Sag T-395/22
Hypo Vorarlberg Bank AG
mod
Den Fælles Afviklingsinstans
Rettens dom (Ottende Udvidede Afdeling) af 29. maj 2024
»Den Økonomiske og Monetære Union – bankunion – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber (SRM) – Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – Afviklingsinstansens afgørelse om beregning af ex ante-bidrag for bidragsperioden 2022 – fastsættelse af det årlige målniveau for Afviklingsfonden – loft fastsat i artikel 70, stk. 2, første og fjerde afsnit, i forordning (EU) nr. 806/2014 – artikel 291, stk. 2, TEUF – artikel 70, stk. 7, i forordning nr. 806/2014 – gennemførelsesforordning (EU) 2015/81 – gennemførelsesbeføjelser tildelt Rådet – behørigt begrundede tilfælde – rækkevidden af gennemførelsesbeføjelser – tidsmæssig begrænsning af dommens retsvirkninger«
1. Institutionernes retsakter – forordninger – grundforordninger og gennemførelsesforordninger – tildeling til Rådet af en gennemførelsesbeføjelse fastsat i grundforordningen – manglende begrundelse i nævnte forordning – ulovlighed
(Art. 291, stk. 2, TEUF og art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 70, stk. 7; Rådets forordning 2015/81)
(jf. præmis 27, 28, 32, 34, 37 og 39-42)
2. Økonomisk og monetær politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – gennemførelsesbeføjelse tillagt Rådet – metode til beregning af nævnte bidrag fastsat i en gennemførelsesforordning fra Rådet – ændring ved gennemførelsesforordning af beregningsmetoden fastsat i grundforordningen – overskridelse af grænserne for beføjelsen – ulovlighed
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 70, stk. 1, og art. 70, stk. 2, andet afsnit; Rådets forordning 2015/81, art. 8, stk.1; Europa Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59, art. 103)
(jf. præmis 61, 65, 66, 69-72, 76, 77, 79, 82 og 84)
3. Den økonomiske og monetære politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – årligt loft for det kumulerede beløb for de individuelle bidrag til Afviklingsfonden på 12,5% af det endelige målniveau – anvendelsesområde – anvendelse under den indledende periode
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 70, stk. 2, første og fjerde afsnit)
(jf. præmis 98 og 106)
4. Den økonomiske og monetære politik – økonomisk politik – den fælles afviklingsmekanisme for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber – ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) – årligt loft for det kumulerede beløb for de individuelle bidrag til Afviklingsfonden på 12,5% af det endelige målniveau – rækkevidde – dette loft ikke overskredet af Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) – bedømmelseskriterier – dynamisk tilgang til det endelige målniveau
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 806/2014, art. 69, stk. 1, og art. 70, stk. 2, første og fjerde afsnit)
(jf. præmis 109 og 113-116)
Resumé
I et søgsmål med påstand om annullation af afgørelse fra Den Fælles Afviklingsinstans (Afviklingsinstansen) om fastsættelse af ex ante-bidrag til Den Fælles Afviklingsfond (Afviklingsfonden) for 2022 (1), der blev taget til følge, gav Retten medhold i en ulovlighedsindsigelse fremsat mod artikel 70, stk. 7, i forordning nr. 806/2014 (2) med den begrundelse, at denne forordning ikke anførte grundene til, at tildelingen til Rådet for Den Europæiske Union af den gennemførelsesbeføjelse, der er fastsat i denne bestemmelse, for så vidt angik beregningsmetoderne for de nævnte bidrag, udgjorde et specifikt behørigt begrundet tilfælde som omhandlet i artikel 291, stk. 2, TEUF. Endvidere præciserede Retten rækkevidden af denne beføjelse, idet den gav medhold i ulovlighedsindsigelsen mod artikel 8, stk. 1, litra g), du gennemførelsesforordning 2015/81 (3).
Hypo Vorarlberg Bank AG, som var sagsøger, er et kreditinstitut med hjemsted i Østrig. Den 11. april 2022 havde Afviklingsinstansen vedtaget den anfægtede afgørelse, hvori den havde fastsat (4) ex ante-bidragene til Afviklingsfonden for 2022 for kreditinstitutter og visse investeringsselskaber, herunder sagsøgeren. Sidstnævnte havde nedlagt påstand om annullation af den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrørte sagsøgeren.
