Causa T‑680/13
Dr. K. Chrysostomides & Co. LLC e altri
contro
Consiglio dell’Unione europea e altri
«Responsabilità extracontrattuale – Politica economica e monetaria – Programma di sostegno alla stabilità di Cipro – Decisione del consiglio direttivo della BCE relativa all’erogazione di liquidità di emergenza a seguito di una domanda della Banca centrale di Cipro – Dichiarazioni dell’Eurogruppo del 25 marzo, del 12 aprile, del 13 maggio e del 13 settembre 2013 concernenti Cipro – Decisione 2013/236/UE – Protocollo d’intesa del 26 aprile 2013 sulle condizioni specifiche di politica economica concluso fra Cipro e il meccanismo europeo di stabilità – Competenza del Tribunale – Ricevibilità – Requisiti di forma – Previo esperimento dei mezzi di ricorso interni – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica che conferisce diritti ai singoli – Diritto di proprietà – Legittimo affidamento – Parità di trattamento»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione ampliata) del 13 luglio 2018
1. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno imputabile all’Unione – Competenza del giudice dell’Unione – Domanda di risarcimento per danni causati dalle autorità nazionali – Competenza dei giudici nazionali
(Art. 13, § 1, TUE; artt. 268 TFUE e 340, commi 2 e 3, TFUE)
2. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato dalla Commissione o dalla Banca centrale europea nell’esecuzione di compiti affidati dal Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità – Ricevibilità
(Artt. 268 TFUE e 340, comma 2, TFUE)
3. Ricorso per risarcimento danni – Natura autonoma – Differenza rispetto al ricorso di annullamento – Qualità di parte convenuta – Criteri di determinazione
(Artt. 263 TFUE, 268 TFUE e 340, comma 2, TFUE)
4. Ricorso per risarcimento danni – Oggetto – Domanda di risarcimento di un danno causato dall’Eurogruppo nell’esercizio delle competenze conferite dal diritto dell’Unione – Ricevibilità
(Art. 3 TUE; artt. 119, § 2, TFUE, 137 TFUE e 268 TFUE; protocollo n. 14 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 1)
5. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Coordinamento delle politiche monetarie – Riunione informale degli Stati membri la cui moneta è l’euro nell’ambito dell’Eurogruppo – Oggetto – Composizione
(Art. 137 TFUE; protocollo n. 14 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 1; Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, art. 5, § 1)
6. Politica economica e monetaria – Politica economica – Coordinamento delle politiche economiche – Meccanismo europeo di stabilità – Attribuzione di competenze in materia di concessione di assistenza finanziaria – Soggezione al diritto internazionale pubblico – Imputabilità alla Commissione e alla Banca centrale europea di atti compiuti da queste ultime nell’ambito di funzioni conferite dal Trattato sul meccanismo di stabilità – Esclusione
(Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, art. 13, § 4)
7. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Misure specifiche per ripristinare la stabilità finanziaria e la crescita sostenibile a Cipro – Integrazione delle operazioni di una banca nazionale nella banca centrale nazionale e conversione dei depositi in azioni di quest’ultima – Assenza di margine di discrezionalità dello Stato membro interessato
[Art. 136, § 1, TFUE; decisione del Consiglio 2013/236, art. 2, § 6, b) e d)]
8. Politica economica e monetaria – Politica economica – Coordinamento delle politiche economiche – Meccanismo europeo di stabilità – Assegnazione di nuovi compiti alla Commissione e alla Banca centrale europea – Assenza di effetti sui compiti conferiti dai trattati UE e FUE a tali istituzioni – Possibilità di eccepire l’illecita esecuzione di tali compiti nel contesto di un ricorso per risarcimento
(Art. 17, § 1, TUE; art. 282, § 2, TFUE; Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, artt. 13, §§ 3, 4 e 7)
9. Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Rassicurazioni precise fornite dall’amministrazione – Nozione – Rassicurazioni fornite dall’Eurogruppo – Inclusione
10. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Ricorso diretto al risarcimento dei danni asseritamente cagionati da un’istituzione dell’Unione – Elementi idonei a identificare il comportamento contestato all’istituzione, il nesso di causalità e il carattere reale e certo del danno cagionato
[Statuto della Corte di giustizia, art. 21, comma 1; regolamento di procedura del Tribunale (1991), art. 44, § 1, c)]
11. Ricorso per risarcimento danni – Natura autonoma – Previo esperimento dei mezzi di ricorso interni – Eccezione – Possibilità per il giudice dell’Unione di identificare la natura e l’entità del pregiudizio invocato
[Artt. 268 TFUE e 340, commi 2 e 3, TFUE; regolamento di procedura del Tribunale (1991), art. 44, § 1, c)]
12. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Illegittimità – Danno – Nesso causale – Mancanza di uno dei presupposti – Rigetto integrale del ricorso per risarcimento danni
(Art. 340, comma 2, TFUE)
13. Politica economica e monetaria – Politica economica – Coordinamento delle politiche economiche – Meccanismo europeo di stabilità – Conclusione di un protocollo d’intesa che prevede la conversione in azioni dei depositi non garantiti di una banca nazionale e il congelamento temporaneo di altri depositi non garantiti di tale banca – Compatibilità con il diritto di proprietà dei depositanti – Valutazione dell’esistenza di misure meno restrittive – Presa in considerazione dell’urgenza della situazione
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 52, § 1; Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, art. 12)
14. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Limitazione dell’esercizio di diritti e libertà sanciti dalla Carta – Presupposti – Requisito secondo il quale la limitazione dev’essere prevista dalla legge – Portata
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 52, §§ 1 e 3)
15. Responsabilità extracontrattuale – Presupposti – Atto normativo implicante scelte tecniche e valutazioni complesse – Violazione sufficientemente qualificata di una norma giuridica superiore che conferisce diritti ai singoli – Necessità di una violazione grave e manifesta dei limiti dell’ampio potere discrezionale del legislatore dell’Unione
(Art. 340 TFUE)
