Υπόθεση T‑395/22
Hypo Vorarlberg Bank AG
κατά
Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης
Απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (όγδοο πενταμελές τμήμα) της 29ης Μαΐου 2024
«Οικονομική και Νομισματική Ένωση – Τραπεζική ένωση – Ενιαίος μηχανισμός εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων (ΕΜΕ) – Ενιαίο ταμείο εξυγίανσης (ΕΤΕ) – Απόφαση του ΕΣΕ σχετικά με τον υπολογισμό των εκ των προτέρων εισφορών για την περίοδο συνεισφοράς 2022 – Καθορισμός του ετήσιου επιπέδου-στόχου του ΕΤΕ – Ανώτατο όριο προβλεπόμενο στο άρθρο 70, παράγραφος 2, πρώτο και τέταρτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 806/2014 – Άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ – Άρθρο 70, παράγραφος 7, του κανονισμού 806/2014 – Εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2015/81 – Εκτελεστικές αρμοδιότητες που ανατίθενται στο Συμβούλιο – Ειδικές περιπτώσεις δεόντως αιτιολογημένες – Περιεχόμενο των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων – Περιορισμός των διαχρονικών αποτελεσμάτων της δικαστικής απόφασης»
1. Πράξεις των οργάνων – Κανονισμοί – Βασικοί κανονισμοί και εκτελεστικοί κανονισμοί – Ανάθεση εκτελεστικής αρμοδιότητας στο Συμβούλιο προβλεπόμενης στον βασικό κανονισμό – Έλλειψη δικαιολόγησης στον εν λόγω κανονισμό – Έλλειψη νομιμότητας
(Άρθρα 291 § 2 και 296 ΣΛΕΕ· κανονισμός 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 70 § 7· κανονισμός του Συμβουλίου 2015/81)
(βλ. σκέψεις 27, 28, 32, 34, 37, 39-42)
2. Οικονομική και νομισματική πολιτική – Οικονομική πολιτική – Ενιαίος μηχανισμός εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων – Εκ των προτέρων εισφορές στο Ενιαίο ταμείο εξυγίανσης (ΕΤΕ) – Εκτελεστική αρμοδιότητα που ανατίθεται στο Συμβούλιο – Μεθοδολογία υπολογισμού των εν λόγω εισφορών, προβλεπόμενη σε εκτελεστικό κανονισμό του Συμβουλίου – Αλλοίωση από τον εκτελεστικό κανονισμό της προβλεπόμενης στον βασικό κανονισμό μεθοδολογίας υπολογισμού – Υπέρβαση των ορίων αρμοδιότητας – Έλλειψη νομιμότητας
(Κανονισμός 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 70 §§ 1 και 2, εδ. 2· κανονισμός 2015/81 του Συμβουλίου, άρθρο 8 § 1· οδηγία 2014/59 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 103)
(βλ. σκέψεις 61, 65, 66, 69-72, 76, 77, 79, 82, 84)
3. Οικονομική και νομισματική πολιτική – Οικονομική πολιτική – Ενιαίος μηχανισμός εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων – Εκ των προτέρων εισφορές στο Ενιαίο ταμείο εξυγίανσης (ΕΤΕ) – Ετήσιο ανώτατο όριο του συνολικού ποσού των επιμέρους εισφορών στο ΕΤΕ, καθορισθέν σε 12,5 % του τελικού επιπέδου-στόχου – Πεδίο εφαρμογής – Εφαρμογή κατά τη διάρκεια της αρχικής περιόδου
(Κανονισμός 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρο 70 § 2, εδ. 1 και 4)
(βλ. σκέψεις 98, 106)