Rettens bemærkninger
I første række bemærkede Retten indledningsvis, at forordning nr. 806/2014 (5) ikke indeholdt nogen begrundelse for, hvorfor EU-lovgiver havde besluttet at tildele Rådet gennemførelsesbeføjelsen vedrørende anvendelsen af beregningsmetoden for ex ante-bidrag (herefter »den pågældende gennemførelsesbeføjelse«). Denne forordning nævnte således kun formålet med og indholdet af de gennemførelsesretsakter, der skal vedtages, samt afgørelsen om hos Rådet at placere beføjelsen til vedtagelsen af disse, uden nogen indikation af grundene til, hvorfor det var Rådet frem for Kommissionen, som blev tildelt gennemførelsesbeføjelsen.
Retten fremhævede herefter, at forordning nr. 806/2014 ikke indeholdt andre begrundelseselementer, der kunne angive de specifikke grunde, der lå til grund for denne tildeling. Selv om det endvidere under visse omstændigheder er muligt at begrunde den med den sammenhæng, hvori den indgår, fastslog Retten for det første, at parterne ikke havde støttet sig på noget konkret forhold, der følger af den sammenhæng, hvori forordning nr. 806/2014 blev vedtaget, og som kunne angive disse grunde. For det andet forelå der ikke noget begrundelseselement i forordning nr. 806/2014 eller i en anden EU-retsakt, der kunne begrunde tildelingen af denne beføjelse til Rådet, på grund af den særlige rolle, som denne institution skal varetage på området for beregning af ex ante-bidrag. Endelig forkastede Retten det argument, hvorved »politiske grunde« anførtes at være begrundelse for denne tildeling af beføjelse. En sådan begrundelse fremgik ikke af forordning nr. 806/2014 og opfyldte ikke, på grund af dens almene karakter, de krav, der følger af retspraksis, for så vidt som den hverken var detaljeret eller hang sammen med arten eller indholdet af forordning nr. 806/2014. Retten konkluderede således, at forordning nr. 806/2014 ikke indeholdt nogen begrundelse med hensyn til tildelingen af den pågældende gennemførelsesbeføjelse til Rådet frem for Kommissionen, og gav medhold i ulovlighedsindsigelsen, idet den erklærede artikel 70, stk. 7, i forordning nr. 806/2014 for uanvendelig på det foreliggende tilfælde i henhold til artikel 277 TEUF. Følgelig var gennemførelsesforordning 2015/81, som var blevet vedtaget af Rådet på grundlag af denne bestemmelse, og hvoraf den anfægtede afgørelse udgjorde en gennemførelsesforanstaltning, også uanvendelig på det foreliggende tilfælde.
Hvad i anden række angik ulovlighedsindsigelsen mod artikel 8, stk. 1, i gennemførelsesforordning 2015/81 fastslog Retten for det første, at det fremgår af ordlyden af forordning nr. 806/2014 (6) dels, at metoden til beregning af de pågældende institutters årlige basisbidrag er baseret på, at de pågældende enkelte institutters nettopassiver sættes i pro rata-forhold til de samlede nettopassiver for alle de institutter, der er meddelt tilladelse »på alle de deltagende medlemsstaters område«. Således tages oplysningerne fra alle disse institutter i betragtning med henblik på beregningen af det enkelte instituts ex ante-bidrag, i det mindste for så vidt angår den første komponent af dette bidrag, nemlig det årlige basisbidrag. Dels finder den beregningsmetode, som er indført ved forordning nr. 806/2014, og bl.a. den regel, der fastsætter, hvilke oplysninger der skal tages i betragtning i denne metode, anvendelse i sin helhed for hvert år i den indledende periode, herunder bidragsperioden 2022.
Selve formålet med den »tilpassede metode«, som er indført ved gennemførelsesforordning 2015/81 (7), er imidlertid at fastsætte, at en andel af ex ante-bidragene i næsten hele den indledende periode beregnes efter et andet udvalg af oplysninger end det, der er fastsat i forordning nr. 806/2014. I henhold til gennemførelsesforordning 2015/81, sammenholdt med direktiv 2014/59 (8), tages således kun – med henblik på beregning af en andel af ex ante-bidrag for denne periode – oplysninger indberettet af institutter, der er meddelt tilladelse på den pågældende deltagende medlemsstats område, med undtagelse af dem, der er indberettet af institutter, der er meddelt tilladelse på andre deltagende medlemsstaters område, i betragtning, selv om beregningsmetoden i forordning nr. 806/2014 netop tager disse sidstnævnte oplysninger i betragtning med henblik på beregningen af det årlige basisbidrag. Heraf fulgte, at gennemførelsesforordning 2015/81 ændrede selve grundlaget for den metode til beregning af ex ante-bidrag, der var fastsat i forordning nr. 806/2014, ved at ændre det udvalg af oplysninger, som skal tages i betragtning efter denne metode. Konsekvensen heraf er, at beløbene af ex ante-bidragene for institutterne, der beregnes efter den »tilpassede metode«, nødvendigvis er forskellige fra dem, der ville følge af anvendelsen af metoden i forordning nr. 806/2014. Omfanget af denne ændring forstærkes yderligere af den omstændighed, at den angår syv af de otte år i den indledende periode, således at nævnte metode fratages sin effektive virkning i næsten hele denne periode.