16. Politica economica e monetaria – Politica economica – Coordinamento delle politiche economiche – Meccanismo europeo di stabilità – Conclusione di un protocollo d’intesa che prevede la conversione in azioni dei depositi non garantiti di una banca nazionale e il congelamento temporaneo di altri depositi non garantiti di tale banca – Compatibilità con il diritto di proprietà dei depositanti – Esistenza di situazioni equiparabili – Trattamento differenziato rispetto ad altri Stati membri della zona euro che beneficiano di un’assistenza finanziaria – Violazione – Presupposti
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17, § 1; Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, art. 12)
17. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Violazione delle forme sostanziali – Difetto o insufficienza di motivazione – Esame d’ufficio da parte del giudice
(Art. 263 TFUE e 296 TFUE)
18. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Valutazione dell’obbligo di motivazione in funzione delle circostanze del caso di specie – Necessità di specificare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti – Insussistenza
(Art. 296 TFUE)
19. Banca centrale europea – Competenze del Sistema europeo di banche centrali – Determinazione delle condizioni di ricapitalizzazione e di risoluzione delle istituzioni finanziarie – Esclusione
(Art. 282, § 1, TFUE; protocollo n. 4 allegato ai Trattati UE e FUE, art. 14.4)
20. Atti delle istituzioni – Natura giuridica – Determinazione in base al contenuto dell’atto – Dichiarazione di intenti che non è stata pubblicata nelle serie L o C della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Assenza di valore giuridico
21. Diritto dell’Unione europea – Principi – Tutela del legittimo affidamento – Presupposti – Erogazione di aiuto finanziario ad uno Stato membro in difficoltà subordinata all’adozione da parte di quest’ultimo di talune misure per ripristinare la stabilità finanziaria – Mancata imposizione di tali misure in occasione dell’ erogazione di aiuto finanziario ad altri Stati membri – Violazione – Insussistenza
(Decisione del Consiglio 2013/236)
22. Diritto dell’Unione europea – Principi – Parità di trattamento – Nozione – Onere della prova
(Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 20 e 21)
23. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Misure specifiche per ripristinare la stabilità finanziaria e la crescita sostenibile a Cipro – Smantellamento di una banca in difficoltà e ricapitalizzazione di un’altra banca in difficoltà mediante una conversione dei depositi non garantiti della prima banca in fondi propri – Accollo da parte della seconda banca del debito della prima banca proveniente dall’assistenza finanziaria – Trattamento differenziato dei titolari di depositi non garantiti delle due banche rispetto ai creditori i cui ricorsi derivano dall’assistenza finanziaria – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Decisione del Consiglio 2013/236; Protocollo d’intesa del 26 aprile 2013)
24. Diritto dell’Unione europea – Principi – Parità di trattamento – Discriminazione in base alla nazionalità – Divieto – Inapplicabilità ad una situazione puramente interna di uno Stato membro – Limiti – Contributo di un’istituzione dell’Unione al mantenimento o all’attuazione di tale trattamento – Inammissibilità
(Art. 18 TFUE)
25. Diritto dell’Unione europea – Principi – Parità di trattamento – Violazione – Nozione
26. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Misure specifiche per ripristinare la stabilità finanziaria e la crescita sostenibile a Cipro – Smantellamento di una banca in difficoltà e ricapitalizzazione di un’altra banca in difficoltà mediante la conversione dei depositi non garantiti della prima banca in fondi propri – Trattamento differenziato dei titolari di depositi non garantiti delle due banche rispetto ai titolari di depositi costituiti presso succursali greche di tali banche – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Decisione del Consiglio 2013/236; Protocollo d’intesa del 26 aprile 2013)
27. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Misure specifiche per ripristinare la stabilità finanziaria e la crescita sostenibile a Cipro – Smantellamento di una banca in difficoltà e ricapitalizzazione di un’altra banca in difficoltà mediante la conversione dei depositi non garantiti della prima banca in fondi propri – Trasferimento dei depositi alla seconda banca corredato di un limite di EUR 100 000 per depositante – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 94/19, come modificata dalle direttive 2005/1 e 2009/14, considerando 16 e art. 7, § 1 bis; decisione del Consiglio 2013/236; Protocollo d’intesa del 26 aprile 2013)
28. Procedimento giurisdizionale – Prova – Onere della prova
[Regolamento di procedura del Tribunale (2015), art. 85]
29. Politica economica e monetaria – Politica monetaria – Attuazione – Misure specifiche per ripristinare la stabilità finanziaria e la crescita sostenibile a Cipro – Smantellamento di una banca in difficoltà e ricapitalizzazione di un’altra banca in difficoltà mediante la conversione dei depositi non garantiti della prima banca in fondi propri – Trattamento differenziato dei titolari di depositi non garantiti delle due banche rispetto a società del settore bancario cooperativo che non sono state oggetto di bail-in – Violazione del principio di parità di trattamento – Insussistenza
(Decisione del Consiglio 2013/236)
1. Ai sensi dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE, il giudice dell’Unione, in materia di responsabilità extracontrattuale, è competente unicamente a conoscere delle controversie relative al risarcimento dei danni causati dalle istituzioni, dagli organi o gli organismi dell’Unione o dai loro agenti nell’esercizio delle loro funzioni Il termine «istituzione» usato dall’articolo 340, secondo comma, TFUE, non va inteso nel senso che comprende le sole istituzioni dell’Unione elencate nell’articolo 13, paragrafo 1, TUE. Tale termine include altresì, tenuto conto del sistema di responsabilità extracontrattuale sancito dal Trattato FUE, ogni altro organo e organismo dell’Unione istituiti dai Trattati con il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi dell’Unione. Di conseguenza, gli atti posti in essere da questi organismi nell’esercizio delle competenze loro attribuite dal diritto comunitario sono imputabili all’Unione conformemente ai principi generali comuni agli Stati membri di cui all’art. 340, secondo comma, TFUE.
