Asunto T‑221/08

(Publicación por extractos)

Guido Strack

contra

Comisión Europea

«Acceso a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Documentos relativos a un expediente de investigación de la OLAF — Recurso de anulación — Denegaciones tácitas y expresas de acceso — Excepción relativa a la protección de la intimidad y la integridad de la persona — Excepción relativa a la protección de los intereses comerciales de un tercero — Excepción relativa a la protección del proceso de toma de decisiones — Obligación de motivación — Responsabilidad extracontractual»

Sumario — Sentencia del Tribunal General (Sala Primera) de 26 de abril de 2016

1.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Solicitud de acceso relativa a documentos que ya están en poder del solicitante y que tiene por objeto obtener copias exentas de la obligación de no divulgación — Procedencia — Obligación de motivación — Inexistencia

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo]

2.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Alcance

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 2]

3.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Denegación de acceso — Posibilidad de basarse en presunciones generales aplicables en función de la naturaleza de los documentos

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4]

4.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección del proceso de toma de decisiones — Alcance — Aplicación a los documentos relativos a una investigación de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Presunción general de perjuicio a la protección de los intereses implicados en tal investigación por la divulgación de dichos documentos

[Art. 324 TFUE; Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.º 1073/1999, art. 8, ap. 2, y n.º 1049/2001, art. 4, ap. 3, párr. 2]

5.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Ámbito de aplicación — Solicitud de acceso a documentos relativos a los procedimientos de investigación interna de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) — Inclusión

[Reglamentos (CE) del Parlamento Europeo y del Consejo n.º 1073/1999 y n.º 1049/2001, art. 1, letra a)]

6.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Interés público superior que justifica la divulgación de los documentos — Distinción respecto del principio de transparencia

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 3, párr. 2]

7.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Obligación de conceder un acceso parcial a los datos no amparados por las excepciones — Aplicación a los documentos comprendidos en una categoría a la que se aplica una presunción general de denegación de acceso — Exclusión

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 6]

8.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Excepciones al derecho de acceso a los documentos — Protección de la intimidad y la integridad de la persona — Alcance — Aplicación a los documentos que atañen exclusivamente al solicitante — Exclusión

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 4, ap. 1, letra b)]

9.      Instituciones de la Unión Europea — Derecho de acceso del público a los documentos — Reglamento (CE) n.º 1049/2001 — Concepto de documento — Alcance — Consideración del interés del solicitante en obtener la divulgación — Exclusión

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 3, letra a)]

10.    Comisión — Reutilización de los documentos en poder de la Comisión — Decisión 2006/291/CE, Euratom — Procedimiento de autorización — Distinción respecto del procedimiento previsto por el Reglamento (CE) n.º 1049/2001

[Reglamento (CE) n.º 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 16; Decisión 2006/291/CE, Euratom de la Comisión, art. 2, aps. 1 y 4]

1.      El objetivo del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, es lograr que los documentos de las instituciones sean accesibles al público en general y los documentos divulgados en virtud de dicho Reglamento son de dominio público. A este respecto, una denegación denegatoria del acceso sobre la base de dicho Reglamento impide que los documentos a que se refiere la solicitud puedan considerarse públicos.

En consecuencia, la circunstancia de que el demandante ya tuviera los documentos a que se refería su solicitud de acceso y que el objetivo de esta última no fuera, por tanto, permitirle conocer su contenido sino, más bien, divulgarlo a terceros es indiferente, máxime cuando carecen de pertinencia los motivos que justifican la decisión del demandante de presentar tal solicitud, pues el Reglamento n.º 1049/2001 no prevé que el interesado haya de motivar su solicitud de acceso a los documentos ni que los motivos que justifican tal solicitud puedan tener alguna incidencia en su admisión o en su denegación. Por consiguiente, la institución que recibe una solicitud de esa índole no puede ampararse en la mera circunstancia de que el solicitante de acceso ya tuviera o debiera tener en su poder los documentos solicitados, pero por otras razones, para negarse a examinar la solicitud de acceso a esos mismos documentos sobre la base del Reglamento n.º 1049/2001.

(véanse los apartados 128, 131, 132 y 135)

2.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 148)

3.      El reconocimiento de una presunción general según la cual la divulgación de documentos de determinada naturaleza perjudicaría, en principio, la protección de alguno de los intereses enumerados en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, permite que la institución interesada tramite una solicitud global y responda a ella de una manera igualmente global.

(véase el apartado 150)

4.      En lo que atañe a una solicitud de acceso a notas de expediente preparadas por investigadores encargados de un expediente de investigación en el seno de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y que contienen el razonamiento y el análisis de los investigadores en relación con el desarrollo y la orientación de la investigación, tanto respecto a cuestiones de fondo como de administración, no cabe reprochar a la Comisión haber denegado el acceso a tales documentos sobre la base del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión.