For det andet fremhævede Retten, at den pågældende institution, når den vedtager gennemførelsesforanstaltninger på grundlag af artikel 291, stk. 2, TEUF, skal begrænse sig til at præcisere basisretsakten uden at ændre dens normative indhold. Selv om det antages, at Rådet med indførelsen af den »tilpassede metode« tilsigtede at undgå forvridninger mellem medlemsstaternes banksektorstrukturer (9), havde det således pligt til at overholde grænserne for den gennemførelsesbeføjelse, det var blevet tillagt, ved at begrænse sig til at præcisere den beregningsmetoden i forordning nr. 806/2014.
For det tredje bemærkede Retten, at beregningen af ex ante-bidrag, som forsyner Afviklingsfonden, er reguleret af artikel 70 i forordning nr. 806/2014 og ikke af artikel 103 i direktiv 2014/59, som angår ex ante-bidrag, som forsyner de nationale afviklingsfinansieringsordninger. Det er korrekt, at risikojusteringen i henhold til nævnte forordning af ex ante-bidrag skal være baseret på kriterierne i direktiv 2014/59. Ifølge denne forordning vedtager Rådet endvidere »inden for rammerne af den [...] delegerede retsakt« vedtaget af Kommissionen i henhold til direktiv 2014/59 gennemførelsesretsakter for at præcisere, hvordan bidrag afpasses forholdsmæssigt efter institutternes risikoprofil. Forordning nr. 806/2014 henviser imidlertid kun til, hvordan bidrag afpasses forholdsmæssigt efter institutternes risikoprofil som omhandlet i direktiv 2014/59. Selv om Rådet i denne sammenhæng skulle tage hensyn til, hvordan bidrag afpasses forholdsmæssigt efter institutternes risikoprofil og de delegerede retsakter, som vedtages af Kommissionen, for at præcisere dette, fremgik det hverken af forordning nr. 806/2014, direktiv 2014/59 eller de nævnte delegerede retsakter, at det havde beføjelse til at indføre en tilpasset beregningsmetode, hvorefter en andel af de årlige basisbidrag blev beregnet på nationalt grundlag (10), dvs. på grundlag af de oplysninger, der er angivet i direktiv 2014/59.
For det fjerde fastslog Retten, at der ikke var nogen bestemmelse i forordning nr. 806/2014, eller i direktiv 2014/59, som fastsætter eller giver Rådet beføjelse til at indføre en metode til beregning af ex ante-bidrag baseret på en gradvis udfasning af den beregningsmetode, der er baseret på et nationalt grundlag, og den gradvise erstatning heraf med den metode, der baseret på bankunionens grundlag (11). Selv om Rådet således kunne forfølge det legitime formål om at undgå forvridninger mellem medlemsstaternes banksektorstrukturer, og selv om det ikke var udelukket, at den tilpassede metode er nødvendig i dette øjemed, forholdt det sig ikke desto mindre således, at det tilkom EU-lovgiver at fastsætte den gradvise erstatning af den metode, der er baseret på et nationalt grundlag, med den, der er baseret på bankunionens grundlag, og i givet fald at give Rådet beføjelse til at fastsætte de nærmere bestemmelser om gennemførelsen heraf i en gennemførelsesretsakt. Rådet kunne derfor ikke fastsætte en sådan overgang uden at overskride grænserne for dets gennemførelsesbeføjelse.
Retten bemærkede derfor, at gennemførelsesforordning 2015/81 ændrer det normative indhold af forordning nr. 806/2014 for så vidt angår metoden for beregning af ex ante-bidrag, og fandt, at Rådet med vedtagelsen af artikel 8, stk. 1, i gennemførelsesforordning 2015/81 havde overskredet de gennemførelsesbeføjelser, det var blevet tillagt ved forordning nr. 806/2014, sammenholdt med artikel 291, stk. 2, TEUF.
Henset til de ulovlighedsindsigelser, som den anfægtede afgørelse var behæftet med, annullerede Retten den anfægtede afgørelse, for så vidt som den vedrørte sagsøgeren. Under omstændighederne i den konkrete sag besluttede Retten imidlertid at opretholde virkningerne af den nævnte afgørelse, indtil, inden for en rimelig frist, som ikke kunne overskride 12 måneder at regne fra datoen for afsigelsen af denne dom, de nødvendige foranstaltninger, som opfyldelse af dommen indebærer, træffes.