Ne consegue che il Tribunale non può conoscere di una domanda di risarcimento diretta contro l’Unione e fondata sull’illegittimità di un atto o di un comportamento il cui autore non è né un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione né uno dei loro agenti nell’esercizio delle loro funzioni. Pertanto, i danni causati dalle autorità nazionali nell’esercizio delle proprie competenze possono implicare unicamente la responsabilità di queste ultime e i giudici nazionali restano gli unici competenti a garantirne il risarcimento. Per contro, non è escluso che il giudice dell’Unione possa conoscere di un ricorso inteso ad ottenere il risarcimento dei danni causati da un atto o da un comportamento con il quale un’autorità nazionale assicura l’esecuzione di una normativa dell’Unione. In un caso del genere, occorre verificare, per fondare la competenza del giudice dell’Unione, se l’illegittimità addotta a sostegno del ricorso promani effettivamente da un’istituzione, da un organo o da un organismo dell’Unione oppure da uno dei suoi agenti nell’esercizio delle sue funzioni e non possa essere considerato imputabile, in realtà, all’autorità nazionale di cui trattasi. Ciò avviene qualora le autorità nazionali non dispongano di alcun margine di discrezionalità per attuare una normativa dell’Unione inficiata da una siffatta illegittimità.
(v. punti 81‑84)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 85)
3. La competenza esercitata dal giudice dell’Unione nel giudizio di legittimità ai sensi dell’articolo 263 TFUE differisce sia per il suo oggetto sia per le censure che possono essere sollevate da quella di cui è investito nel contenzioso della responsabilità extracontrattuale ai sensi degli articoli 268 e 340 TFUE. Infatti, il ricorso per risarcimento danni connesso ad una responsabilità extracontrattuale dell’Unione per le azioni od omissioni delle sue istituzioni è stato istituito come rimedio autonomo rispetto ad altre azioni giudiziali, avente la propria funzione particolare nell’ambito del sistema dei mezzi di ricorso e subordinato a condizioni di esercizio concepite in vista del suo specifico oggetto. Mentre il ricorso di annullamento previsto all’articolo 263 TFUE tende ad ottenere l’eliminazione di un atto determinato, l’azione risarcitoria fondata sull’articolo 340 TFUE mira ad ottenere il risarcimento del danno causato da un’istituzione.
Pertanto, a prescindere dalla sua qualità di atto impugnabile con un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE, qualsiasi atto di un’istituzione, di un organo o di un organismo dell’Unione oppure di uno dei suoi agenti nell’esercizio delle sue funzioni, può, in linea di principio, essere oggetto di un ricorso per risarcimento danni ai sensi dell’articolo 268 TFUE. Analogamente, un comportamento privo di carattere decisionale di natura tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione può fondare un ricorso per risarcimento danni, benché non possa formare oggetto di un ricorso di annullamento. Ne consegue che, nel sistema dei mezzi di ricorso istituito dal Trattato FUE, il ricorso per responsabilità extracontrattuale persegue una finalità compensatoria, destinata segnatamente ad assicurare una tutela giurisdizionale effettiva al singolo parimenti nei confronti di atti e comportamenti delle istituzioni, degli organi e degli organismi dell’Unione oppure di uno dei loro agenti nell’esercizio delle loro funzioni, i quali non possano formare l’oggetto di un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE. Pertanto, avuto riguardo alle finalità diverse e complementari di questi due tipi di ricorso, non può ritenersi che il contenuto della nozione di «istituzione» ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, sia necessariamente circoscritto alle istituzioni, agli organi e agli organismi dell’Unione contemplati all’articolo 263, primo comma, TFUE.
Al contrario, l’individuazione delle entità dell’Unione che possono essere qualificate come «istituzioni» ai sensi dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, deve essere effettuata sulla scorta dei criteri propri di tale disposizione, diversi da quelli che governano l’individuazione degli organi e degli organismi contemplati all’articolo 263, primo comma, TFUE. Ai fini dell’articolo 263 TFUE, il criterio rilevante concerne la facoltà dell’ente convenuto di adottare atti destinati a produrre effetti giudici nei confronti di terzi. Per contro, ai fini dell’articolo 340, secondo comma, TFUE, occorre determinare se l’ente dell’Unione al quale l’atto o il comportamento censurato è imputabile sia stato istituito dai Trattati e abbia il compito di contribuire alla realizzazione degli scopi dell’Unione.