4. Οικονομική και νομισματική πολιτική – Οικονομική πολιτική – Ενιαίος μηχανισμός εξυγίανσης των πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων – Εκ των προτέρων εισφορές στο Ενιαίο ταμείο εξυγίανσης (ΕΤΕ) – Ετήσιο ανώτατο όριο του συνολικού ποσού των επιμέρους εισφορών στο ΕΤΕ, καθορισθέν στο 12,5 % του τελικού επιπέδου-στόχου – Περιεχόμενο – Μη υπέρβαση του ανωτάτου ορίου από το Ενιαίο Συμβούλιο Εξυγίανσης (ΕΣΕ) – Κριτήρια εκτιμήσεως – Δυναμική προσέγγιση του τελικού επιπέδου-στόχου
(Κανονισμός 806/2014 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, άρθρα 69 § 1, και 70 § 2, εδ. 1 και 4)
(βλ. σκέψεις 109, 113-116)
Σύνοψη
Το Γενικό Δικαστήριο, επιληφθέν προσφυγής ακυρώσεως κατά της απόφασης του Ενιαίου Συμβουλίου Εξυγίανσης (ΕΣΕ) περί καθορισμού των εκ των προτέρων εισφορών στο Ενιαίο Ταμείο Εξυγίανσης (ΕΤΕ) για το έτος 2022 (1), την οποία και δέχεται, κάνει δεκτή την ένσταση περί ελλείψεως νομιμότητας του άρθρου 70, παράγραφος 7, του κανονισμού 806/2014 (2), με την αιτιολογία ότι ο ως άνω κανονισμός δεν εκθέτει τους λόγους για τους οποίους η προβλεπόμενη από τη διάταξη αυτή ανάθεση εκτελεστικής αρμοδιότητας στο Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όσον αφορά τον τρόπο υπολογισμού των εν λόγω εισφορών, συνιστά ειδική περίπτωση δεόντως αιτιολογημένη κατά την έννοια του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ. Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο διευκρινίζει το περιεχόμενο της εν λόγω αρμοδιότητας, κάνοντας δεκτή την ένσταση περί ελλείψεως νομιμότητας του άρθρου 8, παράγραφος 1, στοιχείο ζʹ, του εκτελεστικού κανονισμού 2015/81 (3).
Η προσφεύγουσα Hypo Vorarlberg Bank AG είναι πιστωτικό ίδρυμα εγκατεστημένο στην Αυστρία. Στις 11 Απριλίου 2022 το ΕΣΕ εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση, με την οποία καθόρισε (4) τις εκ των προτέρων εισφορές προς το ΕΤΕ, για το έτος 2022, των πιστωτικών ιδρυμάτων και ορισμένων επιχειρήσεων επενδύσεων, περιλαμβανομένης της προσφεύγουσας. Η προσφεύγουσα ζητεί την ακύρωση της προσβαλλόμενης απόφασης κατά το μέρος που την αφορά.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
Κατά πρώτον, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει, κατ’ αρχάς, ότι ο κανονισμός 806/2014 (5) ουδόλως δικαιολογεί για ποιο λόγο ο νομοθέτης της Ένωσης αποφάσισε να αναθέσει την εκτελεστική αρμοδιότητα σχετικά με την εφαρμογή της μεθοδολογίας υπολογισμού των εκ των προτέρων εισφορών στο Συμβούλιο (στο εξής: επίμαχη αρμοδιότητα). Πράγματι, ο ως άνω κανονισμός απλώς μνημονεύει τον σκοπό και το περιεχόμενο των προς έκδοση εκτελεστικών πράξεων, καθώς και την απόφαση να ανατεθεί στο Συμβούλιο η αρμοδιότητα για την έκδοσή τους, χωρίς ωστόσο να παρέχει την παραμικρή ένδειξη σχετικά με τους λόγους για τους οποίους η εκτελεστική αρμοδιότητα προς τούτο ανατέθηκε στο Συμβούλιο αντί της Επιτροπής.
