Language of document : ECLI:EU:T:2016:242

Edição provisória

Processo T‑221/08

(publicação por excertos)

Guido Strack

contra

Comissão Europeia

«Acesso a documentos — Regulamento (CE) n.° 1049/2001 — Documentos relativos a um processo de inquérito do OLAF — Recurso de anulação — Recusas tácitas e expressas de acesso — Exceção relativa à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Exceção relativa à proteção dos interesses comerciais de um terceiro — Exceção relativa à proteção do processo decisório — Dever de fundamentação — Responsabilidade extracontratual»

Sumário — Acórdão do Tribunal Geral (Primeira Secção) de 26 de abril de 2016

1.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Pedido de acesso relativo a documentos que se encontram já na posse do requerente e que tem por objetivo obter cópias não abrangidas pela obrigação de não divulgação — Admissibilidade — Dever de fundamentação — Inexistência

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho)

2.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Âmbito

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo)

3.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Recusa de acesso — Possibilidade de se fundar em presunções gerais aplicáveis em função da natureza dos documentos visados

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°)

4.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção do processo decisório — Âmbito — Aplicação aos documentos relativos a um inquérito do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Presunção geral de prejuízo da proteção dos interesses envolvidos nesse inquérito pela divulgação dos referidos documentos

(Artigo 324.° TFUE; Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 1073/1999, artigo 8.°, n.° 2, e n.° 1049/2001, artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo)

5.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Âmbito de aplicação — Pedido de acesso relativo a documentos pertencentes a procedimentos de inquérito interno do Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) — Inclusão

[Regulamentos do Parlamento Europeu e do Conselho n.° 1073/1999 e n.° 1049/2001, artigo 1.°, alínea a)]

6.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Interesse público superior que justifica a divulgação de documentos — Distinção relativamente ao princípio da transparência

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo)

7.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Obrigação de conceder acesso parcial aos dados não abrangidos pelas exceções — Aplicação aos documentos pertencentes a uma categoria coberta por uma presunção geral de recusa de acesso — Exclusão

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 6)

8.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Exceções ao direito de acesso aos documentos — Proteção da vida privada e da integridade do indivíduo — Âmbito — Aplicação aos documentos que respeitam exclusivamente ao recorrente — Exclusão

[Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 4.°, n.° 1, alínea b)]

9.      Instituições da União Europeia — Direito de acesso do público aos documentos — Regulamento n.° 1049/2001 — Conceito de documento — Âmbito — Consideração do interesse do recorrente em obter essa divulgação — Exclusão

[Regulamento n.° 1049/2001 do Conselho e do Parlamento Europeu, artigo 3.°, alínea a)]

10.    Comissão — Reutilização de documentos que estão na posse da Comissão — Decisão 2006/291 — Procedimento de autorização — Distinção relativamente ao procedimento previsto pelo Regulamento n.° 1049/2001

(Regulamento n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, artigo 16.°; Decisão 2006/291 da Comissão, artigo 2.°, n.os 1 e 4)

1.      O Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, tem por objetivo tornar os documentos das instituições acessíveis ao público em geral e os documentos divulgados nos termos do referido regulamento entram no domínio público. Neste contexto, uma decisão de recusa de acesso com fundamento no referido regulamento impede a consideração dos documentos visados pelo pedido de acesso como públicos.

Consequentemente, a circunstância de o recorrente já deter os documentos visados no seu pedido de acesso e não ser portanto o objetivo deste último permitir‑lhe tomar conhecimento do conteúdo daqueles mas antes divulgá‑los a terceiros é indiferente, tanto mais quanto os motivos que justificam a decisão do recorrente de apresentação de um tal pedido são irrelevantes, não prevendo o Regulamento n.° 1049/2001 nem o interesse que deve motivar o pedido de acesso aos documentos nem que os motivos justificativos de um tal pedido possam desempenhar um papel na decisão da sua admissão ou recusa. Por conseguinte, a instituição à qual um tal pedido de acesso é apresentado não pode apoiar se apenas na circunstância de o requerente estar já, ou poder ter estado, em posse dos documentos solicitados, embora a outro título, para recusar a análise do pedido de acesso a esses mesmos documentos com fundamento no Regulamento n.° 1049/2001.

(cf. n.os 128, 131, 132, 135)

2.      V. texto da decisão.

(cf. n.° 148)

3.      O reconhecimento de uma presunção geral de que a divulgação dos documentos de determinada natureza prejudica, em princípio, a proteção de um dos interesses enumerados no artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, permite à instituição em questão tratar um pedido global e responder‑lhe da maneira correspondente.