(v. punti 109‑112)
4. Sono imputabili all’Unione gli atti e i comportamenti dell’Eurogruppo nell’esercizio delle competenze attribuite al medesimo dal diritto dell’Unione. Infatti, l’articolo 1 del protocollo n. 14 sull’Eurogruppo, allegato al Trattato FUE, dispone che l’Eurogruppo si riunisce per discutere questioni attinenti alle responsabilità specifiche condivise dai ministri che lo compongono in materia di moneta unica. Tali questioni rientrano, ai sensi dell’articolo 119, paragrafo 2, TFUE, nell’azione dell’Unione intesa al conseguimento degli obiettivi enunciati all’articolo 3 TUE, fra i quali figura l’istituzione di un’unione economica e monetaria la cui moneta è l’euro. Ne consegue che l’Eurogruppo è un ente dell’Unione istituito formalmente dai Trattati e destinato a contribuire alla realizzazione degli obiettivi dell’Unione.
(v. punto 113)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 123‑125)
6. Creando il meccanismo europeo di stabilità, gli Stati membri la cui moneta è l’euro hanno scelto di attribuire a tale organizzazione internazionale, munita di personalità giuridica, competenze concrete ed esclusive in materia di concessione di un’assistenza finanziaria ai suddetti Stati membri in difficoltà. L’esercizio di siffatte competenze è soggetto a norme di diritto internazionale pubblico, proprie di un’organizzazione di cooperazione intergovernativa, dal momento che il diritto dell’Unione è applicabile solo nella misura in cui il Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità lo preveda specificamente. Gli Stati membri la cui moneta è l’euro hanno pertanto chiaramente collocato la concessione di un dispositivo di assistenza finanziaria al di fuori sia della sfera di attività dell’Unione sia del suo contesto normativo.
E vero che gli Stati membri la cui moneta è l’euro hanno fatto ricorso ad istituzioni dell’Unione, ossia la Commissione e la Banca centrale europea, al fine di espletare taluni compiti a favore del meccanismo europeo di stabilità. Tuttavia, le funzioni affidate a tali istituzioni nell’ambito del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità non comportano alcun potere decisionale proprio e le attività esercitate da tali due istituzioni nell’ambito dello stesso Trattato impegnano il solo meccanismo europeo di stabilità. Di conseguenza, per quanto riguarda un protocollo d’intesa concluso fra il meccanismo europeo di stabilità e uno Stato membro la cui moneta è l’euro, i requisiti inseriti in tale protocollo sono imputabili unicamente al meccanismo europeo di stabilità, e non alla Commissione.
(v. punti 128, 129, 167)
7. V. il testo della decisione.
(v. punti 178‑181, 186, 191)
8. I compiti affidati alla Commissione e alla Banca centrale europea dal Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità non snaturano le attribuzioni che il Trattato UE e il Trattato FUE conferiscono a tali istituzioni. Per quanto riguarda, in particolare, la Commissione, l’articolo 13, paragrafi 3 e 4, del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità le impone l’obbligo di monitorare la compatibilità con il diritto dell’Unione dei protocolli d’intesa conclusi dal meccanismo europeo di stabilità, cosicché essa conserva, nell’ambito del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, il suo ruolo di custode dei Trattati, quale risulta dall’articolo 17, paragrafo 1, TUE. Essa deve pertanto astenersi dal firmare un protocollo d’intesa se nutre dubbi sulla sua compatibilità con il diritto dell’Unione.
Di conseguenza, una parte ricorrente è legittimata a contestare alla Commissione comportamenti illegittimi connessi all’adozione di un protocollo d’intesa in nome del meccanismo europeo di stabilità nel contesto di un ricorso per risarcimento danni. A tal riguardo, i comportamenti illegittimi della Commissione connessi all’adozione di un protocollo d’intesa non sono gli unici comportamenti illegittimi di un’istituzione dell’Unione nell’ambito del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità a poter far sorgere la responsabilità extracontrattuale di quest’ultima. Infatti, comportamenti illegittimi connessi al monitoraggio dell’applicazione delle misure previste in un protocollo d’intesa da parte della Banca centrale europea e della Commissione possono essere contestati alle medesime nel contesto di un ricorso per risarcimento danni. La negoziazione e la firma di un protocollo d’intesa da parte della Commissione, nonché il monitoraggio dell’applicazione delle misure previste da quest’ultima da parte della Banca centrale europea e della Commissione ai sensi dell’articolo 13, paragrafo 7, del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità, sono dunque idonee a far sorgere la responsabilità dell’Unione.
(v. punti 201‑204)
9. Il principio di tutela del legittimo affidamento è un principio generale di diritto dell’Unione, di rango superiore, diretto alla tutela dei singoli, la cui violazione da parte di un’istituzione dell’Unione può comportare la responsabilità dell’Unione. Il diritto di avvalersi di tale principio presuppone che rassicurazioni precise, incondizionate e concordanti, provenienti da fonti autorizzate ed affidabili, siano state fornite all’interessato dalle autorità competenti dell’Unione. Infatti, tale diritto spetta a qualsiasi amministrato in capo al quale un’istituzione, un organo o un organismo dell’Unione abbia ingenerato aspettative fondate, fornendogli precise rassicurazioni.
