem podstawowych wolności. Dlatego też nie może być ona interpretowana jako mająca wyłącznie chronić poufność informacji w celu ujawnienia prawdy, lecz również jako mająca na celu ochronę domniemania niewinności, a zatem dobrego imienia urzędników lub pracowników objętych dochodzeniami. Oprócz specjalnej ochrony zagwarantowanej w tym przepisie zarówno zasada dobrej administracji, jak i obowiązek staranności, a także respektowanie prerogatyw dochodzenia zarezerwowanych dla niezależnego organu, jakim jest OLAF, uzasadniają zachowanie większej ostrożności i powściągliwości przez instytucję, której podlega dany urzędnik, w odniesieniu do nagłaśniania zarzutów lub podejrzeń dotyczących nadużycia. Uwagi te są tym bardziej oczywiste, w szczególności w odniesieniu do prawa każdej osoby do domniemania niewinności, jeżeli dochodzenie OLAF nie doprowadziło jeszcze do żadnych wniosków.
Wobec poważnych oskarżeń wymierzonych w cześć urzędnika administracja powinna unikać publikacji oskarżeń, która nie jest bezwzględnie konieczna, i sytuacji, w których urzędnik jest przedmiotem oświadczeń mogących naruszyć jego cześć w zakresie działalności zawodowej. Oznacza to, że administracja musi zasadniczo, po pierwsze, unikać podawania do prasy informacji, które mogą wyrządzić szkodę danemu urzędnikowi, a po drugie, podjąć wszelkie niezbędne środki, aby zapobiec jakiemukolwiek rozpowszechnianiu wewnątrz instytucji informacji, które mogłyby mieć oszczerczy charakter wobec takiego urzędnika. W związku z powyższym należy stwierdzić, że kultura odpowiedzialności utrwaliła się w instytucjach europejskich, stanowiąc w szczególności odpowiedź na wyrażaną przez opinię publiczną potrzebę dostępu do informacji i pewności, że nieprawidłowości i nadużycia zostaną stwierdzone i w razie potrzeby należycie usunięte i ukarane. W konsekwencji tych wymogów urzędnicy i pracownicy piastujący kierownicze stanowiska w administracji wspólnotowej muszą liczyć się z ewentualnym występowaniem uzasadnionej potrzeby przekazania niektórych informacji opinii publicznej.
Ze względu na ewentualne występowanie takiej potrzeby zakres obowiązku staranności spoczywający na administracji wobec jej pracowników ulega zwiększeniu. Zwiększenie zakresu obowiązku staranności w konkretnych ramach dochodzenia wydaje się tym bardziej konieczne w kontekście, w którym media mogą podać publicznie w wątpliwość cześć lub dobre imię w zakresie działalności zawodowej osób, pogłębiając w ten sposób poniesione przez nie szkody do tego stopnia, że staną się nienaprawialne.
W momencie wszczęcia dochodzenia w związku z podejrzeniem nadużycia może bowiem powstać pewne naruszenie dobrego imienia, w szczególności jeżeli dochodzenie prowadzi do upublicznienia sprawy na zewnątrz instytucji. Wykluczenie zainteresowanego z kręgu podejrzanych w wyniku dochodzenia będącego przedmiotem takiego upublicznienia rzadko wystarczy, aby całkowicie zmazać naruszenie dobrego imienia. W ramach odpowiedzialności pozaumownej Wspólnoty za szkodę powstałą w wyniku wszczęcia i prowadzenia dochodzenia przysługuje odszkodowanie tylko wtedy, gdy dana instytucja popełni błąd prowadzący do powstania jej odpowiedzialności, bez względu na fakt, że może to być przykre dla osoby ewentualnie wykluczonej z podejrzeń w wyniku śledztwa. Ponadto w zakresie w jakim – oprócz krzywdy – choroba zawodowa w rozumieniu art. 73 regulaminu pracowniczego byłaby wynikiem dochodzenia, przepis ten daje urzędnikowi prawo do rekompensaty w postaci zryczałtowanej kwoty, bez konieczności udowadniania jakiegokolwiek błędu po stronie instytucji.
(zob. pkt 161–167)
Odesłanie:
Trybunał: sprawa 53/72 Guillot przeciwko Komisji, 11 lipca 1974 r., Rec. str. 791, pkt 3–5
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑203/95 R Connolly przeciwko Komisji, 12 grudnia 1995 r., Rec. str. II‑2919, pkt 35; sprawa T‑133/02 Chawdhry przeciwko Komisji, 17 grudnia 2003 r., RecFP str. I‑A‑329, II‑1617, pkt 107; sprawa T‑48/01 Vainker przeciwko Parlamentowi, 3 marca 2004 r., Rec.FP str. I‑A‑51, II‑197, pkt 125
6. Zastosowanie przez instytucję środków w postaci poinformowania opinii publicznej o przeniesieniu kierownika jednostki administracyjnej w celu zapewnienia prawidłowego przebiegu dochodzenia wewnętrznego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) w sprawie ewentualnych nieprawidłowości w ramach jego jednostki nie narusza względów poufności właściwych dochodzeniom OLAF i jest uzasadnione interesem służby, gdyż w szczególnych okolicznościach danej sprawy uchylenie poufności nie tylko w kwestii decyzji o przeniesieniu, lecz również tożsamości przenoszonego, nie wynika z zamiaru instytucji, ale jest nieuniknione z uwagi na charakter stanowiska zajmowanego przez zainteresowanego, który ze względu na pełnione funkcje utrzymywał regularne kontakty z prasą, a także z uwagi na istnienie uprzedniego zainteresowania dziennikarzy podejrzeniami nieprawidłowości, wobec czego brak informacji podsyciłby różne spekulacje prasy, mogące zaszkodzić interesom urzędnika i Komisji.