En efecto, un acceso del público a tales documentos menoscabaría especialmente la capacidad de la Comisión, y en particular de la OLAF, para llevar a cabo su misión de lucha contra el fraude, en interés del público. La divulgación de los documentos de que se trata perjudicaría considerablemente al proceso de toma de decisiones de la Comisión y de la OLAF, puesto que pondría gravemente en riesgo la plena independencia de las investigaciones futuras de la OLAF y sus objetivos, al revelar la estrategia y los métodos de trabajo de la OLAF y al reducir la capacidad de esta última para obtener de sus colaboradores apreciaciones independientes y para consultar a los servicios de la Comisión en relación con asuntos muy sensibles. También entrañaría el riesgo de disuadir a los particulares de enviar información sobre posibles fraudes y, de ese modo, privaría a la OLAF y a la Comisión de información útil para iniciar las investigaciones relativas a la protección de los intereses económicos de la Unión. Esta conclusión es tanto más pertinente cuanto que, cuando los documentos a los que se solicita acceso se relacionan con un ámbito específico del Derecho de la Unión, las excepciones al derecho de acceso a los documentos previstas, en particular, en el artículo 4 del Reglamento n.º 1049/2001, no pueden ser interpretadas sin tener en cuenta las reglas específicas reguladoras del acceso a los referidos documentos.

A este respecto, habida cuenta de la confidencialidad particular de que gozan los documentos relacionados con una investigación de la OLAF, en virtud del Reglamento n.º 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), de ello resulta que, en lo que atañe a los procedimientos de investigación interna de la OLAF en virtud de dicho Reglamento, una presunción general de no acceso a los documentos relacionados con la investigación y, especialmente, a los que contengan opiniones para uso interno en el marco de deliberaciones o consultas previas en el seno de la OLAF, puede resultar, en particular, de las disposiciones de ese Reglamento. Esta presunción, que se justifica para evitar cualquier riesgo de perjuicio grave al proceso de toma de decisiones en el sentido del artículo 4, apartado 3, párrafo segundo, del Reglamento n.º 1049/2001, es procedente con independencia de si la solicitud de acceso atañe a un procedimiento de investigación ya concluido o a un procedimiento pendiente.

(véanse los apartados 151, 153, 154, 157, 160, 162 y 169)

5.      Puesto que los Reglamentos n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, y n.º 1073/1999, relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF), no contienen ninguna disposición que establezca expresamente la primacía de uno de ellos sobre el otro, es preciso lograr una aplicación de cada uno ellos que sea compatible con la del otro y permitir así una aplicación coherente de ambos.

Por otra parte, el Reglamento n.º 1049/2001 es aplicable a la OLAF, en la medida en que, a efectos de ese Reglamento, se reconoce que ésta forma parte de la Comisión, que se menciona en el artículo 1, letra a), de dicho Reglamento entre las instituciones a las que este último se aplica.

(véanse los apartados 158 y 164)

6.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 167)

7.      Véase el texto de la resolución.

(véase el apartado 168)

8.      En materia de acceso a los documentos, no puede denegarse la divulgación de datos personales que se refieran exclusivamente al solicitante del acceso en cuestión basándose en que tal divulgación supondría un perjuicio para la protección de la intimidad y la integridad de la persona.

(véase el apartado 198)

9.      La definición amplia del concepto de «documento» que figura en el artículo 3, letra a), del Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, se basa, en esencia, en la existencia de un contenido que se conserva y que puede ser objeto de reproducción o de consulta con posterioridad a su elaboración, a lo que cabe añadir, por un lado, que la naturaleza del soporte de almacenamiento, el tipo y la naturaleza del contenido almacenado, al igual que el tamaño, extensión, importancia o presentación de un contenido, carecen de importancia a efectos de determinar si un contenido está cubierto o no por dicha definición y, por otro lado, que la única limitación en cuanto al contenido que puede incluirse en la definición es el requisito de que dicho contenido se refiera a temas relativos a las políticas, actividades y decisiones que sean competencia de la institución de que se trate.

Por otra parte, en la medida en que el solicitante de acceso no tiene que justificar sus solicitud de acceso a los documentos, también resulta indiferente a efectos del Reglamento n.º 1049/2001 el interés real que pueda tener para el solicitante la divulgación de los documentos de que se trate.

(véanse los apartados 249, 250 y 252)

10.    La Decisión 2006/291, relativa a la reutilización de información de la Comisión, prevé, a efectos de la reutilización de los documentos públicos en su poder, tal como se definen en el artículo 2, apartado 1, de dicha Decisión, un procedimiento de autorización distinto del previsto por el Reglamento n.º 1049/2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, para acceder a esos mismos documentos. La aplicación de esta Decisión supone que los documentos en cuestión hayan sido identificados de manera precisa y se hayan hecho públicos.

(véanse los apartados 265 y 267)