Di conseguenza, la comunicazione, da parte dell’Eurogruppo, di rassicurazioni precise sulle misure previste in un protocollo d’intesa concluso tra il meccanismo europeo di stabilità e uno Stato membro la cui moneta è l’euro è idonea a far sorgere la responsabilità dell’Unione. Tuttavia, per quanto riguarda le rassicurazioni sulla concessione di un dispositivo di assistenza finanziaria a un tale Stato membro, dal momento che la concessione di un tale dispositivo rientra nelle competenze del meccanismo europeo di stabilità, e non in quelle dell’Eurogruppo, tali rassicurazioni non provengono da un’autorità competente.
(v. punti 205, 206, 404, 427)
10. V. il testo della decisione.
(v. punti 215, 216)
11. L’azione per il risarcimento dei danni ai sensi dell’articolo 268 e dell’articolo 340, secondo e terzo comma, TFUE, dev’essere valutata alla luce del sistema complessivo di tutela giurisdizionale dei singoli e la sua ricevibilità può quindi essere subordinata, in certi casi, all’esaurimento dei mezzi di ricorso interni offerti per ottenere l’annullamento di una decisione dell’autorità nazionale, sempre che tali mezzi di ricorso interni garantiscano in modo efficace la tutela dei singoli interessati e che possano condurre al risarcimento dell’asserito danno.
I casi di irricevibilità dovuti al mancato esaurimento dei mezzi di ricorso interni si limitano all’ipotesi in cui il mancato esaurimento di tali mezzi di ricorso vieti al giudice dell’Unione di identificare la natura e l’entità del pregiudizio invocato dinanzi a quest’ultimo, con il risultato che non vengono rispettati i requisiti imposti dall’articolo 44, paragrafo 1, lettera c), del regolamento di procedura. Se è vero che il giudice dell’Unione è in condizione di identificare la natura e l’entità del pregiudizio invocato, non si può ritenere che il presente ricorso sia irricevibile per il solo fatto che il ricorrente non avrebbe esaurito i mezzi di ricorso interni, e ciò senza che sia necessario stabilire se gli atti e i comportamenti in questione possano formare l’oggetto di un ricorso dinanzi ai giudici nazionali.
Si potrebbe ritenere, tutt’al più, in tali circostanze, che la proposizione, da parte di uno o più ricorrenti, di un’azione dinanzi ad un giudice nazionale intesa ad ottenere il risarcimento dello stesso danno di cui al ricorso davanti al giudice dell’Unione sia idonea ad incidere sull’esame della fondatezza di tale ricorso. A tal riguardo, qualora, in primo luogo, un soggetto abbia proposto due ricorsi intesi ad ottenere il risarcimento di uno stesso danno, l’uno diretto contro un’autorità nazionale, dinanzi ad un giudice nazionale, l’altro diretto contro un’istituzione dell’Unione, dinanzi al giudice dell’Unione e, in secondo luogo, esista un rischio che, a causa di una divergenza di valutazione di tale danno tra i due giudici aditi, detto soggetto venga risarcito in misura insufficiente o eccessiva, il giudice dell’Unione, prima di statuire sul danno, deve attendere che il giudice nazionale si sia pronunciato in via definitiva sull’azione di cui è stato investito. In un caso del genere, il giudice dell’Unione è tenuto ad attendere che il giudice nazionale abbia deliberato prima di pronunciarsi sulla sussistenza e sull’entità del danno. Per contro, gli sarà possibile, prima ancora che il giudice nazionale si pronunci, determinare se il comportamento addebitato all’istituzione convenuta sia tale da far sorgere la responsabilità extracontrattuale dell’Unione.
(v. punti 238‑241)
12. V. il testo della decisione.
(v. punto 245)
13. Una restrizione del diritto di proprietà non deve essere eccessiva. Da un lato, la restrizione deve rispondere all’obiettivo di interesse generale perseguito, ed essere necessaria e proporzionata a tale fine. Dall’altro, il contenuto essenziale, ossia la sostanza, del diritto di proprietà, non deve essere violato.
Per quanto riguarda un protocollo d’intesa concluso dal meccanismo europeo di stabilità con uno Stato membro in difficoltà finanziaria, emerge dall’articolo 12 del Trattato che istituisce il meccanismo europeo di stabilità che l’adozione di un tale protocollo risponde a un obiettivo di interesse generale perseguito dall’Unione, vale a dire quello di garantire la stabilità del sistema bancario della zona euro nel suo complesso. Infatti, i servizi finanziari svolgono un ruolo centrale nell’economia dell’Unione. Nella misura in cui le banche, fonte essenziale di finanziamento per le imprese, sono spesso interconnesse, la grave difficoltà di una o più banche rischia di propagarsi rapidamente alle altre banche, vuoi nello Stato membro interessato, vuoi in altri Stati membri e, di conseguenza, di produrre ricadute negative in altri settori dell’economia.
A tal proposito, per quanto riguarda un protocollo d’intesa che prevede, in particolare, la ricapitalizzazione di una banca mediante una conversione dei depositi non garantiti in fondi propri, occorre tenere conto, ai fini della valutazione dell’esistenza di misure meno restrittive del diritto di proprietà, della necessità per le autorità nazionali di agire rapidamente al momento dell’adozione delle misure previste dal protocollo d’intesa. Lungi dal costituire un indizio della violazione del loro diritto ad una buona amministrazione, la rapidità con la quale tali misure sono adottate testimonia l’urgenza della situazione nella quale lo Stato membro interessato si trova. Infatti, si tratta di prevenire un rischio imminente di collasso delle banche interessate per preservare la stabilità del sistema finanziario nazionale e, in tal modo, evitare un contagio di altri Stati membri della zona euro. Elaborare un sistema differenziato di tagli in un siffatto contesto richiederebbe dalle autorità nazionali di intraprendere un’azione particolarmente delicata e incerta per garantire che le percentuali e i limiti scelti consentano alla banca ricapitalizzata di raggiungere il livello minimo di capitali propri previsto dal protocollo d’intesa, esponendo in tal modo la ricapitalizzazione di tale banca a seri rischi.