Niemniej jednak instytucja ta narusza spoczywający na niej obowiązek staranności względem swoich pracowników, w sytuacji gdy podejmuje niespotykaną inicjatywę opublikowania, oprócz komunikatu OLAF-u o wszczęciu dochodzenia, własnego komunikatu prasowego, którego treść pozwala przypuszczać, że przeniesiony urzędnik był bezpośrednio zamieszany w ewentualne nieprawidłowości, a także gdy po wykluczeniu go z kręgu podejrzanych powstrzymała się od podjęcia działań naprawczych, które zrównoważyłyby negatywny wydźwięk niezwykłego nagłośnienia sprawy poprzez publikację komunikatu prasowego, tym samym niedostatecznie uwzględniając interesy urzędnika w stosunku do swoich własnych interesów i nie ograniczając do niezbędnego minimum szkody poniesionej przez niego w wyniku wszczęcia dochodzenia.
Zachowanie takie stanowi niezgodne z prawem działanie prowadzące do powstania odpowiedzialności po stronie instytucji. W tym zakresie występuje bezpośredni i pewny związek przyczynowo-skutkowy między takim działaniem niezgodnym z prawem a szkodą wynikającą z naruszenia czci i dobrego imienia urzędnika, co wykracza poza nieuniknioną szkodę, jaką ponosi urzędnik objęty dochodzeniem OLAF-u.
(zob. pkt 169, 170, 173, 180, 183, 206)
7. Należy oddalić żądania dotyczące odszkodowania za szkodę materialną i krzywdę, które urzędnik rzekomo poniósł z powodu swojej choroby i wynikającego z tego przejścia na rentę inwalidzką w efekcie niezgodnego z prawem działania administracji, a w szczególności żądanie zadośćuczynienia za krzywdę spowodowaną naruszeniem obowiązku staranności, które wywołało u zainteresowanego stres i niepokój i wywołało lub pogłębiło szkodę związaną z jego chorobą. Sąd wspólnotowy nie jest bowiem właściwy do orzekania w sprawie związku przyczynowego między warunkami pełnienia służby urzędnika a chorobą, którą on przywołuje, ponieważ zgodnie z art. 19 przepisów dotyczących ubezpieczenia od ryzyka wypadku i choroby zawodowej urzędników decyzja o uznaniu choroby za zawodową jest podejmowana przez organ powołujący na podstawie orzeczenia wydanego przez lekarza lub lekarzy wyznaczonych przez instytucje, a na żądanie urzędnika – po konsultacji z komisją lekarską, o której mowa w art. 23 tych przepisów. System ustanowiony w zastosowaniu art. 73 regulaminu pracowniczego przewiduje zryczałtowane odszkodowanie w przypadku wypadku lub choroby zawodowej, obejmujące zarówno szkodę majątkową, jak i krzywdę, przy czym zainteresowany nie musi udowadniać zaistnienia jakiegokolwiek błędu ze strony instytucji, a urzędnik ma prawo domagać się dodatkowej rekompensaty tylko wtedy, gdy okaże się, że system regulaminowy nie przewiduje odpowiedniego odszkodowania za poniesioną przez niego szkodę.
Wniosku tego nie można zmienić, w przypadku gdy skarżący odstąpił od postępowania wszczętego na mocy art. 73 regulaminu pracowniczego w celu uznania, że jego choroba ma charakter zawodowy, gdyż takie odstąpienie nie ma żadnego wpływu na stosowanie normy prawnej, zgodnie z którą uznawanie choroby za zawodową jest kompetencją organu powołującego.
Natomiast żądanie dotyczące zadośćuczynienia za aspekt krzywdy skarżącego polegający na naruszeniu jego czci i dobrego imienia wymaga zbadania przez sąd, ponieważ w związku z tym że krzywda taka nie jest związana z chorobą zainteresowanego, nie może zostać naprawiona w ramach ryczałtu przewidzianego w art. 73 regulaminu pracowniczego.
(zob. pkt 193–196, 198–201)
Odesłanie:
Trybunał: sprawy połączone 169/83 i 136/84 Leussink i in. przeciwko Komisji, 8 października 1986 r., Rec. str. 2801, pkt 13; sprawa C‑257/98 P Lucaccioni przeciwko Komisji, 9 września 1999 r., Rec. str. I‑5251, pkt 22
Sąd Pierwszej Instancji: sprawa T‑165/95 Lucaccioni przeciwko Komisji, 14 maja 1998 r., RecFP str. I‑A‑203, II‑627, pkt 74; sprawa T‑300/97 Latino przeciwko Komisji, 15 grudnia 1999 r., RecFP str. I‑A‑259, II‑1263, pkt 95