Εν συνεχεία, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι ο κανονισμός 806/2014 δεν περιέχει άλλα στοιχεία αιτιολογίας ικανά να καταδείξουν τους ειδικούς λόγους για την ανάθεση αυτή. Επιπλέον, μολονότι είναι δυνατόν, υπό ορισμένες περιστάσεις, η εν λόγω ανάθεση να δικαιολογείται από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει, αφενός, ότι οι διάδικοι ουδόλως στηρίχθηκαν σε συγκεκριμένο στοιχείο το οποίο να προκύπτει από το πλαίσιο στο οποίο εντάσσεται η έκδοση του κανονισμού 806/2014 και να είναι ικανό να καταδείξει τους λόγους αυτούς. Αφετέρου, κανένα στοιχείο αιτιολογίας δεν περιλαμβάνεται στον κανονισμό 806/2014 ή σε άλλη νομοθετική πράξη της Ένωσης το οποίο να μπορεί να δικαιολογήσει την ανάθεση της αρμοδιότητας αυτής στο Συμβούλιο λόγω της ειδικής λειτουργίας την οποία καλείται να επιτελέσει το θεσμικό αυτό όργανο στο πλαίσιο του υπολογισμού των εκ των προτέρων εισφορών. Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο απορρίπτει το επιχείρημα με το οποίο προβάλλονται «πολιτικοί λόγοι» ως αιτιολογία για τη συγκεκριμένη ανάθεση αρμοδιότητας. Τέτοιου είδους δικαιολόγηση δεν προκύπτει από τον κανονισμό 806/2014 και, λόγω του γενικού χαρακτήρα της, δεν πληροί τις απαιτήσεις που απορρέουν από τη νομολογία, στον βαθμό που δεν είναι εμπεριστατωμένη ούτε σχετίζεται με τη φύση ή το περιεχόμενο του κανονισμού 806/2014. Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο συνάγει το συμπέρασμα ότι ο κανονισμός 806/2014 ουδόλως περιέχει δικαιολόγηση όσον αφορά την ανάθεση της επίμαχης αρμοδιότητας στο Συμβούλιο, αντί της Επιτροπής, και κάνει δεκτή την ένσταση περί ελλείψεως νομιμότητας, κηρύσσοντας το άρθρο 70, παράγραφος 7, του κανονισμού 806/2014 ανεφάρμοστο εν προκειμένω δυνάμει του άρθρου 277 ΣΛΕΕ. Κατά συνέπεια, ωσαύτως δεν έχει εφαρμογή εν προκειμένω ο εκτελεστικός κανονισμός 2015/81, ο οποίος εκδόθηκε από το Συμβούλιο βάσει της ως άνω διάταξης και του οποίου μέτρο εφαρμογής συνιστά η προσβαλλόμενη απόφαση.
Κατά δεύτερον, όσον αφορά την ένσταση περί ελλείψεως νομιμότητας του άρθρου 8, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 2015/81, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει, πρώτον, ότι από το γράμμα του κανονισμού 806/2014 (6) προκύπτει, αφενός, ότι η μεθοδολογία υπολογισμού της βασικής ετήσιας εισφοράς των οικείων ιδρυμάτων στηρίζεται στη σχέση αναλογίας των καθαρών υποχρεώσεων εκάστου εκ των οικείων ιδρυμάτων προς το σύνολο των καθαρών υποχρεώσεων όλων των ιδρυμάτων με άδεια λειτουργίας «στο έδαφος όλων των συμμετεχόντων κρατών μελών». Ειδικότερα, τα στοιχεία του συνόλου των ιδρυμάτων αυτών λαμβάνονται υπόψη για τον υπολογισμό της εκ των προτέρων εισφοράς κάθε ιδρύματος, τουλάχιστον όσον αφορά την πρώτη συνιστώσα της εισφοράς αυτής, ήτοι τη βασική ετήσια εισφορά. Αφετέρου, η μεθοδολογία υπολογισμού την οποία καθιερώνει ο κανονισμός 806/2014 και, ιδίως, ο κανόνας ο οποίος καθορίζει τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ως βάση της μεθοδολογίας αυτής, εφαρμόζεται πλήρως σε κάθε έτος της αρχικής περιόδου, συμπεριλαμβανομένης της περιόδου συνεισφοράς 2022.