Inoltre, per quanto riguarda il requisito del fornire alle persone interessate un’occasione adeguata di esporre le proprie ragioni alle autorità competenti, tale requisito non può essere interpretato nel senso che le persone interessate devono poter far valere in qualsiasi circostanza la propria posizione presso le autorità competenti prima dell’adozione di misure che arrechino pregiudizio al loro diritto di proprietà. Ciò avviene, segnatamente, qualora le misure in questione non costituiscano una sanzione e si iscrivano in un contesto di urgenza particolare. A tal proposito, l’attuazione di una procedura di consultazione preliminare, nell’ambito della quale le migliaia di depositanti e di azionisti delle banche di cui trattasi potrebbero far valere utilmente il loro punto di vista presso la banca centrale dello Stato membro interessato prima che vengano adottate le disposizioni nazionali di applicazione delle misure previste nel protocollo d’intesa, ritarderebbe inevitabilmente l’applicazione delle misure intese a prevenire un siffatto collasso. La realizzazione dell’obiettivo consistente nel preservare la stabilità del sistema finanziario nazionale ed evitare quindi il contagio di altri Stati membri della zona euro sarebbe stata esposta a seri rischi.
(v. punti 255, 282, 290, 310)
14. V. il testo della decisione.
(v. punto 272)
15. Qualora le istituzioni dell’Unione siano chiamate, in un contesto complesso e in evoluzione, ad operare scelte tecniche e ad effettuare previsioni e valutazioni complesse, occorre riconoscere a dette istituzioni un ampio potere discrezionale quanto alla natura e alla portata delle misure alle quali esse apportano il loro sostegno o delle quali esse esigono il mantenimento o la continuazione dell’attuazione. In un siffatto contesto, la condizione relativa all’illegittimità del comportamento contestato esige che sia dimostrata una violazione manifesta e grave, da parte dell’istituzione in questione, dei limiti che si impongono al suo potere discrezionale.
(v. punto 291)
16. Le misure alle quali può essere subordinata la concessione di un’assistenza finanziaria fornita dal meccanismo europeo di stabilità (o da altre organizzazioni internazionali, organi e istituzioni dell’Unione o Stati) per risolvere le difficoltà finanziarie incontrate da uno Stato che affronta la necessità di ricapitalizzare il suo sistema bancario possono variare in maniera fondamentale da un caso all’altro in funzione dell’esperienza acquisita e di un insieme di circostanze particolari. Fra queste possono figurare, segnatamente, la situazione economica dello Stato beneficiario, l’importanza dell’aiuto in relazione al complesso della sua economia, le prospettive di ritorno alla sostenibilità economica delle banche interessate e le ragioni che hanno portato alle difficoltà incontrate dalle stesse, incluse, se del caso, le dimensioni eccessive del settore bancario dello Stato beneficiario rispetto alla sua economia nazionale, l’evoluzione della congiuntura economica internazionale o una probabilità elevata di interventi futuri del meccanismo europeo di stabilità (o di altre organizzazioni internazionali, organi e istituzioni dell’Unione o Stati) a sostegno di altri Stati in difficoltà, i quali possano esigere una limitazione preventiva degli importi dedicati a ciascun intervento.
Di conseguenza, per quanto riguarda la compatibilità con il diritto di proprietà di un protocollo d’intesa concluso tra il meccanismo europeo di stabilità e uno Stato beneficiario di un’assistenza finanziaria, non si potrebbe validamente porre a confronto l’importanza (assoluta e relativa) dell’assistenza finanziaria di cui hanno beneficiato, da un lato, il suddetto Stato beneficiario e, dall’altro, gli altri Stati beneficiari di un’assistenza finanziaria, senza dimostrare che i rispettivi settori finanziari degli altri Stati la cui moneta è l’euro, i quali abbiano beneficiato di un’assistenza finanziaria, sono stati caratterizzati da una dimensione eccessiva rispetto a quella delle rispettive economie nazionali di tali Stati. Inoltre, si deve dimostrare che l’esperienza maturata e le differenze relative alla situazione economica degli Stati interessati la cui moneta è l’euro, o alle prospettive di ritorno alla redditività delle banche interessate, l’evoluzione della congiuntura economica internazionale o, ancora, un’elevata probabilità di interventi futuri del meccanismo europeo di stabilità a sostegno di altri Stati in difficoltà che potevano esigere una limitazione preventiva degli importi dedicati a ciascun intervento, non possono fondare una disparità di trattamento fra lo Stato beneficiario e gli altri Stati beneficiari di un’assistenza finanziaria.