(cf. n.° 150)

4.      No que respeita a um pedido de acesso às notas do processo elaboradas pelos investigadores responsáveis por um processo de inquérito no Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), contendo a argumentação e a análise dos investigadores e de outros agentes habilitados relativamente ao desenvolvimento e orientação do inquérito, tanto sobre questões de fundo como administrativas, não se pode censurar a Comissão por ter recusado o acesso a tais documentos, com fundamento no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão.

Com efeito, um acesso do público a tais documentos seria particularmente prejudicial à capacidade da Comissão, e designadamente do OLAF, de cumprimento da sua missão de luta contra a fraude, no interesse público. A divulgação dos documentos em causa prejudicaria consideravelmente o processo decisório da Comissão e do OLAF, uma vez que comprometeria seriamente a plena independência dos futuros inquéritos do OLAF e os objetivos deste, revelando a sua estratégia e métodos de trabalho e reduzindo a possibilidade de obter apreciações independentes da parte dos seus colaboradores e de consultar os serviços da Comissão a respeito de temas muito sensíveis. Tal divulgação arriscaria também desencorajar os particulares de enviar informações sobre eventuais fraudes e, desse modo, privaria o OLAF e a Comissão de informações úteis para conduzir investigações relativas à proteção dos interesses financeiros da União. Esta conclusão impõe‑se tanto mais quando as exceções ao direito de acesso aos documentos que constam designadamente do artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001, não podem, quando os documentos em questão respeitam a um domínio específico do direito da União, ser interpretadas sem ter em conta as normas específicas que regem o acesso a esses documentos.

A este respeito, tendo em consideração a especial confidencialidade de que beneficiam os documentos ligados a um inquérito do OLAF, nos termos do Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo OLAF, pode designadamente resultar das suas disposições uma presunção geral de não acesso aos documentos ligados ao inquérito e, em especial, aos que contenham pareceres destinados a uso interno no âmbito de deliberações e de consultas preliminares no seio do OLAF. Esta presunção, que se justifica para evitar qualquer risco de violação grave do processo decisório na aceção do artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001, impõe‑se independentemente da questão de saber se o pedido de acesso diz respeito a um procedimento de inquérito já encerrado ou a um procedimento pendente.

(cf. n.os 151, 153, 154, 157, 160, 162, 169)

5.      Uma vez que o Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, e o Regulamento n.° 1073/1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF), não contêm disposições que prevejam expressamente o primado de um sobre o outro, importa assegurar uma aplicação compatível entre os mesmos, permitindo assim uma aplicação coerente.

Por outro lado, o Regulamento n.° 1049/2001 é aplicável ao OLAF, na medida em que este é reconhecido, para efeitos deste regulamento, como fazendo parte da Comissão, a qual é mencionada no artigo 1.°, alínea a), do referido regulamento entre as instituições às quais este último se aplica.

(cf. n.os 158, 164)

6.      V. texto da decisão.

(cf. n.° 167)

7.      V. texto da decisão.

(cf. n.° 168)

8.      Em termos de acesso a documentos, a divulgação de dados pessoais que respeitam exclusivamente ao requerente do acesso em causa não pode ser excluída com fundamento de que tal implicaria uma violação da vida privada e da integridade do indivíduo.

(cf. n.° 198)

9.      A definição ampla do conceito de «documento», constante do artigo 3.°, alínea a), do Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, baseia‑se, em substância, na existência de um conteúdo conservado, suscetível de reprodução ou de consulta posteriores à sua produção, sendo precisado, por um lado, que a natureza do suporte de armazenamento, o tipo e a natureza do conteúdo armazenado, do mesmo modo que a dimensão, a extensão, a importância ou a apresentação de um conteúdo são irrelevantes no que diz respeito à questão de saber se um conteúdo é, ou não, abrangido pela referida definição e, por outro, que a única limitação relacionada com o conteúdo suscetível de ser abrangido por esta definição é a condição segundo a qual esse conteúdo deve dizer respeito a uma matéria relativa às políticas, ações e decisões da competência da instituição em causa.

Por outro lado, na medida em que o requerente de acesso não tem de justificar o seu pedido de acesso aos documentos, é igualmente indiferente para efeitos do Regulamento n.° 1049/2001 o interesse real que pode representar para o requerente a divulgação dos documentos em questão.

(cf. n.os 249, 250, 252)

10.    A Decisão 2006/291, relativa à reutilização de informação da Comissão, prevê, para efeitos de reutilização comercial de documentos públicos por si detidos, tal como definidos no artigo 2.°, n.° 1, da referida decisão, um procedimento de autorização distinto do previsto pelo Regulamento n.° 1049/2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, a fim de aceder a esses mesmos documentos. A aplicação desta decisão pressupõe que os documentos em questão sejam precisamente identificados e tornados públicos.

(cf. n.os 265, 267)