Πλην όμως, αυτός καθεαυτόν ο σκοπός της «προσαρμοσμένης μεθοδολογίας» που καθιέρωσε ο εκτελεστικός κανονισμός 2015/81 (7) είναι να προβλεφθεί ότι ένα μέρος των εκ των προτέρων εισφορών υπολογίζεται, για το σύνολο σχεδόν της αρχικής περιόδου, σε διαφορετική βάση στοιχείων από την προβλεπόμενη στον κανονισμό 806/2014. Ειδικότερα, σύμφωνα με τον εκτελεστικό κανονισμό 2015/81, σε συνδυασμό με την οδηγία 2014/59 (8), για τον υπολογισμό μέρους των εκ των προτέρων εισφορών, όσον αφορά την ως άνω περίοδο, λαμβάνονται υπόψη μόνον τα στοιχεία που κοινοποιούνται από ιδρύματα τα οποία έχουν άδεια λειτουργίας στο έδαφος του οικείου συμμετέχοντος κράτους μέλους, εξαιρουμένων των στοιχείων που κοινοποιούνται από ιδρύματα με άδεια λειτουργίας στο έδαφος των λοιπών συμμετεχόντων κρατών μελών, ενώ η μεθοδολογία υπολογισμού του κανονισμού 806/2014 για τον υπολογισμό της βασικής ετήσιας εισφοράς λαμβάνει υπόψη ακριβώς τα στοιχεία που αφορούν τα τελευταία ως άνω ιδρύματα. Επομένως, ο εκτελεστικός κανονισμός 2015/81 τροποποιεί το ίδιο το θεμέλιο της προβλεπόμενης από τον κανονισμό 806/2014 μεθοδολογίας υπολογισμού των εκ των προτέρων εισφορών, αλλοιώνοντας τη βάση στοιχείων που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο της μεθοδολογίας αυτής. Τούτο συνεπάγεται ότι τα ποσά των εκ των προτέρων εισφορών των ιδρυμάτων, τα οποία υπολογίζονται σύμφωνα με την «προσαρμοσμένη μεθοδολογία», είναι κατ’ ανάγκην διαφορετικά από εκείνα που θα προέκυπταν από την εφαρμογή της μεθόδου του κανονισμού 806/2014. Το εύρος της τροποποίησης αυτής τονίζεται από το γεγονός ότι αφορά επτά από τα οκτώ έτη της αρχικής περιόδου, με αποτέλεσμα η εν λόγω μεθοδολογία να μην αναπτύσσει πλήρως τα αποτελέσματά της καθ’ όλη σχεδόν τη διάρκεια της περιόδου αυτής.
Δεύτερον, το Γενικό Δικαστήριο υπογραμμίζει ότι, όταν το οικείο θεσμικό όργανο θεσπίζει εκτελεστικά μέτρα βάσει του άρθρου 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ, πρέπει να περιορίζεται στη διευκρίνιση της βασικής πράξης χωρίς να αλλοιώνει το κανονιστικό της περιεχόμενο. Επομένως, αν υποτεθεί ότι το Συμβούλιο, με την καθιέρωση της «προσαρμοσμένης μεθοδολογίας», αποσκοπούσε στην αποτροπή στρεβλώσεων μεταξύ των δομών του τραπεζικού τομέα των κρατών μελών (9), όφειλε να τηρήσει τα όρια της εκτελεστικής αρμοδιότητας που του είχε χορηγηθεί, διευκρινίζοντας απλώς τη μεθοδολογία υπολογισμού του κανονισμού 806/2014.
Τρίτον, το Γενικό Δικαστήριο υπενθυμίζει ότι ο υπολογισμός των εκ των προτέρων εισφορών οι οποίες τροφοδοτούν το ΕΤΕ διέπεται από το άρθρο 70 του κανονισμού 806/2014 και όχι από το άρθρο 103 της οδηγίας 2014/59, το οποίο αφορά τις εκ των προτέρων εισφορές που τροφοδοτούν τους εθνικούς χρηματοδοτικούς μηχανισμούς εξυγίανσης. Είναι αληθές ότι, σύμφωνα με τον εν λόγω κανονισμό, η προσαρμογή των εκ των προτέρων εισφορών βάσει του προφίλ κινδύνου πρέπει να βασίζεται στα κριτήρια που ορίζονται στην οδηγία 2014/59. Επιπλέον, κατά τον ως άνω κανονισμό, το Συμβούλιο εκδίδει εκτελεστικές πράξεις «στο πλαίσιο των κατ’ εξουσιοδότηση πράξεων» που εκδίδονται από την Επιτροπή σύμφωνα με την οδηγία 2014/59 για την εξειδίκευση της έννοιας της προσαρμογής των εισφορών βάσει του προφίλ κινδύνου των ιδρυμάτων. Ωστόσο, ο κανονισμός 806/2014 παραπέμπει μόνον στην έννοια της προβλεπόμενης από την οδηγία 2014/59 προσαρμογής των εκ των προτέρων εισφορών βάσει του προφίλ κινδύνου. Υπό τις συνθήκες αυτές, ακόμη και αν το Συμβούλιο έπρεπε να λάβει υπόψη την ως άνω έννοια της προσαρμογής των εισφορών ανάλογα με το προφίλ κινδύνου και τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις που εξέδωσε η Επιτροπή για να εξειδικεύσει την εν λόγω έννοια, ούτε από τον κανονισμό 806/2014, ούτε από την οδηγία 2014/59, ούτε από τις εν λόγω κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις προκύπτει ότι το Συμβούλιο είχε εξουσιοδοτηθεί να θεσπίσει μια προσαρμοσμένη μεθοδολογία υπολογισμού, στο πλαίσιο της οποίας μέρος των ετήσιων βασικών εισφορών υπολογίζεται σε εθνική βάση (10), ήτοι επί της βάσης που καθορίζεται στην οδηγία 2014/59.