(v. punti 311‑313)
17. V. il testo della decisione.
(v. punto 390)
18. V. il testo della decisione.
(v. punti 392‑395)
19. Le banche centrali nazionali esercitano due tipi di funzioni, ossia, in primo luogo, quelle che sono previste dallo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea e, in secondo luogo, quelle che non lo sono. Queste ultime non possono essere imputate né al Sistema europeo di banche centrali né all’Eurosistema. Infatti, l’articolo 14.4 dello statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea prevede che le banche centrali nazionali possano svolgere funzioni diverse da quelle specificate nei suddetti statuti, a meno che il consiglio direttivo della Banca centrale europea decida, a maggioranza dei due terzi dei votanti, che tali funzioni interferiscono con gli obiettivi e i compiti del Sistema europeo di banche centrali. Le funzioni svolte dalle banche centrali nazionali sotto la loro piena responsabilità non sono considerate come facenti parte delle funzioni del Sistema europeo di banche centrali.
A tal riguardo, lo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea non menziona, fra i compiti della Banca centrale europea o del Sistema europeo di banche centrali, la determinazione delle condizioni di ricapitalizzazione o di risoluzione delle istituzioni finanziarie. Si tratta pertanto di funzioni che le banche centrali nazionali esercitano sotto la loro piena responsabilità. In tali circostanze, un lettore prudente e accorto non poteva ragionevolmente ritenere che un’affermazione effettuata da una banca centrale nazionale in relazione alla determinazione delle condizioni di ricapitalizzazione o di risoluzione di istituzioni finanziarie fosse imputabile all’Eurosistema e vincolasse quest’ultimo. Né l’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, né la dichiarazione di missione dell’Eurosistema rimettono in discussione tale conclusione. Di conseguenza, non si può ragionevolmente desumere dall’articolo 282, paragrafo 1, TFUE, che l’Eurosistema garantirebbe il mantenimento del valore dei depositi affidati alle banche di cui trattasi in caso di ricapitalizzazione o di risoluzione delle medesime.
(v. punti 415‑417, 419)
20. La dichiarazione di missione della Banca centrale europea e dell’Eurosistema assomiglia ad una semplice dichiarazione di intenti priva di qualsivoglia valore giuridico e non è stata pubblicata, per questo motivo, né nella serie L della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, la quale ha per oggetto la pubblicazione di atti giuridicamente vincolanti, né nella serie C della stessa, la quale pubblica informazioni, raccomandazioni e pareri riguardanti l’Unione. Infatti, tale dichiarazione costituisce, per sua stessa natura, una mera aspirazione, e non è intesa ad imporre obblighi ai suoi autori né ad elencare in maniera esaustiva la totalità dei compiti e delle competenze dei membri dell’Eurosistema.
(v. punto 420)
21. La mera circostanza che, nelle prime fasi di una crisi finanziaria internazionale, la concessione di un’assistenza finanziaria da parte del meccanismo europeo di stabilità non sia stata subordinata all’adozione di misure equiparabili alle misure imposte ad uno Stato beneficiario, non può essere considerata, in quanto tale, come una rassicurazione precisa, incondizionata e concordante tale da far sorgere il legittimo affidamento degli azionisti e dei depositanti delle banche di cui trattasi nel fatto che la concessione di un’assistenza finanziaria al suddetto Stato non lo sarebbe stata.
A tal proposito, le misure alle quali può essere subordinata la concessione di un’assistenza finanziaria fornita dal meccanismo europeo di stabilità (o da altre organizzazioni internazionali, organi e istituzioni dell’Unione o Stati) per risolvere le difficoltà finanziarie incontrate da uno Stato che affronta la necessità di ricapitalizzare il suo sistema bancario possono variare in maniera fondamentale da un caso all’altro in funzione dell’esperienza acquisita e di un insieme di circostanze particolari. In tali circostanze, in assenza di un impegno chiaro ed esplicito delle autorità competenti, non è possibile ritenere che gli azionisti e i depositanti delle banche interessate dalle misure di cui trattasi potessero legittimamente aspettarsi che la concessione di un dispositivo di assistenza finanziaria fosse subordinata a condizioni identiche o anche simili a quelle a cui è stata subordinata la concessione di un’assistenza finanziaria ad altri Stati membri la cui moneta è l’euro.
(v. punti 432, 433)
22. V. il testo della decisione.
(v. punti 440‑442)
23. Si trovano in una situazione diversa ai fini dell’applicazione del principio della parità di trattamento, da un lato, un operatore privato, il quale, come i titolari dei depositi non garantiti delle banche nazionali interessate da misure previste in un protocollo d’intesa concluso tra il meccanismo europeo di stabilità e gli azionisti di un’altra banca nazionale che sia stata ricapitalizzata mediante i suddetti depositi non garantiti, abbia agito nel suo interesse patrimoniale privato e, dall’altro, una banca centrale dell’Eurosistema, le cui decisioni erano guidate esclusivamente da obiettivi di interesse pubblico. La mera circostanza che taluni depositanti e una banca centrale dell’Eurosistema, le cui decisioni siano guidate da siffatti obiettivi, detengano uno stesso titolo di credito nei confronti di una stessa banca non consente di invalidare tale conclusione, cosicché il principio della parità di trattamento non può esigere che queste due categorie di persone vengano trattate in maniera indifferenziata.
(v. punto 449)
24. Il diritto dell’Unione non osta, in situazioni le quali non presentino alcun elemento di collegamento con una qualsivoglia situazione prevista da tale diritto ed i cui elementi rilevanti rimangano confinati, nel loro insieme, all’interno di un unico Stato membro, a che i cittadini di tale Stato membro ricevano, da parte del medesimo, un trattamento meno favorevole rispetto a quello riservato ai cittadini di un altro Stato membro. Tuttavia, tale soluzione non è applicabile agli atti o alle omissioni con cui una o più istituzioni dell’Unione contribuiscono ad un siffatto trattamento o ne esigono il mantenimento o la continuazione dell’attuazione.