Τέταρτον, το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώνει ότι ουδεμία διάταξη του κανονισμού 806/2014, ούτε της οδηγίας 2014/59, προβλέπει ή εξουσιοδοτεί το Συμβούλιο να καθιερώσει μεθοδολογία υπολογισμού των εκ των προτέρων εισφορών βασιζόμενη στη σταδιακή κατάργηση της μεθοδολογίας υπολογισμού σε εθνική βάση και την προοδευτική αντικατάστασή της από τη μεθοδολογία σε βάση ένωσης (11). Μολονότι το Συμβούλιο μπορούσε, συνεπώς, να επιδιώκει θεμιτό σκοπό συνιστάμενο στην αποτροπή των στρεβλώσεων μεταξύ των δομών του τραπεζικού τομέα των κρατών μελών και μολονότι δεν αποκλείεται η προσαρμοσμένη μεθοδολογία να είναι αναγκαία προς τούτο, γεγονός παραμένει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης ήταν αρμόδιος να προβλέψει τη σταδιακή κατάργηση της μεθοδολογίας υπολογισμού σε εθνική βάση και την προοδευτική αντικατάστασή της από τη μεθοδολογία σε βάση ένωσης και, ενδεχομένως, να παράσχει στο Συμβούλιο την εξουσία να εξειδικεύσει τις λεπτομέρειες εφαρμογής της με εκτελεστική πράξη. Επομένως, το Συμβούλιο δεν μπορούσε να προβλέψει μια τέτοια μετάβαση χωρίς να υπερβεί τα όρια που τίθενται στην εκτελεστική του αρμοδιότητα.
Ως εκ τούτου, το Γενικό Δικαστήριο επισημαίνει ότι ο εκτελεστικός κανονισμός 2015/81 αλλοιώνει το κανονιστικό περιεχόμενο του κανονισμού 806/2014 όσον αφορά τη μεθοδολογία υπολογισμού των εκ των προτέρων εισφορών και εκτιμά ότι, με τη θέσπιση του άρθρου 8, παράγραφος 1, του εκτελεστικού κανονισμού 2015/81, το Συμβούλιο υπερέβη τις εκτελεστικές αρμοδιότητες που του ανατέθηκαν με τον κανονισμό 806/2014, σε συνδυασμό με το άρθρο 291, παράγραφος 2, ΣΛΕΕ.
Λαμβανομένων υπόψη των λόγων ελλείψεως νομιμότητας που συντρέχουν ως προς την προσβαλλόμενη απόφαση, το Γενικό Δικαστήριο ακυρώνει την προσβαλλόμενη απόφαση κατά το μέρος που αφορά την προσφεύγουσα. Πάντως, υπό τις συνθήκες της υπό κρίση υποθέσεως, αποφασίζει να διατηρήσει σε ισχύ τα αποτελέσματα της εν λόγω απόφασης έως την έναρξη ισχύος, εντός εύλογης προθεσμίας η οποία δεν μπορεί να υπερβαίνει τους δώδεκα μήνες από την ημερομηνία δημοσίευσης της παρούσας απόφασης, των μέτρων που απαιτούνται για την εκτέλεσή της.