Di conseguenza, in relazione a un protocollo d’intesa concluso dal meccanismo europeo di stabilità che prevede, in particolare, la ricapitalizzazione di una banca nazionale mediante depositi non garantiti di un’altra banca nazionale, anche ammesso che le censure di discriminazione fra i depositanti di banche dello Stato membro interessato e i titolari di depositi costituiti presso le succursali di queste stesse banche in un altro Stato membro riguardino una situazione i cui elementi rilevanti rimangono confinati, nel loro insieme, all’interno di un unico Stato membro, non si può validamente sostenere che ogni discriminazione subita dagli azionisti e dai depositanti delle banche interessate dovrebbe essere considerata come una discriminazione alla rovescia, la quale non sarebbe vietata dal diritto dell’Unione.
(v. punti 461‑463)
25. V. il testo della decisione.
(v. punto 465)
26. Una disparità di trattamento è giustificata, da un lato, se si fonda su un criterio obiettivo e ragionevole, vale a dire qualora essa sia correlata a un legittimo scopo perseguito dalla normativa in questione, e, dall’altro, qualora tale disparità sia proporzionata allo scopo perseguito dal trattamento di cui trattasi.
Per quanto riguarda la questione se la disparità di trattamento operata da un protocollo d’intesa concluso dal meccanismo europeo di stabilità fra i ricorrenti titolari di depositi costituiti presso le banche nazionali interessate dalle misure contenute nel suddetto protocollo e i titolari di depositi costituiti presso le succursali di tali banche in un altro Stato membro sia fondata su un criterio obiettivo e ragionevole, lo scopo consistente nel prevenire una destabilizzazione generale del sistema finanziario del secondo Stato membro attraverso un contagio da parte del sistema finanziario del primo Stato membro deve essere considerato obiettivo e ragionevole. Per quanto riguarda la proporzionalità di tale disparità di trattamento, occorre constatare che essa è idonea a realizzare gli obiettivi perseguiti e non eccede quanto è necessario per raggiungerli.
Di conseguenza, la circostanza che il dispositivo di assistenza finanziaria, da un lato, sia stato subordinato dal protocollo d’intesa all’adozione, da parte delle autorità nazionali del secondo Stato membro, di una misura che ordinava un taglio dei depositi nelle banche di cui trattasi costituiti in tale Stato membro e, dall’altro, non sia stato subordinato ad una condizione simile con riferimento ai depositi costituiti nel primo Stato membro, è oggettivamente giustificata e non costituisce pertanto una violazione del principio della parità di trattamento.
(v. punti 469‑473)
27. Per quanto riguarda una misura prevista in un protocollo d’intesa concluso dal meccanismo europeo di stabilità che prevede il trasferimento a una banca nazionale in difficoltà dei debiti di un’altra banca nazionale nei confronti di ciascuno dei suoi depositanti nel limite di EUR 100 000, e il mantenimento presso la seconda banca degli importi superiori a EUR 100 000 in attesa della liquidazione di quest’ultima, si deve constatare che tale misura si applica indistintamente a tutti i depositanti della seconda banca, di modo che non vi è alcuna disparità di trattamento fra tali depositanti in funzione dell’importo dei depositi affidati a tale banca.
La mera circostanza che il trasferimento alla prima banca dei depositi affidati alla seconda banca sia accompagnato da un limite uniforme di EUR 100 000 per depositante e sia, di conseguenza, idoneo ad avere ripercussioni diverse su tali depositanti in funzione dell’importo dei loro depositi, non può rimettere in discussione tale conclusione. Qualsiasi differenza di questo tipo, infatti, risulta dall’applicazione del limite di copertura di EUR 100 000 previsto dall’articolo 7, paragrafo 1 bis, della direttiva 94/19, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, come modificata dalle direttive 2005/1 e 2009/14. Orbene, si tratta di un criterio al contempo obiettivo e adeguato alle esigenze del funzionamento del sistema bancario dell’Unione.
Per quanto riguarda una misura di conversione di azioni della prima banca prevista nel protocollo d’intesa secondo cui il taglio dei depositi non garantiti da tale banca si applica ai soli depositanti della medesima i cui depositi superino EUR 100 000, da essa discende una disparità di trattamento fra i depositanti della suddetta banca a seconda che l’importo dei depositi affidati a quest’ultima superi o meno EUR 100 000. Tuttavia, tale differenza di trattamento non è affatto costitutiva di una disparità di trattamento vietata dal diritto dell’Unione, dal momento che i depositanti i cui depositi presso le banche di cui trattasi superino EUR 100 000 si trovano in una situazione giuridicamente distinta da quella dei depositanti i cui depositi presso le banche di cui trattasi non superano tale importo. Infatti, in conformità all’articolo 7, paragrafo 1 bis, della direttiva 94/19, i depositi dei secondi sono, in caso di indisponibilità dei depositi, coperti integralmente dal sistema nazionale di garanzia dei depositi, mentre quelli dei primi lo sono soltanto a concorrenza di un importo di EUR 100 000.
(v. punti 482‑485)
28. Spetta normalmente alla persona che fa valere in giudizio determinati fatti a sostegno di una sua pretesa fornire la prova di tali fatti.
(v. punto 501)
29. V. il testo della decisione.
(v. punti 504‑508)